【作者单位】胡海峰，北京师范大学经济与工商管理学院；田一迪，中国人民大学应用经济学院
摘要：金融市场开放是建设现代经济体系和成熟金融市场的核心战略。“十四五”时期，中国金融市场开放取得重要进展，金融机构“引进来”和“走出去”成效显著，资本市场互联互通机制深化，企业赴境外上市热度攀升，开放模式由局部管道式开放向制度型开放转变，中国在国际金融市场中的影响力持续增强。这些成就的取得，得益于坚持渐进式开放路径、健全风险防控体系、推进多方位协同开放政策，以及紧扣经济社会发展目标等一系列正确举措和政策的实施。然而，当前中国金融市场开放仍然面临诸多问题和挑战，主要体现在外资参与程度有限、开放结构不均衡、金融机构经营水平不高、市场制度与运行环境存在短板、金融市场潜在风险增大、人民币国际化程度有限等。展望“十五五”时期，应当以深化制度型开放为核心目标，强化外资参与中国金融市场力度、健全金融市场制度生态、培育具有竞争力的金融机构和国际金融枢纽、完善风险管理机制、健全宏观配套机制、推进国际金融合作与治理，以高水平制度型开放助力经济高质量发展。
关键词：金融市场开放 金融风险 制度型开放 经济高质量发展
党的二十大报告提出，坚持高水平对外开放，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。金融是国民经济的血脉，金融市场高水平开放是建设现代经济体系和成熟金融市场的核心战略，也是推动金融供给侧结构性改革、实现经济高质量发展的关键路径。改革开放至今，中国金融市场开放经历了从无到有、由点及面、从局部试点到全面深化的发展历程，已经逐步进入以稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放为重点的新阶段，金融市场开放的内涵亦不断深化，更加强调开放的系统性、协调性与安全性。在全球经济治理体系加速调整、国际金融竞争日趋激烈的背景下，推动金融市场高水平制度型开放对于优化金融资源配置、提升中国金融国际影响力与治理话语权具有不可替代的战略作用。
回顾“十四五”时期，中国金融市场开放呈现出多层次、宽领域的特征。在战略层面，我国从“管道式”开放迈向更高水平的“制度型”开放，建立起更加完善的制度环境。在实践层面，金融市场开放成效卓著，外资参与中国金融市场的广度与深度提升、互联互通机制优化、国际金融合作深化等一系列开放举措不仅增强了中国金融市场的国际竞争力，也推动国内金融机构更高效地服务实体经济。然而，目前中国金融市场开放仍面临一系列阶段性、结构性等问题。一方面，外资参与中国金融市场的程度偏低，开放的深度和广度有限，金融市场基础制度和市场生态的短板也制约着外资的进入；另一方面，美元主导的国际货币体系不利于我国金融资本更畅通地参与全球资本循环和生产过程。同时，金融市场开放也带来了更复杂的风险形态，对跨境资本流动监测、风险预警与防控机制提出了更高的要求。纵观国际经验，金融市场开放成效往往受东道国法规政策、市场发展程度、监管执法强度及投资者保护水平等因素的制约。为应对这些结构性问题，必须推进更深层次、更高水平的制度型开放与系统性改革。
“十五五”时期是我国基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，也是我国从金融大国迈向金融强国的攻坚阶段。2025年10月，党的二十届四中全会强调，我国发展环境面临深刻复杂变化，要坚持以经济建设为中心，推动高质量发展；稳步扩大制度型开放，以开放促改革促发展，与世界各国共享机遇、共同发展。为了更高水平地支持经济建设、促进高质量发展，金融体系的发展亟须从以往阶段的规模扩张向质量跃升转变。在战略机遇与风险挑战并存、不确定因素明显增多的新形势下，必须通过更高水平的对外开放塑造金融市场发展新格局。习近平总书记指出：“制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。”“十五五”期间应着力深化制度型金融开放，构建更高层次的金融制度竞争力。其核心是在确保系统性风险可控的前提下，稳步建立既与国际高标准规则相衔接又符合中国国情的现代化金融制度体系，打造具有全球竞争力和影响力的金融市场。
一、“十四五”时期中国金融市场开放
的主要进展
1.金融机构“引进来”和“走出去”成效显著
金融机构跨境经营是我国金融开放的关键内容之一。“十四五”时期，我国稳步推进金融机构“引进来”与“走出去”，金融市场双向开放取得显著成效。在“引进来”方面，随着全面取消外资在银行、保险、证券、期货及基金管理公司的持股限制，外资机构在中国内地的经营规模显著扩大，其业务范围与适用的监管标准向与内资机构同等的“国民待遇”靠拢。从银行机构来看，银保监会于2021年豁免了外资法人银行对母行集团大额风险暴露的监管比例要求，优化外资银行营商环境。截至2024年6月末，我国共有41家外资法人银行，包括37家外商独资银行、1家中外合资银行和3家外资共同持股银行。英国巴克莱银行等多家国际知名银行相继完成对在华机构的增资，显示出对中国市场的信心。从保险机构来看，外资保险机构数量和资产规模稳步上升。据金融监管总局数据，2018—2023年，在华外资保险公司总资产增长117%。从证券机构来看，目前已有摩根大通证券（中国）等外商独资券商和外资控股券商加速在中国市场的布局。外资机构的参与推动了金融机构差异化竞争，为提升市场参与主体质量做出了重要贡献。
在“走出去”方面，中资金融机构积极拓展海外市场。从银行机构来看，2024年末已有23家中资商业银行在海外71个国家与地区设立分支机构或投资控股子公司，拓展全球金融资源配置能力。从保险机构来看，国内保险公司迄今已在海外17个国家与地区布局营业网点。一批中资保险机构的国际化布局正从“广覆盖”向“深扎根”转变。从证券机构来看，券商持续提升业务多元化水平和区域覆盖能力，国际业务收入显著增加。根据各证券公司年报数据，2024年华泰国际、中信证券国际及国泰君安金融控股的营业收入同比增幅均逾40%，展现出可观的增长态势。
2.资本市场互联互通机制深化
“十四五”时期，我国资本市场与境外市场的互联互通机制不断深化，金融市场双向开放朝着更加系统化的方向稳步推进。主要表现在：一是境外资金流入量大幅增长。据Wind数据，截至2025年6月底，陆股通累计资金净流入合计达17615.2亿元，相比2020年末增加了46.5%，沪深港通北向资金已经成为境内资本市场不可忽视的投资力量。二是参与跨境投资的主体范围显著扩大。债券市场以“南向通”为核心持续扩大开放，2025年8月的最新一次扩容将境内投资者范围由原先的覆盖银行类机构及QDII/RQDII扩大至券商、基金、保险、理财子公司等四类非银行金融机构，大幅拓展了债券跨境投资的主体范围。三是跨境投资的产品种类更加丰富。交易型开放式基金（ETF）、不动产投资信托基金（REITs）相继被纳入互联互通范围，为境外投资者提供了更多投资选择。四是跨境投资生态建设加强。粤港澳大湾区作为区域金融合作示范区，开展首批“跨境理财通”业务，并且加快推动外汇管理、账户互通、金融科技基础设施与境外市场的衔接，形成跨境投资、产品创新与风险管理相互支撑的开放生态。
3.企业赴境外上市热度攀升
“十四五”时期，更多企业赴境外上市，拓展融资渠道，监管机构也持续完善政策环境，推动境外上市管理从分散化向全链条覆盖的监管模式过渡。2023年3月，《境内企业境外发行证券和上市管理试行办法》实施，明确“事先报备、事后报告”的管理原则，缩短上市筹备周期。2025年，证监会简化企业境外上市备案程序，明确区分“增量与存量企业”，对存量企业仅在再融资时补充备案，降低企业合规成本与时间成本。在政策支持下，企业赴境外上市的积极性持续提高。证监会数据显示，自《境内企业境外发行证券和上市管理试行办法》施行以来，截至2025年8月1日，已有248家境内企业完成境外上市备案，主要集中在信息技术、新能源、先进制造等领域。
4.制度型开放纵深推进
“十四五”时期，中国金融市场由局部管道式开放、边境开放迈向制度型开放。制度型开放的关键在于推动金融资本市场的规则、规制、管理、标准等更深层次、更系统地与国际接轨。一是推进制度规则与国际金融市场的对接。2023年，出台的《境内企业境外发行证券和上市管理试行办法》对境内企业直接和间接境外上市活动统一实施备案管理，完善跨境证券监管合作与信息通报机制，实现对境外上市活动的全链条、全覆盖监管。2024年，《外国投资者对上市公司战略投资管理办法》完成修订，将外国自然人纳入外国投资者范畴，引入更具灵活性的要约收购方式，允许以境外非上市公司股份作为支付对价、降低持股比例与锁定期限制，从而扩展外国投资者范围，并提升其投资灵活性。二是完善资本市场基础制度。在入市环节，全面实行股票发行注册制，精简发行上市条件，将以往核准制下较为严苛的上市发行条件转化为信息披露要求，从而提升我国资本市场的国际兼容性。在退市环节，出台《关于严格执行退市制度的意见》，加速“僵尸企业”和空壳企业出清、拓宽退出渠道，推动形成优胜劣汰的市场生态。在监管方面，出台《境内企业境外发行证券和上市管理试行办法》，将境内企业各类境外发行上市活动统一纳入监管，更大力度打击跨境违法行为。三是深化国际合作与跨境监管协调。截至2025年9月底，中国证监会已与67个国家和地区的证券期货监管机构签署双边监管合作谅解备忘录，构建起覆盖广泛的跨境证券监管与执法协作网络，在国际监管协调中从被动应对转向主动参与。
5.国际金融市场影响力增强
“十四五”期间，我国在全球金融市场中的地位明显提升。一是人民币国际化取得显著进展。人民币的国际化有助于增强我国在经济与金融领域的全球话语权。2024年，人民币已成为全球第三大贸易融资货币、第四大支付货币、第五大储备货币和第五大外汇交易货币。如表1所示，2025年6月底境外机构和个人持有境内人民币资产达到10.4万亿元，10年间增长了2.6倍，标志着人民币的国际货币职能得到更广泛的认可。
二是金融基础设施实现转型升级。我国金融基础设施体系逐步实现技术升级与结构优化，在跨境支付与交易平台建设等方面取得突破。在跨境支付方面，我国已初步建成多渠道、广覆盖的人民币跨境支付清算网络。人民币跨境支付系统（CIPS）作为人民币跨境清算的主渠道高效稳定运行，为人民币在国际市场上的广泛使用提供了坚实保障。截至2024年末，CIPS的直接和间接参与者共覆盖119个国家和地区，全年处理业务总额达175万亿元，较上年增长43%，显著提升了我国在跨境金融基础设施领域的话语权和影响力。在交易平台方面，我国持续推进交易平台建设与功能完善，各类核心交易平台的国际化服务能力显著增强。例如，“债券通”机制在高效安全的交易结算平台支撑下，2024年全年成交金额共计10.4万亿元，有力提升了中国债券市场的国际参与度，拓展了离岸市场中人民币资产的应用范围，促进了跨境资本流动和投资者类型多元化。期货交易平台的国际化建设也取得突破，上海国际能源交易中心（INE）通过推出我国首个国际化期货品种（人民币计价原油期货）参与全球原油定价机制，并为境内外投资者开辟了新的资产配置途径。
三是国际金融枢纽建设取得重要突破。上海作为我国国际金融中心建设的主阵地，在政策与制度创新、离岸金融市场建设、跨境金融服务优化等方面成果卓著。2024年10月，新修订的《上海市推进国际金融中心建设条例》正式施行，为上海国际金融中心建设奠定了坚实的制度基础，通过发挥法治对上海金融改革稳定发展的引领、规范和保障作用，推动金融中心建设实现新突破、新提升，优化金融业营商环境。截至2024年末，上海市各类持牌金融机构总数为1782家，其中外资金融机构占比超30%，彰显了上海国际化的资本市场生态。
四是金融资产受到更广泛的国际认可。中国金融资产被纳入多个国际主流指数，在股票市场，MSCI于2018年6月首次将A股纳入新兴市场指数，初始纳入因子仅为2.5%。2019年富时罗素与标普道琼斯先后将A股纳入指数，初始纳入因子分别为5%和25%。在债券市场，2019年4月彭博将人民币计价的356只中国国债和政策性银行债券正式纳入彭博巴克莱全球综合指数，总市值较上年增长了6.06%。“十四五”时期中国金融资产的国际认可度在前期开放成果的基础上得到进一步巩固与深化。一方面，A股在国际指数中的纳入因子均已处于较高水平。截至2025年8月，A股在MSCI、富时罗素指数、标普道琼斯指数中的纳入因子已分别达到20%、25%、25%。另一方面，中国债券在主要国际指数中的权重也在持续提高，市场吸引力和配置价值更为凸显。截至2024年11月，彭博全球综合指数中中国债券的比重提升至9.7%，较2021年提升了3.7%，人民币成为该指数中第三大权重货币，仅次于美元和欧元，反映出全球资产配置体系中人民币资产的重要性。
二、“十四五”时期中国金融市场开放的经验
1.坚持渐进式开放路径
“十四五”时期，中国金融市场的开放坚持“先易后难、由浅入深”的渐进原则，注重节奏把控。一是分步放宽市场准入和投资额度限制，并逐渐优化营商环境。银行业方面，自2020年起，中国已取消银行业外资持股比例限制，允许外资银行在中国境内自由设立机构并调整股权结构，实现内外资一致的市场准入政策。在实现“边境开放”后，监管部门持续优化相关制度规则，落实准入后国民待遇并开展适度差异化监管探索。例如，2021年4月，银保监会豁免外资法人银行对母行集团大额风险暴露的监管比例要求，为外资银行在华发展提供更公平便利的环境。2024年3月，国务院办公厅发布《扎实推进高水平对外开放更大力度吸引和利用外资行动方案》，提出支持符合条件的外资机构依法开展银行卡清算业务、参与境内债券承销等，为外资银行提供了更好的业务环境。保险市场方面，拓宽允许外资保险公司投资的外方股东类型，从原有的外国保险公司扩大到国际保险集团及其他类型境外金融机构，并大幅放宽外资保险经纪公司的市场准入条件，取消关于股东经营年限和总资产的限制性规定。资本市场方面，注重互联互通机制的渐进扩容与风险可控。沪深港通机制的建设通过逐渐扩大每日交易额度和增加交易日数量，引导市场适应开放带来的影响，缓解潜在冲击。2019年6月沪伦通启动后，于2022年2月拓展为“中欧通”，全球存托凭证（GDR）的境外上市地点已从英国拓宽至瑞士与德国；境内发行人的范围也在上海证券交易所的基础上拓展至深圳证券交易所。债券市场“北向通”平稳运行四年后启动“南向通”，允许境内投资者投资香港债券。“南向通”最初实行严格的投资者准入与额度管理，仅限部分银行类金融机构及合格境内机构投资者（QDII/RQDII）参与；待机制运行成熟后，扩大机构类型至非银行金融机构，并放宽额度限制。
二是先开放传统金融产品，再开放金融衍生产品。股票和债券作为结构清晰、风险收益特征相对明确的传统金融资产，成为早期开放的优先选择，也为后续更深层次的开放积累了重要经验。沪深港通和债券“北向通”的推出，实现了内地与香港股票、债券市场的初步互联。“十四五”时期，境外投资者交易品种由此前的基础证券拓展至金融衍生产品，包括商品期货、商品期权、股指期权、利率互换等。从合格境外机构投资者制度（QFII）来看，QFII已于2022年9月获准参与中国金融期货交易所和上海期货交易所的股指期权、商品期货和商品期权等约四十个品种的交易。随后中国五大期货交易所允许QFII交易的期货和期权品种不断扩容，截至2025年3月，QFII可投资期货和期权品种总数达75种。2025年10月，证监会进一步允许QFII以套期保值为目的参与场内ETF期权交易。从互联互通机制来看，境内利率互换市场也于2023年5月通过“互换通”北向交易开放。从传统金融产品到金融衍生产品的开放路径，体现了“先易后难、由浅入深”的渐进式开放逻辑。
2.健全风险防控体系
在推进“十四五”期间金融市场对外开放的进程中，我国始终将防范系统性金融风险置于重要位置，坚持统筹开放与安全原则。一是健全跨境资金流动的“宏观审慎+微观监管”框架。在宏观层面，建立并持续优化跨境资金流动监测、预警和响应机制，通过加强预期管理和逆周期调节，防范外部冲击导致的跨境资本异常流动。在微观层面，强调政策与执法在跨周期中的稳定性、一致性与可预期性，保障市场秩序。实际操作中，通过动态调整外汇存款准备金率等宏观审慎参数，对跨境资金流动实施逆周期调节，平抑资本流动的顺周期波动，防范投机资本大进大出带来的金融风险。
二是强化境外投资者行为监管与风险监测。目前我国已经形成对QFII从准入审核、行为监管到持续监测的全流程监管体系，要求境外投资者严格遵守境内法律法规，履行信息披露义务，防范其凭借资金或信息优势实施违规操作。在监管协同方面，我国已建立多部门分工协作的监测机制：证监会主要负责投资行为监管，外汇管理局重点监测跨境资金流动，商业银行与托管机构承担一线监测与报告职责，形成覆盖账户、交易和资金流动的立体化风险防控体系，提升监管的整体性和穿透力。
三是完善互联互通机制中的风险防控措施。在沪深港通、债券通等市场互联互通机制中设置多项风险防控措施，包括每日额度限制、投资者适当性管理等。监管机构持续强化对跨境资金流动与交易行为的实时监测与分析，实现对异常交易的早识别、早预警和早处置。例如，在沪深港通框架下对可疑大额交易实施动态核查，防范操纵市场、恶意做空等行为，维护市场稳定。
四是加强跨境监管合作与信息共享。为应对开放环境下风险传染性增强的挑战，我国积极与境外监管机构建立合作机制，通过信息共享与监管协同，提升跨境风险的预警与应对能力。我国与多国监管组织协同开展调查与合作，共享上市公司财务状况、资金流动等信息，联合整治市场操纵、内幕交易等违法违规活动，遏制风险跨境传导。
3.推进全方位协同开放
“十四五”时期我国金融市场开放始终坚持全方位、宽领域的战略导向。一是坚持“引进来”与“走出去”相结合。在“引进来”方面，优化外资参与环境，降低外资机构准入门槛，拓展境外投资者的投资渠道。在“走出去”方面，支持境内投资者在全球范围内进行多元化资金配置，通过QDII、RQDII、“南向通”等机制拓宽跨境投资渠道，提升国际竞争力和风险分散能力。二是推动投资性开放与服务性开放同步深化。在投资性开放方面，持续完善合格境外机构投资者制度，逐步取消投资额度限制，拓展可投资品种范围，提升外资参与便利度。在服务性开放方面，我国已取消银行、保险、证券、基金等领域的外资持股比例限制，在企业征信、信用评级、支付清算等业务赋予外资国民待遇。三是破除要素流动壁垒与深化制度开放并重。“十四五”时期我国资本市场开放更加注重制度与规则层面的深层对接。在上市制度方面，优化企业境外上市备案管理机制，增强政策透明度和程序可预期性；在监管合作方面，推动跨境信息共享与执法协同，提升对跨境违规行为的监测与处置效率。全方位开放为中国金融市场融入全球金融体系提供了坚实保障。
4.紧扣经济社会发展目标
“十四五”时期中国金融市场开放始终与国家战略目标同向而行，紧扣经济社会发展需求，在目标、路径与节奏上与经济转型和制度升级的内在要求紧密衔接。一是金融开放的政策安排与“十四五”时期国家整体发展战略和经济社会实际需求相适应。面对“十四五”时期内外环境变化与高质量发展要求，金融市场的开放进程突出“制度型开放”主线，并在推进过程中兼顾国情适应性与风险可控性。制度型开放的推进，强调在保障金融稳定的前提下提升开放质量，实现从“量”的积累到“质”的突破。二是坚持以服务实体经济为核心。中国的金融市场开放始终围绕实体部门的需求展开：一方面，通过有序引入国际领先的外资金融机构，不仅拓宽境内企业的融资渠道，也能推动金融产品和服务的多元化发展，使金融体系更高效地支持实体经济；另一方面，在开放进程中始终将风险防控置于优先位置，通过健全宏观审慎政策框架和完善跨境资金流动监测体系，有效隔离金融开放可能向实体经济外溢的风险，确保实体经济稳定运行。
三、当前中国金融市场开放面临的问题与挑战
近年来，国际环境的不确定性显著上升，“脱钩断链”风险加剧。随着我国金融市场开放程度的提升，国内外金融市场联动增强，跨境资本流动加快，宏观风险防控、监管适应性以及金融机构竞争力面临更大考验，一些阶段性、结构性问题也逐渐凸显。
1.外资参与程度有限
当前中国金融市场的开放广度和深度仍存在明显不足，外资参与度远低于国际水平。从股票市场来看，中国人民银行和中国证券业协会数据显示，截至2024年末，北向资金持有A股总市值为22098亿元，仅占A股流通市值的2.85%。相比之下，同为体量较大的新兴经济体，外资持有印度市场股票的比例在15%~20%之间，显著高于中国市场。而同为东亚国家的日本和韩国，外资在股票市场的持股比例也在25%以上。目前阻碍境外资金流入的因素主要包括制度性限制和操作层面的障碍。一方面，部分资本项目尚未实现完全可兑换，开放渠道有限，股票市场目前仅与香港交易所等少数市场互联互通；另一方面，部分兑换条件设置严格、程序复杂，降低了境外投资者进入中国市场的操作便利性。未来有必要通过推进制度创新、丰富金融产品类型等举措，系统提升中国金融市场的外资吸引力。
2.开放结构不均衡
目前，中国金融市场开放存在一定程度的不均衡。从开放领域来看，各类子市场的开放进度参差不齐。我国银行、保险业外资机构可从事的业务范围已基本放开，股票与债券市场也实现了较高程度的双向开放，而基金、衍生品等市场的开放程度相对滞后，外国投资者可选择的金融产品类型有限。从开放方向来看，资本市场“引进来”与“走出去”之间存在失衡。一级市场“走出去”显著领先于“引进来”。已有大量境内企业赴境外上市，而境外企业仍然无法在中国上市。二级市场中“引进来”显著领先于“走出去”。合格境外机构投资者的投资额度已全面取消限制，而合格境内机构投资者仍实行额度管理，限制了国内投资者在全球范围内配置资产和分散风险的能力。
3.金融机构经营水平不高
当前，我国金融机构的整体能力与国际先进水平仍存在一定差距，在全球市场中的竞争力有待加强。数据显示，中资金融机构的海外业务基础较为薄弱，2024年中国工商银行与中国建设银行的境外营业收入占比分别为13.1%、3.0%，明显低于渣打银行（香港）（39%）等境外金融机构。与海外领先金融机构相比，我国金融机构存在经营水平不高的问题，主要表现在：一是业务结构较为单一。目前中资银行海外业务仍以传统的存、贷、汇为主，非利息业务发展不足。而国际先进银行普遍将非利息收入作为稳健经营的重要支撑。二是金融工具创新滞后。我国外汇衍生品交易仍以银行间市场为主导，整体市场深度与流动性仍显欠缺。绿色金融等新兴板块也存在创新不足的问题，例如碳金融衍生品市场尚未建立。三是专业人才储备不足。在文化适配方面，缺乏具备跨国、跨文化工作经验的金融从业人员。在专业技能方面，“金融+科技”复合型人才结构性短缺，难以充分适应数字化转型和全球化发展需求。在制度合规方面，熟悉国际监管规则的专业人才储备不足，导致跨境业务合规成本较高。
4.市场制度与运行环境存在短板
我国金融市场在基础制度建设和运行环境方面仍存在明显短板，制约了高水平对外开放。首先，从股票市场准入来看，全面注册制已于2023年正式实施，但准入包容性仍存在不足，例如，上市标准偏重于盈利性要求，一些有前景的未盈利科技企业仍面临上市通道受限的问题。从股票市场退出机制来看，退市渠道不畅通，“壳资源”炒作现象依然存在，市场的优胜劣汰功能未能有效发挥。从交易制度来看，基础交易制度与国际惯例差异较大。A股市场实行涨跌幅限制，虽然在一定程度上稳定了市场，但也削弱了价格发现功能，提高了境外投资者的适应成本。从金融产品来看，金融市场中的产品类型仍显单一，股票、债券等传统金融产品占据主导地位，金融衍生产品的发展相对滞后，降低了国际投资者参与我国市场的积极性。
其次，外资金融机构营商环境不完善。外资金融机构在准入后依然面临诸多业务开展上的限制，在适应国内商业习惯与文化环境方面也存在一定挑战，难以真正发挥“鲶鱼效应”。例如，债券承销业务的资质并未完全向外资机构开放，现有标准更倾向于本土机构，导致外资机构参与度有限、市场份额较低。
再次，市场规范性与投资者保护制度不足。全面注册制的核心是信息披露，而目前我国资本市场中信息披露质量不高，中介机构“看门人”责任落实不到位，虚假披露、内幕交易等违规行为时有发生，削弱了境外投资者对中国资本市场的信任。同时，中国资本市场存在投资者结构失衡，A股市场散户持股比例在国际上处于较高水平，而养老金、主权财富基金等长期机构资金的参与程度有限，导致市场中的短期投机行为盛行，削弱了资本市场吸引全球中长期资本的能力。
最后，法治保障与国际规则衔接不足。国内层面，在外资准入、跨境资金流动管理及投资者权益保护等领域，我国现行法律仍存在覆盖不全面、规则不够细化等问题。国际层面，我国与发达经济体在监管标准和跨境合作机制上差距明显。例如，在“跨境理财通”实践中，内地与香港对合格投资者的认定标准差异较大，导致监管权责分散、协作效率偏低。
5.金融市场潜在风险增大
金融市场开放使外部风险的跨境传导渠道增多，传导机制更加复杂，增大了国内金融市场的潜在不稳定性。首先，资本的跨境流动使经济金融风险更容易地从国际市场传导至国内市场。投资者跨市场资产配置行为增强了不同市场间的联动效应，跨境资金流动的剧烈变化还可能释放信号效应，诱发非理性“羊群行为”，加剧风险扩散。二是实体贸易渠道会将风险传导至中国金融市场。我国与全球经济的深度融合使得外部风险可通过贸易链条渗透至金融领域。随着美国向全球多国征收关税，各国供应链受到冲击，其引发的价格波动通过贸易渠道直接传导至国内，加剧了金融市场的共振风险。三是汇率波动更易成为风险放大器。资本流动和贸易往来最终都涉及货币兑换，汇率变动不仅会加剧跨境结算的不确定性，还将对经济效益造成冲击。
其次，潜在风险的上升加剧了宏观经济调控和金融监管的难度。一方面，开放环境使宏观调控的难度增大，资本大规模跨境流动可能加剧汇率波动。同时，随着开放程度的提高，汇率和利率变动产生的影响更容易被相应的资本流动抵消，削弱政策工具的有效性。另一方面，跨境资本流动提高了金融监管复杂程度。我国在监管协调、专业人才储备和标准统一等方面仍存在短板，监管合力尚未完全形成，增加了应对金融风险的挑战。
6.人民币国际化程度有限
金融市场的顺利推进依赖于被普遍接受的国际货币。尽管近年来人民币国际化取得了显著进展，但人民币国际化的整体水平仍处于初级阶段，与中国的经济地位不相匹配，这反过来制约了金融市场开放的深度和广度。当前人民币的国际实际使用占比依然偏低，根据美联储计算的国际货币使用指数（Index of International Currency Usage），截至2023年末，人民币国际货币使用指数为2.5，而同期美元、欧元、英镑、日元的使用指数分别为65.5、24.1、6.9和7.4。人民币尚未成为全球主流意义上的储备、支付和投资货币。境外投资者若无法方便地使用人民币进行融资、结算和资产配置，或难以将利润自由汇出，则长期持有人民币资产的意愿就会被削弱。因此，未来应进一步提升人民币国际化水平，打破制约金融市场深度开放的货币瓶颈。
四、“十五五”时期推动中国金融市场开放
的重点路径
“十四五”时期，中国金融市场开放取得了重要进展，积累了宝贵经验，但与国际成熟市场相比，仍存在诸多制度性与结构性问题有待解决。我国在外资金融机构准入后的制度适配、构建与国际通行规则相衔接的监管与制度框架等方面，尚未形成系统、成熟、可持续的体制机制。步入“十五五”时期，我国金融市场开放的核心应在于深化制度型开放，在法律制度、市场运行机制和监管体系等方面应持续优化。这意味着下一阶段的开放不应仅停留于政策层面的松紧调整，而应推动制度建构从探索式改革迈向体系化、成熟化的新阶段，全面提升我国金融市场的国际影响力与竞争力。
1.拓宽开放广度，强化外资参与
从开放总量的角度，应扩大外资参与中国金融市场的范围，拓展金融市场开放空间。现阶段我国资本市场开放的诸多安排属于向资本项目完全可兑换目标过渡的阶段性举措。“十五五”时期应着力拓展开放的覆盖范围。第一，拓展跨境合作的主体范围。目前我国资本市场对外开放的跨境合作主体仍然有限。例如，虽然股票市场已建立与香港市场的互联互通机制，但是仍有多数国家和地区无法通过互联互通机制直接参与我国的股票市场。“十五五”时期应稳步扩大跨境合作范围，与更多国家、地区建立互联互通机制，拓宽外资参与渠道，促进资本多边流动和国际循环。第二，放宽跨境投资限制。在“引进来”方面，继续放宽合格境外机构投资者的持股比例、投资范围和参与机构类型，简化准入管理，提高投资便利度；为经营稳健、信誉良好的境外金融机构提供更便利的市场准入和业务开展条件；完善合格境外有限合伙人（QFLP）机制，优化外汇登记与资金汇兑管理，吸引国际知名机构投资境内私募股权和创业投资市场。全面落实准入前国民待遇加负面清单管理模式，增强负面清单管理的系统性、透明度和动态适应性。建立健全全国统一的市场准入管理系统，动态修正过时清单条款，为事中事后监管创造权威的制度依据。在“走出去”方面，放宽境内企业境外融资限制，提高合格境内机构投资者额度上限，给予境内市场主体更高的外汇额度，从而更大程度地支持境内投资者在全球范围内配置资产和管理风险。第三，丰富开放产品体系。当前我国股票市场、债券市场开放进程较快、开放措施相对完善，而基金、期货及衍生品等其他子市场开放相对滞后。应持续推进多层次产品开放，提高期货、期权、指数产品及其他风险管理工具的国际化水平，构建种类齐全、风险分散、结构均衡的对外开放产品体系，满足全球投资者多元化资产配置需求。第四，构建多层次离岸金融市场体系，打造人民币资产全球配置中心。在上海临港新片区已建成跨境数字人民币结算系统和国际油气交易平台的基础上，加快推进国际金融资产交易平台建设，推动人民币成为全球重要的投融资货币。加强培育离岸证券投资、基金管理等业务，形成资金、人才和数据的高效流动机制。协调与香港、新加坡、伦敦等人民币离岸市场的关系，推动“在岸+离岸”互补发展，形成人民币内外循环的联动机制。鼓励和引导更多境外金融机构加入CIPS系统，提高人民币结算便捷性，建设具有吸引力与竞争力的国际支付渠道。
2.加大开放深度，健全制度生态
金融市场的高水平开放与内部建设相辅相成。一个规范、高效的国内市场是吸引和承载国际资本的基础，开放带来的外部压力与先进经验又可以反过来促进国内市场改革。“十五五”时期应继续加强金融市场自身的建设，探索建立更加公平、高效、市场化的制度规则体系和治理机制，形成以开放促改革、以改革助开放的良性循环机制。第一，健全市场基础制度。在市场准入方面，全面深化注册制改革，优化发行审核机制，强化板块功能定位，从源头提升上市公司质量；压实中介机构“看门人”责任，加强责任追溯和“黑名单”制度执行力度，提升其专业能力与合规水平。在市场退出方面，建立常态化、多元化的退市机制，完善强制退市标准，畅通金融机构与上市公司的退出渠道，并配套投资者保护与救济措施，促进优胜劣汰和资源高效配置。在信息披露方面，着力提升信息披露的真实性、完整性和及时性。在投资回报方面，完善分红与回报机制，激励成熟企业保持稳定、持续的分红政策，增强投资者获得感和长期持股信心。第二，加强金融市场法治化建设。加快构建与国际规则相衔接、同时符合中国国情的金融法律体系。一方面，及时修订与金融创新和对外开放实践不相适应的法律法规，增强立法的前瞻性与适应性，推动形成既符合国际标准又兼具中国特色的制度框架；另一方面，统一执法标准，严格执法，强化惩戒，坚决打击财务造假、内幕交易、操纵市场等违法行为，维护市场秩序。此外，提升政策制定和监管行动的透明度与可预期性，重大规则变动应广泛征求市场意见、设置合理过渡期，并健全政策解读与反馈机制；加强跨部门与跨市场协调，避免监管叠加或冲突，从而稳定国内外投资者对中国金融市场的长期预期。第三，破除金融机构引进的制度障碍。在准入环节，深化“准入前国民待遇+负面清单”的管理模式，合理缩减负面清单，压缩审批时限，优化审批流程，降低准入成本，破除外资在市场准入和牌照获取方面的制度障碍。在展业环节，优化营商环境，消除在业务范围、监管标准、政府采购等方面可能存在的隐性歧视，确保内外资机构在同规则、同待遇下公平竞争。例如，对于符合条件的外资机构，积极支持其与国内金融机构同等参与新型金融服务试点，深化国民待遇原则。第四，培育长期投资导向的市场生态。当前，我国金融市场投机交易普遍，加剧了市场波动，也影响金融市场对境外长期资本的吸引力。“十五五”时期应重点鼓励长期投资，建立并完善社保基金、养老金、保险资金等长期资本入市的激励机制，鼓励其通过私募股权、REITs等渠道扩大对实体经济的长期资本供给，壮大本土耐心资本池。打击短期套利行为，营造稳定、透明的市场环境，增强境内外长期资本的投资信心。加强投资者教育，倡导价值投资、责任投资、长期投资理念。唯有形成以耐心资本为支撑、长期机构资金为主导的市场结构，才能从根本上增强中国金融市场的外资吸引力和国际竞争力。第五，深化外资参与层次。重点鼓励外资在科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融领域的布局，重点支持新质生产力培育、绿色转型等。在股权融资方面，依托合格境外有限合伙人等机制，将高新技术、高端制造、绿色低碳等领域纳入鼓励类投资目录，引导外资私募股权基金配置于重点产业。支持外资机构与政府引导基金、产业资本合作设立专注于人工智能、新一代信息技术等前沿领域的专项子基金，促进外资更大力度地支持科技发展。在债务融资方面，积极推动科创熊猫债等国际化债券品种的发行，并通过税收优惠、财政补贴等措施降低跨境发行与投资成本，提升优质科创项目对国际投资者的吸引力。
3.做强开放主体，培育国际枢纽
金融机构作为金融市场开放的直接参与者，是跨境资本流动的桥梁与资源配置的核心力量，其经营能力和治理水平直接决定了金融开放的效果。而国际金融中心作为要素集聚与制度创新的枢纽，为金融机构的跨境业务、资金的跨境流动提供制度环境和功能支撑，是提升金融市场国际竞争力和吸引力的重要平台。只有形成“强主体”与“强枢纽”，才能确保开放政策落地见效。因此，未来应重点培育有竞争力的金融机构，建设有影响力的国际金融中心。
一方面，做强开放主体，培育强大的金融机构。在产品服务上，立足国内外需求，加快金融产品创新，增强金融服务实体经济的能力。优化以银行为主的间接融资体系，完善贷款定价机制，推动利率市场化改革，引导信贷资源流向科技创新、绿色低碳、中小企业等关键领域。拓展多层次、国际化的金融工具体系，包括大力发展科创债、绿色ABS、熊猫债等直接融资产品，稳步扩大跨境ETF、衍生品等投资避险工具供给，丰富科技金融、养老金融等专项产品类型，构建覆盖不同风险偏好、期限结构和币种需求的产品体系，以更好地满足境内外投资者和企业多样化的融资与配置需求。在空间布局上，支持国内金融机构全球化布局，拓展海外业务，尤其是在主要国际金融中心和“一带一路”沿线地区设立分支机构，增强境外分支机构在投融资、清算、支付等方面的功能。在技术支持上，鼓励银行等金融机构充分运用人工智能、云计算等前沿技术，提高信息分析、风险评估与业务咨询能力。在市场结构上，通过并购重组、组织创新等方式减少金融机构同质化、内卷式竞争，增强金融机构的规模效应与协同效应，优化竞争结构。在人才建设上，培育一批能够深入分析和把握国际金融市场动态，拥有丰富的国际金融市场实操经验，能综合运用各种金融科技开展金融创新的高素质金融人才。
另一方面，做优开放平台，培育具有竞争力的国际金融中心。习近平总书记在2024年1月省部级主要领导干部推动金融高质量发展专题研讨班开班式上指出，强大的国际金融中心是金融强国应当具备的关键核心金融要素之一。此前的中央金融工作会议也强调，要增强上海国际金融中心的竞争力和影响力，巩固提升香港国际金融中心的地位。而打造具有竞争力的国际金融中心需要多方面的协同支撑。首先，强化金融基础设施与市场功能建设。在支付清算方面，完善人民币跨境支付系统（CIPS），扩大参与机构和业务覆盖面，并稳步推进数字人民币在跨境支付场景的应用。在交易方面，建立以人民币定价的跨境金融资产交易平台，并完善国债、股票及期货等金融产品的发行与交易机制。在风险管理方面，推动国际再保险中心建设，丰富风险分散工具。其次，打造人民币金融资产全球配置中心。丰富“上海价格”“上海指数”指标体系，增强中国在全球金融资产定价中的国际话语权。深化QFLP、QDLP等跨境投资试点，吸引全球长期资本配置人民币资产。再次，增强上海国际金融中心在国内国际双循环中的战略链接功能，优化跨境金融与离岸金融服务。构建涵盖跨境贸易结算、投融资和风险管理的一体化综合服务平台，助力“一带一路”倡议及金砖国家、上合组织等多边合作。拓展离岸业务试点范围，支持具备较强风险控制能力的银行、证券及保险机构依法合规提供离岸金融服务，促进中外企业跨境经贸合作与资金融通。最后，优化区域协同与全球枢纽网络布局。巩固香港国际金融中心地位，强化上海、香港、北京、深圳等金融中心城市的功能互补与战略协同。
4.筑牢开放底线，完善风险管理
深化金融开放加剧了跨境资本流动的复杂性和金融市场对外部冲击的敏感性。“十五五”时期，必须将健全的风险管理体系作为高水平开放的前提，健全“宏观审慎+微观监管”相结合的管理框架，强化跨市场、跨行业的风险监测与处置，构建权责清晰、运行高效的风险管理体系。第一，强化金融监管。在机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管和持续监管方面系统发力，形成多层次、全链条监管格局。在机构监管中，坚持中外金融机构同等监管，加强与外资金融机构母国的监管部门合作，严防输入性风险。在行为监管中，加大对市场操纵、财务造假等违法行为的处罚力度，健全全国统一的信息披露与查询平台，强化投资者保护，提升国内和国际投资者对中国金融市场的信心。在功能监管中，坚持“同一业务同一标准”，统一监管标准、规则、尺度和要求，以有效防止监管套利与监管真空。在穿透式监管中，强化对跨境资本来源、投向和主体的实质性审查，探索建立跨境资金流动常态化的穿透监测机制。在持续监管中，完善全周期、全流程的风险监控体系，实现对金融风险的常态化识别、动态化跟踪与持续性化解。第二，善用金融科技。借助大数据、人工智能等技术，建立金融数据跨境流动安全评估机制，完善金融基础设施“防火墙”和应急处置体系。推动国家级金融云、行业大数据平台建设，设立市场交易报告库，高频汇集交易数据，实现监管数据实时共享和风险事件的前瞻性识别。对系统重要性金融机构实施总损失吸收能力监管，完善存款保险风险早期干预和市场化退出机制。运用监管沙盒、穿透式监管等手段，实现对平台金融、加密资产、人工智能投资顾问等新业态的动态监管。第三，优化跨境风险识别与传染防范机制。对于外部风险的识别，重点关注受国际资本流动冲击较大的行业和板块，例如制造业和高杠杆行业在外资集中流出阶段更易形成连锁冲击，应纳入重点监测范围。对于内部风险防范，应建立跨市场、跨板块的风险隔离机制和熔断机制，及时阻断风险传导，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。
5.完善开放支撑，强化宏观协同
“十五五”时期，金融市场高水平开放的推进不仅依赖于落实开放措施本身，更需要宏观政策体系的协同配合。在开放进程中，宏观政策工具应当统筹协调，为金融市场开放提供稳定、可持续的外部条件。（1）稳步推进汇率市场化改革。在维持货币政策独立性和有序放开资本项目的同时，完善汇率政策规则，增强汇率的市场化定价能力和可预测性，使其更好发挥调节国际收支和缓冲内外冲击的功能。持续推进以市场供求为基础、参考一揽子货币进行调节的有管理的浮动汇率制度，减少常态化外汇干预，提升市场化定价机制的作用。加强逆周期调节，引导市场预期，防止过度波动和超调，实现汇率稳定、资本流动与货币政策独立性之间的动态平衡。通过对资本流动的临时限制、加强外汇市场干预等逆周期资本流动管理措施，稳定人民币汇率，降低金融市场风险。（2）持续推动人民币国际化。首先，完善人民币跨境支付系统等金融基础设施，扩大参与机构覆盖面，在跨境支付、投融资、储备资产等领域提升人民币使用比例，推动在能源、贵金属等跨境大宗商品交易中采用人民币计价结算，设立数字人民币国际运营中心，提升人民币定价能力和话语权。其次，通过建立与其他国家数字货币互联互通的数字货币桥缩短跨境支付链条，提升跨境支付的效率与安全性。最后，通过保持汇率基本稳定，增强国际市场对人民币的认可程度。汇率的相对稳定能够为市场预期提供明确指引，促进人民币储备货币地位的提升。因此，必须将人民币汇率稳定在合理均衡水平上，从而吸引境外长期资本流入，为金融市场开放打下坚实的资金基础。（3）加强财政政策协调。通过实施有效的财政政策，扩大金融市场开放的积极效应。首先，优化并扩大针对跨境投资的税收优惠政策。强化境外投资者的投资税收抵免力度，营造更具吸引力的国际投资环境；细化并落实对外资金融机构的税收优惠措施，实质性降低外资金融机构的制度性交易成本，增强其开展业务的积极性。其次，对金融开放创新试点区域给予财政补贴支持，推动开展合格境外有限合伙人（QFLP）和合格境内有限合伙人（QDLP）等跨境股权投资试点。再次，完善长期投资的税收激励机制，引导养老金、保险资金等长期资本进入市场，增加境内外耐心资本供给。最后，通过财政资金补贴融资担保费用、提供贷款贴息、设立风险补偿资金池等措施改善企业融资条件，降低金融机构风险成本，优化金融开放生态。
6.深化开放合作，推进国际治理
“十五五”时期，我国应在参与国际金融治理、制定国际规则中主动作为，通过全方位的国际合作构建互利共赢的新生态，提高我国在国际金融市场中的话语权和影响力，从而真正实现高水平制度型开放。第一，积极参与国际金融治理，提升制度性话语权。在跨境监管合作、争议解决、司法协作等领域，加快制度建设与规则协调，推动建立高效的信息共享与执法合作机制。通过与境外监管机构、交易所建立常态化沟通渠道，及时交换市场数据和风险信息，提升对跨境资本异常流动的识别和应对能力。强化对境外投资者异常交易、操纵市场等行为的监控与处罚力度，确保监管无死角、执法有威慑。在全球金融治理议程中主动提出中国方案，推动国际金融治理体系更加公正合理。第二，深化中外金融机构协作，构建互利共赢的合作生态。鼓励和支持国内金融机构与国际金融机构深化合作，在财富管理、绿色金融、数字金融等新兴领域开展联合探索，创新金融服务模式，拓展跨境资本流动的新渠道。通过设立中外合资平台、共同开发金融产品、加强技术与人才交流，提升双方合作的深度和广度。以“一带一路”倡议为契机，积极推动与沿线国家和地区签署双边或多边金融合作协议，形成覆盖范围更广、层级更丰富的金融合作网络。第三，加快对接国际高标准金融规则。与世界贸易组织金融服务规则、国际货币基金组织、国际标准化组织等机构的监管与交易规范进一步接轨，在市场准入、国民待遇、防止歧视性条款等方面实现制度统一和透明化。在此基础上，主动提出契合新兴市场特点的规则安排，积极参与G20、金砖国家等多边机制下的规则制定，提升在全球金融治理中的话语权，为我国金融高水平开放营造更加有利的国际制度环境。
文章原载：《人文杂志》2025年第11期
