党的二十届四中全会对加强社会建设、加大保障和改善民生力度、完善社会治理体系、推进法治社会建设提出明确要求。社会领域立法是与社会建设相对应的相关立法，加快社会领域立法、健全社会领域制度规范体系，是推进法治社会建设、完善社会治理、做好社会工作的基础性工程，是在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家、调动全社会投身中国式现代化建设积极性主动性创造性的应有之义。
一、加快社会领域立法，是加强社会建设、推进社会治理的必然要求
法治是中国式现代化的重要保障，一个现代化的国家必然是法治国家。保障社会建设行稳致远，夯实法治社会基础，必然要求加快社会领域立法。
（一）适应社会转型、结构调整，保障社会健康有序发展，需要社会领域立法及时跟进
新中国成立以来，我国成功地进行社会主义改造，把解决社会民生难题、不断提高人民生活水平作为持久推进的奋斗目标，社会事业取得很大成绩。党的十一届三中全会后，改革开放不断深入扩大，经济建设取得巨大成就，但社会领域的问题也不断累积，经济社会发展不平衡问题日益凸显，如大量的“单位人”变成“社会人”，职工与用人单位的关系发生重大变化，经济和社会关系的主体日益多元复杂。党的十六届六中全会提出，构建社会主义和谐社会，着力发展社会事业、促进社会公平正义，强调推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展。党的十七大进一步提出，必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以保障和改善民生为重点加强社会建设，组织实施人类历史上规模最大、力度最强的脱贫攻坚战，历史性地解决了绝对贫困问题，创造了人类减贫史上的奇迹，建成世界上规模最大的教育体系、社会保障体系、医疗卫生体系；同时加强和创新社会治理，建立健全社会治理体制机制，完善特定领域的社会治理。社会的发展需要是法治建立、完善的重要基础和动力，法治是推进社会建设的重要方式和实现路径。社会领域立法，也可称之为社会立法，与实践同行，与时代同频。适应建立和发展社会主义市场经济的需要，为解决市场经济条件下社会运行出现的新问题，社会领域立法应运而生，积极推动、制定出台以劳动法律关系、社会保险等为代表的法律，促进维护社会公平正义，为社会的健康有序发展注入法治力量。
法治国家、法治政府、法治社会是推进全面依法治国的重要抓手和战略导向。建设法治国家是总目标，法治政府是建设法治国家的重点任务和主体工程，法治社会是构筑法治国家的基础。2020年12月，党中央印发《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》，对加快法治社会建设作出系统部署；党的二十届四中全会指出，推进法治社会建设，营造全社会崇尚法治、恪守规则、尊重契约、维护公正的良好环境。法治社会建设既与法治国家、法治政府建设相互呼应、彼此促进，又是社会治理的重要目标，与社会建设同频共振，密切配合，为社会建设提供坚实的法治基础和制度保障。
（二）完善中国特色社会主义法律体系，补短板、强弱项，需要加快社会领域立法
中国特色社会主义法律体系是中国特色社会主义制度的法律载体，包含社会建设各方面的制度规范。社会法作为我国法律体系的组成部分，是有关劳动及与之相关的社会关系、社会保障、特殊群体权益保护、社会组织等方面的法律规范的总和，是国家（政府）与社会关系的重要体现。社会法作为一个新生的法律部门，在西方被认为是公法、私法之外的法律规范体系，通过社会调节机制弥补市场机制不足、解决社会问题，以维护资本主义社会化再生产和统治秩序。19世纪70年代，英国政府先后颁布工会法、工厂法等，保护童工、女工的基本权利，后逐步发展到规定最高工时、最低工资等，劳动领域立法逐渐丰富。19世纪八九十年代，德国先后颁布涉及疾病、工伤事故、老年和残疾等保障劳工权益的系列社会保险法案，社会保险制度在西方逐步推行。第一、二次世界大战前后，西方主要资本主义国家通过立法加大在社会领域的干预矫正力度，社会保险、社会救助、社会福利、慈善等方面的立法取得突破和发展。二战后，社会领域立法进一步发展，1975年，德国形成比较系统的社会立法，提出“社会法”概念。我国法律体系形成早期，还没有社会法部门划分。2003年3月，全国人大常委会工作报告明确提出中国特色社会主义法律体系包括社会法部门，这既是社会主义市场经济发展的客观要求，又是社会领域法治建设重要成果的体现，也是加强社会领域法治建设的重要举措。1992年，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，要求建立社会主义市场经济法律体系。随着市场经济的发展，劳动关系、职工权益保障问题日益突出。1994年，我国制定《中华人民共和国劳动法》，将劳动关系及与劳动关系有密切联系的事项均纳入其中，此后又陆续通过《中华人民共和国职业病防治法》《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国矿山安全法》等，为形成社会法部门奠定重要基础。社会领域立法适应加强社会建设、推进社会治理、加快法治社会建设的制度需求，具有广泛丰富的内涵，包括但不限于社会法。社会法无疑是社会领域制度规范体系中不可或缺的重要组成部分，但社会领域立法涵盖更广泛的内容，包括教育医疗等社会事业、社会服务、社会组织、基层治理、特殊群体权益保护、社会矛盾纠纷化解等。同时，社会领域立法还涵盖重点领域、新兴领域、涉外领域立法的内容。如随着数字经济、平台经济的快速发展，新就业形态劳动者大量增加，目前全国约有8400多万人，并有增加趋势，如何保障新就业形态劳动者合法权益，规范厘清劳动者、平台、用户、商家之间的关系，是一个颇为复杂的立法新课题。要明确制度规范，保障新业态新模式健康发展。社会领域立法取得长足进步，但相对于在发展中保障和改善民生、加强和创新社会治理的实践需求，相对于信息技术快速发展应用带来的社会结构、社会行为、行业发展的深刻变革，相对于其他传统法律部门的体系化程度，社会领域立法还有不少空白点，存在诸多短板弱项，需要加快立法进程，迎头赶上，满足实践需要。
（三）社会领域立法为社会建设、社会治理、法治社会建设提供有力保障
法治是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托，是社会建设的重要保障和推进器。健全社会治理体系，打造共建共治共享的社会治理格局，统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾，都需要在法治轨道上运行推进。健全社会保障制度，保障和改善民生，以国家力量的介入，弥补市场不足，发挥兜底保障作用，保障公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，能够从国家和社会获得物质帮助，这就需要国家、社会和个人共同筹资保障，需要法律确定公平可持续的制度机制。建设法治社会，让全社会信仰法治、尊崇法治，培育办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境，让社会在法治轨道上运行，更需要制度规范的支撑保障。在法治轨道上加强社会建设，必须先把法治轨道建设好，夯实法治之基，铸牢法治之轨，做到有法可依、有法能依，坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。社会领域立法为社会建设、社会治理、法治社会建设夯基垒台，为完善多层次多领域社会规范发挥统领推动作用，充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。
二、社会领域立法的显著成效和面临的重要任务
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把立法作为全面依法治国的基础性工作，统筹部署、决策谋划，引领立法工作取得历史性成就，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系不断完善。截至2025年10月，我国现行有效法律310部，行政法规约600件，地方性法规1.4万余件，其中社会领域立法占有相当重要的地位和分量。当前，随着经济社会发展，社会结构运行方式的调整变化，人民群众对民主、法治、公平、正义、环境、安全等方面的需求日益增长，对保障和改善民生、加强和创新社会治理提出许多新课题。
（一）社会领域立法的重要进展与显著成效
在我国现行有效法律中，社会法有29部，行政法、经济法及其他法律部门中还包括了丰富的社会建设内容，社会领域立法取得重要进展和成效。改革开放以来，我国先后制定修改劳动法、劳动合同法、社会保险法、公益事业捐赠法、慈善法、就业促进法、安全生产法以及妇女、未成年人、老年人、残疾人等特殊群体权益保护保障法。
劳动法是社会法部门的基础性、综合性法律。劳动关系具有普遍性，劳动既是每个公民的权利又是其义务，因此劳动法在社会法中占有非常重要的位置，劳动法规定了劳动关系的各方面，为后续专项立法提供了有力的基础和引领。2007年，全国人大常委会相继制定劳动合同法、就业促进法、劳动争议调解仲裁法。劳动合同法完善了我国劳动合同法律制度，通过法律手段平衡劳动关系，体现劳动公平、保护劳动者的合法权益，保障劳动者分享经济发展的成果。2012年12月，全国人大常委会针对劳动用工中出现的新情况，特别是实践中出现的大量劳务派遣用工形式，对劳动合同法作了修改，明确劳务派遣的主体资格、适用范围、与用人单位劳动者同工同酬等规定，更好保护被派遣劳动者合法权益。
伴随中国特色社会主义事业的不断发展，社会领域立法持续推进。十四届全国人大常委会履职后，将社会领域立法放在重要位置，先后通过了一批具有重要影响的社会领域法律，制定无障碍环境建设法，让爱无碍；修改慈善法，充分发挥慈善在应对重大突发事件中的作用，适应网络信息社会发展，提高慈善组织和慈善活动透明度和公信力；制定学前教育法，规范学前教育实施，促进学前教育普及普惠优质安全发展，保障适龄儿童接受学前教育；适应我国人口发展新形势，充分开发利用人力资源，对实施渐进式延迟法定退休年龄作出决定。
2025年6月，全国人大常委会修订通过治安管理处罚法，适应新的情况和需要，补充增加违反治安管理行为，如饲养动物伤人、噪声扰民、无人机“黑飞”等，完善处罚措施、幅度和适用情形，严格执法程序，及时化解矛盾纠纷等。治安管理处罚法是推进社会治理的重要法律，覆盖面广、执法频率高，与人民群众关系密切，也是认识了解社会治理和法治建设的重要窗口，及时修改完善，对依法推进社会治理具有重要意义。总的来看，一批标志性的社会领域法律制定出台、修改完善，社会领域法律的四梁八柱、框架结构、主要制度已经形成，具体内容日益丰富完善。
（二）社会领域立法面临的形势与挑战
对照经济社会发展的需求、法治中国建设的需求，社会领域立法还有诸多不适应之处。一是体系化程度比较低，有些规定比较原则，相关内容分散，层级较低，协调性不强，很多体现为规章及规范性文件，分散在不同部门，对适用执行造成不少困难，如劳动用工，基准和待遇分散在不同部门层级。二是一些综合性基础性的立法缺失，部分新兴领域立法存在空白，如解决社会托底的社会救助法、鼓励生育帮助养育的托育服务法等还没有出台，平台经济产生的新型劳动关系需及时规范。三是已有的一些立法还需紧跟时代发展抓紧修改完善。比如劳动法是社会领域比较早的基础性法律，其制定之后，相关章节的内容又制定了专门性法律，有些章节内容还维持原有规定，致使结构不平衡，适用不统一；再如养老服务，我国正面临快速老龄化问题，养老服务十分现实和紧迫，亟须完善养老服务制度。
分析上述情况的成因，主要有以下五点。一是立法起步晚。相比刑事、民事、经济、行政、国家机构等方面的立法，社会法、社会领域立法的概念提出比较晚，体系化推进力度不够，特别是缺少综合性立法的推动牵引。二是对社会法与社会领域立法的理论认识、功能作用、内容特点的研究有待深化。如社会法的法律关系、基本范畴、社会法与社会领域立法关系等，理论的滞后必然影响实践的推进。三是涉及领域宽。传统的社会法涉及诸多社会关系领域，社会领域立法又横跨法律体系多个部门，统筹推进面临不少困难，如除劳动关系及由此产生的相关关系、国家对特定群体的保护救助、社会组织管理外，医疗卫生、教育教学、公共服务等是保障和改善民生的重要内容，基层治理、特定领域治理是社会治理的重要方面，丰富了社会领域立法的内涵。四是矛盾焦点多。社会领域法律关系主体及利益多元复杂，平衡协调利益关系难度较大，不少法律的制定修改，都容易形成热点焦点、引发关注。五是内驱动力不强。社会领域法律在实践中政府保障责任大、财政支出刚性强，可持续性承压较大，导致立法动力受限。
随着时代发展和社会进步，人民对美好生活的向往有更多期待，同时社会结构正在发生深刻变化，尤其是新兴领域迅速发展，新经济组织、新社会组织大量涌现，新就业群体规模持续扩大。社会组织方式由原来的高度组织化向多样化转变，人员流动空间增大和自由流动的资源增多，包括人口结构、家庭结构、就业职业结构、收入分配结构、消费结构、城乡结构、阶层结构以及新兴的网络社会结构等多方面在内的社会结构发生深刻变化，特别是互联网深刻改变人类交流交往方式和社会观念、社会心理、社会行为，以智能手机为基本载体的网络社会使人们的生活步入实时、交互、快捷、高频的“信息时代”，人人都有发声筒，各种无序失范言行易发频发。人工智能快速发展，多个突破性大模型横空出世，既促进生产变革、科技创新，又有深度伪造等诸多风险，全要素生产率提高，社会生产力跃升。网络社会既是独立存在，同时又是现实社会的一部分。保障和改善民生，既要发挥兜底保障作用，又要适应人民群众对美好生活的向往，提高生活品质；加强和创新社会治理，既要解决老问题，包括市场失灵失效带来的问题，又要面对新形势，适应信息网络快速发展带来的变化，加强网络治理以及由此带来的诸多问题，这些都对社会领域立法提出严峻挑战以及新的课题。
（三）社会领域立法的重要任务
党中央部署法治社会建设，对完善社会重要领域立法提出明确任务，要求完善教育、劳动就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品药品、安全生产、道路交通、扶贫、慈善、社会救助等领域以及退役军人、妇女、未成年人、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规；完善疫情防控相关立法，全面加强公共卫生领域相关法律法规建设；健全社会组织、城乡社区、社会工作等方面的法律制度，完善弘扬社会主义核心价值观的法律政策体系，加强见义勇为、尊崇英烈、志愿服务、孝老爱亲等方面立法。这些要求进一步明确了社会领域立法的内涵外延，有力引领推动了社会领域立法。2023年9月印发的十四届全国人大常委会立法规划，提出一类二类立法项目130件，包括七个方面。其中在增进民生福祉、提高人民生活品质方面，明确提出完善劳动者权益保障制度，健全社会保障体系，制定社会救助法、产业工人队伍建设法、医疗保障法，修改慈善法、社会保险法；推进健康中国建设，制定药师法、突发公共卫生事件应对法、医疗器械管理法，修改传染病防治法、国境卫生检疫法；在发展中保障和改善民生，制定无障碍环境建设法、托育服务法、养老服务法、户籍法，修改道路交通安全法、气象法、旅游法等。在加强和创新社会治理方面，包括提高防灾减灾救灾能力，制定突发事件应对管理法、自然灾害防治法，修改防洪法、防震减灾法，提高公共安全治理水平，制定危险化学品安全法、网络犯罪防治法，修改治安管理处罚法、网络安全法、出境入境管理法、枪支管理法、禁毒法、人民警察法等，社会领域立法的任务进一步聚焦明确。同时，在加快构建新发展格局、着力推动高质量发展，发展全过程人民民主、保障人民当家作主，扎实推进依法行政、严格公正司法等方面，也有诸多社会立法任务。其中城市居民委员会组织法、村民委员会组织法、行业协会商会法，对社会建设、基层治理、法治社会建设具有重要意义。随着经济社会的快速发展，还会出现新的立法需求，如人工智能、信息网络、公共服务等都有许多立法课题，要在制度供给与需求上保持平衡。按照党中央的决策部署，各方面合力推进社会领域立法。立法规划中的相关项目，有的已经完成，如制定无障碍环境建设法、学前教育法，修改慈善法、传染病防治法、治安管理处罚法、食品安全法、城市居民委员会组织法、村民委员会组织法；有些正在推进之中，目前已提请全国人大常委会会议审议的有社会救助法、医疗保障法草案等。优质高效完成这些立法项目，对完善社会领域法律制度规范体系具有重要推动作用。社会救助事关困难群众基本生活和衣食冷暖，是保障基本民生、促进社会公平、维护社会稳定的兜底性、基础性制度安排，也是集中体现我们党全心全意为人民服务的根本宗旨和中国特色社会主义制度优越性的民心事业。社会救助立法对最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助以及医疗、教育、住房、就业救助、临时救助等作出法律制度安排，有助于通过法治保障有效落实，意义重大。该法从十届全国人大开始，连续列入5届全国人大常委会立法规划，历经20多年，可见社会领域立法难度大，现在提请审议，十分不易，是该项立法的重大突破，当前要以此为契机进一步推动社会领域立法。
三、加快社会领域立法的路径与方略
（一）坚持人民至上，把握促进社会公平正义的价值取向
党的二十大报告指出，紧紧抓住人民群众最关心最直接最现实的利益问题，坚持尽力而为、量力而行，深入群众、深入基层，采取更多惠民生、暖民心举措，着力解决好人民群众急难愁盼问题，为新时代新征程加快社会领域立法指明了方向路径。全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须把反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到社会领域立法的各方面全过程。让人民真诚信仰法律，就要让法律着力维护人民权利，让人民群众在每一项法律制度中感受到公平正义。目前人民群众在就业、教育、医疗、托育、养老、住房等方面还面临不少难题，社会治理体制机制还需不断完善，社会领域立法要切实贯彻党中央决策部署，紧紧围绕人民日益增长的美好生活需要和发展不平衡不充分这个社会主要矛盾，破解社会建设中的制度性难题，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上持续用力，回应人民群众对美好生活的期盼。社会保障立法具有鲜明的兜底性制度安排特点，要充分认识社会保障与福利的制度性规定及其刚性支出的特点，必须与经济社会发展水平相适应，不能超越财政承受能力，更不能举债发福利、寅吃卯粮，要坚持保基本、广覆盖、可持续，积极稳妥，在提升制度公平性上下功夫，通过建立公平公正的社会制度环境，引导合理预期。
（二）践行全过程人民民主，汇集民意民智
全体人民既是公平正义的享有者，也是公平正义的培育者。习近平总书记强调，法治建设需要全社会共同参与，只有全体人民信仰法治、厉行法治，国家和社会生活才能真正实现在法治轨道上运行。社会领域立法涉及人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，人民群众有最切身的感受，有最迫切的愿望和要求，不同群体由于所处环境、职业不同，有不同认识和意见；在劳动法律关系中，用人单位、劳动者、管理部门对如何确定劳动合同期限及如何续约，有不同的考量；不同就业形态的劳动者对参加社会保险的态度有所不同，等等。对此，需要充分发扬民主，统一思想认识，践行全过程人民民主。有序扩大立法的公众参与，让人民切实感受到法律来自人民、保护人民。与社会领域立法相关的群体，发声的能力和方式有所不同，要注意听取不同利益群体的意见，既要听取发出的声音，还要于无声处感受意见诉求，特别是特殊群体、困难群体的意见，深入分析各种意见的理据，平衡协调好不同利益诉求，努力让每一部法律都满载民意、贴近民生、顺应民心，把好事办好、惠民之法立好。要在立项、起草、审议、修改、通过等各环节，通过座谈、论证、听证、咨询、公开、反馈等形式，及时全面听取意见。立什么法，什么时候立，如何设计谋划制度内容，在起草阶段就要深入了解人民群众的诉求，充分酝酿，把准方向，打好基础；提请审议后，根据各方面意见进一步修改完善，更好体现民意、符合实际，认真评估制度规范的可行性和实施效果，把准出台时机，拜人民为师，真诚听取意见，认真研究吸收，加强反馈，凝聚共识，为高质量立法提供支撑。
（三）遵循社会领域立法规律，确保可行管用
坚持统筹运用立改废释纂等立法形式，坚持时度效相统一，加强基础性、综合性社会立法的研究制定，突出重点，统筹协调，不断增强社会领域立法的系统性、整体性、协同性、时效性。完善中国特色社会主义法律体系，概括起来有四种路径。一是制定相关领域基础性综合性法律，引领推动相关部门法律规范体系建设；二是填空补缺，根据实践需要制定相应法律；三是对已经出台实施的法律与时俱进地修改完善；四是开展法典编纂，通过编订纂修，系统整合该领域的法律规范。这些同样适用于社会领域立法。对于社会领域的基础性、综合性法律，要重点突破，比如社会救助法、行业协会商会法、社会信用法等，其意义在于确立相关的立法原则结构，统一认识，带动相关单行法、行政法规、地方性法规以及规章的健全完善，推动理论研究。当前社会组织形式和结构发生快速变化，随着平台经济的出现，劳动用工形式发生重大变化，由原来的劳动者与用人单位的关系，发展到平台、用户、商家、劳动者等多方关系，对劳动者的管理更多呈现动态化，这就需要根据新的形势，完善劳动者权益保障制度，修改完善有关法律。社会领域立法也有法典编纂的要求，提出的项目包括劳动法典、社会法典、卫生法典等，对于推动社会领域立法的系统化具有重要意义。但也必须认识到，法典编纂必须有较成熟的理论基础、制度规范基础、运行实践基础、认识统一基础等，目前还需填补空白，深入开展相关理论研究，为法典编纂创造有利条件。
（四）以社会领域立法引领推动社会规范、道德规范建设
国家在社会领域的立法，具有极大的权威性、导向性，有力引领推动社会规范、道德规范建设。行业规范、职业规范依据有关法律规定，将有关行业的行为准则、职业规范进一步具体化，形成统一的标准要求，可有力推动相关行业的制度建设和治理水平。比如律师行业、注册会计师行业、医师行业等，都有具体职业规范要求：律师要维护当事人合法权益、维护法治权威，医师应当以患者利益最大化为目标、弘扬救死扶伤的医师职业精神，会计师应当遵循真实准确等要求，在推进行业自律、治理方面发挥重要作用。加强行业协会商会立法，有利于推动完善行业职业规范、深化行风建设、规范行业行为、整饬突出问题。基层的各种公约守则也具有重要作用，通过完善基层社会组织立法，赋予相关自治规范法律地位、明确遵循的基本原则等，既体现自治自律，又防止乡规民约突破国家法律底线。要加强居民公约、村规民约、社会组织章程等社会规范建设，推动社会成员自我约束、自我管理、自我规范。法律是成文的道德，道德是内心的法律，法安天下，德润人心，两者相辅相成。在加强社会建设、推进社会治理、建设法治社会中，道德规范建设具有很强的现实意义。要把实践中广泛认同、较为成熟、操作性强的道德要求及时上升为法律规范，明确对失德行为的惩戒措施，弘扬美德义行，加强对见义勇为、扶危济困等行为的褒奖，引导全社会崇德向善，为深入开展道德领域突出问题专项教育和治理，依法惩处公德失范的违法行为提供有力依据，运用法治手段解决道德领域突出问题。
许安标，全国人大宪法和法律委员会委员、中国法学会副会长
