关键矿产作为支撑现代科技与国防工业的“战略粮食”，随着需求面的不断扩张，该领域已成为大国博弈的核心领域。美国战略与国际问题研究中心（Center for Strategic and International Studies）在报告中指出，确保关键矿产安全已成为两党最为一致的目标。尽管拜登政府与特朗普政府均将关键矿产视作重振美国制造业、维护国家安全、强化对华战略竞争的重要抓手，但两者之间的政策差异仍不可忽视。特朗普重返白宫后，美国关键矿产政策在国内和国际两个层面上均呈现显著转向。上述转向调整既是两党不同路径“再工业化”战略的延伸，亦是对中国在资源政治中影响力上升及中美战略博弈持续加剧的回应。中国在关键矿产领域兼具生产大国与消费大国的双重身份。一方面，作为全球最大的矿产消费国，美国排他性的供应链政策已对中国产业升级、发展新质生产力所需的资源保障构成现实威胁；另一方面，作为全球稀土供应体系的主要生产方，中国也通过出口管制等政策手段进行战略反制，坚决维护自身资源安全与发展权益。
本文主要依据美国政府政策文件、智库报告、公司公告等材料梳理美国关键矿产政策转向的动因与进展，探讨特朗普政府相关政策调整对全球关键矿产乃至资源政治的重构影响，并揭示其内含的深层矛盾。
一、特朗普政府第二任期重塑美国关键矿产政策的动因
关键矿产与美国的国家经济安全、环境安全、国防安全和代际资源安全密切相关。美国作为第二次世界大战后全球经济与科技的领导者，长期将关键矿产视为国家安全保障和经济持续发展的核心资源。冷战开始之初，美国大幅度强化对关键矿产的控制，于1946年出台《战略与关键物资储备法》，启动大规模的资源储备计划，并投资发展国内矿产开采能力。冷战结束前后，美国基于和平红利，逐步削减对战略储备的依赖，并关闭了部分国家矿产项目。美国企业将部分矿产开采和加工转移至国际市场，以降低成本，并转而依赖中国、澳大利亚在内的进口资源。这一时期美国在关键矿产领域总体奉行市场化、去战略化的政策取向。
然而，随着2008年全球金融危机及其后续冲击，美国政策界开始重新审视关键矿产的战略属性。奥巴马政府时期，稀土供应中断风险、国防工业供应链脆弱性等问题逐步进入政策议程，关键矿产开始被纳入国家安全与产业政策的讨论范围。然而这一时期美国政府的政策调整并未真正跟进，市场机制仍然是主导美国关键矿产政策的根本依托。特朗普政府第一任期开启了美国关键矿产政策安全化进程。2017年12月，美国政府首次系统性发布关键矿产清单，国家安全话语开始频繁出现在相关政策文件之中，矿产问题逐步被纳入大国竞争的战略语境。拜登政府则延续了特朗普政府第一任期对关键矿产的安全化趋势，并进一步将关键矿产系统性嵌入气候转型、供应链韧性与对华竞争的复合政策框架。
美国关键矿产政策的持续调整是技术前沿、两党博弈与国际格局等因素相互作用的结果。具体而言，拜登政府与特朗普政府在关键矿产问题上的政策差异，包括环境政策领域的议程设定差异、安全政策领域的目标设置差异，以及外交政策领域的合作路径差异，共同推动了特朗普政府第二任期大幅度重塑拜登政府关键矿产政策遗产，以实现美国对关键矿产产业链的“主导地位”。
（一）从环境政策节点到能源霸权：关键矿产政策的议程之变
拜登政府时期，美国关键矿产政策在很大程度上被纳入其更大规模的清洁能源与气候治理框架，因而打造了以锂电池产业为核心的关键矿产政策体系。2021年2月，拜登签署第14017号行政令，要求对半导体、电池、国防和卫生领域的关键供应链进行审查，尤其强调对美国关键矿产和材料供应链的脆弱性进行评估。第14017号行政令事实上确立了未来四年美国政府将关键矿产、锂电池、清洁能源技术整合的政策，使得锂、镍、钴等关键矿产获得前所未有的战略地位。
在拜登政府看来，绿色转型将决定未来科技竞争格局。锂电池作为新能源汽车、可再生能源储能等行业的核心，要求拜登政府必须以锂电池为核心加强关键矿产供应链。在这一逻辑下，拜登政府通过《通胀削减法》（Inflation Reduction Act）构建起涵盖税收抵免、补贴、生产者激励等在内的综合支持体系，使关键矿产政策紧密绑定于气候目标。与此同时，《芯片与科学法》(CHIPS and Science Act)与《基础设施投资与就业法》(Infrastructure Investment and Jobs Act)进一步将能源技术、材料科学与战略性矿产政策结合，使关键矿产从能源转型议题上升为科技战略议题。“矿产安全伙伴关系”（Minerals Security Partnership）则将“去风险”作为国际供应链合作的政治基调，通过与传统盟国协同投资、打造标准、开发技术等方式，构建排除中国的“友岸链”。
在特朗普看来，拜登政府的绿色新政急剧扩大了关键矿产的需求缺口，人为制造了能源价格的持续飙涨，严重扩大了联邦政府在产业补贴上的不必要财政支出。此外，拜登政府在环境领域的限制政策及审查制度严重削弱了美国的矿产开采能力，使美国更加难以满足自身由于清洁能源生产扩张而导致的矿产需求增长。因此，特朗普政府第二任期甫一开启，即以多项行政令推翻了拜登政府在能源转型方面的诸多举措，从而扭转锂电池在美国关键矿产政策中的核心地位，试图使美国能源产业回归以化石能源为主的路径，建立“能源主导地位”，从而护持其国际能源霸权，确保美国能够在关键矿产供应链竞争中取得主导权。
总体而言，拜登和特朗普之间的政策差异，实际上是在反映其所对应的民主、共和两党之间在对关键矿产的主张上的差异。这种差异表象的背后，显现的其实是两党对于关键矿产在美国环境、能源等领域的政策地位，有着截然不同的理解——前者强调通过利用关键矿产推动绿色转型，以在清洁能源领域构筑从矿产到技术的“护城河”，后者则强调通过扩大矿产开发重塑当前全球能源转型的方向。
（二）从降低对华依赖到竞赢中国：关键矿产政策的目标之变
美国关键矿产政策重塑的第二重动力来源于关键矿产政策的政策目标。拜登政府时期，美国强调降低对华战略依赖，将中国在关键矿产开采、加工、精炼等领域的全球优势视为对美国国家安全的长期风险。拜登政府通过供应链评估，认定美国发展清洁能源所依赖的关键矿产处于“脆弱而不可靠”的状态，主张在全球范围内重新布局美国关键矿产供应链，从而减少对华战略依赖。
特朗普重返白宫后，美国政府在关键矿产议题上对华依赖的表述出现显著变化。特朗普政府在《释放美国能源潜力》的总统行政令中要求确保美国关键矿产主要生产加工国的地位，从而“减少恶意和敌对国家的全球影响力”。此外，特朗普还表示，强化美国矿产开发的目的不仅在于减少对中国的依赖，更要消除中国将镓、锗、锑出口作为资源武器化带来的安全风险。特朗普政府对关键矿产供应链的定位差异、对关键矿产战略依赖的定性差异、对中国关键矿产领域优势的描述差异均较拜登政府有所升格。这标志着特朗普政府已不仅仅将关键矿产视作供应链风险问题，而是将其上升为大国地缘政治竞争的工具，并继而采取更具进攻性的手段以缓解国家安全焦虑。
基于对关键矿产定位的差异调整，特朗普政府大幅度调整了关键矿产领域内外政策的目标。拜登政府将关键矿产视为需要通过织密美西方主导的制度、标准、合作协定来实现所谓“去风险化”的供应链安全问题，期待通过设置能源转型议题、强化盟伴合作网络等方式竞赢中国。然而，特朗普政府则将关键矿产视为美国对外实施大国竞争战略的直接组成部分，强调美国在关键矿产领域应追求“主导地位”而不仅仅是实现“去风险化”。拜登政府所构思的资源管理战略在此背景下迭代为特朗普政府第二任期所推动的资源控制战略。上述转变背后反映出两任政府在对华关键矿产竞争形态上的目标之变：是要通过合作、标准与治理框架来竞争，还是要通过直接控制资源、压缩对手空间来竞争。
（三）从盟伴多边合作到交易思维：关键矿产政策的合作之变
在关键矿产政策的合作路径上，拜登政府试图以与盟伴的合作为手段，强化自身博弈地位，并尤其将重点放在多边机制构建方面。拜登政府先后推出同欧盟、日本、加拿大等多个盟伴的双边关键矿产合作计划，并特别注重在小多边、多边机制下持续深化关键矿产合作。2022年5月，拜登政府同日、印、澳等国共同启动印太经济繁荣框架（Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity , IPEF），强调供应链应确保对关键矿产、原材料与加工材料、清洁能源技术的稳定获取。2022年6月，拜登政府推出“矿产安全伙伴关系”，试图打造关键矿产领域遏华联盟。除上述举措外，拜登政府还在“五眼联盟”、美日菲、美日韩等既有小多边合作机制中植入关键矿产议题。由此观之，美国试图通过对传统联盟体系进行调整，试图通过构建绿色议题联盟重塑对竞争对手的战略优势。
相较于拜登政府对双多边合作的并重，特朗普政府轻视多边合作机制，将双边视作关键矿产博弈的核心场域。特朗普认为，上述多边合作机制分歧众多、效率低下、网络复杂、成本高昂，难以实现美国对关键矿产产业链的直接控制。特朗普重返白宫后，先后同时任日本首相石破茂、印度总理莫迪发表联合声明，均重申各方将“构筑可信且弹性”的关键矿产供应链。不过，即使是这些双边声明的核心也并非制度性安排，而是强调各自国内供应链调整与投资承诺的双边协调。然而，相比之下特朗普政府第二任期对于多边领域显然兴味寥寥。美国在2025年3月的七国集团（G7）外长会议中未推动关键矿产议题进入联合公报，在二十国集团（G20）外长会议中甚至完全缺席，使得多边平台合作失去动能。
拜登、特朗普政府对外关键矿产合作路径差异背后反映的是美国关键矿产博弈思维的差异。拜登政府时期，美国将关键矿产议题与气候议程、绿色产业链建设挂钩，试图卡位竞争赛道，并通过多边工具提升美国在全球供应链治理中的结构性权力。特朗普政府则认为，随着大国竞争加剧，美国需回归以交易为基础的双边策略，借助市场准入、投资审查、融资支持等多重政策工具迫使合作国在关键矿产上与美国实现路径锁定，而双边机制更便于特朗普政府施加影响力、推动资源交换、迫使对方在关键矿产议题上做出政策性的承诺。在这一逻辑下，美国不再追求构建统一的制度性供应链框架，转而选择通过一系列双边协议直接影响全球关键矿产产能布局及其出口流向。
二、特朗普政府第二任期重塑美国关键矿产政策的进展
特朗普重塑美国关键矿产政策的核心目标，是试图通过行政干预打破过去由市场主导、多边协作的既有全球资源秩序，转而构建以政策主导、高度排他的资源新秩序。特朗普政府对美国关键矿产政策的重塑，已远超政策工具层面的微调匡正，标志关键矿产已由拜登政府时期环境等领域的政策配套，转变为中美战略博弈背景下的至关重要节点。特朗普政府对美国关键矿产政策重塑围绕着本土生产加工、双边合作与多边合作展开。在本土生产与加工能力方面，特朗普政府将即时生产能力的提升置于核心；在双边合作方面，特朗普政府注重扩大合作范围，提升合作效能；在多边方面则注重寻求主导地位，强化安全化叙事。
（一）国内层面强调美国优先，扩大开采加工能力
囿于环境污染、监管复杂、地方阻力等限制性因素，拜登政府虽有意扩大美国国内关键矿产的生产与加工能力，但采取主要的方式仍是在海外构筑所谓“弹性供应链”，而非在美国本土推进生产与加工。拜登政府时期，美国本土关键矿产开发的重点集中在电动汽车电池制造业的锂矿，在其他关键矿产的本土开发方面进展缓慢。特朗普政府第二任期注重利用行政手段减少基于环境、监管等领域的限制因素，同时大幅扩充锂以外关键矿产的生产与加工能力。
第一，在扩大即时生产加工能力方面，在2025年1月20日就职当天，特朗普即以总统行政令方式宣布美国进入国家紧急能源状态，该行政令将关键矿产提升至与石化能源并列的地位，授权联邦行政部门利用紧急权力，迅速识别、开发美国国内关键矿产资源。特朗普政府意在通过上述措施确立美国作为包括稀土在内的非燃料矿物的主要生产国和加工国的地位，从而在经济领域扩大美国国内就业机会，在产业供应链安全领域加强美国及其盟友的地位，在中美战略博弈领域减少所谓“恶意和敌对国家”的全球影响力。 2025年3月20日，特朗普签署《立即采取措施提高美国矿产产量》（Immediate Measures to Increase American Mineral Production）总统行政令，通过简化监管、扩大融资、提升优先级等方式力图加快美国国内关键矿产开发进程。2025年11月14日，美国能源部宣布拨款3.55亿美元，用于支持关键矿产开采回收，并投资着眼于长远竞争能力的“未来矿山试验场计划”。
第二，在减少环境监管限制因素方面，国家紧急能源状态要求立即消除环保限制，为后续监管政策放宽大开方便之门。2025年2月14日，特朗普签署第14213号总统行政令，宣布成立美国能源主导委员会（National Energy Dominance Council），该委员会为实现特朗普政府对全球的“能源主导地位”，要求立即减少繁文缛节、扩大私人投资，并力求取消长期存在但不必要的监管。2025年3月20日，特朗普签署的《立即采取措施提高美国矿产产量》总统行政令要求联邦机构启动1872年《矿业法》（General Mining Act of 1872）修订建议，重点处理尾矿和废石处置的环境限制问题，并授权国防部根据《国防生产法》（Defense Production Act）第303条款动用紧急权力，以国家安全为由支持关键矿产项目融资。2025年4月24日，特朗普签署《释放美国近海关键矿产和资源的潜力》总统行政令，要求提升美国对于海床矿产的勘探、开采和加工能力，鼓励联邦机构采取措施简化海洋矿产许可流程，支持深海科学技术和环境监测投资。
第三，在扩大其他关键矿产生产方面，特朗普政府大幅提升了对铜、银、铀等非稀土矿产的关注程度。2025年7月30日，特朗普政府发布政府公告《调整美国铜进口量》，要求自2025年8月1日起对进口的铜半成品和高铜含量衍生产品加征50%普遍性关税，意在强化对本土生产企业的保护力度。2025年10月24日，特朗普政府发布公告，宣布废除拜登政府于2024年5月制定的针对初级铜冶炼厂排放限制规则，指出保留所有国内冶炼能力对于确保关键矿产的供应至关重要。2025年11月7日，美国地质调查局（United States Geological Survey, USGS）公布2025年最终版本关键矿产清单，认定清单中所列60种矿产均面临着供应链中断带来的潜在风险，其中新增硼、铜、铅、银、铀等10种矿产。美国内政部在其公告中表示，更新后的清单更具普遍性，该新清单“涵盖了保护国家粮食和能源供应、国防以及整体经济所需的矿产”。
（二）双边层面强化进攻属性，提升政策实际效能
拜登政府时期，美国将关键矿产合作的双边合作重点放在友岸外包，以加强同欧、日、澳大利亚等传统盟友之间的双边合作为中心，并试图以其辐射与带动美国同其他国家，特别是关键矿产生产国之间的双边合作。美国通过生产加工政策支持、清洁能源议题设置、构筑关键矿产联盟等手段力图降低对华战略依赖。特朗普政府第二任期则从提升实效性、扩大覆盖面、强化进攻性三个方面重塑了拜登政府在关键矿产领域的双边合作。
首先，特朗普政府对外双边关键矿产合作仍然以维持与传统盟国的双边合作为中心，但注重提升双边合作的实效性，以避免出现拜登政府时期诸多双边协议存在的议而不决现象。2025年10月20日，特朗普与澳大利亚总理安东尼·阿尔巴尼斯（Anthony Albanese）签署《美澳矿物和稀土开采加工供应保障框架》协议，该协议主要内容包括6个月内提供至少10亿美元融资，共同推动建立全球性的矿产价格机制，强化对关键矿产相关资产出售的审查，等等。2025年 10 月 27 日，美国与日本签署了《美日关键矿产和稀土供应保障框架》协议，该框架同样从投资支持、监管许可、标准制定等10个方面提升美日合作的可操作性。 2025年11月8日，沙特王储穆罕默德·本·萨勒曼（Mohammed bin Salman Al Saud）访美，并同特朗普签署《美沙关键矿产框架协议》，该协议计划通过美国防部持股的芒廷帕斯材料公司（MP Materials Corp.）同沙特矿业公司（Ma'aden）建立合资企业，共同在沙特提炼重稀土和轻稀土氧化物。
其次，从合作范围上看，特朗普政府显著拓宽了选择，将地缘政治敏感但资源禀赋关键的发展中国家纳入合作对象。2025年9月8日，美国驻巴基斯坦大使馆宣布，美国战略金属公司（Strategic Metals Ltd.）与巴基斯坦签署关键矿产谅解备忘录。2025年10月26日，美国同马来西亚、泰国同时签署关键矿产合作谅解备忘录。两份备忘录均提及，“加强参与方之间在关键矿产供应链方面的贸易和投资，以确保全球关键矿产供应的安全可靠，促进技术转让，并推动创新技术的研究、开发和应用”。2025年11月6日，特朗普在白宫接见中亚五国领导人，会后特朗普在其个人社交媒体上宣布未来10年乌兹别克斯坦将对美投资1000亿美元，集中在关键矿产、航空与汽车等领域。2025年11月23日，美国进出口银行（Export-Import Bank of the United States，EXIM）新任行长约翰·约万诺维奇（John Jovanovic）在接受《金融时报》（Financial Times）专访时表示该行将在能源和关键矿产领域投资1000亿美元，以实现特朗普提出的“能源主导地位”计划，首批交易将涉及埃及、巴基斯坦和欧洲的项目。
再次，从合作手段上看，特朗普政府的双边合作更具进攻性、条件性和战略竞争导向。特朗普政府善于结合关税、援助、制裁等手段威慑别国并全方位优化拜登政府时期关键矿产的外部供给策略。特朗普重返白宫后即以援助为杠杆，试图施压乌克兰尽早结束俄乌冲突，并要求乌克兰在关键矿产领域实施排他性合作。2025年5月1日，美乌双方达成协议，共同组建美乌重建投资基金(U.S.-Ukraine Reconstruction Investment Fund, URIF)，该基金由美乌双方共管，主要开发乌克兰境内的关键矿产资源，并以此收入作为乌克兰战后重建的资金来源。除了以“美国优先”为由强占资源，特朗普政府亦在关键矿产供应链领域对中国实施排他性竞争，将双边矿产合作关系服务于对第三方的围堵。例如，2025年8月12日，美国国务院宣布对在刚果（金）东部煽动武装冲突的关键矿产走私者实施制裁，该制裁令明确指出其目标是“针对刚果（金）和中国境内与武装团体勾结、利用局势动荡窃取刚果（金）矿产资源牟利的公司”。
（三）多边层面寻求主导地位，渲染地缘安全因素
在关键矿产领域的多边合作实践上，拜登政府与特朗普政府第二任期同样呈现显著差异。总体来看，拜登政府倾向于将关键矿产战略纳入清洁能源转型与供应链韧性框架，以激励为主导，以规则为纽带，以新能源议题为多边合作共识。相比之下，特朗普政府将关键矿产合作视为实现“能源主导地位”的战略工具，强调多边机制的工具性、排他性与地缘政治属性，将其作为遏制“敌对国家”影响力的前沿战场。简言之，双方在多边合作中的差异主要体现在以下三点：其一，多边治理的战略定位不同；其二，多边机制工具偏好不同；其三，多边合作的议题与政策绑定关系不同。
第一，特朗普政府的多边合作目标更加激进，拜登政府多边合作实践的主要目标是实现所谓关键矿产供应链“去风险化”，但特朗普政府则以建立所谓“能源主导地位”作为目标。拜登政府强调，关键矿产多边合作的目标是同传统盟国、关键矿产生产国“共同构建供应链韧性”，将关键矿产合作与能源转型绑定，通过矿业安全伙伴关系、美欧贸易与技术委员会（Trade and Technology Council, TTC）等平台推动统一标准与协同供应体系建设。特朗普则通过一系列行政令，将关键矿产明确纳入“能源主导地位”的战略框架。在此背景下，特朗普的多边合作目标从“供应链共建”转向“供应链主导”，强调多边合作蓝图应是构筑以美国为核心的全球定价机制、交易审查体系。
第二，特朗普政府的多边合作工具偏好更加注重地缘政治属性。相较于拜登政府全方位铺开多边合作，特朗普政府尽管总体上弱化多边机制，但也注重利用明显带有地缘政治对抗色彩的多边平台推动关键矿产议程。2025年6月25日，七国集团加拿大卡纳纳斯基斯峰会宣布与会各方达成《七国集团关键矿产行动计划》，该计划将从标准制定、吸引投资和创新方面，努力提升七国集团国家关键矿产自给率。2025年7月4日，美日印澳“四方安全对话外长会”（Quad Foreign Ministers' Meeting）在华盛顿召开，会后发表的联合声明中称，“依赖任何一个国家进行关键矿产和衍生产品的加工和精炼，都会使我们的产业面临经济胁迫、价格操纵和供应链中断的风险，从而进一步损害我们的经济和国家安全”。
第三，特朗普政府在多边合作议题结构中更加注重注入安全因素。拜登政府在关键矿产多边合作当中通常将关键矿产政策与气候变化、能源转型、产业协同等多重议题捆绑，通过气候议程为多边合作赋予正当性，将清洁能源供应链视为关键矿产合作的战略基础。特朗普政府在多边合作中则采取去气候化的议题策略，将关键矿产从能源转型剥离，转而纳入传统能源、国防工业和地缘政治竞争的能源安全框架。特朗普一系列行政令中明确将稀土、铀、铜等非新能源矿产提升至战略资源地位，并将关键矿产合作与军工、能源和安全议题绑定，使关键矿产成为美国通过多边合作推动国际安全秩序重构的一个核心抓手。上述差异导致拜登政府时期美国关键矿产多边合作更类似于“绿色产业联盟”，而特朗普政府第二任期的美国关键矿产多边合作则更接近“能源-安全复合联盟”。
三、特朗普政府第二任期重塑美国关键矿产政策的影响
特朗普政府对美国关键矿产政策的重塑，短期内必将冲击全球产业链、推动资源政治化、提升标准竞争烈度。美国以“能源主导地位”为目标的政策实践，将使关键矿产超越作为经济资源的单一属性，成为政治、安全、外交、技术竞争的新焦点，对全球资源治理体系和产业链供应链格局的重塑调整产生深远影响。
（一）关键矿产供应链出现波动乃至断裂
第一，需求扩张引发价格剧烈波动，并传导至上下游产业链。绝大多数关键矿产的开采和加工高度集中于少数国家，价格本已具有高度的波动性，随着特朗普以寻求“能源主导地位”为目标的快速拉动产能、限制部分进口、提升合作实效等措施，全球关键矿产的价格快速走高，特别是稀土、铜、锌等价格大幅上扬。伦敦金属交易所数据显示，自2025年1月20日特朗普政府第二任期开启至12月初，伦铜买入价格已由9122美元/吨上涨至1.1299万美元/吨，伦锌买入价格则从2890美元/吨上涨至3314.5美元/吨。包头稀土交易所数据则显示，轻稀土方面，用于制造永磁体、光学玻璃的氧化镨钕价格则从1月20日的40.93万元/吨上涨至12月31日的60.83万元/吨，重稀土方面，用于制造特种合金、超导材料的氧化钇价格则从1月20日的4.17万元/吨上涨至12月31日的5.17万元/吨。上述关键矿产价格暴涨并不反映真实需求增长，而是政策层面的不确定性导致企业采购前移、需求曲线短期上扬的结果。价格波动沿着产业链向下游传导，使电动汽车、风电设备、磁体制造等产业面临成本快速上升和生产计划延宕。价格的非线性波动不仅抬高了企业的采购成本，也放大了库存风险，使得一系列将关键矿产视为重要原料的上下游产业在投资决策中必须面对更高的不确定性。
第二，贸易重组引发供应链重塑，并引发断裂风险。除价格的剧烈波动之外，美国关键矿产政策重塑还将引发全球关键矿产贸易结构的显著变化，其特征不再是基于市场调整的渐进式优化，而是基于政策调整的断裂式重组。过去四十年间，关键矿产跨国贸易形成了从资源国生产到中国加工再到输出全球制造业的典型路径，业已形成成熟的物流运输、仓储储运、产能配套。根据美国地质调查局数据，2020年至2023年美国钇、云母、氧化铝、铋等四种关键矿产对华依存率均值超过60%。上述稳定的依存状态昭示着，即使是在特朗普政府第一任期、拜登政府期间美国接续实施关键矿产供应链“去中国化”背景下，市场仍在资源配置中发挥决定性作用。特朗普政府第二任期开启后，通过行政令和双边协定在短时间内对市场施加无端限制，使供应链面临彻底中断的严峻风险。
第三，寻求主导促成经济安全困境，迫使供应链依存代价进一步提升。尽管美国努力通过与盟国达成双边或小多边采购协定来替代中国供应，但其产能、基础设施和金融支持体系仍难以完全匹配全球需求，使替代链条的形成速度与产业链实际需求之间出现显著错位。事实上，美国构建“去中国化”的供应链，也并非简单的内收防御，而是要在全球范围内展开进攻，以控制关键矿产资源。中美双方在铌、钽、铬、锰、钛、铼、钍、铂、钯、锂和锆11种关键矿产对外依存均超过50%，且来源地高度重合，在市场调配机制下各自利用全球资源满足自身需求。然而，若一国试图控制独占关键矿产，只会让所有国家都陷入经济安全困境，被迫支付地缘政治溢价。美国推动关键矿产供应链重构，其直接结果即加剧中国与美国在关键原材料和产业链领域的竞争。
（二）全球资源治理体系政治属性大幅强化
第一，关键矿产作为战略资源的政治属性强化。随着美国关键矿产政策逐步从经济工具演化为战略竞争工具，其在国际体系中的政治属性显著强化。关键矿产供应链正在从全球市场调节为主的体系，转变为以地缘政治逻辑驱动的制度化安排。美国越来越倾向将关键矿产纳入国家安全议程，并借助同盟体系重构供应链。特朗普政府利用大量双边协议以及七国集团、美日印澳“四边安全对话”(Quadrilateral Security Dialogue,Quad)机制等地缘政治色彩明显的多边平台，将关键矿产供应链安全与国防安全、经济安全等高政治领域安全议题直接挂钩。上述话语结构将关键矿产从单纯的经济品转化为战略资源，通过反复强调与政策实践使其安全属性彻底得到制度化确认。受其影响，关键矿产供应链的设计不再以降本增效为首要目标，而是转向政治同盟稳固、友好国家优先等逻辑，进一步导致市场配置让位于地缘选择，产业效率让位于政治可靠性，全球化合作让位于小圈子联盟。
第二，关键矿产乃至全球资源治理体系的俱乐部化趋势加快。在美国持续推动关键矿产供应链“友岸优先”逻辑的背景下，其通过一系列具有排他性的双多边机制逐步重塑全球资源流向，使关键矿产合作呈现显著的俱乐部化特征。特朗普政府在第二任期初期即推动重启美日印澳“四边安全对话”机制下的关键矿产供应链安全议程，并在2025年7月的外长级会议联合声明中明确指出，（四方安全对话关键矿产倡议）旨在通过合作保障并促成关键矿产供应链多元化，从而加强经济安全和集体韧性。美国通过针对资源国推行排他性竞争，导致资源竞争日益呈现竞争战略的阵营化。特朗普政府则进一步加剧了这一趋势，意在借此将把中国排除在美西方关键矿产产业链合作之外的做法合理化，从而更加凸显其封闭性、排他性与制度化三个特征，将供应链的跨国协同从开放的市场经济逻辑推进至俱乐部化的政治安全逻辑。
（三）全球关键矿产技术标准竞争日益激烈
第一，激化关键矿产技术密集环节竞争烈度。特朗普政府推动美国关键矿产供应链重构的核心策略在于将加工与精炼等技术密集环节引入美国本土。然而，在关键矿产价值链中，加工与精炼环节不仅是技术密集的环节，更是基础设施配套复杂、环保约束限制严苛的环节，其进入门槛远高于原矿开采阶段。美国当前以扩大投资、放松管制、技术合作等手段推动关键矿产加工与精炼环节供应链重构，行政指挥棒下大量资源必将涌入关键矿产生产加工领域，从而加剧相关环节的市场争夺与技术竞争。不过，即便投资持续增加，美西方国家在数年内也难以形成与中国相当的加工精炼体系，其主要原因在于关键矿产冶炼技术具有高度路径依赖，必须依靠长期积累的工艺经验、产业集聚和供应链配套，而这些前提条件在产能转移的短期目标背景下难以快速复制。
第二，推动全球关键矿产技术标准再塑。特朗普政府在强化本土精炼与加工能力的同时，通过行政令和政策激励对全球范围内的关键矿产技术研发和产业链布局施加直接影响。上述举措不仅推动美国国内企业提升生产工艺、扩大规模经济，也能够间接引导全球技术标准向美国产业体系靠拢。美国通过研发补贴、税收减免及战略投资基金支持关键矿产加工创新，并在与盟国的供应链合作中输出技术规范，从而对全球加工和精炼环节形成制度性引导。长期来看，这将导致非美产能面临技术升级压力，全球精炼与加工网络重新划分，与此同时美国在战略性矿产价值链中的中心地位将得到相应的强化，此消彼长将进一步加剧技术标准及其背后的产业链乃至地缘政治博弈。
第三，破坏市场调节机制塑造技术竞争格局的机制。美国在多种关键矿产上长期维持较高的进口依赖度，尤其是在稀土、钴、镍等加工与冶炼中间品领域。这一现实常被美国政府用以佐证美国关键矿产供应链存在所谓“结构性脆弱性”的直接证据。然而，进口依赖并不自动等同于供应链失能或技术安全风险。美国国家科学院早在2008年即明确指出，矿产资源不同于高度垄断性的战略物资，其全球市场具有较强的价格弹性，在多数情形下，供应冲击首先通过价格机制为进口国提供信号。价格信号则能有效引导下游企业对特定技术路线、质量标准与合规体系的依赖程度。美国在部分矿产上即便高度依赖进口，但其试图通过推动美国标准的加工、检测与认证体系，将市场对稳定性和可预期性的需求转化为对特定技术规范的依附，从而在不完全摆脱进口的情况下，争夺技术规则与产业话语权。然而，伴随特朗普政府以激进行政手段干预价格机制的传导作用，技术竞争格局也由此丧失价格信号这一指挥棒，转而依赖更不稳定的政策信号，从而造成技术竞争格局的进一步碎片化、紊乱化。、
四、特朗普政府第二任期重塑美国关键矿产政策的限度
特朗普政府试图通过重塑美国关键矿产政策，打造资源政治新秩序的宏大政策意图与美国现实的资源掌控能力和政策落地效率之间存在明显落差。制造业的流失和国内日益严苛的环保标准，导致美国采矿业的衰落和在关键矿产领域对海外的严重依赖。标准普尔（Standard & Poor's）2024年7月发布名为《矿山开发周期：美国视角》的报告，该报告称美国矿山开发时间位居世界第二，从首次发现到首次投产平均需要近29年，仅略短于赞比亚的34年。由此可见，美国采矿业的凋敝已非一日之寒。尽管特朗普政府采取多重手段意在强化美国关键矿产供应链稳定及安全，但是政府首脑也只能重塑其行政政策，而无法确保落地成效。受限于产业基础、开发成本、对外合作三方面诸多因素，特朗普政府第二任期关键矿产政策预计仍将难以起到预期效果。
（一）美国关键矿产产业基础薄弱
从基础设施角度而言，采矿业需要交通、电力等众多基础设施作为配套，方能保障关键矿产开采、加工和精炼设施的正常运转与产品输出。然而，美国在基础设施领域，特别是采矿业相关基础设施方面仍然缺乏竞争力，且短期内难有改观。从对采矿业最为关键的能源基础设施来看，宾夕法尼亚大学克莱曼能源政策研究中心援引美国能源部数据称，到21世纪中叶，美国输电线路里程需要较现有规模增加两倍才能建成净零碳排放电网，从而支撑关键矿产的开采与加工。然而，过去十年间，美国新建输电线路的数量大幅下降，特别是促进长距离输电线路建设的努力也大多收效甚微。战略与国际研究中心关键矿产安全项目主任格拉斯林·巴斯卡兰（Gracelin Baskaran）援引该报告指出，为了使采矿和加工项目能够在联邦土地上找到有吸引力的厂址并迅速上线，特朗普政府必须解决这些能源基础设施挑战。考虑到特朗普政府更强调尽快提升产能，即便是吸引了足量公私投资，在缺乏配套的输电规划与审批的背景下，能源基础设施短期也难以支撑采矿业能源需求的快速增量，导致矿山特别是加工厂难以在成本可控的地点落地。
从技术手段而言，采矿业需要长期的设备投入、工艺积累、人才培养体系建设，然而经历了冷战后初期国际局势缓和及去工业化双重影响，美国采矿业已经难以快速追赶处于领先地位的国家。普华永道2025年度矿业报告指出，尽管美国、瑞典和加拿大等国已发现大型稀土矿床，但要达到加工产能多元化且兼顾经济效益并不容易。目前澳大利亚莱纳斯稀土公司（Lynas Rare Earths）为中国以外唯一可商业化生产重稀土的企业。即使特朗普政府破例大幅度加大对私营企业的投入，短期内仍无法改变关键矿产开采和加工高度集中的现状。芒廷帕斯材料公司于2025年7月10日宣布，美国国防部将收购其15%的优先股，成为最大股东，但该公司目前仍然缺乏分离与提炼重稀土的技术能力2025年11月3日，火神元素公司（Vulcan Elements）宣布，美国政府向该公司和新元素公司（ReElement Technologies）领衔注资14亿美元，后续两公司将专注于基于回收废旧磁体、电子垃圾以制造成品稀土永磁体。然而该公司在公告中也坦陈，目前合作仍将重点放在回收而非生产。
从资源瓶颈而言，美国关键矿产的国内资源禀赋本身存在明显限制。根据美国地质调查局的全球关键矿产地图，在被列为2022年版关键矿产的50种矿物中，美国共有26种矿物在产。然而，矿产数量覆盖范围无法掩盖矿产储量不均衡、品质欠保障等问题。第一，在特朗普政府至为重视的几项关键矿产当中，美国储量均未能居世界前列。根据美国地质调查局2024年度《矿产商品概要》报告，在铜、铝土、铅、锌、锡、镍六种基本矿产中，美国仅有铜矿储量跻身世界前五位，占全球已探明储量的4.8%。第二，尽管美国拥有多种关键矿产的已探明储量，但可经济开采的资源品位普遍不高，矿体规模分散，开发成本显著高于其他国家的类似矿区。第三，美国多数矿区位于环境敏感区或人口密集区，开发难度大，审批周期长。根据美国地质调查局调查数据，2024年美国非燃料矿物商品产值超过30亿美元的7个州，既包括加利福尼亚州、得克萨斯州、佛罗里达州等经济发达人口密集的州，也包括犹他州、阿拉斯加州、内华达州等环境脆弱的州。特朗普政府试图通过减少环境约束、缩短审批时间来推进项目，但矿区建设实际可行性将受到地质条件、环保诉讼等多重制约。这使其资源禀赋瓶颈依旧存在。
（二）美国关键矿产开发成本高昂
从环境影响而言，美国当前庞大复杂的环保法律体系对关键矿产的开采和冶炼均设定了严格的限制条件。第一，美国关键矿产开发长期受到联邦与州层级环保法规的高度约束，直接推高项目的前期合规成本与运营风险。以美国目前唯一仍在运营的大型稀土矿芒廷帕斯（Mountain Pass）矿为例，该矿在历史上多次因废水泄漏、放射性废物处理等环境问题遭遇停产。美国国家公共广播电台（National Public Radio, NPR）指出，正是由于长期环境争议和监管压力，该矿在20世纪末至21世纪初多次被迫关停，严重削弱了其商业稳定性。第二，联邦层面的环境评估制度显著拉长了矿产项目的开发周期。根据《国家环境政策法》（National Environmental Policy Act, NEPA），大型采矿项目必须完成环境影响评估（Environmental Impact Statement）。环评过程通常耗时数年，且评估结果极易受到公众意见、环保组织挑战等因素影响，对特朗普政府意图快速推进关键矿产增产形成巨大的法律阻碍。
从资金成本而言，美国关键矿产本土开发在融资可得性与全流程运营成本两个层面均处于明显劣势地位。第一，从政府与企业融资层面看，联邦财政支持具有明显的制度与政治约束，难以形成稳定、可预期的长期资本供给。巴斯卡兰指出《立即采取措施提高美国矿产产量》总统行政令只能利用现有资金，而不能为各机构拨款开展这些活动。为了指定额外资金支持关键矿产项目，特朗普需要与目前共和党仅稍占优势的两院合作通过新的立法，而此举必将显著提升融资政治风险。第二，从企业生产与运营层面看，美国关键矿产从采矿、选矿、冶炼到加工的全流程成本显著高于中国等国家。兰德公司报告指出，在美开发一座新的稀土矿山和加工厂可能需要高达10亿美元的投资，且耗时超过十年。彭博社援引自由港麦克莫兰公司（Freeport McMoRan）披露的数据指出，该公司在亚利桑那州运营着的、全美唯一一座铜冶炼厂生产成本约为其海外冶炼设施的三倍。该公司首席执行官凯瑟琳·奎克（Kathleen Quirk）表示，“冶炼厂内部环境恶劣，问题层出不穷，而且经济效益也不理想”。上述言论无疑从实践角度印证了美国关键矿产全流程成本居高不下的结构性现实。
从政治成本而言，特朗普政府推动美国关键矿产大规模开发同样面临显著高于其他主要资源国的制度性阻力。第一，在联邦政治层面，民主党及其支持的环保团体长期对扩大矿产开发持反对或高度审慎态度。在气候变化与生态保护议题主导民主党资源政治议程的背景下，大规模矿产本土开采和冶炼与民主党对减排、原住民权利、生物多样性等领域的政策目标直接冲突，从而导致民主党必将对矿产开发项目进行强烈抵制。第二，在地方政治层面，关键矿产项目普遍面临地方政府、社区组织与原住民团体的反对压力。根据2023年众议院《采矿需求许可法》，即便矿山项目获得联邦层面的批准，地方层面的土地使用、环境许可及社区协商程序仍可能成为项目推进的关键瓶颈。尤其在加利福尼亚州、内华达州等民主党占据优势、环境政治高度活跃的州，地方反对意见往往通过政治动员与司法诉讼的方式，显著提高了企业在决策阶段对法律风险的评估权重，从而进一步抬升了美国关键矿产开发的综合政治成本。
（三）美国关键矿产合作阻力强大
第一，从合作内容来看，美国是否具备兑现合作目标的实质能力仍然存疑。特朗普政府在与马来西亚、泰国、澳大利亚等国签署的多份关键矿产合作文件中，均将“促进技术转让，并推动创新技术的研究、开发和应用”作为合作核心内容之一。然而，这一合作逻辑的前提在于，美国自身需具备可规模化复制且具备国际竞争力的关键矿产加工技术储备，而这一前提目前并不成立。第二，从产业现实来看，美国当前仅在部分轻稀土分离及稀土磁体制造的初级环节具备有限工业化能力，而在溶剂萃取、离子交换和新兴的膜分离技术等关键技术领域，仍高度依赖外部经验与设备积累。与之相比，中国在上述领域技术成熟度、成本控制能力与产业协同水平明显更高，从而客观上削弱了美国在对外合作中以技术换资源的议价能力。
从环保限制来看，美国推动海外关键矿产开发同样难以规避合作国的环保监管约束。特朗普政府在国内面临严苛环保制度与政治阻力的背景下，试图通过对外合作将关键矿产开采和冶炼环节部分友岸外包，以降低美国本土的环境与社会成本。然而，这一策略在实践中并未显著降低整体治理成本，因为多数合作国同样处于全球环境治理标准不断趋严的制度环境之中。关键矿产项目在海外落地，依然需要满足当地环境评估、排放控制与公共参与等程序性要求。泰国环保组织与地方社区曾计划对泰国内阁批准的采矿活动总体规划提起公益诉讼，越南则直接对高污染、高争议矿业项目采取更为审慎的限制态度。这表明，美国并不能简单通过地理空间转移来规避关键矿产开发所固有的环境负外部性，其对外关键矿产合作同样将面临基于环境因素的限制。
从产业链整合来看，合作国不愿完全倒向单一供应链阵营。第一，合作国忌惮美国关键矿产政策朝令夕改带来的风险，更何况合作国同美国之间在关键矿产方面的利益并非完全一致，甚至存在竞争关系，其更不愿接受美国政策调整所带来的外溢风险。2025年3月6日，美国财政部部长斯科特·贝森特（Scott Bessent）宣布退出拜登政府时期建立的公正能源转型伙伴关系（Just Energy Transition Partnership, JETP)，从而实际上撤回了该合作计划对越南、印尼、南非等国能源转型的支持，更放弃了对上述国家锂、镍等事关能源转型的关键矿产开采合作计划。第二，合作国不愿放弃既有双边和多边矿产开发合作成果，以满足特朗普推动的美国单边利益主导协议。由于关键矿产开发具有高资本成本且市场高度集中的特征，这些国家更倾向维持既有供应链的多边结构，而非服务美国的战略脱钩目标。第三，合作国不愿接受美国在合作中提出的政治条件。美国在关键矿产合作中往往出于强烈的地缘政治目的植入“毒丸条款”，特别是要求合作国排除中国资本进入采矿业、遵守美国出口管制体系、接受美国监管体系合作。这些要求常使合作国政府与企业顾虑美国政策的不确定性，从而削弱了特朗普相关政策的吸引力。
五、结语
特朗普政府第二任期对美国关键矿产政策的系统性重塑，已明显超出单纯的重振美国制造业和供应链安全范畴，在中美战略博弈背景下，美国已将其嵌入对华战略竞争的整体框架。通过强化本国开发、强化双边合作实效性、推动多边合作安全化等多重工具，美国正试图在关键矿产的勘探、开采、加工与下游制造环节重塑全球分工体系，并以此削弱中国在关键矿产产业链中的比较优势和结构性地位。尽管中美双方均意识到维护自身的关键矿产资源安全的重要性，然而，特朗普政府第二任期政策调整是在中美战略博弈背景下基于武器化逻辑的打压，中方则是基于维护自身发展权益和核心利益的应对。本文从美国本国、双边与多边合作政策布局以及现实约束等方面，系统分析了特朗普政府关键矿产战略的推进路径与内在矛盾，指出其在产业基础、开发成本和国际合作等方面面临的显著制约。
一言以蔽之，美国关键矿产政策的重塑及其外溢影响，将对中国关键矿产产业、发展利益与国家安全形成长期战略压力。面对这一趋势，中国政府有必要从国家层面统筹应对：第一，完善关键矿产领域的战略规划与政策协同机制，加强对上游资源、中游加工和下游应用的系统性布局，提升产业链整体安全韧性；第二，持续推进关键矿产相关核心技术自主创新，特别是在高端分离、深加工、材料应用和循环利用等环节，减少对外部技术与市场环境变化的敏感性；第三，积极参与和引导国际矿产治理与规则制定，在多边和区域合作框架下维护开放、稳定和非排他性的全球关键矿产供应体系，防范美国主导的俱乐部化规则对中国产业利益的挤压。
与此同时，中国企业亦需在复杂外部环境中主动调整经营与发展策略：一是加大对关键矿产相关核心技术和工艺的研发投入，推动自主可控的技术体系和供应链体系建设，从根本上提升抵御外部冲击和政策风险的能力；二是健全合规与风险管理体系，密切跟踪美国及其盟友在矿产、技术和投资领域的政策动向，加强对制裁、审查和供应链中断风险的前瞻性评估；三是通过多元化布局国际资源、深化与多国企业和机构的合作关系，降低对单一市场和单一规则体系的依赖，增强企业在全球关键矿产竞争格局中的战略回旋空间。
总体而言，美国关键矿产政策的重塑既是其对华战略竞争的重要抓手，也将深刻影响全球矿业产业链与技术竞争格局。中国唯有通过政府与企业协同发力、内生能力与外部合作并举，方能在不断加剧的国际竞争中保持战略主动，维护自身发展与安全利益。
作者：蔡翠红、尹佳晖：（作者分别是复旦大学美国研究中心教授、博士生导师；复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生）
转载自《美国研究》，2026年第1期
