摘要：“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期。法治作为中国式现代化的重要保障，需充分发挥立法的先导和基础作用。提高立法质量是新时代新征程深化立法领域改革、全面推进国家各方面工作法治化的重要举措，是习近平法治思想的一项基本要求，是提升立法科学性的必然选择，也是法治轨道上全面建设社会主义现代化国家、建设更高水平社会主义法治国家的现实需要。新时代以来，我国在立法实践中探索形成了一系列重要的规律性认识。将理论认知转化为实践成效，需聚焦立法规划和立法审查两个重点，通过科学编制实施立法规划严把项目关，强化立法全过程审查严把质量关，同时完善立法工作格局、建强立法队伍，为“十五五”时期提高立法质量提供坚实支撑。
关键词：科学立法；立法规律；立法规划；立法审查；立法质量
作者简介：许安标，中国法学会副会长，十四届全国人大常委会委员、宪法和法律委员会委员。
法治是中国式现代化的重要保障，在法治轨道上推进中国式现代化，必须更好发挥立法的先导和基础作用。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》对坚持全面依法治国作出重要部署，强调“加强立法规划和立法审查，提高立法质量”[1]。十四届全国人大四次会议审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》据此作出进一步规定。这是新时代新征程深化立法领域改革，坚持科学立法，协同推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，全面推进国家各方面工作法治化的重要举措。把握立法规律，不断提高立法质量，是破解新时代立法供给与社会需求结构性适配难题的任务所在，更是完善中国特色社会主义法律体系、推进国家治理体系和治理能力现代化的核心要义与必然路径，也是立法工作履行法治的时代使命要求。
一、新时代提高立法质量的必然性
党的十八大以来，我们党贯彻依法治国基本方略，将法治确定为党治国理政的基本方式，法治在国家治理中的地位和作用日益凸显，承担的使命任务更加重大，我国立法工作也进入了高质量发展的新阶段。发挥法治的时代功能，履行立法职责，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，不断增强把握立法规律、提升立法质量的理论自觉与实践主动，为推进良法善治、建设更高水平社会主义法治国家筑牢制度根基。
（一）提高立法质量是贯彻落实习近平法治思想的基本要求
提高立法质量是立法工作的永恒主题和追求。改革开放以来，党中央不断推进社会主义民主法治建设，党的十五大明确提出“加强立法工作，提高立法质量，到二〇一〇年形成有中国特色社会主义法律体系”[2]。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视立法工作，将提高立法质量作为加强立法工作的重大要求。2013年2月习近平总书记主持十八届中央政治局第四次集体学习时指出，不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国，越是强调法治，越是要提高立法质量[3]，并对如何提高立法质量提出明确举措。党的十八届四中全会明确提出建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键[4]。习近平总书记在关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中指出，科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民[5]。党的十九大报告指出，推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。党的十九大之后，党中央成立中央全面依法治国委员会，习近平总书记在第一次全体会议上指出，要紧紧抓住全面依法治国的关键环节，完善立法体制，提高立法质量[6]；2020年11月，中央全面依法治国工作会议指出，要加快完善中国特色社会主义法律体系，使之更加科学完备、统一权威[7]。党的二十大报告指出，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性[8]。2025年11月中央召开中央全面依法治国工作会议，习近平总书记作出重要指示，强调全面推进国家各方面工作法治化[9]。2026年1月，习近平总书记在二十届中央纪委五次全会上指出，要不断完善制度规定，使制度密而不繁，有效管用[10]。这一系列关于提高立法质量的重要论述要求和党中央的决策部署，为新时代加强和改进立法工作、善用科学立法解决新问题、持之以恒提高立法质量提供了科学遵循和行动指引。
（二）提高立法质量是践行党的性质宗旨，实现立法的人民性和科学性有机统一的必然要求
中国共产党的先锋队性质和为人民服务的根本宗旨，决定了立法必须以人民利益为根本出发点和落脚点。立法是党治国理政、实现政策主张的重要途径。提高立法质量，更好地反映经济社会发展规律和人民意愿要求，才能更好地推动社会的进步和发展，造福人民。这与西方议会把立法作为政治斗争工具有着显著区别。在我国，立法既是全面依法治国的基础和先导，也是党执政兴国的重要方式，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，着眼人民的根本利益提出政策主张，党的主张通过法定程序，转化为国家意志，成为全社会一体遵循的规范，成为推动经济社会发展的制度保障，实现立法的人民性和科学性的有机统一，确保党长期执政和国家长治久安。
践行党的性质宗旨，提高立法质量，必须坚持科学立法，用科学的理论、方法、手段、技术开展立法，准确反映和体现所调整社会关系的内在要求，需要全面深入研究和把握自然规律、社会发展规律、经济活动规律、立法活动自身规律等，做好精准的制度设计。一是科学合理地规范公民、法人和其他组织的权利与义务，做到权利与义务的统一，坚持权利平等、机会平等、规则平等，赋权有保障，侵权有救济，受害有赔偿，义务要履行。二是科学合理地规范国家机关的权力与责任、做到权力与责任的统一，有权必有责、用权受监督，法定职责必须为，法无授权不可为。三是在法律规范的设计安排上，应做到于法周延、于事简便，备而不繁、简明扼要，能具体的尽量具体、能明确的尽量明确，用更加科学的立法调整纷繁复杂的社会关系，实现法律效果与社会效果的统一。
（三）在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家，必须夯实立法质量基础
实践是检验真理的唯一标准，法律的实施效果是对立法质量的重大检验，尽管法律的实施独立于立法活动，受到实施机构及人员的影响，但立法本身与法律的实施效果关系仍然紧密，立法要着眼法治承载的功能作用，致力于实现良好的社会效果，体现中国式现代化的本质要求。
一是促进生产力发展，促进经济社会发展，造福改善人民生活。法律作为上层建筑的重要组成部分，对经济基础具有重要的反作用，产生促进或者阻碍经济发展的作用。法律制度发展史上，一些重要制度的创新设计，极大地推动了生产力的发展，经济社会的发展，如股份有限责任公司制度适应了聚集社会资本推动社会化大生产的需要，专利等知识产权保护制度促进了发明创新等。
二是推进社会主义民主政治建设，维护保障权利，规范制约权力。立法以明确权利与义务、权力与责任，规范行为活动方式，创设制度规则为直接目的，所形成的制度规则要体现社会主义民主法治的要求，扎实推进全过程人民民主。全面依法治国，重在治权，立法要规范制约权力，把权力关进制度的笼子；要坚持人民至上，积极回应人民群众新要求新期待，保障和促进社会公平正义。
三是引导人们的行为向上向善，激发人的积极性、创造性。把社会主义核心价值观融入立法，弘扬美德义行，以勤奋努力创造美好生活，为社会主义道德建设提供有力法律支撑，以中华优秀传统滋养法律制度。例如，《中华人民共和国民法典》鼓励扶危济困，确认了紧急救助行为可以作为免责事由，被称为“好人条款”，就是这方面的立法事例代表之一①。
四是以高质量立法增强法律实施的内生动力。好的法律一旦颁布实施，具有强大的生命力，并且能在实践中不断丰富发展。法律制度的设计应如同一部精密的机器，应当运行有序、相互协同。实践中多数法律条款实施是不错的，但也有个别条款未能实现预期目的，甚至休眠搁置，这需要深入研究总结其中的原因。法律调整社会关系，法律关系各方的有效参与是法律正确实施的保障，为法律有效实施提供张力。因此立法在调整相应社会关系时，应当构建保障法律有效实施的机制，保障法律关系各方有效参与，确立有效的监督保障机制。
（四）建设更高水平社会主义法治国家对提高立法质量提出更高要求
党的二十届三中全会将“社会主义法治国家建设达到更高水平”列入进一步全面深化改革的总目标之中[11]。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》将“社会主义法治国家建设达到更高水平”列入“十五五”时期经济社会发展的主要目标[12]。立法是全面依法治国的首要环节，立法质量从源头上影响法治质量。如果说司法是维护社会公平正义的最后一道防线，那么立法就是维护社会公平正义的第一道防线。习近平总书记曾引用英国哲学家培根的名言，指出司法不公对法治的危害。培根说：“一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”这其中的道理是深刻的。[13]如果说执法司法不公，其危害甚于违法行为本身；而立法失当不良，对法治的负面影响则更为广泛，执法、司法处理的是个案，而立法确立的是制度，制度是管全局、管根本、管长远，其质量直接关系国家治理效能与公平正义实现程度，影响更为深远。
人类对客观规律的认识是持续深化的过程，立法对经济社会发展规律的反映同样是不断趋近的过程。改革开放初期，立法以填补空白、保障改革为重点，强调“有比没有好，快搞比慢搞好”[14]。站在新的历史起点，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面提出更高期待，建设更高水平的社会主义法治国家，必然要求以精细化、科学化、系统化为导向全面提升立法质量。与此同时，经济和社会生活对立法的需求是动态的、发展的、变化的，一部法律在制定时符合实际，并不意味着永远适应实践发展。必须坚持立改废释纂并举，推动立法与时俱进、动态完善。同时，中国特色社会主义法律体系是统一整体，提高立法质量既要单部法律中各项规定内涵清晰、逻辑严谨、便于操作执行遵守，使每一部法律都成为精品；又要各部法律之间、各法律部门之间、各法律规范层次之间协调统一，相互衔接支撑，不能相互抵触冲突、内耗损力，更不能为相互推诿甚至“依法打架”提供依据。
二、新时代提高立法质量的实践探索与规律性认识
我们党在革命、建设、改革各个历史时期，都高度重视总结实践经验、把握历史规律。改革开放以来特别是新时代以来，我们党不断深化对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识，取得重大理论创新成果。以习近平同志为核心的党中央将立法作为全面依法治国的基础性工作，立法工作取得历史性成就，并在实践中形成了一系列规律性认识。
（一）坚持党领导立法
党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是我们的法治同西方资本主义国家的法治最大的区别[15]。全面推进依法治国，坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把党的领导贯彻到全面依法治国全过程和各方面，首先就是坚持党领导立法。立法是国家的重要政治活动，是党的执政地位的重要体现。中国特色社会主义法律体系形成和完善的一条基本经验是，立法工作必须始终坚持党的全面领导特别是党中央集中统一领导。新时代以来，立法工作以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，将党的理论和路线方针政策、党中央重大决策部署全面贯彻体现到立法之中。2018年全国人大通过宪法修正案，把习近平新时代中国特色社会主义思想载入国家根本法，体现党和国家事业发展的新成就新经验新要求。全国人大及其常委会通过立法修法、作出决定等多种方式，体现党的创新理论提出的新理念新思想新战略，确保党中央作出的重大决策部署转化为法律规定，确保党中央确定的重大立法事项及时出台。同时，立法机关严格执行立法重大事项请示报告制度，重要立法事项和立法中的重大问题按规定程序向党中央请示报告，把党中央精神不折不扣地贯彻到立法工作中。此外，在有关法律中明确规定党领导相关工作的原则和制度接口，与党内法规双向发力，从制度上和法律上坚持和巩固党的领导地位和执政地位。实践证明，越是坚持党的领导，就越能把准方向、深化认识，有效地发挥立法机关的主导作用，有效地进行立法沟通协调，有效地推动立法进程，为高质量立法提供政治保障。
（二）坚持从中国国情和实际出发开展立法
马克思说：“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，……如果一个立法者用自己的臆想来代替事情的本质，那么人们就应该责备他极端任性。”[16]中国共产党百年来的奋斗实践经验表明，必须把马克思主义同中国的具体实际相结合。改革开放以来特别是新时代以来，我们党坚持和发展中国特色社会主义，运用马克思主义基本原理，从中国基本国情出发，回答解决实践中的问题。从本质上讲，中国特色社会主义法治道路是中国特色社会主义道路在法治领域的具体体现，中国特色社会主义法治体系是中国特色社会主义制度的法律表现形式。立法是坚持中国特色社会主义法治道路、建设中国特色社会主义法治体系的重要途径，必须立足中国国情和实际，突出中国特色、实践特色、时代特色，不能从愿望和想当然出发，也不能从本本和概念出发，罔顾国情实际、因循守旧、墨守成规。脱离国情和实际的立法，即使制定出来，也会徒有其名、水土不服，难以有效发挥作用、解决实际问题。
一是立足基本国情，坚持从实际出发，把改革开放和现代化建设的伟大实践作为立法基础，深入调查研究，把握调整对象的特点和发展规律，妥善处理法律稳定性与实践变动性的关系、法律前瞻性与可行性的关系，确保立法进程与改革开放和全面建设社会主义现代化国家新征程相适应。二是深入分析立法需求，区分不同情况推进各领域立法，注重各方面法律制度协调发展。根据内外环境、条件和情况的发展变化，及时进行立改废释纂。三是统筹兼顾、左右协调，充分考虑不同领域、不同部门、不同社会关系的情况和需求，树立历史眼光和世界眼光，既积极汲取中华法律文化精华，吸收人类法治文明成果，借鉴国外立法有益经验，又绝不照抄照搬，真正使所立之法行得通、真管用、可操作。
（三）坚持以人民为中心，做到立法为民
法治的根基在人民[17]。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护，法律发挥作用，首先要让人民信仰法律，体现公平正义。立法作为法治建设的起点，必须始终坚持以人民为中心，将体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉贯穿立法全过程与各方面。在立法实践中，一方面，应当科学把握最广大人民根本利益、现阶段群众共同利益、不同群体特殊利益之间的辩证关系，统筹兼顾不同层面、不同领域群众的利益诉求，聚焦人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，积极回应新时代人民群众对美好生活的新要求新期待，着力解决群众急难愁盼问题，以高质量立法保障和促进社会公平正义。以社会救助立法为例，社会救助直接关系困难群众基本生活保障，是保障民生底线、促进社会公平、维护社会稳定的兜底性、基础性制度安排，也是落实我国宪法关于公民基本权利保障要求的重要举措。建立健全多层次社会保障体系、依法落实公民在特定情况下的物质帮助权，是新时代民生保障法治化的重要内容。我国在长期实践探索基础上制定社会救助法，针对特困人员、最低生活保障家庭等提供基本生活救助，对遭遇急难困境的对象实施医疗、教育、住房、就业等专项救助与临时救助，对于织密民生安全网、推进基本公共服务均等化、维护社会公平正义具有重大理论和实践意义。另一方面，坚持立法为民，必须深入践行全过程人民民主。立法机关通过制度化、规范化、程序化渠道广泛听取人民群众意见建议，坚持党的群众路线，深入基层、深入实际开展调查研究，精准感知群众所思所盼，准确把握时代发展脉搏，实现主观认识与客观实际的有机统一。我国现行立法制度与程序，已经为充分吸纳民意、汇集民智提供了有效路径和制度保障。只有把这些制度机制用足用好，把科学立法、民主立法、依法立法落到实处，才能真正实现立法为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。
（四）坚持改革决策和立法决策相衔接，确保重大改革于法有据
改革开放是决定当代中国命运的关键一招，也是决定实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的关键一招[18]。改革与法治具有不同的特性。改革的特点是变，法治的特点是定，改革与法治的关系处理不好，就会产生矛盾和冲突。处理好改革与法治的关系，是全面深化改革、全面依法治国进程中的重大课题。新时代立法工作的一条重要经验就是，要将改革和法治有机统一起来，改革和法治两翼齐飞、双轮驱动，同步推进，在改革中完善法治、在法治下推进改革。科学立法是处理改革和法治关系的重要环节，立法要主动适应改革和经济社会发展需要，积极主动研究改革举措涉及的立法问题，及时制定、修改、解释、废止有关法律。一些尚处于探索实践中，立改废释的条件暂不成熟而实践又迫切需要的，可以通过法定程序进行授权，先行先试，经实践检验成熟可行的，再上升为法律规定。既不允许随意突破法律红线，也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革；对不适应改革要求的现行法律法规，要及时修改或者废止，不能让一些过时的法律条款成为改革的“绊马索”。党的十八大以来，全国人大常委会先后作出授权决定和改革决定，涉及自由贸易试验区、行政审批制度改革、农村土地制度改革、金融体制改革、司法体制改革、公务员制度改革、社会保险制度改革、军官制度改革、武警部队改革等方面，为局部地区或者特定领域先行先试，积累可复制、可推广经验，提供法律支持保障。
（五）坚持将社会主义核心价值观融入立法
法安天下，德润人心，法律和道德都是国家治理的重要方式，也是维护社会秩序的两根重要支柱。自古以来，人们对法律和道德的关系及在国家治理中的作用认识虽不尽相同，但也留下重要启示。新时代以来，我们党总结历史经验，走中国特色社会主义法治道路，坚持依法治国和以德治国相结合。法律是成文的道德，道德是内心的法律[19]。道德是法律的基础，只有那些合乎道德、具有深厚道德基础的法律才能为更多人所自觉遵行。坚持法治和德治相结合，要将社会主义核心价值观融入立法，树立鲜明道德导向，弘扬美德义行，把实践中广泛认同、较为成熟、操作性强的道德要求及时上升为法律规范，更好地体现国家的价值目标、社会的价值取向、公民的价值准则，为道德提供有力制度支撑。例如，2018年宪法修正案明确规定国家倡导社会主义核心价值观①。英雄烈士是中华民族的脊梁，他们的事迹和精神是中华民族的共同历史记忆和社会主义核心价值观的重要体现，我国制定英雄烈士保护法，以国家立法的形式维护英雄烈士尊严和合法权益，严肃惩治歪曲丑化、侮辱诽谤英雄烈士的行为，还通过决定设立烈士纪念日、中国人民抗日战争胜利纪念日、南京大屠杀死难者国家公祭日等，大力弘扬以爱国主义为核心的伟大民族精神，在立法实践中融入道德要求，展现了依法治国和以德治国相结合的立法实践。
（六）坚持依宪立法、维护社会主义法治统一
我国是统一的多民族的单一制国家，实行中央的集中统一领导。维护法治统一，是我国政治体制的内在要求，是一个严肃的政治问题，对维护国家统一、民族团结、社会稳定和建立全国统一大市场具有重要意义。宪法是党和人民共同意志的集中体现，具有最高法律地位、法律效力和法律权威，一切法律、行政法规、地方性法规都不得同宪法相抵触，行政法规、地方性法规等不得同法律相抵触，下位法不得同上位法相抵触，同位阶的法律规范应当协调有序。立法是维护法治统一的源头。立法坚持法治统一原则，首先，要坚持以宪法为根本依据，维护宪法的根本法地位。依法立法首先是依宪立法。应全面发挥宪法在立法中的核心地位功能，把宪法规定、宪法原则、宪法精神贯彻体现到立法中，把合宪性审查融入嵌入立法程序，对涉及宪法的条款和问题，高度重视，认真研究论证，确保符合宪法。其次，严格依照法定权限和程序开展立法，超越权限、违背法定程序，必然滋长地方保护和部门利益及主观意志，对法治统一产生冲击，应依法予以改变或撤销。最后，积极推进合宪性审查和备案审查，坚持有件必备、有备必审、有错必纠，所有的法规规章、司法解释和各类规范性文件出台后，都要报送备案，接受审查监督。加大纠错的刚性力度，对代表性的典型案例，加强阐释说明，指出要害，澄清认识，强化法治统一观念。及时开展现行法律法规的集中清理，集中批量、自觉主动解决法律规范中存在的不一致、不衔接、不适应的问题，形成维护法治统一的制度闭环。
为保障立法正确反映客观规律，遵循立法活动自身规律，宪法和有关法律对立法制度和程序作了相应规定，其中最系统全面的是《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》），对立法原则、权限、方式、程序等作了全面规定，是坚持科学立法的制度成果，为提高立法质量提供了重要制度保证。提高立法质量，要以贯彻实施好《立法法》为抓手，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，在立法的各环节和全过程，增强立法质量意识。
三、“十五五”时期提高立法质量的重点：加强立法规划和立法审查
将对立法质量重要性及内在规律的认知转化为具体立法实践与制度成果，既要依托健全的制度体系提供刚性保障，又要充分激发立法主体的主观能动性，在立法的各环节守好立法质量关。“十五五”规划建议明确将加强立法规划与立法审查作为提升立法质量的核心抓手，为新时代立法工作的有序推进划定了实践路径、明确了重点方向。
（一）加强立法规划，把好立法项目关
1.编制实施立法规划是经济社会发展规划制度经验的重要体现
科学制定和接续实施经济社会发展五年规划，是我们党治国理政的一条重要经验，也是中国特色社会主义的一个重要政治优势[20]。这一重要治国理政方式贯彻反映到法治建设领域里，就是坚持有目标有规划有步骤推进法治建设。从1985年开始，我国连续制定实施八个五年法治宣传教育（普法）规划，着力提升全民法治素养，夯实全面依法治国社会基础，近年来，我国相继制定《法治中国建设规划（2020—2025年）》《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》等，一体推进法治国家、法治政府、法治社会建设。在立法工作方面，从1988年第七届全国人大常委会开始探索，在任期届中提出立法规划，此后每届全国人大常委会组成后，都编制立法规划，统筹安排五年任期内的立法工作，至今已编制七个五年立法规划。在立法规划的基础上，立法机关拟订年度立法工作计划，并按常委会每两月一次的会期滚动推进，实现长远有目标、五年有规划、年度有计划，两月有安排。2015年修改《立法法》，将立法规划制度确定下来①，2023年《立法法》修改又增加了专项立法规划，明确规定全国人大常委会通过立法规划和年度立法计划、专项立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排，并对科学编制立法规划提出明确要求，为加强立法规划工作提供了重要法律依据②。
2.立法规划的立法组织协调作用
改革开放以来，在党中央的集中统一领导下，经过各方面共同不懈努力，我国形成了中国特色社会主义法律体系，此后又持续完善、与时俱进。总结我国法律体系形成和完善的成功经验，其中很重要的一条就是，通过科学编制立法规划，紧紧围绕党和国家工作大局，有计划、有重点、有步骤地推进立法工作，明确立法工作的指导思想和工作原则，立法工作目标、重点任务和组织落实要求，推动立法项目做到“任务、时间、组织、责任”落实，绘就立法工作的“路线图”“施工图”，下达立法项目单位的“任务书”和“责任表”，为各立法主体和责任单位对标对表开展工作提供依据，增强立法工作的系统性、整体性、协同性、时效性。十四届全国人大常委会高度重视立法规划编制工作，周密部署安排，大兴调查研究，着力提高立法规划编制的科学性、有效性。2023年9月印发的《十四届全国人大常委会立法规划》列明了“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”的一类项目和“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”的二类项目共130件，其中制定法律60件，修改法律70件，并对法典编纂作出总体考虑，对贯彻落实党中央决策部署需及时开展的相关立法、修法项目作出兜底性安排，还对贯彻落实立法规划提出明确措施和要求。截至2025年底，上述立法项目已完成2/3以上，与任期进程同步并适当提前，其他立法项目稳步推进，有效发挥了立法规划科学安排立法项目、统筹提升立法质量和效率的功能作用。
3.加强立法规划的具体方式
一是深入研究借鉴国民经济和社会发展规划编制实施的成功经验。制定实施五年规划的长期实践创造积累了丰富经验，包括坚持党中央集中统一领导，坚持从实际出发，坚持全国一盘棋，坚持发扬民主、集思广益，坚持规划法定原则等，为加强和改进立法规划工作提供了有益指导。二是认真贯彻实施《立法法》的规定要求。坚持认真研究代表议案和建议，广泛征集意见，科学论证评估，根据经济社会发展和民主法治建设的需要，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法的要求，确定安排立法项目。三是深入总结立法规划编制的经验做法。十四届全国人大常委会立法规划编制，坚持党中央对立法规划工作的领导，全面梳理研究党的十九大以来习近平总书记重要讲话中关于立法工作的指示要求，党的二十大报告中重大战略部署涉及的立法需求，相关领域规划等中央文件明确提出的立法项目，作为立法规划安排的重要依据，立法规划草案形成后，按程序报请党中央讨论审定。坚持顶层设计与问计于民相结合，践行全过程人民民主，广泛征集立法项目，向中央和地方单位书面征集到立法项目建议近300项，梳理研究全国人大代表提出的议案、建议，向基层立法联系点征集立法项目，“原汁原味”听取基层群众的意见建议。同时，坚持科学研究论证，深入研究分析上一届立法规划实施情况，将需要继续推进的立法项目结转列入，对重点难点、各方关注度较高的立法项目，开展专题研究论证，就立法规划草案征求有关方面意见、反复沟通协调，凝聚共识。这些经验做法，既是实践的总结，也是在新的起点上加强改进工作的依据和指导。
（二）加强立法审查，把好立法质量过程关
1.把握立法过程中的重要节点，增强立法审查的主动性
我国实行统一多层次的立法体制，由全国人大及其常委会制定法律、国务院根据宪法和法律制定行政法规、有立法权的地方人大及其常委会制定地方性法规等。各立法层次的程序既有共同点，又基于主体定位存在差异化安排。我国《立法法》对各立法主体的立法程序作了规定，其中全国人大及其常委会的立法程序最为完备，包括法律案的提出、审议、表决、公布等。以法律的制定通过为代表，立法审查涵盖如下重要节点。
一是法律案提出之前的审查。向全国人大常委会提出法律案的主体有委员长会议、专门委员会，“一府一委两院”、中央军委等，在法律草案起草形成之后报请法律案提出主体讨论通过之前，进行立法审查，协调解决不同意见，主要是国务院各部门起草形成的法律草案送审稿，报送政府法治部门（司法行政）审查，加强政府立法统筹协调，防止部门起草的局限性；再有就是全国人大各专委会起草的法律草案涉及经济社会发展的，在提出之前，需经立法工作机构进行审查；同时法律案提出主体讨论通过拟提出的法律案，要认真研究审查过程中提出的重大问题、不同意见及解决方案，担当决策，防止法律案提出之后，在后续审议中难以顺利推进，甚至出现撤回提案或终止审议情形，浪费立法资源。
二是法律案提出之后的审查。法律案提出之后，并不意味着立法审查的结束，而是在新的阶段对原有起草审查工作的再审查。全国人大常委会审议通过法律案，原则上实行三审制，即一部法律案经过常委会三次会议审议始得交付表决；在审议分工上，实行专门委员会审议与宪法和法律委员会统一审议相结合。这些审议程序的安排是加强立法审查的重要工作节点。
三是法律草案起草的内部审查。在立法起草环节，需强化内部审查机制建设，防范立法疏漏。以国务院部门起草为例，各部门内部应坚持法治综合部门与业务主管部门相结合，双向发力、双向对接，避免简单以行政管理便利或责任规避设计相关制度；贯彻党领导立法要求，重大立法事项报请党中央审议决定，由党中央办事机构进行必要的审查。这种内部审查机制，是立法质量源头管控的重要内容，也是确保立法与党的路线方针政策保持一致不可或缺的环节。
2.把握立法审查的重要方式方法，积极发挥其在立法审查中的功效作用
在不同层次不同环节的立法工作中，我们目前已经形成了许多行之有效的开展立法审查的方式方法，相互补充、协同发力，从不同视角对法律草案进行全面审查，为提高立法质量提供了方法论支撑。
一是召开座谈会、论证会、听证会，将草案公开，征求社会公众意见等。座谈会是运用比较经常的一种形式，已成为多数立法审查的必要环节，参加人员主要包括与法律草案相关的机关组织、地方、专家学者及利害关系人等；论证会是就法律草案中专业性较强的需进行可行性评价的问题，邀请有关方面的专家从专业的角度进行研究，提出论证意见；听证会主要是就法律草案中涉及的重大分歧意见或者重大利益关系调整，公开正式听取意见。公开征求意见，主要是将初审再审的法律草案，在中国人大网站公布，向社会公开征求意见，是一种最为便捷普及的公众参与方式，为运用全民智慧完善立法提供了有效途径。
二是认真研究立法机关组成人员的审议意见。立法机关组成人员由法定程序产生，具有广泛的代表性、专业性与权威性，其审议意见集中反映了社会各界的利益诉求、实践关切和法治期待，是立法审查中最具分量的意见来源之一。在立法审查过程中，必须系统梳理、深入研究人大代表和常委会组成人员在审议中提出的意见建议，重点围绕立法宗旨是否鲜明、制度设计是否科学、权责配置是否合理、条文表述是否严谨、贯彻实施是否可行等方面充分吸收合理意见，最大限度凝聚立法共识、汇聚立法智慧，使法律草案更好体现人民意志、保障人民权益、激发社会活力。
三是研究备案审查案例，强化以案释法、以案促改。在多年的实践中，备案审查工作积累了大量典型案例与实践经验，其中发现的普遍性、倾向性、共同性问题，特别是依法予以纠正或作出调整的规范性文件案例，对当下立法如何科学设定制度、合理配置权责、避免制度冲突具有直接启示和借鉴作用。通过系统梳理、深入研究备案审查典型案例，能够从前置环节预判法律法规草案可能存在的与上位法抵触、与同位法冲突、与实践脱节等问题，及时对相关条文进行校准、完善和优化，确保新制定的法律规范符合宪法精神、契合法治统一要求，为提高立法精准度和规范性提供重要实践参照。
四是通过技术赋能加强立法审查。随着数字技术与人工智能的快速发展，现代科技为立法工作全流程赋能增效提供了广阔空间，也为立法审查提供了新的工具、方法和路径。依托大数据分析、知识图谱、法规比对系统、生成式人工智能等专业化应用模型，可以对法律草案进行条文检索、逻辑校验、风险预警、关联分析，系统梳理与现行法律法规、司法解释、政策文件之间的衔接关系，精准识别可能存在的制度空白、重复规定、交叉冲突以及实施障碍等问题。借助技术手段开展量化分析、模拟推演、效果预判，能够有效弥补人工审查在信息容量、分析效率、覆盖范围上的局限，推动立法审查从经验判断为主向经验与数据相结合转变，从人工逐条梳理向智能辅助筛查延伸，进一步提升审查工作的科学性、精准性和时效性，为高质量立法提供坚实技术支撑。
五是开展立法通过前评估。法律案经过法定程序审议拟提请通过的，对法律草案中主要制度规范的可行性、法律出台时机、法律实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估，在通过之前再次审查把关。立法通过之后，有关机构根据需要，结合实施执行情况，对有关法律或法律规定进行的评估，也可为其他立法项目的审查提供参考。
3.把握立法审查的重点与要求，增强审查质效
推进科学立法，立法审查内容不断聚焦明确，主要包括如下内容。
一是合宪性、合法性审查，各项立法都应确保符合宪法精神、体现宪法权威、保证宪法实施。除合宪性审查外，法律草案的审查还要从维护法律体系的和谐统一上把关，把握好基本法与非基本法、一般规定和特别规定、新的规定和原有规定之间的关系，并进行妥善处理。从行政法规、地方性法规等层次的立法来说，还要重点审查与上位法是否抵触一致。
二是合理性审查。立足法治内在要求与实践发展需求，对立法内容的正当性、适度性、可行性进行系统性审视。坚持尊重和体现经济社会发展规律，确保制度设计符合客观实际与时代要求；坚守公平正义价值导向，统筹兼顾不同群体、不同领域的利益关系，切实维护社会公共利益与公民合法权益。重点审查法律草案在权利与义务、权力与责任配置上是否对等统一，是否存在权责失衡、权利保障不足等问题；审查制度安排、程序设计、监管措施是否科学适度、务实管用，是否符合精简高效原则，避免制度冗余、程序繁琐、标准过高或过低，防止出现叠加谬误的情况。
三是贯彻党的路线方针政策和决策部署是否到位的审查，确保把党的主张贯彻体现到立法中。近些年为推进建设全国统一大市场、优化营商环境，对涉及经营者经济活动的立法，进行公平竞争审查，保障各类经营者依法平等使用生产要素、公平参与竞争；还有宏观政策取向一致性评估，确保立法内容与宏观政策相融相通，协同发力，更好贯彻落实宏观政策等。
进一步加强立法审查，应当总结实践经验，把合宪性、合法性审查与合理性、贯彻决策部署准确性审查贯通起来。具体而言，首先，落实习近平总书记重要指示批示要求和党中央决策部署，及时准确将党的政策主张、决策部署通过法定程序转化为国家意志、体现为法律规范，确保立法坚持正确政治方向，防止偏差。其次，对照宪法规定，加强合宪性合法性审查，凡涉及宪法问题的事项，包括宪法规定如何理解适用，都应事先审查研究，每一个立法环节都要把好宪法关，将合宪性审查贯彻到立法全过程；行政法规、地方性法规等还要确保不与法律相抵触，下位法不与上位法相抵触，维护国家法治统一；立法审查还应延伸考量执法、司法、守法的需要与可能，逆向验证，协同推进全面依法治国各重要环节。再次，对标经济社会发展需求，深入分析中国式现代化的立法需求，完整准确全面贯彻新发展理念，把立法决策同改革决策、高质量发展和高水平安全更好地结合起来，健全推进国家治理体系和治理能力现代化的制度体系，加强对重大不同意见的审查研究。最后，对标人民群众对美好生活的向往，把人民群众普遍关心的问题作为立法重点，着力解决人民群众急难愁盼问题，完善权利保护和救济规则，积极回应人民群众的新要求新期待，努力让每一部立法满载民意、贴近民生、顺应民心。通过立法程序中不同环节的立法审查，对立法决策进行筛选、优化，促进作出科学决策，提升立法的时度效。
综上，提高立法质量是一项系统性、长期性工程，加强立法规划与立法审查是其中的重要抓手，其有效实施离不开立法职能部门、立法工作机构的协同发力，更需要坚持和完善“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局，健全统一多层次立法体制，激活立法机制效能，防范立法程序空转。在这项活动中，立法人员扮演重要角色。立法人员包括立法机关组成人员及立法工作人员，前者集中赋予立法国家意志，后者为立法打基础，都是立法活动的重要主体，均须具备较高的思想政治素质与专业能力。习近平总书记指出，立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作，立法人员必须具有很高的思想政治素质，具备遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识的能力[21]。这为建设德才兼备的高素质立法人员队伍提供了根本遵循。与此同时，立法是理论与实践相结合的制度构建，立法推动理论特别是法学理论发展，理论为立法提供基础和指导，这也为立法研究提出了重要课题，立法学人应立足“十五五”时期立法工作的实践需求，聚焦立法规划与立法审查中的重点难点问题，深入开展学理研究，总结提炼国内外立法经验，构建具有中国特色的立法理论体系，为提升立法质量、推进良法善治贡献智识力量。
来源：《中共中央党校（国家行政学院）学报》2026年第2期，参考文献从略。
