摘要：我国环境法律责任制度创新较为活跃，体现在法律责任方式创新、责任规则发展等方面。在生态环境法典中设置法律责任编已有基本共识，对于如何规定环境法律责任制度还有不同的观点。已有的环境法律责任制度创新还缺乏理论上的提炼和提升，有必要以编纂环境法典为契机，立足于法律责任的传统结构和功能划分重整环境法律责任体系，在不同法律责任形式合理分工的基础上建立统一的环境法律责任制度体系，形成内容全面、逻辑自洽的制度方案。
作者：刘长兴，武汉大学环境法研究所教授
摘自：《政治与法律》2025年第10期
本文载《社会科学文摘》2026年第3期
环境法律责任进入法典的问题
2025年4月，全国人大常委会对《中华人民共和国生态环境法典（草案）》（以下简称《草案》）进行第一次审议。《草案》第五编即为“法律责任与附则编”，其主要内容是法律责任制度，分为“通则”和“罚则”两章。其中“通则”章是环境法律责任的一般规定，包括责任设置原则、不同责任之间关系、责任主体、责任追究程序等内容，“罚则”章规定的是违反前四编制度中义务规范的具体处罚规则。该方案没有采用法律责任一般规定纳入总则等不单设法律责任编的建议，从编排上突出了环境法律责任制度在环境法体系中重要且特殊的地位，值得肯定；从具体内容看，该制度方案仍有进一步探讨的余地。法律责任如何融入生态环境法典制度体系，答案并非一目了然，其中仍有不少亟待厘清之处。其一，哪些环境法律责任应当在生态环境法典中做出规定？其二，即使确定了环境法律责任进入法典的范围，环境法律责任的多样化形态还带来多元责任之间的关系和适用层次问题。其三，责任方式的创新已经使环境法律责任在一定程度上突破了传统法律责任的框架，产生了新的需要协调的问题。
环境法律责任的多元样态及统合方向
（一）环境法律责任的多元特征及问题
环境民事责任在侵权法框架之下产生并不断发展，在构成要件、责任方式上都有一定的特殊性，成为特殊侵权责任的一种，其基调还是基于民事主体之间的平等性，由环境污染和破坏者对受害人的损害进行赔偿，或者承担消除危险等预防性责任。环境公共利益保护是更需要关注的问题，对此专注于私人权益救济的民事责任显然难以胜任。救济公共利益损害或者惩戒破坏公共秩序的行为，需要设置行政责任和刑事责任。生态环境损害是环境保护领域的特殊问题，其救济非传统法律责任形式所能胜任，生态环境损害责任是最独特的环境法律责任，其恢复性功能、赔偿属性显著区别于典型的行政责任。总体来看，环境污染和破坏关涉范围广、主体多，作为后果和利益救济措施的法律责任也相对复杂和多元，民事责任、行政责任、刑事责任和新型责任都可以且已经发挥了重要作用，其间还有责任方式、归责原则等方面的创新，形成了环境法律责任的多元化格局。
（二）环境法律责任的统合需求
环境法律责任的多样化发展所带来的混乱和错位需要体系化重整、协调相互关系、消除重复乃至矛盾，在环境保护目标下完成制度的统合。环境保护目标的一致性是环境法律责任制度统合的基础。无论是补偿、惩罚还是预防，法律责任都要在环境保护目标之下统一起来，这是不同环境法律责任应当分工、合作、协调的根本原因，也是开展环境法律责任制度统合的基本要求。环境法律责任制度基于环境保护的实践需求进行了大量的制度创新，具体创新规则在相关制度内部需要重新协调，更大程度的创新需要厘清责任之间的关系和体系地位、明确责任属性，亟须理论上的澄清以利于实践的有效推进。质言之，环境法律责任目前呈现出来的散乱问题是分别、无序创新导致的，因此需要甄别责任规则创新的需求、控制其界限，剪除其过度生长的枝叶而将真正需要的创新重新纳入法律责任制度体系。
（三）环境法律责任的统合方向
在追求制度构成及实施之一致性的体系化方向上，环境法律责任的统合要特别注意以下几点：一是坚持在传统法律责任体系之下开展适度创新。二是注重对法律责任基本规则的提炼，包括环境法律责任整体上应当遵循的基本原则和理念，例如损害担责原则、生态恢复理念等，以及同类法律责任的基本规则，特别是环境行政处罚的基本规则。三是重构环境法律责任之间的衔接规则，以消除责任重复追究等问题并避免责任的功能错位，在坚持不同法律责任之基本功能定位的前提下，围绕环境损害救济的需要合理配置不同的法律责任，并明确不同法律责任的适用条件和优先顺位。
综上所述，对于环境法律责任的统合要在实质上遵循多元责任分工与配合、提炼基本规则的思路，并在形式上反映到生态环境法典之中；不仅需要对环境法律责任制度的基本原则、衔接规则进行明确，而且需要对具体责任进行层次化的制度设计，不追求责任规则的全面性，但要坚持统筹考虑的立场，以完成制度分工基础之上的实质统合。
环境法律责任的功能分化与配合
（一）法律责任的基本形式及功能
法律责任的直观功能是保障法律义务的履行，其实现方式是对违法者实施惩罚，或者对违法导致的损害进行赔偿，因此惩罚和赔偿是法律责任的基本功能。风险社会的到来使预防受到重视，法律责任的预防功能也逐步显现。因此一般认为法律责任具有惩罚功能、补偿功能和预防功能，这在理论上已经基本达成共识，但在环境保护领域如何充分发挥和协调法律责任各项功能还需要深入探讨。民事责任的基本原则是填平损害，主要发挥补偿功能，另外刑事罚金、行政罚款也具有一定的补偿功能。生态环境损害赔偿是直接针对环境公益损害的补偿，生态环境修复在恢复原状的意义上具有补偿功能，生态环境损害责任的特殊性就在于其是对公益的补偿性责任。行政责任和刑事责任的基本功能是惩罚违法者。虽然传统民事责任、行政责任和刑事责任主要立足于对违法后果的救济，并不以预防为主要目的，但仍不排除其可以发挥一定的预防功能。
（二）环境法律责任与环境法目标的实现
环境法的制度当然围绕环境保护目标展开，环境法律责任制度也不例外，其对环境保护目标实现之保障体现在两个层次。一是直接意义上对环境损害进行预防和救济以实现环境保护目标，特别是对环境损害后果的补偿和对环境污染和破坏行为的惩罚，可以直接遏制环境损害或者进行损害填补，预防性责任也可以相对直接地发挥预防环境损害的功能。二是通过保障环境法的实施间接推动环境保护目标的实现，这主要是对环境管理制度中义务实现的保障。遵循法律责任之功能发挥路径，环境法律责任要通过对多种责任的合理运用来救济环境损害、保障环境法的实施并最终实现环境保护目标。具体来说，对于违反环境法律义务的行为，要设置适当的法律责任来惩罚违法者、补偿违法行为所造成的损害，包括在一些情形下需要以责任的确认来预防环境损害，这需要根据法律责任的不同功能进行有针对性的制度设计。
（三）多元环境法律责任的功能划分
环境损害包括对私人人身权益、财产权益的损害，这是民事责任发挥作用的领域。行政责任以行政法上规定的义务为前提，主要是对违法污染和破坏环境行为进行的惩罚。根据法秩序统一性原理，刑法作为民法、行政法等的后置法，对民法、行政法起保障功能。环境法律责任的创新还体现在其功能的交叉和扩展方面，不同类型法律责任的功能扩展已经呈现出交叉的趋势，一定程度上有助于实现对环境损害的全方位救济，但是传统法律责任体系是法律长期发展的产物，其分工和框架自有其合理性和正当性，并且与基本法律制度相对应。环境法律责任的功能划分应当坚持传统定位，创新和拓展要控制在合理限度之内。
（四）基于功能划分的环境法律责任统合
以环境保护目标为导向，立足于法律责任对环境法实施的保障地位，环境法律责任的功能划分可以为其制度统合提供基本线索，环境法律责任的统合需要在功能划分基础上进行具体的制度安排。惩罚违法行为、补偿损害结果以及预防损害风险是环境法律责任的基本功能，行政责任、民事责任、刑事责任和作为特殊行政责任的生态环境损害责任都可以发挥这些功能并且各有侧重，应当通过适当的分工合作来实现。行政责任当是环境法律责任的主体内容，也是生态环境法典责任制度的重点。生态环境法典的法律责任制度必须提炼共通规则，作为制度总则，以体现制度统一性。
环境行政责任的主导地位及其体系化表达
（一）环境行政法律责任的地位与体系
环境法律责任中占主导地位的当是行政责任规则，但因其规范数量多、层次多、创新不断，最需要在环境法典编纂中进行体系重整。环境行政责任的基本定位是违反行政法律义务导致的不利法律后果，其体系化构造要坚持该基本定位，并区分具体的细分类型进行结构化整合，在确立基本体系结构的基础上进行规则的具体设计。按照行政法律关系的主体来划分，行政责任可分为行政主体的责任、行政主体工作人员的责任以及行政相对人责任。
（二）政府及其工作人员的法律责任
政府在行政法律关系中作为行政主体一方，违法履行行政管理职责的，应当承担对国家的责任和对行政相对人的责任，责任形式主要是行政行为被撤销或者被确认无效、赔偿行政相对人因违法行政行为所受到的损失等。政府等行政主体的工作人员责任主要是指公务员对国家的责任，主要责任形式是处分。政府及其工作人员的法律责任是环境行政责任的重要方面，从体系关联角度应当在生态环境法典中有基本规定，应当采用概括式规定，明确该责任与相关法律之间的关系。
（三）环境行政处罚制度的法典编排
行政处罚是对违反行政管理秩序的行政相对人的制裁，是针对行政相对人的法律责任方式，也是环境行政责任的重点内容，这在现行环境法律法规中已有充分体现。生态环境法典中行政处罚制度的规定需要从三个方面展开。一是明确环境行政处罚与《行政处罚法》的关系，奠定环境行政处罚制度展开的基础。二是提炼环境行政处罚的总则性规定。三是规定对应于具体行政违法行为的行政处罚规则，具体的行政处罚制度在生态环境法典的具体制度中进行对应规定更为合理。环境行政处罚制度在行政处罚基本制度的基础上呈现出总体上的“总—分”结构，其一般规定放在法律责任编，而对应于具体行政管理制度的行政处罚规则放在相应各编。
（四）生态环境损害责任的法典设计
生态环境损害责任实质上包含两个层次的内容：一是环境污染和破坏者对其造成的生态环境损害的赔偿和修复责任；二是政府对于生态环境损害的修复责任，属于特定条件下政府应当承担的环境保护义务，本质上不是法律责任。生态环境损害责任仅指环境污染和破坏者的责任，生态环境法典中应当基于其行政责任属性，遵循行政责任设置的路径对其适用条件、责任内容、追究主体进行明确规定。
环境民事和刑事责任的体系考量与法典安排
（一）法典中规定多元责任的必要性
从环境法的基本定位来看，在生态环境法典中规定民事责任和刑事责任当是更为适当的选择。更为重要的是，环境法律责任的体系整合需要相对统一的责任制度规定，生态环境法典中对各种责任都进行规定是统一环境法律责任规则的基本途径。因此，虽然不能仅靠生态环境法典的规定就完全实现环境法律责任制度的体系化，但法典规定无疑可以显示环境法律责任的统一品格，并为体系化的责任制度设计奠定基础。
（二）环境民事责任的法典规定及其地位
在生态环境法典中以《民法典》的环境侵权责任规定为基础，进一步规定重要的责任规则，并且建立环境侵权责任与其他环境法律责任的关系，是完善环境法律责任体系的重要方面。相对于《民法典》的环境侵权规则，生态环境法典规定的环境民事责任当属于特别法规定。一是环境侵权归责原则的再优化，二是环境损害认定的特殊规则，三是环境服务机构的责任规则，四是惩罚性赔偿的适用规则。总体上，环境民事责任仍应当以发挥对环境私益损害的补偿功能为主，兼顾必要的惩罚功能和预防功能。
（三）环境刑事责任的法典规定与制度衔接
生态环境法典中的刑事责任规则仅规定概括的引致条款即可，这也是目前环境法律中规定刑事责任的通用模式，《草案》沿用了这一模式。不过，在统一刑法、单行刑法、附随刑法几种立法模式中，附属刑法模式获得了越来越多的支持，以生态环境法典编纂为契机发展附属环境刑法至少是一种值得认真考虑的方案。
结论
环境法律责任的创新丰富了法律实践内容、拓展了法学理论视野，整体上应当获得肯定。创新过程中难免出现各种问题，我国环境保护法律实践已有40多年发展历程，环境法理论研究也在不断向前发展，对相关实践经验进行总结、提炼和提升的条件已经具备。《草案》第五编规定的法律责任制度已经展现了这方面的努力，然而“通则”章的规定并未明确区分各种责任方式，仍有混合运用多元责任、分工不明确、统合不充分的问题，应当在修改过程中继续对环境法律责任制度进行全范围考察和梳理，完成环境法律责任制度总则的体系化构建，并编排为生态环境法典的法律责任编。“罚则”章规定的具体行政处罚规则应当分散归入相应的各编，作为各编制度的组成部分。在此过程中，要认真甄别环境法律责任制度创新中的合理部分，剔除或者纠正可能导致混乱、不能真正回应现实问题的部分，回到传统法律责任的基本分类、性质定位和功能划分框架，结合环境保护领域的特殊需求，适应环境法以行政管理制度为主的特征构建环境行政法律责任体系，立足于民事责任的补偿功能发展完善环境民事责任制度，立足于刑事责任的惩罚功能发展环境犯罪规范，同时承认不同形式法律责任之间的功能交叉，并适当发展预防性的法律责任制度，建立功能划分合理的环境法律责任制度体系。
