摘要：《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》试图就《中华人民共和国行政诉讼法》规定的“行政行为程序轻微违法”之判定提供操作细则，但该司法解释所引入的“其他程序轻微违法”仍是一个不确定法律概念。在司法实践中，法院通过个案对“程序轻微违法”进行判定，但这些判定存在“表面修饰”“以果证因”和“忽略法规范”等问题；学界对此提出的诸种学理判定方案也都存在一定缺陷。为了准确判定何为“行政行为程序轻微违法”，应当转向“双层判断说”：在第一层次，将“行政争议的实质化解”作为直接标准;在第二层次，将“重要行政价值的实现”作为矫正性标准。具体而言，一项程序违法的行政行为只有在“不影响行政争议的实质化解”且“不影响行政效率、实体正确和程序公正等重要行政价值的实现”时，其违法程度才能被认定为是“轻微”的。
关键词：行政行为 程序轻微违法 双层判断说 行政争议 行政价值
作者简介：陈锦波，法学博士，中国政法大学诉讼法学研究院副教授。
一、问题的提出
依据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第74条第1款第2项，如果行政行为程序轻微违法，但对行政相对人权利不产生实际影响，那么法院将仅判决确认该行政行为违法，但不撤销该行政行为。该条款是国家为弘扬现代程序法治精神而在2014年修订《行政诉讼法》时新增加的。然而，到底何为“行政行为程序轻微违法”?如果从法释义学的维度切入，可以把该语词拆分为“行政行为”“程序”“违法”和“轻微”等四个关键词。对于前三者的理解，学界已形成基本共识，即此处的“行政行为”是指具体行政行为而不包括抽象行政行为；[1]此处的“程序”指向行政程序而非立法程序或诉讼程序；[2]此处的“法”，一般指宪法、法律、法规、规章、行政规定和正当法律程序。[3]但是，对于条款中的“轻微”一词，多年来立法、司法和学理上却一直没有形成统一认识。有学者指出“程序轻微违法”可做两层面理解：其一，在文义解释层面，“程序轻微违法”乃相较于“程序严重违法”而言，而且在逻辑上还存在“程序中度违法”的情形；其二，在体系解释层面，应当将“程序轻微违法”视为“违反法定程序”的情形之一。[4]然而，一方面，“程序轻微违法”与“违反法定程序”是否子属关系尚有争议；[5]另一方面，即使厘清了“程序轻微违法”与“违反法定程序”之间的逻辑关系，上述学者的解释也并未真正回答到底何为“程序轻微违法”。而在比较法上，各国对此问题也一直存在不同认识。譬如，对于行政机关应当听证而未举行听证的情形，德国法认为这属于可以补正的程序轻微违法，日本法则指出它不属于轻微程序违法，而我国法律则一般认为这属于重大程序违法。[6]
易言之，在“行政行为程序轻微违法”这个语词中，存在重大理解分歧的主要是“轻微”之语义。为了明确《行政诉讼法》第74条第1款第2项中“程序轻微违法”之具体意涵，《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》(法释[2018]1号，以下简称《行诉法解释》)第96条试图对“程序轻微违法”作出界定。《行诉法解释》第96条将“程序轻微违法”的具体情形列举为“处理期限轻微违法”“通知、送达等程序轻微违法”以及“其他程序轻微违法”等三种情形，并认为上述事项不能对相对人的重要程序性权利造成实质损害。然而，《行诉法解释》第96条显然引入了另一个不确定法律概念：“其他程序轻微违法”。但究竟何种情形属于“其他程序轻微违法”?此外，属于上述三种情形且对行政相对人的重要程序性权利不构成实质损害的行政行为，是否就是程序轻微违法的全部意涵?这里的“重要程序性权利”是否应当与行政相对人的实体权利相关联?如果行政相对人的重要程序权利必然和实体权利相关联，那么现实中存不存在只侵害行政相对人实体权利但不侵害行政相对人重要程序性权利的情形?如果行政相对人存在独立的重要程序性权利而不必将之与实体权利相挂钩，那么这些独立的程序性权利又有哪些?
本文将结合法院的相关裁判，归纳“行政行为程序轻微违法”的司法认定形态，剖析法院裁判所遵循的逻辑，进而总结学界对于“行政行为程序轻微违法”判定标准的诸种界定。在此基础上，本文将进一步审视既有司法裁判存在的问题以及既有学理方案存在的缺陷，最后尝试引入司法裁判“功效主义”与“象征主义”的二元理论对“行政行为程序轻微违法”的判定标准进行重塑，以期增进学界共识，并为司法实务提供指引。
二、司法实践之呈现：“行政行为程序轻微违法”司法判定的形态
为了客观呈现“其他程序轻微违法”的实践图景，有必要围绕相关司法案例，对法院认定的相关情形进行梳理。在选取的由最高人民法院和高级人民法院裁判的180个案例样本中[7]，法院主要是将以下四类情形认定为“其他程序轻微违法”。
(一)行政行为遗漏法定步骤
实践中，行政行为遗漏法定步骤集中表现为行政机关应当复核而未复核、行政机关应当审核而未审核以及特定行政行为的作出未经行政机关负责人批准或者未经集体讨论等情形。
首先，行政机关未对行政相对人提出的意见进行复核。其一，行政机关未调查核实行政相对人的陈述、申辩意见。在“梅兰嘉德公司案”中，北京高院在判决书中指出：财政部在处罚梅兰嘉德公司时，没有对该公司的陈述、申辩意见进行复核，这属于“程序轻微违法”。[8]其二，行政复议机关未回应行政相对人的复议请求。在“陈某伟案”中，法院认为虽然陈某伟的行政复议请求不能成立，但清丰县政府对该复议请求没有回应的做法属于“程序轻微违法”。[9]其三，行政机关未调查核实行政相对人提出的异议。在“王某兴案”中，法院指出，白沙县林业局在接到利害关系人王某兴对涉案《林权证》提出的异议后，没有对王某兴异议的真实性进行调查核实，属于“程序轻微违法”。[10]
其次，行政行为的作出未经法定审核程序。其一，行政系统内部管理程序的缺失。在“钟屋村民小组案”[11]和“陈某广案”[12]中，法院都以“行政机关未经行政系统内部审核程序而径行对相关行政事项予以公布”为由，认定案涉行政行为属于“程序轻微违法”。其二，行政机关未经法定审核程序。在“鲁某云案”[13]中，法院指出牡丹区政府在作出房屋征收决定前没有审核“征收补偿费是否已经足额到位、专户存储、专款专用”，这属于“程序轻微违法”。其三，行政机关未尽审慎审核义务。在“时利和水泥制品厂案”[14]中，法院指出苏家屯区政府以《会议签到簿》替代事故调查报告中调查人员签名的做法属于“程序轻微违法”。
再次，行政机关所作行政行为未经行政机关负责人批准或者未经集体讨论。其一，行政调查启动前未获行政机关负责人批准。在“陕西省企业质量管理中心案”[15]和“张某民案”[16]中，法院认为行政机关未经行政机关负责人批准而径行行政调查的做法属于“程序轻微违法”。其二，决定作出前未获行政机关负责人批准。在“段某兰案”[17]中，法院认为江油城北派出所在未经相关负责人批准就径行作出《终止案件调查决定书》的做法属于“程序轻微违法”。其三，决定作出前未经集体讨论。在“南方医院案”[18]中，梁溪区卫健委没有将“特别复杂、疑难”的案件提交集体讨论就作出行政处罚决定的做法，被法院认为属于“程序轻微违法”。
复次，合法程序性事项未具备的情况下，行政机关径行下一步行政程序。例如，在“史某案”[19]和“黄某霄案”[20]中，上党区政府与菏泽市政府都是在评估程序存在违法的情况下径行作出评估结果，并将该评估结果作为征收补偿决定的依据，这样的行为被法院认定为程序轻微违法行为。而在“倪某征案”[21]中，黄陵县政府在征收补偿费用尚未足额到位的情况下就作出征收补偿决定，也被法院认为属于程序轻微违法行为。
最后，单纯涉及行政相对人程序性权利的情形。例如，案件委托鉴定前行政机关应先受理而未受理就进行鉴定，[22]行政决定作出前行政机关应先调解而未调解，[23]以及执法程序开始时执法人员应先出示证件而未出示证件[24]等情形在实践中都被法院认定为“程序轻微违法”。
(二)行政行为前后次序颠倒
在多阶段行政行为中，不同行政行为之间有先后次序之分。但在实践中，行政机关有时为了自身工作便利而罔顾法定行政行为的先后顺序，从而被法院判决违法。
首先，行政机关对房屋性质未依法认定即作出房屋征收决定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第24条第2款的规定，行政机关在作出房屋征收决定前，要先对未登记房屋的性质进行认定。然而，实践中却存在行政机关对房屋先行征收而后才对房屋性质进行认定的情形。这样的行为，被法院确认为“程序轻微违法”行为。[25]
其次，行政机关的房屋征收决定尚未获得上级部门批准，行政机关就先给予行政相对人以补偿。例如，在“叶某晏案”[26]中，在上级部门尚未批准房屋征收决定的情况下，相关行政机关先行给予行政相对人以补偿的做法被法院确认为“程序轻微违法”。
再次，补偿资金到位证明的出具时间晚于征收决定作出的时间。实践中，地方行政机关为了保证征收工作的快速推进，在相关补偿资金尚未到位的情况下即作出征收决定，致使行政相对人的权益无法获得充分保障。这样的行为也被法院认定为“程序轻微违法”行为。[27]
复次，在涉及土地权属的行政登记案件中，不少行政机关在进行正式土地权属登记前，未先对涉案土地基本情况进行调查和审核，以致被法院判决确认违法。例如，在“韦某平案”[28]中，都安瑶族自治县自然资源局即因在颁证过程中存在“地籍调查在前，申请登记在后”等问题而被法院判决属于“程序轻微违法”行为。
最后，人力资源与社会保障类案件中也存在行政机关的相关程序违法问题。例如，在“刘某东案”[29]中，法院认为威海经济技术开发区人社局应当根据《工伤保险条例》的规定，在受理案件后再对涉案事故的情况进行调查核实。因此，威海经济技术开发区人社局采取相反顺序的行为被法院认定为系“程序有轻微违法之处”。
(三)行政行为存在形式方面的瑕疵或错误
行政行为的形式瑕疵或错误，在各类案件中主要表现为执法人员的组成有瑕疵、行政机关出具的法律文书存在书写错误以及行政机关的执法形式不符合法定要求等情形。
首先，执法人员的组成存在瑕疵。这主要包括行政执法人员不具备执法资格，[30]具备行政执法资格的人数不满足法定要求，[31]现场执法人员与执法所形成的书面材料上载明的人员不相符，[32]以及行政处罚听证会组成人员的人数不符合法律规定[33]等情形。
其次，行政文书书写错误。其一，行政文书内容错误。这主要表现为行政文书遗漏了违法事实[34]、调查人员签名[35]、执行期限[36]、救济期限[37]等应有内容，或者多记录了一些不应有的内容[38]等情形。其二，针对同一对象所出具的两次行政文书内容不一致。譬如，在“夏某海案”[39]中，威海市公安局环翠分局针对同一案件前后两次给夏某海送达的文书存在内容不一致的地方。而在“王某英案”[40]中，王某英和武汉市公安局江汉分局共同指向的涉案文书所引用的法律条款不同。其三，行政文书打印错误。譬如，在“李某军案”[41]中，浏阳市国土资源局发布的《征求意见公告》上载明的时间与该公告的实际张贴和送达时间存在出入。
最后，行政执法形式不符合法定要求。这在实践中一般表现为行政执法应当采取书面形式，而行政机关仅采取口头形式的情形。例如，在行政相对人申请公开的政府信息涉及第三方的商业秘密时，被申请人仅仅以电话等口头方式征求该第三方的意见，违反了《政府信息公开条例》对书面形式的规定。[42]这种情形还表现在行政机关对于行政相对人的申请行为不予受理或办理时，没有以书面方式予以告知的情形。[43]
(四)损害行政相对人或利害关系人的程序参与权
实践中，行政机关损害行政相对人或利害关系人程序参与权的表现形式多样：既有行政机关不应当阻碍相关人员参与行政程序而加以阻碍的情形，也有行政机关不应当允许无关人员参与行政程序而加以允许的情形。
首先，损害行政相对人听证的权利。例如，在“杨某立案”中，葫芦岛市公安局交警支队高速三大队在向行政相对人杨某立送达《行政处罚告知笔录》的当日就对杨某立作出行政处罚决定的行为，法院便认为属于“轻微”的程序违法。[44]
其次，剥夺行政相对人的陈述、申辩权。这集中表现为三种情形：其一，行政机关明确剥夺行政相对人的陈述、申辩权。在“陈某兵案”[45]中，法院认为，岳阳市规划局在下达《责令停止违法建设决定书》时没有给予陈某兵陈述和申辩的权利的情形属于“程序轻微违法”。其二，行政机关在行政相对人未获得合理告知的情况下径行作出行政决定，客观上剥夺了行政相对人的陈述、申辩权。在“袁某军案”[46]中，法院认为，交通运输局在未确定袁某军是否收到《违法行为通知书》的情况下就径行作出行政处罚决定，剥夺了袁某军的陈述、申辩权。其三，行政机关的行为使得法律赋予行政相对人的陈述、申辩权流于形式。在“何某辉案”[47]中，法院认为，南雄市公安局在记录了何某辉的陈述和申辩意见后立即出具事先拟定的行政处罚决定书的做法，使得何某辉的陈述、申辩流于形式，实质上剥夺了何某辉的陈述、申辩权。
再次，剥夺共同权利人对行政行为提出异议的权利。在“恒强公司案”[48]中，霍尔果斯市政府未合理告知恒强公司，导致作为共同权利人的恒强公司未获得选择评估机构的权利，这样的行为被法院认为属于“程序轻微违法”行为。同样，在“韦某清案”[49]中，法院认为，虽然韦某清以实际行动默许横县政府向新洲公司颁证，但横县政府在未征得共同权利人韦某清同意的情况下径行颁证的行为仍然构成“程序轻微违法”。
复次，剥夺利害关系人对行政行为提出异议的权利。其一，利害关系人原有的实体权利已经转让，但仍需利害关系人一并到场办理权利变更登记的情形。在“黄某则案”[50]中，田阳区政府在没有同时收到黄某则递交林权变更登记申请及提交原《林权证》的情况下就给林某善办理变更登记，剥夺了黄某则就该行政登记行为提出异议的权利，这样的行为被法院确认为“程序轻微违法”行为。其二，行政相对人和第三人就行政行为指向对象存在权属纠纷，而行政机关仍然径行作出相关行政行为的情形。在“赵某有案”[51]中，李某玲与赵某有之间存在林地权属纠纷，行政机关在赵某有未参与行政程序的情况下径行颁证给李某玲的行为，剥夺了赵某有对该颁证行为提出异议的机会，被法院认定为“程序轻微违法”。其三，行政行为指向对象权属明确，但依法仍应通知利害关系人参与相关行政程序的情形。在“上村二队案”[52]中，法院认为，虽然林地权属明确、四至清楚，但是英德市政府在组织林权现场踏界与核查时，没有通知利害关系人上村二队等到场参与现场踏界的做法，仍然构成“程序轻微违法”。
最后，让不符合法定条件的人员参与到行政程序中。例如，在“马井村案”[53]中，冷水江市政府将原本仅是林地权属争议的纠纷，定性为土地与山林所有权争议的纠纷，并进而让原本不应当介入相应行政程序的市国土资源局也参与到案件当中，与市林业局开展联合调查。这样的行为被法院认定为“程序轻微违法”行为。而在“刘某珍案”[54]中，法院也认为，海林市政府让未全程参与听证会的人员作为听证会合议庭成员的做法，属于“程序轻微违法”。
总之，实践中行政行为被法院确认为“轻微”程序违法的情形，主要包括行政行为遗漏法定步骤、行政行为次序颠倒、行政行为存在形式上的瑕疵或错误以及行政机关损害行政相对人或利害关系人的程序参与权等四大类。
三、法院裁判之省思：“行政行为程序轻微违法”司法认定不当的逻辑
实际上，在梳理前述诸多案例时，可以直观地发现，法院在认定哪些情形属于《行诉法解释》第96条第3项规定的“其他程序轻微违法”时，存在诸多不合理、甚至不合法的地方。概括而言，法院不当裁判的作出往往遵循表面修饰、以果证因和忽略法规范等三种逻辑样态。
(一)“表面修饰型”裁判
法院的“表面修饰型”裁判，是指从表面上看法院似乎论证了为什么要将本案情形认定为“程序轻微违法”，但实际上法院只是简单摆出案件事实并罗列相关法条，最后直接作出认定。此时案件事实和法律条文的罗列所起到的仅仅是修饰性的作用，这往往导致行政相对人在看完法院出具的裁判文书之后仍然不明所以。
在行政行为程序轻微违法类案件的审理过程中，法院作出如上之“表面修饰型”裁判的情形并不少见。法院有时罗列的事实甚至给人行政机关的程序违法并不“轻微”的感觉。例如，在前述“何某斌案”中，法院认为，“嘉鱼县房地产管理局在被登记房屋存在纠纷的情形下迳行颁发房屋所有权证书，程序轻微违法”。本案中，法院的裁判结论让人感到困惑：这种行政机关罔顾涉案标的存在纠纷的现状而径行颁证行为的程序违法似乎并不“轻微”。同样，在“倪某征案”中，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第12条第2款的规定，行政机关在作出房屋征收决定前，应当保证征收补偿费用足额到位，但案中的黄陵县政府从作出征收决定到本案二审开庭，历时近一年的时间都没有落实征收补偿费用。法院居然只是将这种行为定性为“程序轻微违法”，也颇让人费解。
法院的“表面修饰型”裁判所导致的不良后果在于，行政相对人可能无法真正理解法院为何会得出该裁判结论，从而无法接受法院的相关裁判，致使相关行政争议不能被实质性化解。实际上，法院的“表面修饰型”裁判所折射出的，是当前司法裁判文书说理性仍旧极为不足的问题。正如学者指出的，“法官因‘累’无暇说理”和“因‘怕’不敢说理”是困扰裁判文书说理的关键因素。[55]质言之，法官身处的制度环境已经成为相关裁判文书说理不充分的根本原因。[56]因此，国家应当通过改善相关硬件设施[57]并设置合理的说理激励机制，让法官得以不为繁重的办案压力所累，且清除因进行充分说理而可能承担各种显性和隐性责任的后顾之忧，最终有暇说理且敢于说理。同时，具体案件的承办法官在进行裁判文书说理时还应当具有受众意识，在对象、方式和内容上增强司法裁判文书的对话性，最终增进裁判文书的说理性。[58]当然，这些激励性制度的设计，应当以相关价值和目标为导向。就行政行为程序轻微违法的司法判定而言，相关行政争议的实质化解和重要行政价值的追求应当成为努力的方向。
(二)“以果证因型”裁判
法院的“以果证因型”裁判，是指法院认为只要行政机关的程序违法行为，在结果上不影响行政相对人或利害关系人的权利，就可以反推出行政机关的程序违法行为在违法程度上是“轻微”的。
法院的此种论证思路在实践中极为常见，一般又可区分为“勾连实体权利”的“以果证因型”裁判和“勾连重要程序性权利”的“以果证因型”裁判。前者是指只要行政机关的程序违法行为不影响行政相对人或利害关系人的实体权利，那么法院便认为行政机关的该违法行为之违法程度是“轻微”的；而后者，则意味着一旦行政机关的程序违法行为不影响行政相对人或利害关系人的重要程序性权利，那么法院便认为行政机关的行政行为属于“轻微”的程序违法行为。
前述“赵某有案”遵循的即为典型的“勾连实体权利”的“以果证因型”裁判思路。在该案中，法院认为，尽管达拉特旗政府在给第三人颁发与赵某有存在权属争议的《林权证》的行为程序违法，但因赵某有原先持有的《林权证》后续被撤销，因此达拉特旗政府当时的违法颁证行为不对赵某有实体权利产生影响，故达拉特旗政府的该行为仅属于轻微的程序违法行为。而遵循“勾连重要程序性权利”的“以果证因型”裁判思路的典型例证是前述“刘某珍案”。在该案中，法院即认为“海林市政府在召开听证会过程中合议庭成员未全部参加听证会”的做法属于程序违法，但因海林市政府的该做法没有对刘某珍的陈述、申辩等重要程序性权利造成损害，因此海林市政府的该程序违法行为在违法程度上是“轻微”的。
综合观之，“勾连实体权利”的“以果证因型”裁判无疑是对程序正义的忽视；而“勾连重要程序性权利”的“以果证因型”裁判虽然提及了行政相对人的“程序性权利”，但似乎只有极少数足够“重要”的“程序性权利”才能获得法官的关照，而其他程序性权利则常常被忽略。然而，当程序正义日益成为现代法治国家的重要标志、程序性权利渐渐为公众所追求时，“以果证因型”裁判过于重视结果正义而忽视过程正义的做法难以获得公众的广泛认同。而且，在判断一项行政行为是否违法以及该行政行为的违法程度时，显然应当以该行政行为作出之时客观存在的各种事实为评判依据，而不能以行为事后产生的结果来回溯该行为本身。质言之，是否损害行政相对人或利害关系人的权利是“果”，而程序是否轻微违法是“因”，用结果来证明原因的做法与一般的逻辑认识相违背。
当然，需要指出的是，为了防止“以果证因”之诟病，只要行政机关的行为会对行政相对人的陈述、申辩、听证等重要性程序权利造成现实危险(而无须造成实际损害)，便应当认定该行政行为的违法程度并不“轻微”。
(三)“忽略法规范型”裁判
法院的“忽略法规范型”裁判，[59]与法院“以果证因型”的裁判思路紧密相关。法院此时仅仅考虑行政行为在结果上是否不损害行政相对人的实体权利，而对行政机关是否充分保障了行政相对人法定的重要程序性权利却熟视无睹。
从司法实践看，法院所作出的“忽略法规范型”裁判在实践中并不鲜见。例如，在“易某生案”中，法院认为，再审被申请人对申请人进行行政处罚前未先履行告知义务，确实致使申请人的陈述、申辩和听证的权利无法行使，但由于该案“实体处理正确”，因此被申请人的该行政行为仅仅属于“程序轻微违法”行为。[60]同样，在前述“杨某立案”“陈某兵案”“袁某军案”“何某辉案”等案件中，法院也将行政机关未充分保障行政相对人陈述、申辩和听证权利的行政行为认定为“程序轻微违法”。然而，结合《行政诉讼法》第74条第1款第2项与《行诉法解释》第96条的规定，对行政相对人的陈述、申辩、听证等重要程序性权利产生损害的行政行为不属于“轻微程序违法”行为。因此，在这些案件中，法院将行政机关的涉案行为仅仅归结为“轻微”的程序违法行为，显然是对法规范的无视。
事实上，法官在裁判具体案件时之所以会选择忽略相关法规范，并非法官不知道该法规范的存在，而是法官主观上认为，只要案件的实体正确性得到保证，程序是否合法(不管该程序重要与否)则无伤大雅。然而，法院所作的“忽略法规范型”裁判，不但偏离了公众对法治的基本期待，更会让公众认为公权力机关在滥用自身的优势地位迫使行政相对人服从。尤其是对于一些实体事实尚存争议的案件，法院对行政相对人重要程序性权利的忽视可能会引发行政相对人的不满情绪，进而激发社会矛盾；反之，如果行政相对人的重要程序性权利能够得到有效保障，行政相对人的相关诉求获致合理的表达，那么即使最终行政机关的行政决定或法院的裁判结果对该行政相对人不利，该行政相对人对于相关结果也将更容易接受。
实质上，在确认行政机关的程序违法程度仅仅系属“轻微”时，无论法院是含糊其辞地做表面修饰，还是逻辑颠倒地去以果证因，抑或是选择性地无视法规范的明文规定，反映出来的都是法院“重结果正义而轻过程正义，重实体正义而轻程序正义”的观念。然而，在现代行政程序理念中，程序是兼具工具价值和独立价值的二元面向的。[61]虽然对于极其微小的瑕疵，由于该瑕疵一般是形式上的明显错误，不会对行政相对人形成误导或造成实际损害，各国法律一般通过忽略不计[62]、治愈[63]、补正或更正[64]等方式来纠正这些行政行为的轻微瑕疵，没有通过法院来对该行为做违法判决之宣告；[65]然而，就我国而言，正如学者所指出的，忽略不计的态度显然较为粗放、有悖依法行政之理念，单纯的治愈或补正对于行政机关的震慑力也非常有限，这些举措的实施可能导致行政机关对非实质性或非根本性行政程序的随意背弃与践踏。[66]因而，对于虽系属极为轻微程序瑕疵的行政行为，法院也应作出必要的司法反应———作违法判决之宣告。当然，在此可以借鉴德国的如下做法：如果行政机关在行政相对人提起行政复议或行政诉讼前，能够主动纠正自身之轻微程序瑕疵的行政行为，那么法院可不对行政机关的该行为做违法之宣告。此种变通做法的意义在于，它可以提升行政机关自我反省与主动纠正自身错误行为的积极性，并进而促进行政争议的实质性化解。
四、判定标准之重塑：“行政行为程序轻微违法”“双层判断说”的主张
当“行政行为程序轻微违法”在实务上并没有形成合理合法且统一的判定标准时，有必要进一步检视学界关于“行政行为程序轻微违法”判定的学说，并在吸收实务部门经验教训基础上，重塑“行政行为程序轻微违法”判定标准。
(一)对“行政行为程序轻微违法”既有学理判定方案的反思
当前，学界关于如何判定“行政行为程序轻微违法”已经做了一些有益的探索，并形成了“不影响实体权利说”“不影响重要程序性权利说”“正反两方面界定说”“个案考量说”等判定方案。
其一，“不影响实体权利说”。该说认为，只有不影响行政相对人实体权利的程序违法行为才属于“程序轻微违法”行为。例如，王玎指出，法院在判断一项行政行为是否属于程序轻微违法时，关键还是要看该程序违法行为是否会对行政相对人权利义务以及案件实体处理结果产生影响。[67]赵宏则在考察德国法与欧盟法的程序公权理论发展脉络后认为，德国法已经越来越多地承认绝对程序公权；然而，即使是绝对程序公权，它实际上也与行政相对人的实体权利紧密联结，因为只要行政机关侵犯了行政相对人的绝对程序公权，那么行政机关就必然侵害行政相对人的实体权利，法院在审查行政机关行为合法性时已经无须再特别考虑该行政行为与行政相对人实体权利之间的关联。[68]“不影响实体权利说”也许描绘了当前实践的部分情状，但“存在并不一定就是合理的”。具体来说，“不影响实体权利说”将一项行政行为是否构成“程序轻微违法”，与该行为是否影响行政相对人实体权利作绝对联结的做法，显然仅仅关注到行政相对人的实体权利面向，而忽视了行政相对人的程序权利面向，与承认程序具有独立价值的现代法治观念相悖离。事实上，实体正确但程序违法的行政行为仍然是违法的。例如，在诸多未经催告程序而径行拆除违章建筑的案件中，虽然该项行政行为在实体上正确，但该行政行为仍然构成程序违法。
其二，“不影响重要程序性权利说”。该说指出，可归属为“程序轻微违法”的行政行为必须没有对行政相对人的重要程序性权利产生影响。譬如，陈振宇认为，行政机关“程序违法行为”是否“轻微”，主要是要看该违法行为是否对行政相对人的重要程序性权利造成损害。[69]梁君瑜更是明确指出，识别行政行为程序轻微违法的唯一标准就是看该行政行为是否侵害了行政相对人的重要程序性权利。[70]但是，以“是否对行政相对人的重要程序性权利造成损害”作为识别行政行为程序轻微违法的标准实际上并不完全妥当。因为有些程序规则(如复核、集体讨论等)的设置虽不关涉行政相对人的程序性权利，但违背这些程序规则的行政行为仍然会被判定为程序违法。
其三，“正反两方面界定说”。该说认为，对一项行政行为是否属于“程序轻微违法”的判断要从正反两方面来进行。例如，李烁指出，判断行政行为是否属于“程序轻微违法”，首先可从反面将一些情形排除在外：如果程序违法的行政行为涉及行政相对人的重要程序性权利、行政行为的准确性以及行政法基本原则，那么该程序违法就不是“轻微”的程序违法。其次应从正面界定何为“程序轻微违法”，这要同时满足三个条件：一是与程序独立性价值相关的基本行政程序存在瑕疵，二是该程序瑕疵有可能影响行政相对人程序权利、行政法基本原则或行政行为准确性的实现，三是该程序瑕疵被补正或者违法效果消失。[71]从正反两方面对何为“程序轻微违法”作出界定在逻辑上较为周全，但从该学者对“程序轻微违法”的正面界定来看，其将“程序轻微违法”涉及的程序限定为基本程序且认为该程序违法的效果应当已经被补正，这样界定的范围过于狭窄。因为即使从最朴素的法观念层面而言，违背非基本程序或者程序违法效果尚未被修正的行政行为，也可能构成轻微的程序违法。而且，将基本行政程序存在瑕疵界定为“轻微”的程序违法，明显有违《行诉法解释》第96条的规范意旨，也可能与《行政诉讼法》第75条的隐含含义相抵牾。[72]
其四，“个案考量说”。该说认为，一项行政行为是否属于“程序轻微违法”需要在个案中具体考量。例如，柳砚涛认为，当前通过立法机关列举行政行为程序轻微违法的主要情形，然后执法、司法机关在个案中通过“举轻以明重”“举重以明轻”的方式去判断行政行为程序违法的程度，不失为一种权宜之计。[73]章剑生也指出，可以结合行政程序的不同类型，根据个案中行政行为所违反的行政程序种类来具体衡量该行政行为是否构成“程序轻微违法”。[74]需要承认的是，“个案考量说”的这种功能主义判断进路有其灵活性。然而，一方面，“个案考量说”与我国所恪守的成文法传统不相符合。人们更倾向于从确定的实定法条文中去完成对自身生产和生活的推演，即使对实定法的期待落空，人们大体仍然会对实定法抱持一种“规范期望”的态度。[75]另一方面，由于我国司法制度仍未十分成熟，还缺乏像判例法国家那样完善的先例识别技术，“由法官在个案中来具体考量一项行政行为是否构成程序轻微违法”难免会引发人们对“法官可能恣意裁量”的担忧。因此，应当确立一个实定法的标准，从而为法院在个案中具体判定“程序轻微违法”提供较为明确的指引。
总之，学界关于如何认定“行政行为程序轻微违法”的方案目前都有可商榷之处。需要在吸收学界各学说有益因素基础上，重构一套有效指导司法裁判的“行政行为程序轻微违法”判断标准。
(二)重构行政行为程序轻微违法判定标准的理论基础
正如Jerry L.Mashaw所言，司法裁判具有“功效主义”与“象征主义”的二元导向。[76]“功效主义”意味着裁判需要能够实现特定的社会功能，这在司法裁判中的最直接表现就是裁判要能解决争议、平息纷争。司法裁判的“功效主义”对于维护稳定的社会秩序无疑是极为必要的；然而，单纯的追逐裁判可能带来的社会功效并不足够，因为功能取向的评估努力，仅仅是对司法裁判社会效用好坏进行判断的一个小前提，但是裁判背后所蕴含的价值追求才是作出相关评判的大前提。质言之，在一项诉讼活动中，司法裁判还要内含确认价值的象征意义。司法裁判这种“功效主义”与“象征主义”的二元导向，在“行政行为程序轻微违法”判定标准的设定问题上同样得以体现。
一方面，行政行为程序轻微违法的判定标准，应当有助于行政争议的实质性化解。这是司法裁判“功效主义”在行政审判领域的表现。一般来说，行政程序在促进行政争议的实质性化解上有两条基本路径。其一，通过行政程序的合理设置来助力案件事实的查明，从而解决行政争议。因此，如果行政机关所违反的行政程序是旨在促进案件事实查清的，那么行政机关此时的程序违法行为就不能说是“轻微”的。其二，行政程序通过保障行政相对人对相关行政过程的参与，来消除行政相对人对行政决定的抵触情绪，从而实质性化解行政争议。行政参与是为了保证行政决定作出的民主性、科学性和公正性，特别是在行政机关对行政相对人作出不利行政决定时，应当允许行政相对人参与到该行政决定的作出过程中，以使得行政相对人有提出异议的机会。因此，如果行政机关剥夺了行政相对人参与行政程序的机会，那么行政机关的该项程序违法行为就不能说是“轻微”的。
行政机关的程序性违法行为，其违法程度的轻重，将直接影响到对该行政行为的法律评价，进而直接关乎行政相对人的合法权益。按照《行政诉讼法》第74条第1款第2项的规定，对于“程序轻微违法但对行政相对人权利不产生实际影响”的行政行为，法院只会判决确认该行政行为违法但不会撤销该行政行为。这就意味着，程序轻微违法的行政行为，只是在合法性上遭致了一个否定评价，但其行为效力将得到维持；而撤销判决将会导致一项行政行为失去其法律效力。因此，如果法院将不属于轻微的程序违法行为认定为轻微的程序违法行为，那么它将导致原本应当被撤销的行政行为仅仅被法院确认为违法；法院的这种裁判，必然会引发行政相对人的不满，进而可能引起后续的上诉、申诉或信访行为，不利于行政争议的实质性化解。
另一方面，程序轻微违法的判定标准，还应当能够彰显一定的价值。这是司法裁判“象征主义”在行政审判领域的表现。此处司法裁判所追求的价值大体可归结为效率和公正，而后者又可以被具体化为实体公正和程序公正两项内容。程序对于促进实体目标实现的价值一般被称为程序的外在价值，而程序本身所彰显出来的独立价值则一般被视为是程序的内在价值。[77]因而，当谈及程序轻微违法的判定标准时，需要具体考虑以下三方面的内容。其一，在设定程序轻微违法的判定标准时，应当注意对行政效率价值的关照。谚语有云：“无效率，则不行政。”行政机关时常需要关注社会现实的变化并适时对行政政策作出调整。为增进行政之效率，司法机关应扮演好相应之角色。一方面，司法机关不应过度介入行政活动，否则极易导致行政机关为回应司法机关提出的诸多程序性要求而制定和适用没有任何效益的程序；另一方面，当行政效率受到相关程序性行政行为的严重阻碍时，司法机关应当适时出场来对该项程序性行政行为作出较为严厉的违法性评价。其二，程序性行政行为应当能够保证行政实体决定的正确性。换言之，如果一项程序违法行为将影响实体决定的正确作出，那么该程序违法行为就不能说是“轻微”的。当然，此时实体决定的正确性，并不是要求一种绝对的正确性，而是说历经合法程序后的行政实体决定会被推定为正确。其三，程序性行政行为应当能够彰显程序的公正性。程序性行政行为除了能够促进实体公正之外，还可以彰显程序自身的内在独立价值。在现代社会中，程序性权利不被维护，往往会让人们觉得自己的人格尊严受到冒犯，因而，程序的内在价值需要与维护人的尊严联系起来。
总之，在重构行政行为程序轻微违法的判定标准时，该判定标准的设定应当同时有助于行政争议的实质性化解和相应行政价值的弘扬。
(三)“行政行为程序轻微违法”的分层判断
如前所述，“解决争议”与“确认价值”是重构行政行为程序轻微违法判定标准时应遵循的两项基本理念。基于这两项理念重构的行政行为程序轻微违法判定标准又可具体分为两个层次来适用：一是将“行政争议的实质化解”作为行政行为程序违法是否“轻微”的直接判断标准，二是将“重要行政价值的实现”作为矫正性判断标准。具体而言，如果一项行政程序违法行为影响到了行政争议的实质化解，那么该违法行为就不是“轻微”的，此时无须进入第二层次的判断；而当该程序违法行为不影响行政争议的实质化解时，才需要运用第二层次的标准来做进一步检验———如果该程序违法行为有违重要行政价值，那么该行为的违法程度也不能算是“轻微”的。质言之，只有既不影响行政争议的实质化解，也不妨碍重要行政价值的实现，相关的行政程序违法才算是“轻微”的程序违法。笔者将上述判断标准称为“双层判断说”，现就此说的核心关切阐述如下。
1. 第一层次：将“行政争议的实质化解”作为直接判断标准
促进争议的实质化解是国家处理相关社会纷争时应当首先追求的目标。因此，如果行政机关的程序违法行为影响到了行政争议的实质化解，那么该程序违法就不能算是“轻微”的程序违法。这可以从以下两个维度来具体展开：
其一，行政机关的程序违法行为不能有碍案件事实的查清。因为案件事实未查清将违背基本的实体公正追求。易言之，如果行政机关所违反的“程序”是旨在查清案件事实的，那么行政机关对该项程序的背离就不能说是“程序轻微违法”。例如，在前述“梅兰嘉德公司案”“王某兴案”“南方医院案”等案件中，法院将“行政机关未复核行政相对人所提异议”或“行政机关未对复杂、疑难案件作集体讨论”的做法仅仅界定为“轻微”的程序违法就不妥当。因为此时行政机关应当履行的复核程序与集体讨论程序，显然都是为查清案件事实而设置的程序。
其二，行政机关的程序违法行为不能剥夺行政相对人的行政程序参与权。易言之，如果行政机关所违反的“程序”是旨在保护行政相对人对行政过程的参与，那么行政机关的该程序违法行为就不属于“程序轻微违法行为”。例如，在前述“杨某立案”“陈某兵案”“袁某军案”“恒强公司案”等案件中，对于行政机关剥夺行政相对人、利害关系人、共同权利人陈述、申辩、听证和提出异议等权利的行为，法院仅仅将之认定为“轻微”的程序违法就不合理。需要进一步强调的是，对行政相对人行政程序参与权的保障应当是实质性而非流于表面的，行政机关不能变相剥夺行政相对人的行政程序参与权。例如，在前述“何某辉案”中，南雄市公安局在记录了何某辉的陈述和申辩意见后立即出具事先拟定的行政处罚决定书的做法，使得何某辉的陈述、申辩流于形式，就是在变相剥夺何某辉对相关行政程序的参与权。
实际上，对行政机关的上述两点要求也彰显了行政活动所要追求的“实体正确”和“程序公正”这两项重要价值。易言之，该两项价值在一定程度上对“实质化解行政争议”标准具有补强作用。
2. 第二层次：将“重要行政价值的实现”作为矫正标准
重要行政价值之实现，其作用远不限于对“行政争议实质化解”标准的补强，它还承担着对“行政争议实质化解”标准进行矫正适用的使命。因为“行政争议的实质化解”仅能实现形式正义，而“重要行政价值的实现”则旨在追求实质正义。
首先，行政机关的程序违法行为不能严重影响行政机关的行政效率。如果一项程序违法行为已经严重影响到行政机关行政效率的实现，那么该项程序违法行为之违法程度就不能说是“轻微”的。例如，在前述“倪某征案”中，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，行政机关在作出房屋征收决定前，应当保证征收补偿费用足额到位。但案中的黄陵县政府从征收决定作出到本案二审开庭，历时近一年的时间都一直没有落实征收补偿费用，这直接导致行政相对人因未获补偿而不配合行政拆迁，致使整体拆迁工作无法进一步推进。易言之，行政机关未及时对行政相对人权益进行补偿的做法，直接导致行政拆迁工作的低效。对于行政机关这种严重影响整体工作效率的程序违法行为，法院显然不能仅仅作“程序轻微违法”的司法认定。当然，需要注意的是，本案中倪某征的实体利益确实也受到了影响。此时，“行政效率受损”与“当事人实体利益受侵害”是该程序性违法行政行为所导致的不良后果的一体两面。有论者可能会指出，行政机关在“倪某征案”中的程序违法行为，其违法的核心还在于行政机关的行为致使行政相对人实体权利遭受侵害，而不在于行政机关的行政效率受损。然而，行政效率提升与行政相对人的实体权利保护在“倪某征案”中都应当得到认真考虑。理由在于，在该案中，即便行政机关一年后给倪某征发放了应有的补偿款且进一步弥补了倪某征的相关损失，但行政机关长期未使补偿资金到位而严重影响行政任务达成的做法，仍然应当受到法律的否定性评价。换言之，由于行政机关的程序性违法行为严重影响了行政效率这一重要行政价值的实现，因而行政机关不能仅仅因为与倪某征的个案争议得到化解就逸脱违法性评价。此时，行政效率这项行政价值的申明，就是对单纯追求个案争议解决的进一步矫正。
其次，行政机关的程序违法行为不能影响行政实体决定的正确作出。在前述诸多案例中，行政机关未对行政相对人所提意见进行复核以及剥夺行政相对人重要行政程序参与权的行为，由于可能有碍案件事实查清、进而可能严重损害行政实体决定的正确性，因此，此时即便是行政机关与行政相对人通过协调、调解、和解等方式消弭了相关行政争议，行政机关的该程序性违法行为的违法程度也难谓“轻微”；因为行政机关的该行为已经严重背离了“实体公正”这一重要行政价值。此时对“实体公正”这一价值进行强调，一方面是为了防止行政相对人因行政机关的威压而被迫妥协，另一方面也是为了防止行政机关为息事宁人而给予行政相对人以不正当利益，从而致使国家利益受损。总之，此时重申行政实体决定正确这项重要行政价值，就是对单纯适用“行政争议实质化解”标准的矫正，其目的在于促进实质正义之达成。
最后，行政机关的程序违法行为也不能损害行政程序本身所内蕴的重要独立性价值。在现代法治国家，很多行政程序的设置，除了要实现相关实体目标外，还意在通过强调行政相对人对行政程序的参与而彰显民主价值，这使得行政程序得以突显其自身之独立意义。而且，注重行政相对人对行政程序的参与，也体现了现代文明对人的尊严和体面的尊崇。[78]因此，在相关案件中，如果行政机关所违反的程序是根本性的程序，那么即使行政相对人因自身实体权利得到填补而与行政机关之间消弭了相关行政争议，行政机关的该程序性违法行为之违法程度也不能被认定为是“轻微”的。此时，对程序本身重要独立性价值的追求，也构成了对“实质化解行政争议”这一单一标准的矫正。当然，需要指出的是，这种单纯强调程序自身价值的做法不宜被无限推广，否则它将走向另一个极端——因过度强调程序而导致实体目标被掩埋。因此，这种矫正标准下的程序内在价值追求应被限定在对行政机关的最低限度的程序要求上。
总之，只有同时满足“不影响涉案行政争议的实质化解”“不严重影响行政效率”“不影响行政机关实体决定的正确作出”和“不损害行政程序本身的重要独立性价值”等四个条件，行政机关的相关程序违法行为在违法程度上才是“轻微”的。行政机关的一般程序违法行为和严重程序违法行为则都会对上述四个要素中的一个或多个要素产生影响。值得注意的是，上述四个条件并非平行展开，而是应分为两个层次去具体适用。此外，理解“双层判断说”时还应当特别注意以下三点：
其一，法院此时只是判断相关程序违法行为对国家行政效率、对行政机关作出正确实体决定以及对行政相对人重要程序性权利造成损害的现实危险，而并不要求该程序违法行为已经造成实际损害后果。这也是本说不同于法院“以果证因型”裁判逻辑的地方：一方面，本说更注重对违法行政行为本身的考察，而“以果证因型”裁判则只关注该违法行为所产生的实际损害后果；另一方面，本说对行政行为合法与否的判断时点是行政机关实施行政行为时，而“以果证因型”裁判对行政行为合法与否的判断时点则是在行政行为产生损害结果之后。换言之，只要行政机关在实施相关行政行为时可能会对国家行政效率、对实体决定的正确作出以及对行政相对人重要程序性权利造成现实危险，不论该行政行为最终是否造成实际损害，行政机关的该行政行为都将被法院确认为程序违法。
其二，本说属于规范意义上的判断标准，不同于功能主义进路的“个案考量说”。“个案考量说”意在把何为“程序轻微违法”放在个案中由行政机关和法院来具体判断。但如前所述，“个案考量说”的这种功能主义判断进路虽然有其灵活性，但与中国恪守的成文法传统不符；而且囿于当前中国有限的行政执法水平和司法水平，“个案考量说”极易导致行政机关和司法机关在进行具体判断时的不连贯和不统一，从而造成行政执法和司法秩序的混乱。
其三，本说还不同于规范主义进路的“不影响实体权利说”“不影响重要程序性权利说”和“正反两方面界定说”。这三类学说虽然与笔者所倡导的“双层判断说”均属于规范意义上的判定标准，但“不影响实体权利说”和“不影响重要程序性权利说”都只是“双层判断说”的组成部分，而“正反两方面界定说”也是仅仅与行政相对人的程序性权利相勾连，故而也仅能体现“双层判断说”的部分旨趣。
结论
行政行为程序轻微违法的合理认定直接关乎行政相对人的合法权益。然而，在立法和司法解释上，《行政诉讼法》第74条第1款第2项规定的“行政行为程序轻微违法”的语义(特别是其中“轻微”之语义)并不清晰，《行诉法解释》第96条试图对之提供操作细则的努力也不彻底。因为《行诉法解释》第96条第1款第3项又引入了一个新的不确定法律概念——“其他程序轻微违法”，这在逻辑上存在“循环论证”的问题。而司法实践中，尽管法院在具体的个案裁判中所归纳的“行政行为程序轻微违法”的情形是一种有益的探索，但法院目前的裁判还存在诸如表面修饰、以果证因甚至直接无视法律的明文规定等问题。这导致相关行政争议不仅无法被实质化解，甚至还有引发更深层次社会矛盾的隐患。针对法律实践难题，学界对于“行政行为程序轻微违法”的认定也做了诸多努力，提出了规范主义与功能主义的多种判定方案。其中，虽然规范主义的判定方案更符合中国当下国情。但学界既有的三种规范主义判定方案，或者不利于化解行政争议，或者对相关行政价值关注不足。事实上，司法裁判具有“功效主义”与“象征主义”的二元面向；即司法裁判首先以解决争议为直接目标，在此基础上，司法裁判还关照重要法价值的实现。正是基于此，判定行政行为程序轻微违法可以采用分层适用的“双层判断说”。具体做法是，将“行政争议的实质化解”作为行政行为程序违法程度的第一层次判断标准——如果该行政行为有碍行政争议的解决，则该行为的违法程度不算“轻微”。此时判断结束，无须进入第二层次的判断。而如果该程序违法行为无碍于相关行政争议之解决，则还要进行第二层次的判断：该行政行为是否有违重要行政价值。如果答案为肯定，那么该行政行为的违法性不算“轻微”；如果答案为否定，才可最终判定该程序性违法行为属于“轻微”的程序违法行为。质言之，只有同时满足“不影响涉案行政争议的实质化解”“不严重影响行政效率”“不影响行政机关实体决定的正确作出”和“不损害行政程序本身的重要独立性价值”等四个条件，行政机关的相关程序违法行为在违法程度上才算是“轻微”的。
【注释】
[1]参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2019年版，第183页。
[2]王万华：《行政程序法研究》，中国法制出版社2000年版，第3页。
[3]参见于立深：《违反行政程序司法审查中的争点问题》，载《中国法学》2010年第5期，第92-93页；章剑生：《再论对违反法定程序的司法审查——基于最高人民法院公布的判例(2009-2018)》，载《中外法学》2019年第3期，第606-607页。
[4]参见章剑生：《再论对违反法定程序的司法审查——基于最高人民法院公布的判例(2009-2018)》，载《中外法学》2019年第3期，第605页。
[5]参见梁君瑜：《行政行为程序轻微违法的识别》，载《行政法学研究》2024年第2期，第113-115页。
[6]参见信春鹰主编：《中华人民共和国行政诉讼法释义》，法律出版社2014年版，第197页。
[7]为了兼顾裁判的权威性、裁判说理的充分性以及裁判文书数量的充足性，本文将研究样本限定在最高人民法院和各高级人民法院所作的裁判文书上。案例的检索方法是：运用北大法宝司法案例系统，将检索关键词设定为“程序轻微违法”，将关键词出现部分限定在“法院认为”部分，将案件类型限定为行政诉讼案件，并且将法院层级限定为最高人民法院和高级人民法院，截至2024年1月3日，检索到121篇由最高人民法院裁判的案例和709篇由高级人民法院裁判的案例；通过进一步筛选，排除了与法院司法程序轻微违法有关的案例，合并了系列案件，最后得到符合条件的案例共180个，包括最高人民法院的32个案例和高级人民法院的148个案例。
[8]参见北京梅兰嘉德机房设备有限公司与中华人民共和国财政部财政行政处罚纠纷上诉案，北京市高级人民法院(2017)京行终4824号行政判决书。
[9]参见陈某伟诉清丰县人民政府行政复议决定案，河南省高级人民法院(2017)豫行终1127号行政判决书。
[10]参见王某兴与白沙黎族自治县人民政府林业行政登记上诉案，海南省高级人民法院(2019)琼行终249号行政判决书。
[11]参见广东省英德市浛洸镇三江村委会钟屋村民小组、梁屋村民小组资源行政管理案，最高人民法院(2018)最高法行申308号行政裁定书。
[12]参见陈某广、麦某香资源行政管理案，最高人民法院(2018)最高法行再158号行政判决书。
[13]参见鲁某云、山东省菏泽市牡丹区人民政府审判监督案，最高人民法院(2020)最高法行申11227号行政裁定书。
[14]参见沈阳市时利和水泥制品厂与沈阳市苏家屯区人民政府其他批准纠纷再审案，最高人民法院(2019)最高法行申7949号行政裁定书。
[15]参见陕西省企业质量管理中心与陕西省市场监督管理局、国家市场监督管理总局行政纠纷再审案，北京市高级人民法院(2020)京行申837号行政裁定书。
[16]参见张某民与天津市东丽区人民政府万新街道办事处其他行政强制纠纷再审案，天津市高级人民法院(2020)津行申244号行政裁定书。
[17]参见段某兰、江油市公安局城北派出所公安行政管理案，四川省高级人民法院(2020)川行申682号行政裁定书。
[18]参见无锡市南方医院管理有限公司与无锡市梁溪区卫生健康委员会等行政纠纷再审案，江苏省高级人民法院(2020)苏行申160号行政裁定书。
[19]参见史某、王某等与长治市上党区人民政府行政补偿案，山西省高级人民法院(2019)晋行终670号行政判决书。
[20]参见黄某霄与菏泽市人民政府民政行政管理案，山东省高级人民法院(2019)鲁行终66号行政判决书。
[21]参见倪某征等与黄陵县人民政府房屋征收决定案，陕西省高级人民法院(2018)陕行终213号行政判决书。
[22]参见安某与西安市公安局莲湖分局治安行政处罚纠纷申请再审案，陕西省高级人民法院(2019)陕行申147号行政裁定书。
[23]参见儋州市人民政府等与儋州市三都镇三都村委会大山村民小组诉土地确权决定上诉案，海南省高级人民法院(2015)琼行终字第74号行政判决书。
[24]参见唐某奇、全州县市容管理局城乡建设行政管理案，广西壮族自治区高级人民法院(2019)桂行申216号行政裁定书。
[25]参见陈某炎与常州市天宁区人民政府行政征收案，江苏省高级人民法院(2018)苏行终1846号行政判决书；刘某英、青岛市市北区人民政府其他二审案，山东省高级人民法院(2020)鲁行终1664号行政判决书。
[26]参见叶某晏、朱某荣与霍山县人民政府土地征收案，安徽省高级人民法院(2018)皖行终677号行政判决书。
[27]参见刘某兰、菏泽市牡丹区人民政府二审案，山东省高级人民法院(2019)鲁行终1441号行政判决书。
[28]参见韦某平与都安瑶族自治县自然资源局土地行政登记再审案，广西壮族自治区高级人民法院(2020)桂行申845号行政裁定书。
[29]参见威海大信精密模具有限公司等诉刘某东等劳动和社会保障确认复议纠纷上诉案，山东省高级人民法院(2017)鲁行终1184号行政判决书。
[30]参见河南省道诚机械设备清洗有限公司与嘉峪关市人力资源和社会保障局等确认上诉案，甘肃省高级人民法院(2016)甘行终453号行政判决书。
[31]参见金某发、庄河市公安局公安行政管理案，辽宁省高级人民法院(2020)辽行申522号行政裁定书。
[32]参见安某祥、武汉市公安局武汉经济技术开发区(汉南区)分局公安行政管理案，湖北省高级人民法院(2020)鄂行申546号行政裁定书。
[33]参见李某飞、怀集县应急管理局再审审查与审判监督案，广东省高级人民法院(2019)粤行申2660号行政裁定书。
[34]参见余某华与渠县公安局治安处罚纠纷上诉案，四川省高级人民法院(2019)川行申1167号行政裁定书。
[35]参见舟山市人民政府、浙江舟山威辰船舶工程有限公司安全生产行政批复案，浙江省高级人民法院(2020)浙行终869号行政判决书。
[36]参见户县公安局诉皮某利处罚行政纠纷案，陕西省高级人民法院(2017)陕行申231号行政裁定书。
[37]参见王某山、沐川县社会保险事业管理局劳动和社会保障行政管理案，四川省高级人民法院(2018)川行申1059号行政裁定书。
[38]参见张某华与邵阳市公安局北塔区分局再审案，湖南省高级人民法院(2018)湘行申758号行政裁定书。
[39]参见夏某海诉威海市公安局环翠分局处罚案，山东省高级人民法院(2017)鲁行申404号行政裁定书。
[40]参见王某英与武汉市公安局江汉区分局公安行政管理案，湖北省高级人民法院(2016)鄂行申137号行政裁定书。
[41]参见李某军诉浏阳市国土资源局强制案，湖南省高级人民法院(2017)湘行申28号行政裁定书。
[42]参见马某润、唐山市路南区人民政府政府信息公开案，河北省高级人民法院(2020)冀行申743号行政裁定书。
[43]参见张某森与福州市长乐区公安局等不履行法定职责纠纷再审案，福建省高级人民法院(2020)闽行申581号行政裁定书。
[44]参见杨某立、葫芦岛市公安局交通警察支队高速三大队公安行政管理案，辽宁省高级人民法院(2020)辽行申930号行政裁定书。
[45]参见陈某兵、岳阳市规划局城乡建设行政管理案，湖南省高级人民法院(2019)湘行申330号行政裁定书。
[46]参见袁某军、潮州市潮安区交通运输局公安行政管理案，广东省高级人民法院(2018)粤行申935号行政裁定书。
[47]参见何某辉与南雄市公安局治安处罚纠纷再审案，广东省高级人民法院(2019)粤行申1370号行政裁定书。
[48]参见新疆恒强投资有限责任公司与霍尔果斯市人民政府、伊犁哈萨克自治州人民政府行政复议二审案，新疆维吾尔自治区高级人民法院(2019)新行终7号行政判决书。
[49]参见韦某清、横县人民政府资源行政管理案，广西壮族自治区高级人民法院(2017)桂行终815号行政判决书。
[50]参见黄某则、百色市田阳区人民政府林业行政登记纠纷上诉案，广西壮族自治区高级人民法院(2020)桂行终869号行政判决书。
[51]参见赵某有与达拉特旗不动产登记局其他行政行为再审案，内蒙古自治区高级人民法院(2020)内行申17号行政裁定书。
[52]参见英德市大湾镇古道村委上村二队等诉英德市人民政府行为行政纠纷案，广东省高级人民法院(2017)粤行终1550号行政判决书。
[53]参见冷水江市锡矿山街道办事处马某第一村民小组、冷水江市人民政府土地确权及行政复议二审案，湖南省高级人民法院(2018)湘行终1082号行政判决书。
[54]参见刘某珍与海林市公安局等其他行政处罚及行政复议再审案，黑龙江省高级人民法院(2018)黑行申499号行政裁定书。
[55]参见庄绪龙：《裁判文书“说理难”的现实语境与制度理性》，载《法律适用》2015年第11期，第85-87页。
[56]随着近年来我国法官专业素养的不断提升，法院司法裁判文书说理性的充足与否，尽管还受到法官说理能力强弱的影响，但法官所处的制度环境显然已经成为裁判文书说理充分度的更加关键的影响因素。参见侯学宾：《裁判文书不说理的制度逻辑》，载《四川大学学报(哲学社会科学版)》2024年第4期，第174-182页。
[57]如引入先进的信息技术手段来辅助审判。
[58]参见张骐：《论裁判文书的对话性》，载《中国应用法学》2022年第1期，第51页；李广宇：《裁判是怎样写成的》，法律出版社2021年版，第17页。
[59]需要说明的是，《行诉法解释》并非严格意义上的“法”，而是系属最高人民法院颁布的司法解释。然而，考虑到司法解释在中国司法审判实践中所具备的事实上的法规范效力，加之本文以下是将《行诉法解释》第96条与《行政诉讼法》第74条第1款第2项结合起来做体系性理解，因此本文将法院违反上述两个条款的行为统称为“忽略法规范型裁判”。
[60]参见易某生、梧州市公安局长洲区分局撤销行政处罚决定再审案，广西壮族自治区高级人民法院(2020)桂行申404号行政裁定书。
[61]参见王万华：《行政程序法研究》，中国法制出版社2000年版，第6-7页。
[62]采取此种制度设计的主要是普通法国家。在普通法上，如果程序瑕疵极其轻微，则行政机关无需予以救治，即使当事人诉至法院，法院也不会予以理睬。
[63]典型如德国和法国。但在德国，一项行政行为瑕疵的治愈必须是在相关行政审判结束前进行。
[64]典型如我国。我国一般只有两类情形可以“补正”：一是，形式或程序上出现的轻微瑕疵；二是，技术上的错误。参见朱新力：《行政违法研究》，杭州大学出版社1999年版，第265页。
[65]参见余凌云：《行政法讲义》，清华大学出版社2019年版，第254页。
[66]参见余凌云：《行政法讲义》，清华大学出版社2019年版，第277-280页。
[67]参见王玎：《行政程序违法的司法审查标准》，载《华东政法大学学报》2016年第5期，第184-191页。。
[68]参见赵宏：《作为主观权利的程序公权》，载《中外法学》2024年第1期，第135-138页。
[69]参见陈振宇：《行政程序轻微违法的识别与裁判》，载《法律适用》2018年第11期，第30-32页。
[70]参见梁君瑜：《行政行为程序轻微违法的识别》，载《行政法学研究》2024年第2期，第119页。
[71]参见李烁：《行政行为程序轻微违法的司法审查》，载《国家检察官学院学报》2020年第3期，第97-101页。
[72]因为《行政诉讼法》第75条所谓的“重大且明显违法的行政行为”在逻辑上显然包括“重大且明显的程序违法行为”，而违反基本行政程序的行政行为即可能构成“重大且明显的程序违法”。
[73]参见柳砚涛：《认真对待行政程序“瑕疵”——基于当下行政判决的实证考察》，载《理论学刊》2015年第8期，第100-101页。
[74]参见章剑生：《再论对违反法定程序的司法审查——基于最高人民法院公布的判例(2009-2018)》，载《中外法学》2019年第3期，第617页。
[75]规范期望是指人们对于“失望”往往会选择维持现状，而不是轻易作出改变。在当下中国，即使法规范让人们的期望落空，人们仍然相信这只是意外，也就仍然会对实定法规则抱有一种维持的态度。也即，人们对实定法规则抱持的是规范期望的倾向。参见[德]尼古拉斯·卢曼：《法社会学》，宾凯、赵春燕译，上海人民出版社2013年版，第81页；陈锦波：《论法院在行政案件审理中的证明责任配置权》，载《北方法学》2022年第1期，第97页。
[76]参见[美]杰瑞·L.马肖：《行政国的正当程序》，沈岿译，高等教育出版社2005年版，第9页。
[77]参见樊崇义主编：《诉讼原理》，法律出版社2009年版，第152-155页。
[78]参见杰瑞·L.马肖：《行政国的正当程序》，沈岿译，高等教育出版社2005年版，第174-179页。
