生态环境法典编纂的时代意义
党的十八大以来，我国生态环境法律制度的建设适应生态文明建设需要，取得了历史性成就。2014年修改通过的《中华人民共和国环境保护法》被称为史上最严格的环境保护法。在其影响下，生态环境法律体系建设的严肃性、严格性、规范性不断得到提高，生态环境保护法律法规的有效性不断得到加强。在党中央的坚强领导下，在生态环境保护党政同责体制、中央生态环境保护督察制度的保障下，生态环境保护法律法规得到充分和有效实施，大气、水、固体废物、土壤、海洋、噪声、放射性等领域的污染防治工作取得巨大成绩，生态文明建设和生态环境保护发生历史性、转折性、全局性的变化。目前，我国生态环境保护工作的重点发生时代转向，正由传统的污染防治进入以降碳为重点，减污、降碳协同增效的新阶段。在这一新阶段，既要深入打好污染防治攻坚战，把传统的污染防治工作做好，还要立足于现在和未来加强节能降碳的工作，把降碳、减污、扩绿、增长有机地统一起来，把山水林田湖草沙海的一体化保护和系统治理有机地统筹起来，实现生态环境保护工作水平的系统性提升和生态环境质量的整体性飞跃。
现行生态环境保护法律法规的规范水平难以适应上述时代新要求，难以完成时代新使命，特别是在应对气候变化、生态环境分区管控、光污染防治等重点领域和热点领域，还存在一些立法缺位。譬如，在应对气候变化领域，我国目前只有一部条例和一些部门规章，难以应对日益重要的气候变化的减缓和适应工作。现行的生态环境法律法规体系还有一个不足之处，就是部门法之间相互独立性很强，不同法律规定的相关制度、机制和法律责任缺乏有效的衔接；不同法律之间在目标协同、政策协同、部门协同、措施协同方面还缺乏有机的整合。譬如罚款的幅度，在一些相关的领域，不同法律规定的标准差异比较大。所以，有必要对现行生态环境法律制度规范进行系统整合，在编纂中进行集成创新、协同增效。正是基于这些必要性，我国加紧推进了生态环境法典的编纂工作。
值得注意的是，生态环境法典的编纂是有限的法典化，或者说是适度的法典化工作。由于自然资源、生态保护、污染防治、绿色发展等法律规范体系很庞大，此次编纂有三个特点。一是将现行的环境保护、污染防治方面的法律规范全部系统整合进生态环境法典。在生态环境法典出台后，这两方面的法律不再保留。二是现行的有关流域、区域、自然资源、生物多样性以及循环经济、节约能源等方面的专门法律全部保留，生态环境法典对这些领域的内容作出原则性和衔接性规定。生态环境法典出台后，对各领域现行法律的实施和修改进行指导和统筹协调。三是对于应对气候变化、碳达峰碳中和、绿色低碳发展等目前急需但尚未出台法律的领域，生态环境法典作出一些原则性、引领性规定，这为今后专门法律的制定和法律制度的建设留有空间。可以说，这一编纂工作是适合新时代发展需要的，而且与我们国家经济社会绿色低碳发展的阶段是相适应的，与我们国家深入开展生态文明体制改革的时代需求是相匹配的。因此，生态环境法典的编纂和出台时机恰当，响应了时代的需要。
生态环境法典的编纂，不仅考虑了我们当代人的利益，保护了全体中国人民的合法生态环境权益，而且立足于中华民族的永续发展来开展法律规范的设计工作。更重要的是，生态环境法典的编纂为广大的发展中国家大力推进生态文明法治建设，建设人与自然和谐美丽的地球家园贡献中国智慧和中国方案。基于此，生态环境法典的编纂和出台不仅体现了人民性、时代性，而且还体现了世界性。
生态环境法典编纂的整体特色
从框架体例、体制构建、制度设计和具体内容来看，生态环境法典的编纂体现出以下四个方面的整体特色。
一是基本性和综合性的统一。在基本性方面，目前无论是环境保护法还是其他的环境保护法律,都是全国人大常委会通过的，效力层次要比全国人大通过的基本法律低，而生态环境法典的编纂弥补了这一缺憾。一个完整的生态环境法律体系，特别是在“五位一体”总体布局下的生态环境法律体系，最好要有一部全国人大通过的法律来作基本的法律，指导生态环境法律体系的建设和实施。生态环境法典由全国人大审议通过，必将发挥生态环境领域基本性、综合性、统筹性和指导性的作用，有利于促进我国生态环境法律体系的统一性和协调性，有利于我国生态环境法律规范体系今后得到不断的健全和发展。在综合性方面，习近平生态文明思想强调山水林田湖草沙海要一体化保护和系统治理。生态环境法典编纂的综合性体现在三个方面。一是把山水林田湖草沙海有机地统筹起来了，实现了法律规定的全覆盖，而且法律规定相互协同，实现了体制、制度和机制的协同化甚至一体化。二是污染防治领域的综合性。生态环境法典的编纂克服了以前大气污染、水污染、海洋污染、土壤污染、固体废物污染、噪声污染、放射性污染等防治法律各管一块的现象，在“污染防治”专编中设立“通则”分编，该分编下设“一般规定”和“排污许可管理”两章，把所有领域污染防治的共性问题做了基本规范，建立了综合统筹的制度和机制。之后，在“大气污染防治”“水污染防治”“海洋污染防治”“土壤污染防治”“固体废物污染防治”“噪声污染防治”“放射性污染防治”“化学物质污染风险管控、电磁辐射和光污染防治”等分编对各自领域特殊的污染防治要求作出了系统规定。三是污染防治措施的综合性。生态环境法典的编纂把降碳、减污、扩绿、增长有机地协调起来，特别是立足于发展去解决降碳、减污、扩绿的法律问题，实现了生态环境保护与经济社会高质量发展的有机统一。
二是集成创新性和协同增效性的统一。生态环境法典把环境保护法和各领域一些法律法规统筹起来进行系统性的规范设计，特别是设立了污染防治、生态保护、绿色低碳发展等相关的专编。在这些编下，必然涉及不同领域、不同部门、不同区域相关工作和行政监管的衔接性和协调性，必然要建立一些新的法律规定，将现有的规定予以集成创新。对于难以集成创新的各领域法律规定，就进行协同增效式的衔接和协调。可见，生态环境法典的所有法律规范在设计时心往一处想，劲往一起使，使生态环境保护工作和监管工作实现综合成本最低、综合绩效最大。
三是延续性和创新性的统一。在延续性方面，生态环境法典把以前实施得比较好的一些规定都延续下来了，并且巩固了一些好的行政监管和司法裁判做法。在此基础上，生态环境法典结合时代要求和实际需要对法律规范规定进行创新。在创新性方面，生态环境法典针对应对气候变化、生态环境分区管控等领域，创新地设置了一些法律规定；在污染防治领域，将一些污染防治工作要求进行深化和协同化，并针对社会比较关注、反映比较强烈的光污染、餐厨油烟污染等问题，设置了法律规定。值得注意的是，生态环境法典把点和面的监管工作创新地结合了起来。点上的监管主要是指具体项目的监管，面上的监管主要包括区域生态环境保护规划、区域面源污染、流域污染防控等工作。生态环境法典在加强规划管控、区域管控、流域管控的同时，简化了具体项目的环境监管工作。此外，生态环境法典将大区域、流域的生态环境保护工作与各行政区域的生态环境保护工作有机地统筹起来了，譬如针对流域和区域生态环境保护在“生态保护”编设立专节“长江、黄河、青藏高原等重要流域、区域”，对流域、区域生态环境保护作出原则性和指导性规定，这样有助于生态环境法典与黄河保护法、长江保护法、青藏高原生态保护法等专门法律统筹、协调起来。
四是现实性与前瞻性的统一。现实性主要体现在以现实存在的问题为导向进行制度、体制和机制的构建和创新。譬如，针对社会关心的油烟和噪音扰民问题、野生动物伤人问题、野生动物损害农民庄稼问题和其他一些社会关心的热点问题，生态环境法典设立了专门的法律条文给予回应。为了完成绿色低碳转型的时代任务，生态环境法典按照中央有关碳达峰碳中和、美丽中国建设、绿色低碳转型等方面的政策要求，按照稳中求进的总基调，设计了大量绿色低碳转型的法律规范。为了促进社会发展的绿色化，生态环境法典的编纂对消费的绿色化作出了一些法律规定，体现了绿色低碳发展和绿色低碳转型的全方位性和全过程性。在前瞻性方面，法律法规不仅要面对现实，还要对未来可能发生的一些事情有所预计、有所规范，为此，生态环境法典针对应对气候变化和相关领域以后可能会出现的一些法律关系进行了调整，譬如针对应对气候变化适应要求、碳交易等领域，设计了一些基本的法律规范，以体现法律规范适用的包容性。
上述四个方面的整体特色，体现了中国特色社会主义法治和中国特色社会主义生态文明建设的时代优势，有利于生态环境法典规定的制度、体制和机制得到顺畅的实施和运转，有利于现实的生态环境问题和绿色低碳发展问题得到系统、协调和有效的解决。从法律作用来看，生态环境法典的有效实施，必将促进2035年美丽中国目标基本实现与2030年前碳达峰阶段性目标的按期实现。等到深化生态文明体制改革工作完成后，等到我国顺利完成经济社会转型期目标后，生态环境保护的结构性、根源性、趋势性压力得到根本缓解，适度法典化的生态环境法典可能会在适当的时机转变为完全法典化的生态环境法典。
（作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员）
