常纪文:争议与回应:《大气污染防治法》修订的综合评析

选择字号:   本文共阅读 284 次 更新时间:2016-01-17 21:38:15

进入专题: 大气污染防治法  

常纪文  

   摘要:新《大气污染防治法》在争议中修订通过,将于2016年面对纷繁复杂的现实世界和现实问题,接受现实的检阅和问题的考验。本文从立法目的是否先进、法律概念是否明确、立法主线是否清晰、主体架构是否均衡、法律问题是否全面、立法重点是否突出、法律措施是否管用、监管体制是否顺畅和协调、法律责任是否宽严相济、责任追责是否可操作等方面,对该法进行了综合评判。总的看来,新法立意更高远,设计更有思路,措施更管用,制度更完善,责任更严厉,考虑了现实的需要和学界的呼吁,体现了立法修改的超越性或者进步性。尽管存在一些缺憾,总体上还是一部符合实际需要的法律。

   关键词:大气污染防治法;修订;争议;评析

  

   一、修法争议与评价标准

   现行的《大气污染防治法》于2000年修订,自2006年再次提升修改的议事日程。该法的修订草案于2014年12月进行了一审,于2015年6月进行了二审。2015年7月初,环境法学界对全国人大公布的《大气污染防治法》修订二审稿意见很大,一些专家甚至公开提出回炉重新再来。按照惯例,三审一般要通过修改的法律。法律通过修订之后,再想大修一般要等10来年,为此很多学者提出要珍惜立法资源,暂缓三审。环境科学界、环境经济学界、环境政策学界的一些著名学者也认为二审稿主线不突出,防治逻辑错误、规定可操作性不强,也希望大改,这在中国环境立法史上是少见的。本人于7月9日在《南方周末》上发表了一篇文章“大气污染防治修法:请推迟三审”,社会反响颇大。全国人大法律委非常重视学界的呼声,召开很多座谈会,全面地梳理了各方面的意见,并且对稿子进行了大修,三审稿由现行法的66条增加为129条,缓解了学界的质疑。法律由全国人大或者其常委会表决通过,因而立法是一种利益平衡或者政治平衡,不可能听取所有专家的所有意见。专家的现实与长远建议,只有与立法的定位和立法的预见相一致,才有可能被最大限度地采纳。作为一部专门性环境法律,因为某些原因如果推迟三审或者进行四审,恐怕要产生不良的影响。尽管还存在一些争议,《大气污染防治法》修订三审稿还是于2015年8月29日被提交全国人大常委会表决,以高票得以通过。该法修订通过后,全国人大常委会法工委官员和环境保护部副部长潘岳先后接受了记者的采访,对社会的争议予以了回应,其中潘岳副部长对提出质疑的学者表示了感谢。

   修订后的《大气污染防治法》将于2016年1月1日实施,面对纷繁复杂的现实世界和现实问题,接受现实的检阅和问题的考验。评价一部法律修改是否成功即是否够用、是否、是否进步、是否超越的标准,一般有立法目的或者指导思想是否先进、法律概念是否明确、立法主线是否清晰、主体架构是否均衡、法律问题是否全面、立法重点是否突出、法律措施是否管用、监管体制是否顺畅和协调、法律责任是否宽严相济、责任追究是否可操作等判断指标。结合这些指标,本文下面对此次《大气污染防治法》的修订进行综合评析。

   二、立法目的与法律概念之评析

   在立法目的方面,现行法规定为:“为防治大气污染,保护和改善生活环境和生态环境,保障人体健康,促进经济和社会的可持续发展,制定本法。”新法规定为“为保护和改善环境,防治大气污染,保障公众健康,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展,制定本法。”该条除了顺承2014年《环境保护法》的做法,把“人体”改为“公众”以外,主要的修改点是增加“推进生态文明建设”的目的,立意更加高远。推进生态文明建设,既有工业发展的转变,还有生活方式的转变,从这点看,新法都有涉及,但按照习近平同志的归纳,生态文明的核心是“生产发展、生活富裕、生态良好”。从这三点要求来看,新法在落实上还是有一些缺陷,导致立法目的与内容不太匹配:一是内容以通过管制企业来防治大气污染的被动式防治为主,而关于如何通过大气污染防治来促进生产发展特别是工业经济持续发展,促进生活富裕,则涉及不足;二是生态良好在大气领域应当体现为空气清洁,显然“防治大气污染,保护和改善生活环境和生态环境”的规定看不出清洁空气的目标。虽然目前难以做到保证全社会享受清洁的空气,但是可以作为一个目标予以设立。遗憾的是,这一点没有做到。立法的立意如不高远,防治目标的设立、法律制度的建设也会受到影响。

   在法律概念方面,如果说2014年《环境保护法》统一对“环境污染”的概念进行定义有难度的话,那么专门性污染防治法对污染防治的相关定义予以界定,对于保证法律的可实施性是必要的。2008年的《水污染防治法》在附则的第91条对“水污染”、“水污染物”,“有毒污染物”等用语的概念进行了定义,对于解决实际中的环境纠纷很有帮助。关于“大气污染”和“大气污染物”的概念,我国学者近10年来争议很多,主要的争议点在于温室气体特别是二氧化碳是否属于温室气体以及大气温度改变算不算大气污染等。美国联邦最高法院2007年专门对温室气体的法律属性作出了司法界定,我国的一些学者也呼吁立法予以明确。但是由于2000年修订的《大气污染防治法》没有对“大气污染”、“大气污染物”作出定义,此次修订《大气污染防治法》也没有回应学界的关切,弥补这一缺憾。

   三、主体架构与立法主线之评析

   在主体架构方面,2014年《环境保护法》专门设立第五章“信息公开和公众参与”,提高环境监管和企业环境保护工作的透明度,发挥社会公众的参与和监督作用,体现环境民主,促进环境保护国家治理体系的建设和治理能力的现代化。在此次《大气污染防治法》修订二审稿中,一些学者批评这方面的内容少,而且没有体现大气污染防治方面的特殊性。为此,全国人大常委会在通过稿中予以大量增补,共设立19处“信息”措辞,其中法律责任部分4处,前面的章节15处。在15处中,涉及保密举报者信息的有1处,涉及行政区域环境质量信息公开、重污染天气预警、重污染天气应急、重点区域建设项目跨区域协商、重污染区域环境质量信息公开和预报信息公开等政府信息公开的有8处,涉及污染企业的有1处,涉及机动车的有4处,涉及扬尘的有1处。虽然新法没有规定“参与”和“公众参与”的措辞,但是在重点排污单位名录和信息、生产和进口车的环境信息、应急的监测信息方面用了3处“向社会公布”;在预报预警信息方面用了1处“向社会发布”;在规划信息、区域考核、区域环境保护目标完成情况、约谈情况、对举报的处理结果、新车的检验信息、重点区域大气环境保护情况、区域应急预案方面,用了8处“向社会公开”;在公众参与和知情权保障方面,有6处规定征求公众的意见、公众查阅、预警信息获取和社会举报。可以说,《大气污染防治法》把环境信息公开、公众参与的要求揉到各个方面和环节之中了,具有一定的可操作性,是《环境保护法》原则要求的细化。上述规定,体现了社会的法治力量和作用,弥补了以往环境立法中仅有政府与行政管理相对人两极主体的不足,构建了大气环境保护法治的共治架构体系。

   在立法主线方面,很多学者批评《大气污染防治法》修订的一审稿和二审稿主线不突出,有的学者甚至批评稿子缺乏灵魂。在立法主线方面,争议的焦点体现在以下两个方面:一是以总量调控为核心还是以大气质量管理为核心?以总量调控为核心已经被实践证明为失败的做法,因为企业和区域的总量削减都完成了,但是雾霾等区域型大气污染还是不时出现。在实践中,甚至出现了区域大气污染严重得没有大气环境容量了但地方环保部门还在增加排污指标的现象。以大气质量管理为核心是被欧美等发达国家和地区证明为正确的做法,它们通过建立大气质量目标管理机制,围绕设立的大气质量目标,开展立法监管和污染物排放指标分配、交易。在我国的《大气污染防治法》修订一审稿和二审稿中,这一科学逻辑没有得到采纳,导致环境学界普遍反弹。在三审稿中,全国人大常委会不仅采纳了,如全文用了“大气环境质量改善”5处(其中“大气环境质量改善目标”有3处),还将其体现在大气污染防治的思路和措施方面,如第2条宣布“防治大气污染,应当以改善大气环境质量为目标”。二是立法要解决的主要问题、大气污染防治工作的主要领域和需采取的关键措施,有哪些?一些学者批评,一审稿和二审稿虽然把扬尘、农业污染和机动车污染防治的内容加强了,但是格局还没有打开,末端治理的色彩浓厚,后来三审稿做了一些改进。总的来看,源头治理、绿色发展、产业结构调整、规划控制、区域联防联控、行业综合控制、污染物协同控制等主要的思想都在新法中有所体现,如第2条规定:“坚持源头治理,规划先行,转变经济发展方式,优化产业结构和布局,调整能源结构。防治大气污染,应当加强对燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业等大气污染的综合防治,推行区域大气污染联合防治,对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制。”可以说,思路是基本清晰的,主线也是比较突出的。但是立法分一级主线和二级主线,对于区域污染联防联控的主线、机动车污染防控的主线、产业结构调整的主线、行业综合控制的主线等二级立法主线,目前来看,规定虽然很多,但是显得繁杂,思路还不是很突出。

   四、法律问题与立法重点之评析

   在法律问题和立法重点方面,大气污染防治应涵盖所有的大气环境污染问题,并围绕重大的大气污染问题展开,保证法律规定管用。纵观全文,新法采取了以下两个方面的措施予以解决:

   一是新增章节,如针对污染形态由点源到面源的改变,增加了“重点区域大气污染联合防治”一章;针对雾霾等污染天气严重的天气,增加了“重污染天气”应对一章;针对扬尘污染、氨等农业面源的大气污染,在第四章“大气污染防治措施”之中增加了“扬尘污染防治”和“农业和其他污染防治”二节;针对区域大气污染久治不达标的问题,新增第二章“大气污染防治标准和限期达标规划”。

   二是新增条款,如针对机动车污染在一些一线城市成为重要甚至首要大气污染来源的问题,新法增加了大量的条款对机动车的大气污染作了源头预防、事中规范和事后应急的规定;针对一些港口或者航道船舶污染严重的现实,新法不仅设立了很多与机动车一体化规范的条文,还设立专门的条文予以规范,如第64条规定:“国务院交通运输主管部门可以在沿海海域划定船舶大气污染物排放控制区,进入排放控制区的船舶应当符合船舶相关排放要求。”再如针对航空器的大气污染,第67条规定:“国家积极推进民用航空器的大气污染防治,鼓励在设计、生产、使用过程中采取有效措施减少大气污染物排放。民用航空器应当符合国家规定的适航标准中的有关发动机排出物要求。”

   可以说,新法考虑了一些新的大气污染问题,重点也突出。但是,新法也具有一些不足:一是对于跨国飞行的飞机大气污染问题,针对欧美的严格管制,可以规定对等的应对措施;二是对于重点区域的大气污染联合防治,和机动车规范的庞大篇幅相比,内容还可以大幅增加,如除了规定“利用监测、模拟以及卫星、航测、遥感等新技术分析重点区域内大气污染来源及其变化趋势”外,还可以考虑规定各区域的源解析义务,建立大区域内的总体排放底数和各子区域的排放底数清单,厘清各区域的减排义务,以明确各区域的减排责任,强化各区域的行政监管和区域污染补偿责任。

   五、监管体制与法律措施之评析

在监管体制方面,因为涉及部门利益,最近十多年的环境立法往往予以规避。在具体行为的监管方面,1989年的《环境保护法》于2014年修订时,继续沿用以前的设计,规定环保部门行使环境保护统一监督管理职权,但是对于什么是统一监督管理?统一监督管理的手段有哪些?不服从统一监督管理的后果是什么?一直没有明确,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《环境保护》2015-09-25

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