蔡翠红 王天禅:五眼联盟的对华政策协调及其限度

选择字号:   本文共阅读 1342 次 更新时间:2021-11-20 14:05

进入专题: 五眼联盟   对华政策  

蔡翠红   王天禅  

内容提要:五眼联盟是当今世界上最为严密的情报联盟,近年来对华政策协调渐趋频繁,政策协调范围不断扩大,不仅从信息通信技术供应链、意识形态和地区安全领域对华重点施压,还以情报活动、外交协调和机制扩张为主要路径加强对华政策统协,俨然成为以对华战略竞争为核心目标的政治安全联盟。究其原因,美国战略文化与安全目标选择是首要的,再就是五眼联盟内部在技术、意识形态和国际规则三个方面形成了共同的对华认知。尤其是特朗普政府上台后,美国对华认知日益偏激,而新上任的拜登政府更注重利用同盟体系和意识形态开展对华竞争。事实上,美国的盟友并未完全被其激进的对华战略所绑架,五眼联盟内部在对华战略上存在分歧和差异,其对华政策协调的有效性受到诸多因素的制约。

关 键 词:五眼联盟  同盟体系  美国战略  拜登政府  中美关系


澳大利亚、加拿大、新西兰、英国和美国是世界上最具排他性的情报共享联盟——五眼情报联盟的成员。美国在五眼联盟中居于领导地位,其安全观对联盟的机制塑造和目标确定发挥着至关重要的作用。同时,不断变化的国际安全环境和国家力量对比,如国际政治、经济和技术版图的变动,促使五眼联盟不断调整其战略目标,进而从情报联盟逐渐演变为政治安全联盟。这一点在对华政策协调上表现得尤为明显,如联合干涉中国的香港事务,发表涉港联合声明以抵制中国香港特区国安法,在疫情期间发表联合声明干涉香港地方选举事务;围堵和制裁华为等信息通信技术(ICT)领域的中国企业,甚至以“清洁网络”计划等小多边的形式推动对华技术“脱钩”和全球产业链的分化;英美加澳四个五眼国家发起由多国议员组成的“对华政策跨国议会联盟”(Inter-Parliamentary Alliance on China,IPAC),以加强西方国家在对华政策领域的交流合作。拜登政府上台后,美国对联盟体系的重视远超前任,对华战略竞争的态度也十分坚决。美国国务卿布林肯在“中美2+2高层战略对话”结束后立即在3月底举行的北约外长会议上呼吁欧洲盟友协调立场,应对来自中国的挑战。①由此可见,五眼联盟在加强对华战略竞争中,试图打造更为广泛的同盟体系。然而,五眼联盟对华政策协调能否持续、其对华竞争目标能否达成,尚难料定,其中存在许多制约因素和不确定性,需要跟踪研究和审慎应对。

近年来,五眼联盟及其成员国在涉华问题上的调门逐渐升高,在外交、经济和安全等领域对华频繁施加牵制和障碍。拜登政府上台后,美国格外重视盟友体系和意识形态两大战略竞争工具,大力推动五眼国家在涉华问题上的政策协调,加大了美国通过更广泛的盟友体系对中国施压的可能性。

具体来说,五眼联盟通过炒作技术安全和意识形态问题强化与中国之间的对立叙事,通过周边安全问题扩大联盟机制以形成更为广泛的对华政策同盟,高新技术、意识形态问题和周边安全问题因此成为五眼联盟对华政策协调的重点领域。

其一,在高新技术方面,五眼联盟将5G等信息通信技术供应链问题进一步政治化、安全化。为了维护自身的竞争利益,美国政策界渲染所谓中国的“战略威胁”,不遗余力地推动两国之间的技术“脱钩”,而不顾对全球价值链和产业链的危害。与此同时,以美国为代表的部分国家政府将ICT供应链问题与地缘政治因素挂钩,甚至将相关领域的规则制定权作为打压对手和进行国际竞争的工具。五眼国家作为美国最紧密的盟友,在情报安全和国家安全上高度依赖美国;同时,ICT供应链在信号情报搜集和网络情报搜集方面的关键作用一定程度上促使五眼国家接受了美国将之地缘政治化和意识形态化的理念。从2019年6月到2020年8月,时任国务卿蓬佩奥两次造访欧洲,鼓噪华为构成安全威胁,要求欧洲国家将华为排除出各国5G网络。美国政府以维护网络安全和保护公民数据为由,并以中断情报共享相要挟,持续施压澳大利亚、加拿大、新西兰和英国。拜登政府上台后,美国商务部变本加厉地限制华为,进一步收紧对华为的出口许可证审批条件,禁止供应商向华为出口5G设备及相关产品。②

上述围堵和遏制政策充分暴露了美国等五眼国家谋求技术霸权和自身绝对安全的真实意图。其中英国在华为及其5G网络上的态度变化最能说明问题。正是因为美国对华为及其子公司的制裁,英国在供应链调整带来的巨大成本与盟友义务及政治、安全压力之间踌躇,英国信号情报机构政府通信总部(GCHQ)前部长汉尼根(Robert Hannigan)甚至表示英国及其盟友“早就应该这么做了”。③

其二,在意识形态方面,五眼联盟继续炒作、操弄涉港涉疆问题,强化意识形态对立。基于美国在中国内部事务上的挫败感和动员国内政治支持的需要,特朗普政府不断强化对华政治和意识形态竞争。拜登政府上台后,其外交团队在意识形态领域干涉中国香港与新疆事务的路径与此前如出一辙。由于美国的政策引导,在意识形态领域高度趋同的五眼国家近年来不时发表联合声明、高喊人权和民主等价值观口号,炒作涉港、涉疆问题,诋毁中国治港治疆政策,并通过协调行动对华施压,以图扩大针对中国的所谓“民主联盟”。

2020年7月中国香港特区国安法正式生效以来,五眼国家不断加强政策协调来干涉香港事务,扩大外界对香港事务的负面认知,以便在外交、政治、经济等层面对中国施压。在涉港问题上,五国发表联合声明攻击中国的治港政策,污称港区国安法损害“一国两制”承诺、违背国际义务。随后,五眼国家相继宣布暂停与香港签订的移交逃犯协议,美国政府还在取消香港“独立关税区”待遇的基础上终止香港的国际船舶营运收入互惠免税待遇。在涉疆问题上,2021年2月加拿大联邦众议院通过了一项动议,指责中国的治理政策、粗暴干涉中国内政。英国早在2020年5月就抛出七国集团(G7)与印度、韩国、澳大利亚三国组成所谓“民主十国”(D10)的概念,其主要议题包括5G和关键技术产业链等,目标直指中国。尽管这一图谋因G7其他成员国觉得过于反华而遭拒绝,但以五眼国家为主要成员的所谓“民主联盟”难免不会再现并利用其他多边机制开展针对中国的活动。

其三,在周边安全问题方面,五眼联盟炒作南海和中印边界等地区安全问题,借机扩大自身的行动范围和影响力。南海问题是中国周边安全中的一大挑战,美国一直渲染该问题,以维持其在地区安全架构中的主导地位。同时,以美国为核心的五眼国家还不断加强与印度、日本等地区国家的情报和军事合作,企图打造更为广泛的对华战略包围圈,以对中国形成多方位的战略压力。一方面,美国将南海问题作为干预和施压重点,并拉五眼联盟国家参与联合行动;另一方面,五眼联盟成员国与日本、印度在情报和军事领域的合作水平也不断提高,成为对中国施压的又一渠道。自特朗普政府加大南海“自由航行”的频率以来,南海逐渐成为中美海上对峙的前沿。拜登政府上台后,美国仍将南海“自由航行”作为在地区安全战略中的重要抓手,并将拉拢更多盟友加入。④澳大利亚地缘上更靠近南海,在相关行动中表现得尤为积极,2019年10月伙同新西兰、英国、马来西亚及新加坡海军在南海举行“五国团结”联合军演;2020年7月向联合国提交声明,指称中国南海相关主张没有法律依据,强烈反对所谓“扩岛和军事化”行动。

与此同时,美印2020年10月27日举行“2+2”对话时签署了《地理空间合作基本交流与合作协议》,开启了共享地理空间情报的合作机制,实际上奠定了协同作战的基础。2020年6月,日本修改《信息分享法》以允许与澳大利亚、印度、英国三国分享情报,并在防卫省设立新机构以加强与印、澳在地区事务中的协调。

五眼联盟在对华情报搜集、联盟机制转型和扩容方面同样加强了部署和协调,既强化了五眼联盟本身情报搜集网络的功能,也提升了五眼联盟在对华协调中的政策统一性和联盟兼容性。

首先,五眼联盟重视并加强对中国等新兴大国在网络安全方面的监控和情报搜集。特朗普政府上台之后,五眼联盟在对华情报搜集方面进行了适度地调整和提升,更加注重网络情报搜集工作。具体来说,五眼联盟加强对华网络监控和情报搜集的手段有三种:打击中国信息通信产业供应链和相关企业,侵蚀中国的网络防护能力;要求大型科技公司设置“后门”为五眼联盟获取情报提供便利,这也加大了对中国进行监听和窃密的可能;加大对中国网络空间的监控力度,扩大对中国政府、民众的监听规模和数据窃取范围。⑤五眼联盟成员国也不断渲染中国在情报安全和国家安全上的“威胁”,以此强化内部对华战略竞争的共识。例如,2021年4月加拿大安全情报局(CSIS)发布的《2020年公共报告》中,将中国视作加拿大国家安全的重大挑战之一,并称中国在情报搜集、网络安全等领域对加造成严重威胁。⑥美国情报总监办公室4月发布的《美国情报界年度威胁评估》也将中国视为最大的国家安全和情报安全威胁之一,涉及网络安全、大规模杀伤性武器和地区安全等多个领域。⑦由此,五国在国家安全和情报安全上形成了高度一致的对华共识,依仗在ICT领域的技术优势对中国展开更大规模情报活动也有了借口。

其次,五眼联盟在行动机制上逐步从情报共享向综合政策协调转型,明显提升对华政策协调的统一性和能见度,以应对五国一致重视的人权、价值观和安全等问题。2013年五国开启年度部长级会议机制以来,目前为止共发布了7份联合公报。⑧相较于此前重点关注反恐、边境安全、跨境犯罪、执法合作等领域问题,2018以来该机制开始关注“互联网价值观”、数据加密与公共安全,以及大选安全等涉及意识形态和政治安全领域的问题。随着新冠疫情的暴发,五眼国家开始关注疫情所造成的次生网络安全问题,例如勒索软件等恶意软件和网络犯罪活动。而且,大选安全和科研机构面临外国势力干预等问题在2021年最新的五国部长级会议公报中出现,使得互联网平台发展和科研交流问题愈发朝着政治化、安全化的方向发展。

需要注意的是,五国在新兴技术和网络安全方面强化了共识和政策协调,尤其是对华战略竞争中的热点议题,例如物联网、无人航空器等新兴技术和SG网络及其供应链的安全性等。此外,从参与五国部长级会议的部门与机构中也可以看出,当前五国进行政策协调的范围已超出本国情报界的范围,且以各国内政、外交、安全等部门主导,由此推动五国形成更为全面的政策共识。不难发现,五眼联盟近年来的议题已经超出情报安全、网络安全等既往的安全逻辑,进而向技术层面和意识形态领域的议题发展。随着五眼联盟逐渐加快ICT及其相关产业和企业与情报搜集、分析、传递等过程的融合过程,使得情报工作的技术和伦理问题再次浮出水面。

再者,五眼联盟利用其情报系统的优势,努力拉拢其他“同道”国家加入,以形成非正式的、松散灵活且延展性强的涉华战略联盟,从而提高联盟机制的兼容性。历史上,五眼联盟外部扩员通常是针对特定“敌人”而引入该地区的盟友,以便与其开展有限的情报共享活动。因为美国在五眼联盟中享有主导地位,该组织的延展一直围绕美国的国家利益和战略目标这个核心。例如,“十四眼”(SSEUR)中的法国、荷兰、丹麦、挪威、德国、比利时、西班牙、意大利、瑞典等国都与美国存在密切的情报合作关系。近年来,五眼联盟与日本、印度等地区国家的合作也日渐频繁,合作范围从情报共享逐渐拓展到外交政策协调。出于对国内外诸多因素的考虑,日本尚未正式加入五眼联盟,但向五眼联盟靠近的态度已十分明朗。⑨印度此前在参与美国“印太战略”的问题上相对低调,一方面是追求自身的战略自主性,另一方面也是顾忌中国的激烈反应。近年来随着国内民族主义的抬头以及与中国在边界问题上的冲突,印度加快了与美国的情报合作,甚至对“四方机制”也采取了更为积极的态度。实际上,2020年10月,日本与印度就已同五眼国家政府代表共同发布了关于加密数据与公共安全的声明,呼吁并要求大型科技公司为执法部门提供权限(即通常所说的“后门”)以获取犯罪信息。⑩这一声明虽然未直接指向中国,但显示日本、印度在一定程度上已经成为五眼联盟的协同国家。

五眼联盟不断在涉华议题上制造矛盾、强化对抗,五眼国家之间以情报合作机制为纽带,外交部门与情报界相互配合,扩大共同关切,在重点涉华议题上越来越频密地采取一致行动。究其原因,美国因素的推动是主要的,美国在五眼联盟这一情报合作机制中处于主导地位,美国的国家安全文化和国家安全战略传统在五眼国家中具有辐射性。同时,五眼国家在技术、意识形态和国际规则方面也形成了对华共同认知,一定程度上成为五眼联盟对华政策协调的内生动力。

自特朗普政府上台后,美国对华政策开始发生历史性变化,美国对华战略认知也在加快蜕变,进而引起五眼联盟对华政策的调整和转向。其中,最主要的影响因素包括国家安全文化中“威胁范式”和“绝对安全”追求的传统。

五眼联盟在美国国家安全文化中的“威胁范式”和“敌人意识”影响下,关于“中国威胁”的认知日益强化。二战结束以来,美国国家安全战略的核心就是界定威胁和提出应对措施。在这种“威胁范式”的指引下,特朗普政府积极推行“全政府”对华战略竞争,通过不断宣扬各色“中国威胁论”将中国塑造成美国的“头号威胁”,直至后期走向极端。加之,特朗普政府任内席卷美国的民粹主义以及由此催生的“美国优先”思想,美国在对外政策中的“敌人意识”凸显。事实上,中国并未对美国的生存构成真实威胁,因此特朗普政府选择对中国发起全面战略竞争是不明智的。(11)然而,这种认知如今还在延续,拜登在慕尼黑安全会议上呼吁欧洲盟友联合对华,新任中央情报局局长伯恩斯(William Burns)称中国为“一个强大的威权主义对手”。(12)这表明拜登政府并未走出“中国威胁”与零和博弈交织的“威胁范式”。在这种国家安全战略范式的影响下,美国政府或将继续通过外交、政治、经济和舆论等多途径扩散“中国威胁”认知,以影响、干涉其盟友的对华政策。对于美国最“亲近”的五眼联盟来说,美国的干涉、影响将更为深刻和广泛。从五眼联盟近年来发布的部长级会议声明中不难发现,中国已成为其焦点议题之一。(13)

同时,五眼联盟谙熟美国追求霸权和绝对安全的战略传统,强化了对华政策行动中的一致性。在美国历届政府的国家安全战略中,国家安全的总体目标除了自身的安全与发展之外还包括维护其世界霸权与全球主导地位,由此衍生出“绝对安全”追求。特朗普政府的国家安全战略延续了霸权思维和追求“绝对安全”的理念,重点突出对华战略竞争,因此其对华战略竞争体现出全局性、对抗性的特点,甚至涉及国内政治和国际秩序,散发令人不安的冷战气息。(14)拜登政府发布《国家安全战略临时指南》后,国务卿布林肯强调中国是“唯一能够融合经济、外交、军事和科技力量,对稳定、开放的国际秩序造成持久挑战的国家”,而这一国际秩序指的就是美国所主导建立的、为其利益服务的国际体系及其包含的价值观。(15)显然,拜登政府的对华威胁认知没能脱离美国传统国家安全战略思维的窠臼,仍以美国在国际体系中的霸权地位以及军事和技术领域的“绝对安全”作为基本目标,同时将中国视作其国家安全的重大挑战。

随着美国对华战略竞争的白热化,其战略考量对其他五眼国家的影响显著增强,导致五眼联盟跟进行动,在经济、技术和关键资源等方面寻求与中国“脱钩”。(16)这在涉及情报安全和国家安全的ICT领域突出表现为“绝对安全”追求和技术政治化逻辑。随着与美国对华战略认知的高度趋同,对中国的警惕、防范甚至敌对心理日益越来越强,五眼联盟企图构建以防范和应对中国为主要目标的广泛联盟体系,将对抗面从双边扩展至多边,不断强化对中国全面施压态势。

首先,技术领域是五眼联盟对华威胁认知中最为突出的领域。技术领域的优势,尤其是新兴技术领域的竞争优势决定了美国全球领先的军事地位。美国情报界认为,美国在技术或创新领域不再拥有相对于竞争对手的优势。(17)这可以解释,为何面对中国在人工智能、5G通信、量子计算等新兴技术领域的长足进步时,美国产生了严重的“霸权焦虑”。这种焦虑的传播和扩散,导致其他国家开始在关键技术及其供应链方面对中国产生了不信任感。(18)对于五眼联盟来说,在ICT为代表的尖端技术领域中的优势地位关乎情报安全和国家安全。在美国不断强调华为的5G网络将对该联盟的情报交换带来安全挑战的情况下,(19)五眼联盟将5G视作关乎其全球情报网络未来地位的重要问题。近年来,在进攻性技术民族主义推动下,美国政府对中国“技术威胁”的渲染变本加厉,借此不断在国际供应链领域打压中国,如在规则制定方面钳制中国的话语权、在5G技术标准上加强对华竞争等。

显然,美国对华竞争及其手段并非出自经济逻辑和公平的市场选择,而是从安全逻辑出发,以各种单边、多边手段和舆论攻势对中国相关产业进行制裁与抹黑。而其他五眼国家更是受到美国技术安全逻辑的胁迫,在5G网络、海底光缆等信息通信技术产业链中试图排除中国因素。

其次,意识形态是五眼联盟对华认知中最具共识的领域,也是该联盟机制提高其外部兼容性的手段。意识形态一致性是五眼联盟的凝聚力之一,意识形态与共同的安全威胁是五眼联盟70余年得以维系的内在动力。(20)因此,以美国为首的五眼联盟积极渲染、塑造中国与西方国家意识形态上的对立性意象,并不断强调中国对所谓“民主价值观”的威胁,(21)以煽动包括欧洲在内的美国盟友结成针对中国的新联盟。2017年特朗普政府《国家安全战略》的发布,正式宣告对华接触政策的破产和大国竞争战略的回归,自此美国政府内外越来越多地鼓噪意识形态因素对中美关系的影响。特朗普政府的对华意识形态攻讦提升了五眼联盟在对华意识形态对垒中的兼容性。从日渐常态化、公开化的五眼国家部长级会议中可以发现,中国及“印太”事务已成为五国的关注焦点。(22)在2020年10月举行的五眼国家防长会议中,五国防长表示要加强国防和安全合作,以保护共同利益和价值观。(23)事实上,以意识形态为抓手开展战略竞争是美国惯用手段之一,而其他追随国家则被迫在美国以意识形态划分阵营后作出选择,甚至自身国家利益因此受损也在所不惜。

最后,国际规则是五眼联盟对华认知关涉最为深刻的方面,是其开展对华政策协调的原生动力。美国战略界普遍认为,非西方的中国崛起必将对其主导的国际秩序和国际规则带来挑战。在美国的渲染和带动下,这一认知同样被其他五眼国家所接受。一直以来,美国战略界的对华态度总是在遏制与接触之间摇摆,并认为中国是一个难以“控制”的国家,因此在中国和平崛起的过程中,美国对中国的发展总是抱有担忧和戒备之心。(24)加之冷战结束以来,美国成为唯一超级大国,主导了国际规则的制定,并推动国际规范向西方中心主义发展,日益将西方的民主标准当成判断国际行为合法性的准绳,将西方的人权观当成国际规范制定的核心原则,并将西方的自由市场原则视作国际经济改革的指导原则。因此,美国对华战略竞争的内容逐渐超出了经济与安全利益的范畴,越来越多地涉及国际机制、国际规范、国际秩序等秩序安排方面的竞争。美国国务卿布林肯公开声称,中国是对当前国际秩序造成持久挑战的国家。(25)事实上,从冷战时期针对中国的孤立与遏制到当前西方再次泛滥的对华遏制论调,无一不都反映出西方国家维护自身在国际体系中主要地位的意图。

拜登政府上台后,美国战略界依然认为中美竞争是“事关存亡的潜在的规则竞争”。(26)其《国家安全战略临时指南》毫不讳言地将中国定位为“复合型竞争对手”,并称中国是“国际体系面临的挑战”。对于英国、加拿大和澳大利亚等国家来说,当前以西方国家的价值观和规则体系为基础建构的国际秩序是其国际政治、经济优势地位的保障,甚至是关乎其国家生存与发展的最重要外部条件。美国不断渲染、夸大中国对国际规则和国际秩序的挑战,以凝聚和深化五眼联盟在对华政策上的共识,进而促使该联盟转变成对华战略竞争的政治安全联盟。在更广泛的西方国家范围内,这一行为的示范效应不容小觑。2020年6月,由美英加澳等国的保守党议员发起的对华政策协调机制——“对华政策跨国议会联盟”(IPAC)正式成立,该机制的宗旨是,以所谓“民主理念”促进各国议员在对华政策上的合作,以维护西方主导的国际规范、普世价值和全球安全。(27)该机制的真实目的昭然若揭,即在全球贸易、安全和人权等领域针对中国实施协调一致的政策行动,作为维护西方中心主义国际规则的最后一搏。

综上所述,受美国战略文化因素的影响,五眼联盟成员国开启了对华政策调整的过程,并且在技术、意识形态和规则领域形成对华战略认知上的“最大公约数”,进而逐步形成了共同应对所谓“中国威胁”的共识。其中固然有美国与其他五眼国家在文化、价值观和安全利益上长期形成的默契,以及通过情报共享机制所形成的战略依赖,但直接诱因是美国的对华政策转向。

随着美国对华政策的对抗性走强,传统的美国战略竞争工具——同盟体系也将继续在外交、安全乃至意识形态斗争领域发挥作用。五眼联盟这一极具历史性和操作性的联盟机制在对华政策协调中的功能无疑会加强。这是因为五眼联盟成员国在语言和文化上与美国具有高度的同质性,其他成员国还在情报和安全上高度依赖美国;同时,五眼国家之间在长期的情报合作中建立起高度互信的机制,具有较高可靠性;近年来五眼国家在外交、经贸等双边领域对中国发起挑衅而加剧了与中国的矛盾,成为五眼联盟对华认知同一化的诱因。

然而,中国与五眼联盟历史上的任何战略目标都存在巨大差异,双方之间的竞争始终难分胜负,五眼联盟殊难胜出。一方面,中国是一个积