摘要：全球气候变化对海洋的影响已超越科学技术范畴，延伸至法律层面，推动海洋环境资源制度与气候治理的深度互动。兼具国际法与国内法双重法律渊源的海洋环境资源制度，其内涵正逐步向气候适应性方向转型。国际层面的制度转型遭遇《联合国海洋法公约》既有规则解释分歧、BBNJ 协定配套执行机制缺位的双重困境；国内制度建设则面临《生态环境法典》框架下的配套规则补充、执法司法环节协同保障、国际与国内法律制度衔接等挑战。对此，国际法视阈下应推动形成关键规则的解释共识，围绕 BBNJ 协定气候应对条款构建软法治理体系；国内法语境下需立足《生态环境法典》统筹定位完善配套制度，健全跨部门执法协同机制与司法裁量基准体系，以前瞻性制度建构推动海洋环境资源法律制度的气候适应性转型。
关键词：气候变化；海洋环境资源制度；海洋法公约； BBNJ 协定；生态环境法典
作者简介：熊奕成，男，浙江杭州人，浙江海洋大学经济与管理学院讲师，主要研究方向：海洋法、海商法；全永波，男，浙江舟山人，浙江海洋大学经济与管理学院教授、博士生导师，主要研究方向：海洋公共治理、海洋法。
一、问题的提出
工业革命以来，人类为追求经济发展向大气中持续排放温室气体，引发全球气候变化加剧。作为占地球表面积约71％的关键生态系统，海洋的生态服务功能与资源承载力深受气候变化影响。当前，海洋热含量持续攀升、海平面上升速率加快、海水酸化程度加剧，海洋热浪等极端事件频发，深刻重塑海洋物理化学过程、扰动海洋生态系统的结构稳定性与功能完整性。海洋自然属性的系统性变迁传导至海洋治理场域，对现行海洋环境资源制度框架构成冲击。一方面，气候变化导致海洋资源分布格局与能量循环模式改变，驱动鱼类等生物资源发生跨域空间迁移，打破传统海洋资源空间配置的既定秩序，对海洋保护区等静态划区管理工具及领海基线规则提出动态调适与跨界协同的治理新诉求；另一方面，全球气候治理与海洋环境资源制度的交互融合面临规则碎片化与制度衔接断层的现实困境，以应对气候变化为导向推进的海上风电开发、蓝碳项目等实践，易与既有渔业管理制度、海洋保护区体系产生空间冲突。
在此背景下，将气候适应目标系统性融入海洋环境资源制度体系，既是提升海洋治理体系和治理能力现代化的内在要求，亦是全球气候变化应对进程中主动参与国际海洋规则重构的关键举措。2026年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要（2026—2030年）》由第十四届全国人民代表大会第四次会议审议批准并正式施行，专章作出“加强海洋开发利用保护”的战略部署，对海洋环境资源治理能力提出统筹发展和安全、应对系统性风险的更高层级要求。构建具备气候韧性的海洋环境资源制度体系，可为海洋生态安全与蓝色经济可持续发展提供制度保障；在全球海洋治理与气候议程深度融合的时代趋势中积淀气候适应元素嵌入的实践经验，为全球海洋治理机制革新贡献“中国方案”，则契合了提升制度性话语权、维护国家海洋权益的应有之义。鉴于此，本文立足国际与国内双重视角，系统剖析全球气候变化对以《联合国海洋法公约》（简称《海洋法公约》）为核心的国际海洋法体系、以《中华人民共和国生态环境法典》（简称《生态环境法典》）为基础的国内法律框架所形成的具体制度挑战，探析依托制度协同、规则优化与能力建设，完善气候韧性型海洋环境资源制度体系的应然路径。
二、海洋环境资源制度与气候治理的互动框架
气候变化对海洋系统形成全方位、多层次的冲击，为规制人类海洋活动、统筹生态保护与开发利用关系的海洋环境资源制度体系，赋予了适应性变革的内在动因。近年来，气候治理与海洋治理两大场域的交叉融合态势日趋显著。受此驱动，海洋环境资源制度的内涵呈现广义化演进趋势，气候治理目标逐步嵌入其规制宗旨，并由此催生了国际与国内双重制度互动实践。
2.1 海洋环境资源制度内涵的气候适应性演进
基于文义解释方法，“海洋环境资源制度”系以国际法与国内法为核心规范渊源，以协调规制各类海洋空间内人类活动为治理载体，以维护海洋生态系统功能、保障海洋资源可持续利用与惠益公平分享为核心要旨的原则、规则、程序及组织机构之规范体系总和。随着气候变化对海洋生态系统功能与资源分布格局的影响日益深化，海洋环境资源制度的规范内涵亦呈现出以气候适应为导向的发展路径，集中体现于三个维度。
海洋空间维度，制度规制重心由静态的地理空间划界，转向对动态、跨界性气候风险空间的识别与管控。《海洋法公约》等传统海洋环境资源制度依托领海基线、专属经济区界限等相对稳定的地理坐标构建。然而，气候变化引发的海平面上升直接侵蚀海岸线、动摇领海基线的法理基础；水体分层加剧和上层增温改变了营养盐输送途径，使近海和远洋渔业资源的时空分布发生偏移，驱动生物种群向高纬度或深水域迁移并跨越既定管辖边界；海洋热浪等极端气候事件催生的应急管理需求，突破了传统行政区划的静态空间配置。概言之，气候风险推动海洋环境资源制度的规制空间边界动态调整，促使海洋保护区等既有法律工具朝着生态系统导向、边界弹性可调的气候适应方向优化，以实现对气候变化所致跨界性、流动性风险的预判、追踪与管控。
环境资源涵摄内容维度，生态环境保护与资源开发利用活动被赋予气候韧性的全新内涵，且愈发凸显二者的协同增效导向。在生态环境保护层面，“保护”的客体已不再局限于濒危物种与典型生态景观，而是拓展至海洋生态系统整体的气候调节功能与生态服务韧性。例如，红树林、海草床、盐沼等蓝碳生态系统的保护与修复，其价值维度已超越生物多样性保护本身，更体现为碳汇功能与风暴潮防御等气候适应效能，制度内涵亦由此衍化为对气候减缓与气候适应协同效益的价值追求。在资源利用层面，“可持续利用”的评判标准增设了气候适应性的新型约束要件。例如，对于金枪鱼、旗鱼、剑鱼等兼具经济价值与生态功能的跨洋洄游物种而言，气候变化已引发其洄游模式变迁，承担其开发利用与养护职责的区域性渔业管理组织，亟须引入对迁移物种资源分配方案的跨国协同治理要素。
制度规范体系维度，相关原则、规则与程序发生系统性革新，以契合协同气候治理的内在要求。在原则与方法层面，传统以科学确定性为基础、主要适用于海洋污染防治的预防原则，逐步演变为应对科学不确定性下不可逆气候变化影响的风险预防原则；本系生态环境保护科学管理方法的适应性管理，也日益获得法律层面的确认与重视，强调充分考量气候变量在海洋环境资源治理中的作用维度、作用方式与影响效应，依托实证数据制定适配性管理规范，并基于持续的监测和科学评估进行动态调整。规则层面，融合气候治理元素的新兴实体规则正在产生。国际社会围绕《〈联合国海洋法公约〉下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定》（简称 BBNJ 协定）的谈判进程，重点聚焦气候变化影响下海洋环境资源治理秩序的重构议题，相应的条文多处彰显与气候治理需求的制度衔接。在程序与机构层面，晚近制度设计趋向于构建跨部门气候变化协同机制，搭建贯通气候科学研究与管理决策的信息共享和预警平台，同时健全气候相关损害的赔偿与救济程序。由此，海洋环境资源制度的规范内涵已由静态化的规则集合，发展为兼具学习、反馈与动态调适能力的气候适应性治理系统。
2.2 国际法框架下海洋环境资源制度与气候治理的规范互动
随着海洋环境资源制度内涵的气候适应性转型，其国际法维度内部正发生深刻的规则调适。传统上相对分立的气候治理与海洋环境资源制度，规范边界在实践中日趋模糊且具备弹性。一方面，气候治理体系的规制范畴已突破大气温室气体排放控制的传统边界，原则性地延伸至海洋碳汇、海岸带气候适应等海洋环境资源议题范畴，呈现出主动的规制拓展态势。另一方面，海洋法体系并非仅被动承接国际气候治理规范的延伸，而是通过新兴“造法”与国际司法进程，将气候变化减缓及适应目标吸纳、涵摄于既有规范。
国际气候治理规范通过拓展制度空间维度，调整海洋环境资源议题。依托《联合国气候变化框架公约》（简称《气候公约》）、《京都议定书》等构建的国际气候治理机制，以普遍性气候治理为要旨。与之相较，嗣后达成的《巴黎协定》则在序言中明确有关“确保海洋生态系统完整性”的表述，标志着国际气候治理规范体系完成了由侧重陆域减排向全域生态系统保护的范式转型。传统国际气候治理以大气中温室气体的浓度作为治理成效的核心衡量指标，将“气候系统面临危险”列为评估基准。《巴黎协定》实质上拓展了“气候系统”的外延，将海洋生态系统完整性纳入气候系统安全的评价范畴。与此同时，《巴黎协定》摒弃了强制性减排规则的制度设计，构建起以“国家自主贡献”为核心的全球气候治理新范式，为海洋环境资源治理议题的嵌入预留了制度空间。从目的解释的视角审视，《巴黎协定》虽未对海洋议题作出专门规定，亦未就蓝碳生态系统构建针对性的法律规制机制，但海洋碳汇开发、蓝碳生态系统保育及海岸带气候韧性建设等有助于维系气候系统稳定性的举措，均可视作契合国家自主贡献与国际合作目标的事项，而被纳入其规制范畴。
国际海洋法体系则通过延伸涵摄内容、统筹调整制度规范体系，在海洋环境资源制度中融合气候议题。BBNJ 协定将应对气候变化和海洋酸化、保障支撑海洋气候功能的碳循环服务作为重要内容，其具体规则也设置了容纳气候治理体系内容延伸的制度接口。一是借助海洋遗传资源的获取与惠益分享规则，强化国际科研协作与生物信息共享机制，为发掘具备碳汇增强、气候风险缓释功能的海洋遗传资源提供制度支撑；二是依托划区管理工具规则，明确特别管理区的识别标准、规划流程与实施机制，为蓝碳保护区划定、气候敏感型关键生态系统的缓冲保护提供法治路径；三是确立国家管辖范围以外（ABNJ）海域活动的环境评估前置义务，为气候风险的量化评估与纳入环境管理指标体系提供制度依据，防止高碳排放、高生态破坏性项目进入。与此同时，气候议题的司法化已成为国际海洋法发展的新趋势，国际司法实践成为气候变化嵌入海洋环境资源制度规范体系的重要路径。2022年，小岛屿国家气候变化与国际法委员会针对缔约国在防止、减少和控制气候变化所致海洋环境污染方面的具体义务，以及缔约国在保护和保全受气候变化影响的海洋环境方面的具体义务两项法律问题，正式请求国际海洋法法庭（ITLOS）出具咨询意见。2024年，ITLOS 作出一致通过的咨询意见，将人为温室气体排放定性为《海洋法公约》界定的“海洋环境污染”，明确了缔约国的适当注意义务。时隔一年，联合国国际法院就“国家在应对气候变化中的法律义务及其未履行后果”发布咨询意见，并对 ITLOS 气候变化咨询意见的核心观点予以呼应与重申。尽管两份咨询意见本身不具备强制拘束力，但因具有极高的法律解释权威，仍能产生规范牵引效应，推动气候与海洋环境资源议题在制度规范体系层面的融合。
2.3 国内法框架下海洋环境资源制度与气候治理的协同规制
在国内法律秩序中，气候治理与海洋环境资源制度的协同运作相较国际法层面更为具体、直接，且具备更强的规范强制力。主权国家根据其政策优先取向、法律传统与实施能力，借助立法、战略规划等多元规制工具，将国际气候承诺及海洋保护目标内化为具有拘束力的国内法定义务与行政规制举措。
主权国家借助应对气候变化的专项政策及法律文本，推动气候治理空间维度向海洋环境资源议题的拓展具象化。欧盟成员国始终是高标凈气候治理的践行者与引领者。尽管欧盟法在性质上异于单一主权国家的国内法，但其对成员国所具有的直接效力与拘束力，使其成为考察欧盟域内法律政策整合的关键区域性范式。欧盟于2019年出台《欧洲绿色新政》，明确2050年碳中和战略目标的同时，将生态系统与生物多样性保护、蓝色经济可持续发展列为优先事项，使可再生海洋能源开发、海洋生物资源低碳化利用成为碳中和战略的生态支撑。2021年，欧盟正式颁布《欧洲气候法案》，明确将“海平面上升”界定为重大气候变化影响，强调气候变化应对与海洋环境资源治理的协同属性；同时要求各成员国制定并实施国家气候适应战略与规划时，必须纳入对“农业、水系统和粮食系统”的考量。中国亦将海洋环境资源规制纳入国家气候治理战略布局。2024年颁布的《碳排放权交易管理暂行条例》，将全国碳市场规制提升至行政法规层级，明确配额分配规则、市场稳定调节机制及执法监管规范，为蓝碳生态系统碳汇功能纳入全国碳市场管理奠定了制度基石。《生态环境法典》“绿色低碳发展编”中设“应对气候变化”专章，于第1040条明确将海洋纳入国家生态系统碳汇监测核算体系下碳储量本底调查与评估的范畴；第1044条则将海洋列为气候变化影响与风险评估的经济社会重点领域，强调提升海洋生态系统的气候韧性。
各国涉海国内法主要通过立法与战略规划的协同衔接，扩展规制范畴、更新制度规范体系，将海洋环境资源制度深度融入气候治理框架。美国1972年《海岸带管理法》明确规定，各州海岸带管理计划须制定相应措施，以最大限度降低海平面上升及其相关危害所引发的生命财产损失，通过授权性规范强制要求下级规划嵌入气候风险评估维度。英国2009年《海洋与海岸带准入法》构建了海洋空间规划制度，依据该法制定的《英格兰东部海洋空间规划》明确将“为英国的能源供给和气候变化目标的实现做出重大贡献”列为愿景，将海上风电等低碳产业布局确立为法定优先事项，使立法创设的规划工具直接承载落实国家气候承诺的法定功能。中国《生态环境法典》“海洋污染防治”分编亦贯彻气候变化应对的生态保护要义，明确要求对红树林、珊瑚礁、海草床等典型代表性海洋生态系统实施重点保护，推动兼具生物多样性保育与碳汇功能的蓝碳生态系统保护由政策性倡导转化为法定义务，实现气候减缓与适应目标的规范内化。
三、国际法与国内法视角下海洋环境资源制度气候应对的双层规范挑战
海洋环境资源制度与气候治理的互动框架依托国际法与国内法的二元规范体系展开，受制于气候治理制度适用范畴的普遍性特征，其向海洋领域延伸的制度空间相对有限，未来二者的协同发展重心仍将落脚于海洋环境资源制度对气候关切的吸纳与回应。然而，国际海洋环境资源制度嵌入气候变化应对议题的路径面临合法性与执行力挑战，国内海洋环境资源制度与气候治理的协同规制则囿于法治资源的有限性、既有国内法律体系的路径依赖等因素，亦面临着系统性难题。
3.1 国际法层次：规则解释分歧与执行机制阙如
从既有的国际法实践看，国际海洋环境资源制度吸纳回应气候议题的两种思路均存在固有局限。国际法学者、国际司法机构通过法律解释将《海洋法公约》适用范围与气候议题加以关联的观点，尚未形成普遍共识；而 BBNJ 协定等新兴制度中，气候议题的嵌入多以原则对接与理念互通为路径，尚未构建起具备实操性的规则体系。
其一，《海洋法公约》适用于气候变化应对的规则解释分歧。《海洋法公约》的条文内容受制于缔约起草阶段的科学认知水平局限，缔约国并未将应对气候变化的挑战纳入规制范畴，其规制重心聚焦于传统海洋资源开发利用与海洋环境污染防治，针对气候变化引发的海洋生态系统嬗变、海平面上升及海洋碳汇管理等新兴议题，并未作出专门的制度安排。当代国际司法实践与政策进程在尝试推动气候议题与公约框架衔接的过程中，产生了规范解释层面的分歧。对于《海洋法公约》第十二部分是否涉及气候变化减缓的相关措施，澳大利亚在国际海洋法法庭庭审中主张，《海洋法公约》第194条是针对常规污染设计的，而温室气体排放因其来源的时空分散性、影响的累积性，构成了一种本质不同的挑战，直接适用该条款将引发“极其复杂的因果关系问题”。但也有学者认为，《海洋法公约》第194（2）条确立了各国采取一切必要措施防范海洋污染的尽职调查义务，结合第207条关于陆源污染防治的程序性规范，缔约国在履行公约项下海洋环境保护义务时，可援引并遵循《气候公约》和《巴黎协定》所确立的减排规则与标准。同时，二氧化碳排放引发的海洋酸化与海洋暖化将危及海洋生物资源养护，依据“南方蓝鳍金枪鱼案”所确立的海洋生物资源养护属于海洋环境保护范畴的法理，气候变化应对也应当被纳入第194（5）条规定的“保护和保全稀有或脆弱的生态系统”之规制范畴。
国际海洋法法庭（ITLOS）咨询意见代表了国际司法实践中的一种典型观点。ITLOS 指出，《海洋法公约》对“海洋环境污染”的界定主要遵循三项判断标准：须存在特定物质或能量；该物质或能量由人类直接或间接引入海洋环境；此种引入已造成或可能造成有害影响。鉴于温室气体属于物质范畴，且依据政府间气候变化专门委员会（IPCC）报告所确立的科学依据，温室气体由人类直接或间接引入海洋环境，其引发的多重不利影响已为国际气候条约所确认，故气候变化当属《海洋法公约》项下“海洋环境污染”的规制范畴。然而，该解释路径因存在合法性缺陷而备受质疑。从条约解释技术的选择上，国际海洋法法庭采用演化解释的方法，通过对《海洋法公约》条款中开放性术语的阐释与适用，拓展“海洋环境污染”的涵摄范围，实现公约作为“活文书”的规范功能。批评者认为，国际海洋法法庭的演化解释未能充分恪守《维也纳条约法公约》第31条所确立的、以条约用语通常意义为逻辑起点的文义解释与上下文解释优先原则。其过度倚重气候变化专门委员会科学报告等外部证据，却省略了科学结论向法律定性转化的必要论证环节，削弱了该咨询意见的法律说服力。事实上，从文义解释角度审视，ITLOS 并未阐明“海洋环境污染”的认定标准。传统海洋环境的损害通常具备直接性与即时性特征，而温室气体排放所致损害则呈现累积性与滞后性特质。至于排放规模、累积时长需达到何种阈值，方构成法律意义上“造成或可能造成海洋生物资源与生态系统损害”的判定尺度，该咨询意见并未提供具备可预见性的规范指引。
其二，BBNJ 协定气候应对规范的执行机制阙如。BBNJ 协定下的气候应对相关规范以原则性宣示与程序性框架为主，尚未配套细化的实操性规则与实施指引，致使相关规范的制度执行力受限。一方面，BBNJ 协定规定的划区管理工具应对气候变化的“韧性目标”过于笼统，缺乏可操作性。BBNJ 协定第3部分第17条原则性提及划区管理工具的目的包括“加强生态系统抵御气候变化、海洋酸化等压力的韧性”，但未针对气候变化的特殊性明确具体的操作细则。协定既未构建可量化的气候韧性评估指标体系，亦未能适配气候变化的动态演进特征。可见，划区管理工具仍沿用静态管理逻辑，缺乏及时响应机制。另一方面，BBNJ 协定尚未构建起适配气候变化治理需求的专项环境影响评价制度。从气候变化对海洋影响的长期累积性、跨区域联动性、风险不确定性等特征来看，既有海洋环境影响评价机制难以精准研判人类活动与气候变化耦合作用下的海洋环境影响程度。对此，BBNJ 协定仅于其第27条原则性提及“支持考量累积性影响”，并未将其纳入环境影响评价的核心范畴。与此同时，环境影响评价的启动门槛与实施标准界定模糊，且未能充分考量气候变化与其他人为因素的叠加效应。既有研究证实，气候变化会加剧过度捕捞、海洋污染等人类活动对海洋生物多样性的损害。因此，如果在环境影响评价中仅聚焦人类活动本身的累积性影响，而忽视气候变化的协同作用，则极易低估人类活动对海洋生态系统造成的实际压力，导致环境影响评价结论失真。
除因实操性规则缺失导致气候应对规范执行力不足之外，监督机制的缺位与执法机制的不完善等问题，进一步制约 BBNJ 协定气候治理功能的实现。BBNJ 协定虽确立了统筹海洋环境资源治理与气候变化应对的目标，但未设立具有拘束力的监督机制，其制度设计缺乏传统国内法监督框架所具备的惩戒属性，相关条款的具体履约进程主要依赖缔约国的自愿遵行。与此同时，负责相关条约实施的国际组织及其他机构，受制于资金与权限的局限性，普遍缺乏直接的国际执法权限。而 BBNJ 协定并未针对气候变化海洋影响的应对事宜，设置统一的缔约国执法标准与具体措施，缔约国多依据本国国内立法开展相关执法活动。鉴于各国执法能力存在差异，且缺乏协同一致的执法准则，难以达成同质化的执法成效。
3.2 国内法层次：立法统筹、法治保障与衔接障碍
中国作为海洋大国，同时系《气候公约》《海洋法公约》等国际公约的缔约国，在应对全球气候变化所引发的海洋环境资源治理进程中，承担着深度参与的主体责任。近年来，中国已出台一系列聚焦气候变化应对与海洋生态系统保护的实践举措，《生态环境法典》的颁行更推动中国海洋环境与气候协同治理迈入体系化、法典化的发展新阶段。然而，协同规制的效能提升，仍需直面宏观原则的操作性空白填补、不同制度体系间内在张力化解，以及国际法规范国内转化过程中法治能力供给强化等现实挑战。
一是立法统筹框架内具体规则体系完善问题。《生态环境法典》“绿色低碳发展编”与“海洋污染防治”分编，均以理念宣示或原则指引的方式实现海洋环境资源保护与气候应对的立法整合，其实施效果取决于配套法规、标准体系与技术规范的完备程度。以《生态环境法典》第1040条配套的海洋碳汇监测核算制度为例，该领域虽已取得阶段性突破，但制度体系仍有待健全。2022年，自然资源部批准发布《海洋碳汇核算方法》（HY/T 0349—2022）行业标准，对核算流程、内容与方法作出系统性规范；2023年，生态环境部发布《温室气体自愿减排项目方法学 红树林营造》（CCER—14—002—V01），标志着红树林修复项目所产生的碳汇正式纳入国家核证自愿减排量（CCER）交易体系。当前已确立监测核算标准与交易方法学的海洋碳汇类型，主要集中于红树林等海岸带蓝碳生态系统；而对渔业碳汇、海洋微生物碳汇及海洋地质碳封存等领域，仍缺乏统一的监测核算标准与方法体系。此外，红树林、珊瑚礁、海草床等典型海洋生态系统虽已被纳入重点保护范畴，但其保护对象与范围仍需精细化界定。一方面，目前国家层面尚未出台统一的国家重点保护海洋生态系统名录及配套认定技术标准，保护对象的确定缺乏权威规范依据；另一方面，典型海洋生态系统具有整体性与连通性特征，其保护范围不仅涵盖具有固碳功能的植被与礁体，还应包括与之共生的滩涂、水系等生境要素，亟须制定专门的空间边界划定技术指南。
二是执法与司法等法治环节中的跨体系保障问题。在执法层面，《生态环境法典》确立了由生态环境主管部门实施统一监督管理，自然资源、交通运输、渔业等主管部门及海警机构在法定职责范围内分工负责的协同监管格局。在保障第1044条所规定的海洋生态系统气候韧性提升等新型执法场域中，职责法定原则的刚性适用，会导致海洋工程项目碳排放监管、典型海洋生态系统碳汇能力保护等职责归属模糊的跨体系执法目标难以有效实现。而部门间案件移送机制本为弥合执法真空而设计，但其启动以违法线索归属于其他“负有生态环境保护监督管理职责”部门管辖为前提，鉴于跨体系融合事务往往并未明确归属特定部门的管辖范畴，极易引发案件移送无据、执法衔接失灵的实践困境。在司法层面，海洋生态环境损害赔偿等横跨民法、生态环境法等部门的制度，对气候治理要素的融入仍处于初步探索阶段。受司法能动主义驱动，当前的司法实践中创新性地将碳汇认购作为海洋生态系统替代性修复的责任承担方式。其法理依据源于《中华人民共和国民法典》第179条所规定的“恢复原状”民事责任实现路径，本意是通过市场机制弥补受损的碳汇功能，却普遍存在尚未认定碳汇损失即扩大适用碳汇认购责任，且缺乏相应技术论证支撑的问题。进而言之，在特定海洋生态系统破坏行为与全球气候调节功能减损之间建构直接的法律因果关系链条，系不同法律体系协同不足所引发的裁判说理困境。当前多数司法裁判采取简化抑或间接的因果认定路径，尚未在法教义学层面形成严谨且具备普适性的论证范式，易因司法能动主义的过度扩张引发自由裁量权滥用风险。
三是国际国内法律制度的衔接梗阻问题。长期以来，中国涉海立法体系在与国际海洋法的衔接适配层面，始终面临立法供给不足、法律可操作性欠缺、国际公约国内转化适用滞后于公约修订进程，以及学理争议点尚未厘清等多重困境。在国际海洋环境资源制度与气候治理深度互动的背景下，上述困境进一步加剧，且呈现出复合化特征。首先，立法缺失与滞后已由传统领域拓展至气候相关新兴领域。随着 BBNJ 协定明确将“气候变化影响”纳入规制范畴、国际海事组织持续推进航运减排进程等国际法治新态势形成，中国在海洋碳汇交易、航运活动碳排放监测、海洋工程气候风险评估等交叉领域的立法供给不足问题凸显。《生态环境法典》作为基础性通用法律规范，不宜针对海洋领域作出过于细致的规定，导致国内法层面缺乏承接国际规则的精细化制度载体。其次，法律可操作性不足在技术密集型议题中表现尤为显著。海洋环境资源与气候协同治理的推进高度依托科学数据和量化标准体系，而中国现行的强制性技术标准、监测核算规程及认证规则仍不完善，使国际公约中“基于最佳可得科学”采取行动的法定义务，在国内层面因缺乏技术基准而难以实现。再次，学理争议与规范模糊问题于交叉领域进一步突出。国际法中围绕温室气体排放与《海洋法公约》项下海洋污染规制关系的理论争议，直接影响国内法对相关国际义务属性的界定。在国内法语境下，破坏红树林等蓝碳生态系统引发的碳汇功能减损，其法律属性归属于生态环境损害抑或气候损害，在侵权责任构成、因果关系证明、损害量化核算等维度均存在学理阐释与法律适用的模糊区间，制约了涉外法治与国内法治之间的协同联动效能。
四、全球气候变化下海洋环境资源制度的优化路径
气候变化视角下海洋环境资源的治理挑战，既为中国全面提升治理能力提出全新要求，也为推动相关治理体系的变革创新提供了重要契机。在此过程中，中国需同步统筹推进深度参与全球气候治理与全球海洋治理，以及国内制度体系的优化完善，实现从全球治理体系下被动适应者向主动引领者的角色跃迁。
4.1 国际协同：以解释共识与软法治理优化规则供给
国际法层面，海洋环境资源制度所面临的规则解释分歧与执行机制缺失问题，根源在于国际社会对国际公约单一“造法”形式的预期，无法适配气候变化议题融入海洋环境资源治理的动态立法需求。为此，应通过推动权威法律解释与多边法律对话，促成《海洋法公约》等既有规则形成更具气候适应性的法律共识；同时，积极运用并塑造软法治理工具，为 BBNJ 协定等国际框架下的原则性承诺充实具体实施规范，以柔性制度路径逐步夯实国际海洋环境资源制度应对气候变化的法律根基。
（1）促进《海洋法公约》规则的法律澄清，化解适用争议
合法性构成国际海洋环境资源制度与气候治理制度协同的逻辑前提，唯有契合《海洋法公约》立法原意、符合国际习惯法规则的气候议题拓展，方能获得国际社会的普遍认可。当前，ITLOS 第31号咨询意见引发的学术争鸣与各国立场关切，要求在现行国际法框架内搭建专业、包容的对话协商平台，渐进凝聚气候议题融入既有规则的国际实践与法律确信，维护国际海洋法律秩序的稳定与权威。
法律澄清的应然路径，系借助联合国国际法委员会等国际法编纂与发展机构的知识供给与理念塑造功能，为海洋环境资源制度与气候议题的交互融合提供超脱政治立场的专业性学理指引。联合国国际法委员会作为联合国框架内，有权对现行国家实践、司法判例与学术争鸣开展系统梳理、明晰阐释及体系化编纂的国际“造法”辅助机构，可通过将“气候变化对国际海洋法的影响”纳入长期工作方案，针对“温室气体排放与海洋环境污染之间的关系”等核心争议议题，出具最具权威性与精细化的学理分析。联合国国际法委员会经深度研究发布的报告及形成的结论虽不具有法律拘束力，但其凭借高度专业性为各国政府、司法机构及学界所尊崇援引，能够对后续条约谈判、国家立场塑造及司法裁判说理产生深远影响。
化解规则适用争议的程序性关键，则在于依托《海洋法公约》缔约方会议等多边磋商机制，在气候变化治理语境下凝聚各方对“保护海洋环境”义务的共识。缔约方会议作为《海洋法公约》框架下高度制度化的外交议事平台，其权威性直接源自公约文本本身。相较于 ITLOS 作为司法机构易被质疑存在司法“造法”或越权扩张之虞，缔约方会议由全体缔约国共同构成，属于主权国家主导的政治决策平台，其运作天然以“国家同意”为正当性基础。缔约方会议虽不具备国际“造法”权能，但其通过延长发展中国家提交大陆架划界资料期限等实践，已然彰显出对《海洋法公约》适用的“事实修正”能力，可借助决议、决定等形式在程序框架内回应并调适相关法律适用问题。有学者指出，尽管《海洋法公约》缔约方会议尚未发展为成熟的国际机构或国际组织，仍可参照其他多边条约机制的实践，依据《缔约方会议议事规则》第68条设立附属机构以完善其制度功能。据此，可推动其凭借“事实修正”的制度效能，设立专门的科学与技术附属工作组，以引导、协调并统合各国对“保护海洋环境”义务的法律认知。此外，缔约方会议还对 ITLOS 具有法官选举的人事权、预算审批的财政权，以及年度报告审议的监督问责权。基于此种制度性影响力，缔约方会议及其附属机构围绕规则解释的持续研讨及相关结论，可通过政治传导效应为 ITLOS 的司法能动主义划定边界或赋予正当授权；相应地，ITLOS 在处理涉气候法律请求时，并非脱离现实语境开展司法“造法”，而是能够呼应主权国家构成的政治平台所凝聚的集体意志，提升其裁决的正当性与国际社会接受度。
上述进程中，中国应秉持建设性参与立场，倡导兼具平衡性与包容性的规则解释理念。在联合国国际法委员会框架下，中国应积极推动将气候变化对国际海洋法的影响纳入其长期工作方案，通过系统提交本国在蓝碳生态保护、海平面上升应对等领域的立法实践与制度案例，推动其研究成果既反映大国关切，亦充分吸纳小岛屿发展中国家、沿海社区及广大发展中国家等气候脆弱主体的特殊境遇与合理诉求。促使最终形成的结论草案超越单纯的技术性澄清，嵌入“共同但有区别责任”原则，为气候治理语境下“保护海洋环境”义务的履行提供兼具科学性与公平性的规范指引。在缔约方会议等多边磋商机制中，面对规则条款解释分歧，中国既不宜秉持僵化保守立场，亦不应提出激进改革主张，而应依托缔约方会议附属机构的专业研究成果，倡导渐进式厘清、务实性合作的路径。通过将抽象法律义务转化为基于共同科学话语的技术性对话，消解政治对立，凝聚各方在具体实施层面的最大共识。
（2）构建 BBNJ 协定的软法治理体系，弥补执行缺憾
BBNJ 协定中气候应对相关条款具有原则性特征，而基于原则性规范所形成的模糊性构造，为软法的形成与发展预留了制度空间。国际社会可借助不具有严格法律拘束力，但兼具高度专业权威与政治共识的规范、程序及机制，引导并协调各缔约方将协定文本中的气候承诺转化为具体可行的海洋环境资源治理实践。
其一，依托缔约方会议机制，优先制定并细化融入气候考量的技术指南与程序标准，为缔约方履约行动提供明确统一的规范指引。作为 BBNJ 协定最高决策机构，缔约方会议通过的决议、指南与标准虽不直接创设条约义务，却可对协定既有条款中的未决问题予以具象化阐释。在划区管理工具制度方面，需通过气候适应性设计，将静态保护区边界转型为可应对物种迁移、海洋酸化等动态变化的弹性边界。为此，应推动缔约方会议优先就“划区管理工具选址、管理与监测中纳入气候变化影响评估”制定专门技术指南，要求提案方提交基于最佳可得科学的评估报告，研判未来数十年气候变化对区域生物多样性及生态系统的潜在影响；同时，还应当推动缔约方会议商议确立适应性管理框架，明确气候影响监测核心指标，并预设边界调整等管理措施的触发与响应程序。在环境影响评价制度方面，需通过缔约方会议决议强化气候专项评估要求，推动形成评估活动对气候系统及海洋碳汇功能影响的标准化程序，重点评价相关活动对全球气候系统的负面效应及对 ABNJ 海洋碳汇生态系统的潜在损害。通过统一评价方法学、基准情景设定与减缓措施考量，推动“考虑气候变化影响”从原则性要求转化为环境影响评价报告中具备科学数据支撑的必要组成部分。
其二，推动构建透明化的信息通报机制与“科学－政策”衔接平台，以监测履约进展、促进经验互鉴，为软法规则优化提供实证依据。BBNJ 协定第51条确立的信息交换机制，旨在汇集与传播协定实施相关的各类信息，其已针对海洋遗传资源惠益分享等事项设定了具体的信息通报义务。可通过增设专门模块合理拓展其适用范围以作为信息通报载体，要求缔约方定期提交报告，详细说明其在 ABNJ 开展或授权的各类活动中气候应对义务的落实情况。报告内容应涵盖气候导向型技术指南与程序标准的适用状况、针对已识别气候风险采取的预防与减缓措施，以及针对气候变化影响 ABNJ 生态系统开展的科研活动与国际合作等。相关报告经秘书处汇总后予以公开，有助于通过信息公开与共享提升软法治理效能。而在科学与政策衔接层面，应在 BBNJ 协定科学技术机构框架内设立气候变化与海洋生物多样性科研工作组，作为 IPCC、政府间海洋学委员会等权威科学机构与 BBNJ 缔约方会议之间的制度化衔接平台。该工作组可就气候变化对 ABNJ 生物多样性的已知或潜在影响、基于自然解决方案的应用潜力等议题编制政策摘要与技术简报，并就缔约方会议提出的科学问题提供专业咨询意见，从而保障相关软法规范及时吸纳前沿科学知识，实现科学认知与政策决策的协同联动。
其三，探索创新性资金供给与能力建设机制，重点面向发展中国家，切实弥合其履约能力差距，保障软法规范得以全面且有效实施。BBNJ 协定软法治理体系的有效性取决于最广泛缔约方的实际执行能力。因此，须将气候维度深度嵌入协定项下财政机制与能力建设框架。一方面，要为发展中国家构建可预期、可及性强的财政资源保障机制，推动在 BBNJ 协定财务机制下，设立海洋气候韧性提升专项基金，专项用于资助发展中国家开展 ABNJ 活动的气候风险评估、应用气候适应性技术指南所需的科学调查与专家咨询。另一方面，将气候变化应对能力建设列为 BBNJ 协定能力建设与海洋技术转让条款的优先领域。面向发展中国家科研人员、法律与政策制定者开展系统性培训，内容涵盖气候变化对 ABNJ 影响的科学认知、气候适应性管理工具应用等关键维度，进而缩小全球海洋气候治理领域的能力鸿沟。
4.2 国内统筹：以规则供给与制度优化衔接回应规范挑战
全球气候变化对海洋物理生态与治理结构的深刻冲击，不仅要求中国加强气候适应性海洋环境资源制度的供给与保障能力，更揭示出中国作为海洋大国与气候治理关键参与方的重要角色。国际承诺必须通过国内法律与政策体系予以转化和落实，而国内的实践经验与制度创新，亦应反向为国际规则的演进与完善提供实证支撑与智慧供给。中国应当从国内法治统筹的战略高度出发，系统性地强化规则供给以填补制度空白、优化制度衔接以化解执行与转化梗阻。
在规则供给层面，应当以《生态环境法典》颁布实施为重要契机，依托配套法规与标准体系建设，推动海洋环境资源制度与气候治理议题互动的体系化、精细化转型。《生态环境法典》将海洋污染防治、生态保护修复与绿色低碳发展等目标予以统合，其协同效能实现有赖于配套规则的精准填充。为此，应运用体系解释方法，将“绿色低碳发展编”所确立的应对气候变化目标、温室气体排放管控等义务，合理转化为“海洋污染防治编”相关制度的价值衡量基准。在此基础上，推进重点领域配套细则的立、改、废、释，补齐操作性规则短板。加快制定海洋碳汇保护与管理专项法规及标准，明确蓝碳生态系统的法律定位、碳汇计量监测方法、交易规则与监管权责；在修订《海洋工程环境影响评价管理规定》及配套技术导则过程中，将项目温室气体排放总量、对区域碳汇功能的长期影响，以及应对海平面上升等气候风险的适应性纳入评价范畴，设置相应减缓和适应措施要求；制定海岸带适应气候变化管理办法与技术规范，纳入基于气候风险评估划定海岸建筑退缩线的制度要素，将气候韧性提升作为海岸带空间规划的核心考量。
在执法与司法的制度优化层面，应立足执法协同联动与司法裁量基准的双重建构，为海洋环境资源与气候治理的深度融合提供系统性法治保障。针对海洋与气候跨体系职责分配模糊的困境，宜在中央生态环境保护督察及各级跨部门协同机制框架下，构建气候要素嵌入式的跨部门执法程序。在中央层面，建立应对气候变化与海洋环境资源事务的统筹协调机制，明确专门机构牵头协调蓝碳生态系统破坏、重大海洋工程气候影响等关键交叉领域的执法事项。鼓励地方制定海洋与气候领域联合执法事项清单，界定跨部门联合执法的案件适用范围。同时，为强化联合执法实质协同效能，需破除部门间数据壁垒，推进一体化数据信息平台建设，整合生态环境、自然资源、气象、海事等部门监测数据，构筑执法活动的统一证据基础。在司法层面，为消解规则模糊所致裁判尺度失衡与裁量权滥用风险，建议最高人民法院适时出台司法解释，就破坏海洋生态系统碳汇功能等新型损害的法律认定、量化核算与赔偿实现路径予以明确，并确立比例原则与风险预防原则的司法适用规范。通过为法官审理涉气候风险新型案件提供法教义学层面的裁判指引，引导其在科学不确定性场景下审慎平衡经济与生态价值、规范风险预防原则的司法适用，在司法能动与裁量权规制之间实现动态平衡。
在国际国内法律制度衔接层面，应推动制度转化模式由被动接轨向主动吸纳转型，促进国内法治与涉外法治的前瞻性能力建设。有学者提出，为破解条约实施中的实践难题、填补具体适用规则空白，中国亟须制定专门的“条约实施法”，以立法形式明确条约的国内实施路径。循此思路，面对全球气候变化下快速发展的海洋环境资源制度，可依托“条约实施法”构建的常态化条约转化机制，对已批准或拟批准的条约开展审查，明确履行国际义务所需的国内立法、修法及行政法规、部门规章制定的优先级与实施程序。针对海洋碳汇、航运碳排放监测等交叉领域的细化规则衔接，宜授权国务院以“先行先试”的行政法规或决定形式，为国内相关管理制度的探索预留空间，待实践条件成熟后再将其上升为法律规范，在维护国内法体系稳定性的同时，及时回应国际海洋气候法治的发展需求。此外，还需强化国家标准、行业标准与技术规程供给，以科学共识搭建国际法治与国内法治的衔接桥梁。由标准化行政主管部门会同相关业务主管部门，主动将 BBNJ 协定中基于最佳可得科学等要求，以及政府间气候变化专门委员会（IPCC）指南、国际海事组织（IMO）导则中的国际公认方法，优先转化为国家强制性或推荐性标准。与此同时，鼓励支持国内外法学界开展深度学术对话，围绕温室气体排放的海洋污染属性、国家“适当顾及义务”的气候维度等前沿争议开展建构性研究，形成兼具国际法视野与中国立场的法理论述体系，为立法、司法及外交谈判提供坚实学理支撑。
五、结语
近年来，全球气候变化已从科学预判迈入现实冲击阶段，成为扰动海洋生态系统稳态的关键外部变量。作为兼具跨域性、系统性与科学不确定性的典型生态风险，气候变化既对海洋生态系统形成多维冲击，亦推动着海洋环境资源法律制度向气候适应性方向转型。国际法层面，国际气候治理与海洋法体系，通过条约解释、规则适用范围拓展及 BBNJ 协定等新条约的气候条款嵌入实现制度融合；国内法层面，各国多通过专项气候立法、涉海规则与国家气候战略衔接实现议题协同。当前，海洋环境资源与气候的协同规制仍存在双重挑战。国际法维度，通过《海洋法公约》条约解释吸纳气候议题的路径存在合法性争议，BBNJ 协定气候条款则因执行机制缺位难以落地；国内法维度，《生态环境法典》配套规则亟待完善、执法司法跨域协同机制不健全、国际国内规则衔接存在现实障碍。基于此，海洋环境资源与气候相协同的法治完善路径，也应从国际和国内两个维度推进。国际层面，通过条约阐释化解适用争议，依托 BBNJ 协定构建软法治理体系弥补执行短板；国内层面，健全《生态环境法典》配套法规标准，完善执法协同与司法裁量基准，推动国际国内规则主动式衔接。
原载于《太平洋学报》
