【作者单位】武汉理工大学马克思主义学院
摘要：“十五五”时期，在全球经济重组与地缘竞争背景下，现代化产业体系建设关乎国家发展主动权与中国式现代化的物质基础。中国依托完备产业门类、巨大市场及数字技术应用，已形成特定竞争优势，而产业协同与绿色转型也为产业体系升级提供了条件。然而，体系现代化进程遭遇多重约束：外部的“去风险化”策略与绿色壁垒威胁着产业链安全；内部则表现为高端供给不足与中低端产能过剩的结构失衡；同时，传统要素与绿色合规的复合成本压力抬高了产业运营基线，其根源指向基础研究薄弱导致的关键技术自主能力缺失。“十五五”时期产业体系建设须将安全置于首位，统筹自主与效率，优化路径在于调整内外经济关系：对外构建适应不确定性的新链接范式，对内建立需求牵引供给的调适机制以缓和失衡。而且，需以技术和制度创新对冲成本抬升，并革新国家创新范式，打通基础研究到产业应用的转化障碍。这些举措的施行亦有赖于现代金融与统一市场等制度环境的完善，为产业体系演进筑牢根基。
关键词：现代化产业体系 “十五五”时期 新质生产力 产业链安全 结构性改革
一、引言
全球经济正踏入以地缘政治博弈、关键技术竞争和绿色低碳转型为核心特质的结构性变革阶段。在这个过程中，一个国家产业体系的形态、韧性和现代化水平已不只是经济增长的伴随指标，更是决定该国在全球分工格局内战略地位与长期发展前景的基本要素。现代化产业体系作为一个将战略性新兴产业、数字经济、现代服务业与先进制造业融合在一起的复杂自适应生态系统，其价值创造的机制与演化的逻辑均呈现出明显的网络化、非线性特征，它不仅仅是促成经济高质量发展的物质载体，更是守护国家安全、赢得国际竞争领先权的坚实基础。党的二十届四中全会明确要求“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”，为新发展阶段的产业建设指明了方向，也使其成为培育新质生产力的重要途径。经过长期积累，中国为向更高阶段的产业现代化迈进奠定了独特基础，形成了服务业与制造业双支柱并行、超大规模内需市场与完备供给能力相互支撑的复杂结构。这一结构既区别于早期工业化国家先工后服的线性路径，也不同于后工业化经济体普遍经历的去工业化过程，为理解后发追赶经济体如何平衡增长、稳定与升级的复杂关系，提供了独特的分析样本。然而，产业规模与体系完整性的成就，正伴随着深层次结构性矛盾与基础性短板的凸显，规模优势与质量短板并存的局面构成了新发展阶段的核心内在矛盾。一方面，以“新三样”为代表的绿色产业展现出强大的国际竞争力，部分领域已形成全球引领优势。另一方面，高端供给不足与低端产能过剩的结构性失衡依然存在，关键核心技术领域的瓶颈尚未得到根本性解决。同时，传统要素成本的系统性抬升与外部环境的战略性遏制，共同构成复合型压力。
“十五五”时期是中国跨越中等收入阶段、迈向高收入国家行列的决定性时期，也是全球产业链供应链格局在动荡中趋于基本定型的关键窗口期。在此背景下，本文旨在回答以下核心问题：在新的内外环境下，建设现代化产业体系应遵循何种区别于以往的经济逻辑？当前面临的外部遏制、内部失衡、成本约束和技术瓶颈这四大挑战之间，存在怎样的内在传导机制？面向“十五五”时期，如何设计一套能够统筹发展与安全、兼顾短期稳定与长期转型的优化路径？为深化对这一重大议题的理解，本文尝试超越现有文献多基于国家创新体系（NIS）或全球价值链（GVC）理论的单一维度分析，构建一个“承压型追赶经济体的产业安全—发展整合分析框架”。此分析框架的基本逻辑在于：当一个后发经济体的产业体量增长至足以改变全球既有分工格局的临界点时，外部安全约束便会上升为决定其现代化进程的主导性变量。这一转变要求产业体系的建设目标从单向度的技术追赶或价值链攀升，演变为在刚性的“安全边界”内，动态寻求“技术前沿”的拓展。“安全边界”界定了产业体系必须实现的自主可控底线，直接回应了本文第三部分所揭示的外部战略性“去风险化”与内部关键技术瓶颈的双重挑战，确保在外部冲击下国民经济循环不被中断。“技术前沿”则代表了产业体系在全球竞争中需要达到的效率与创新高地，是破解高端供给不足、获取未来发展主动权的关键。因此，产业政策的制定与资源配置不再是简单的效率计算，而是服务于“边界”与“前沿”二维目标的权衡。该框架试图解释在外部压力下，一国如何通过重塑对外经济联系、调整内部供需结构、系统性重构国家创新范式等一系列举措，统筹“安全—发展”的动态平衡，从而在保障安全的前提下最大化发展的可能性。
二、中国现代化产业体系的发展基础
在“十四五”收官、“十五五”布局的关键节点，系统梳理中国现代化产业体系的建设根基具有高度必要性。当前，中国产业发展呈现出多重有利特征：经济总量与结构优化提供了稳定基础；研发投入与产出效率构筑了创新纵深；数实融合与绿色发展开辟了转型赛道；产业完备性与区域协同性则保障了体系韧性。这些既有成就构成了研判未来挑战、制定后续路径的现实起点。
1.宏观经济稳中向好，产业结构奠定坚实根基
现代化产业体系的构建，奠基于宏观经济规模与产业结构的双重基础之上。首先，宏大的经济体量是产业体系优化升级的战略依托。根据国家统计局数据，2023年中国国内生产总值（GDP）超过126万亿元，稳居世界第二大经济体。其中，全部工业增加值达到39.9万亿元，制造业增加值连续多年保持世界第一。宏大规模不仅代表强大的生产能力和供给能力，更孕育出超大规模的国内市场。其次，三次产业结构的优化为现代化产业体系注入新的动能。2023年，中国第一、二、三产业增加值占GDP的比重分别为7.1%、38.3%和54.6%，形成了服务业占主导、工业压舱石作用稳固的现代经济结构特征。这一结构特征带来了双重优势：一方面，强大的制造业为服务业，特别是生产性服务业提供了广阔的需求市场和应用场景，是两业融合的坚实基础；另一方面，繁荣的服务业，特别是现代金融和科技服务，又能反哺制造业，为其转型升级注入资金、技术和人才，为构建各产业有序链接、高效畅通的现代化产业体系奠定了坚实根基。
2.创新驱动核心地位凸显，科技自立自强构筑发展新优势
从创新投入视角来看，研发投入强度与结构的双重优化为产业创新提供源头活水。2024年，中国全社会研究与试验发展（R&D）经费投入总量突破3.6万亿元，稳居世界第二，R&D经费投入强度提升至2.68%。基础研究经费支出达到2497亿元，同比增长10.5%，增速显著高于R&D总经费8.3%的增速，标志着中国的创新战略从侧重应用技术开发向注重源头创新和基础科学突破的深层次转变。衡量创新成效的关键在于其产出和转化。从创新产出视角来看，科技产出成果丰硕，创新正加速转化为现实生产力。2024年，中国全年授权发明专利达104.5万件，截至当年底国内有效发明专利量已达475.6万件，成为世界上首个国内有效发明专利数量突破400万件的国家。进一步来看，创新成果正有效地转化为经济价值。2023年，全国专利密集型产业增加值达到16.9万亿元，占GDP的比重提升至13.0%，表明科技创新对经济增长的直接贡献日益增强。从创新主体的结构来看，创新主体的培育形成了多层次、充满活力的创新生态系统。现代化产业体系的创新活力不仅依赖于大型企业和国家级科研院所，更植根于广大充满活力的中小企业和多种形态的创新联合体。截至2024年底，全国累计培育国家级专精特新“小巨人”企业超过1.46万家，这些企业在产业链关键环节扮演着“补短板”“锻长板”的重要角色，是提升产业链供应链韧性和安全水平的关键力量。
3.产业数字化全面渗透，赋能体系重构与价值跃升
数字经济以其自身的增长贡献和对实体经济的渗透效应，构成了产业体系智能化的双重基础。从增长贡献看，根据中国信息通信研究院的测算，2023年中国数字经济规模达53.9万亿元，占GDP比重为42.8%，其名义增速（7.4%）远高于同期GDP名义增速（4.6%），对经济增长的贡献率达到66.5%。从渗透效应看，数字经济的价值主体在于赋能实体产业。在其内部结构中，由传统产业应用数字技术构成的“产业数字化”部分规模高达43.8万亿元，占比超过81%，而信息技术产业自身的“数字产业化”部分规模为10.1万亿元。这一结构清晰地表明，当前数字经济的核心动能源于数实融合，即数字技术作为通用目的技术能够有效地对庞大的实体经济体系进行渗透，通过推动数字化转型来提升全要素生产率。而这一进程的实现，有赖于先进的数字基础设施。中国已建成全球规模最大、技术领先的现代信息网络，截至2024年底，全国已开通5G基站425.1万个，在用算力总规模达到280EFLOPS。完善的数字基建极大地降低了企业接入数字世界的门槛，为数实融合的全面深化创造了先决条件。
人工智能作为前沿数字技术的代表，正加速产业数字化的深度与广度，并催化整个产业生态向高度协同的网络化结构演进。2024年，中国人工智能核心产业规模突破7000亿元，人工智能芯片市场规模超过1400亿元。更具标志性的是技术的普及应用，截至2024年6月，生成式人工智能的用户规模已接近2.3亿人。在产业端，人工智能正被广泛应用于研发设计、生产制造、经营管理、售后服务等全流程。数字平台打破了传统制造业与服务业之间的壁垒，使“制造即服务”成为可能；工业互联网打通了产业链上下游的信息孤岛，让大型“链主”企业与成千上万的中小供应商能够实现高效协同。
4.产业体系优化升级加速，三次产业协同迈向现代化
一是工业“压舱石”作用稳固，高端化转型提速。2024年，全国规模以上工业增加值同比增长5.8%，其中装备制造业和高技术制造业的增速分别达到了8.1%和8.9%，显著高于整体水平。而在高端装备制造业中，智能车载设备制造、智能无人飞行器制造等行业增加值更是分别增长25.1%、53.5%，成为产业结构优化和高端化转型的有力证明。二是服务业“新引擎”动能强劲，生产性服务业与制造业深度融合。2023年，以服务业为代表的第三产业增加值占GDP比重达54.6%。其中，以信息传输、软件和信息技术服务业，租赁和商务服务业为代表的现代生产性服务业实现了高速增长。近年来，国家大力推动先进制造业和现代服务业的融合，鼓励制造业企业向价值链两端的服务环节延伸，同时也支持服务业企业向制造领域渗透赋能。三是农业现代化基础持续夯实，为产业体系提供安全保障。农业科技进步贡献率已提升至62.4%，主要农作物耕种收综合机械化率达到73%。尤为重要的是，在种业核心领域，中国已实现关键性突破，农作物自主选育品种面积占比超过95%，牢牢把握住了粮食安全的战略主动权。此外，农村一二三产业融合发展步伐加快，农业社会化服务体系不断完善，覆盖小农户超过9100万户，在保障国家粮食安全的同时更为工业和服务业的发展提供稳定的原材料供给和广阔的农村市场。
5.绿色转型成为内在要求，可持续发展奠定产业未来根基
首先，绿色产业是经济增长的新动能。以新能源汽车、锂电池、光伏产品为代表的“新三样”，已成为中国外贸出口的新名片和拉动工业增长的重要力量。2023年，中国锂电池产业总产值超过1.4万亿元；新能源汽车产销量已连续多年位居世界第一，保有量占全球一半。在光伏领域，中国建成了全球最完备的产业链，2023年量产的先进光伏电池转换效率达到25.5%，技术水平全球领先，形成全新的、具有全球竞争力的产业集群。其次，能源资源利用效率持续提升，产业增长与环境影响“脱钩”趋势显现。与2012年相比，2021年中国的单位GDP能耗已累计下降26.4%，碳排放强度下降了34.4%。绿色理念融入产业全链条，绿色转型推动了整个工业体系的系统性变革。为此，中国大力实施绿色制造工程，推动建立绿色工厂、绿色工业园区和绿色供应链。截至2023年底，全国已累计创建国家级绿色工厂5095家，产值占制造业总产值的比重超过17%，一个全方位、系统性的绿色转型支撑体系正在形成。
6.产业链供应链完备且富有韧性，区域集群化布局优势彰显
产业体系的完整性是中国制造业的核心优势，其价值体现为静态的生产效率与动态的系统韧性。中国是全世界唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家，从基础原材料到核心零部件，再到终端消费品，绝大部分生产环节都可以在国内完成。这种一站式的产业生态系统，形成网络效应和范围经济，极大地降低了生产的交易成本和物流成本。在新能源汽车等新兴优势产业中，本土化配套优势尤为突出，主流车企的零部件本地化率普遍超过90%。在空间布局上，产业体系正从区域竞争演化为基于比较优势的专业化分工，形成了高效协同的增长极网络。
如表1所示，每个国家级城市群都在国家现代化产业体系中有准确定位和分工：京津冀是驱动创新的“大脑”；粤港澳大湾区是对外开放的“门户”；长三角是产业体系完整的“心脏”；而成渝地区则是支撑国家战略纵深的“西翼”。基于比较优势的区域专业化分工，各区域能够集中资源发展自身最具竞争力的产业，并通过高效的基础设施网络（如高铁、港口群、航空枢纽）实现要素和产品的快速流动。区域间的协同联动提升了国家整体的产业竞争力和经济效率，形成中国现代化产业体系在空间布局上的核心优势。
三、“十五五”时期现代化产业体系建设面临的挑战
“十四五”奠定的产业基础，使得中国在“十五五”时期进入了结构性转型的攻坚阶段。这一时期产业体系的演进逻辑不再是单一维度的规模扩张，而是必须在多重约束下寻求质的提升。外部环境的变迁对中国在全球分工体系中的既有定位构成挑战，要求产业链供应链在安全性与效率间进行再平衡。在内部，供给体系的升级速度与需求结构的高端化、绿色化趋势之间亦存在时滞，新旧动能转换期的结构性失衡加剧了体系运行压力。此外，传统要素成本抬升叠加绿色发展刚性约束，也对现代化产业体系建设构成较大阻碍，而底层技术自主可控的短板，则进一步限定了新一轮产业转型的最终高度。
1.外部环境深刻演变，全球产业链重构风险加剧
首先，全球经济增长乏力与不确定性高企，构成产业发展的外部压力。根据国际货币基金组织的《世界经济展望报告》，2025年和2026年全球经济增速将徘徊于3.0%和3.1%的低位（见表2），贸易紧张局势和地缘政治风险将持续对经济前景构成下行压力，其中贸易壁垒的增加和政策的不确定性是主要拖累因素。其次，发达经济体战略性“去风险化”政策的全面铺开，对中国产业链核心环节造成一定冲击。美国的《芯片与科学法案》旨在通过巨额补贴吸引半导体制造业回流，并联合盟友构建矿产安全伙伴关系，以保障其在清洁能源、半导体等未来产业领域的原料供应自主可控。欧盟则推出包括《欧盟芯片法案》《净零工业法案》及《关键原材料法案》在内的一揽子计划。其中，《关键原材料法案》为欧盟设定了明确的“去风险”量化指标：到2030年，任何战略原材料对单一第三国的依赖度不得超过65%，同时本土开采、加工和回收的比例需分别达到10%、40%和25%。这些政策的目标是在关键技术和核心资源领域构建平行于中国供应链的“友岸外包”体系，直接挑战中国在全球产业链中的中心地位。再次，以欧盟碳边境调节机制（CBAM）为代表的绿色贸易壁垒加速形成，构成新的系统性成本压力。CBAM将于2026年起正式对进口到欧盟的钢铁、铝、水泥、化肥等高碳产品征收“碳关税”。据IMF《世界经济展望报告》预测，该机制将显著增加中国相关产品的出口成本，在每吨二氧化碳100欧元的碳价情景下，中国对欧出口每年就可能面临高达14.2亿欧元的额外成本，尤以钢铁行业受冲击最为严重。有研究显示，将中国列为前三大投资目的地的会员企业比例首次出现显著下降，而考虑或已经开始将部分生产和采购环节移出中国的企业比例则在新冠疫情后增加了10个百分点。
2.产业供需结构失衡，新旧动能转换进程承压
一方面，产业供给端呈现出新旧领域交织的结构性失衡。在传统产业领域，如传统燃油车、部分石化原料等，产能过剩压力依然巨大。以新能源产业为例，中国新能源汽车整车产线的平均产能利用率维持在81.5%的健康水平，部分龙头企业如比亚迪、广汽埃安甚至超负荷生产。然而，在产业链中游的动力电池环节，2022年我国动力电池产能利用率为51.6%，2023年降至41.0%，到2025年很可能降至35%左右。市场对高能量密度、4C快充等先进电池的需求旺盛，导致优质产能不足；而技术路线相对落后的普通磷酸铁锂、低镍三元电池等低端产能则大量闲置，形成典型的结构性供需错配。另一方面，国内需求端正经历消费革命，其核心驱动力是绿色化和高端化。若国内企业无法及时填补高端供给的缺口，巨大的消费升级潜力就可能转化为对进口高端产品和服务的依赖，导致国内高端市场份额的流失。与此同时，在中低端市场，同质化竞争的白热化将不断侵蚀企业利润，抑制创新投入，最终可能导致整个产业陷入向下竞争的恶性循环。
3.要素成本系统性抬升，绿色转型双重约束趋紧
首先，劳动力、土地等传统生产要素成本进入长期性的上升通道，产业运营的“地板”被系统性抬高。根据国家统计局数据，2024年全国城镇非私营单位就业人员年平均工资已达124110元，私营单位亦达到69476元，延续了近年来的稳定增长态势。从历史数据看，自2020年以来，城镇单位就业人员平均工资水平持续攀升。与此同时，工业用地价格虽有波动，但总体亦呈温和上涨趋势，特别是在产业集聚度高的地区，地价对企业成本的压力不容小觑。要素成本的刚性上涨表明依赖低成本竞争的产业模式难以为继，所有行业都面临通过提升技术水平和管理效率来对冲成本压力的迫切需求。其次，全新的、系统性的成本维度——绿色合规成本正在形成，并对产业构成内外约束。在内部，中国为实现“3060”双碳目标，正以前所未有的力度推进经济社会全面绿色转型。全国碳排放权交易市场的覆盖范围将逐步扩大，环境监管标准日趋严格，促使企业在节能减排、技术改造和清洁能源替代方面进行大量投资，从而将环境外部性成本内化为企业运营的直接成本。在外部，以欧盟CBAM为代表的国际绿色贸易壁垒，通过对进口产品征收碳关税，要求他国出口商遵循欧盟的碳定价标准，否则将面临市场准入的经济惩罚，使中国出口企业陷入两难，要么投入巨资进行深度脱碳以满足其标准，要么接受因缴纳碳关税而导致的产品竞争力下降。
4.核心技术瓶颈凸显，自主创新生态体系亟待完善
深层次的技术瓶颈指向基础研究投入的结构性失衡与供给不足。基础研究是催生颠覆性技术、实现从0到1突破的根本保障。然而，中国在这一领域的投入强度长期处于较低水平。数据显示，中国基础研究经费占全社会研发（R&D）总支出的比重长期徘徊在5%左右，2017年约为5.5%，近年来虽有提升但仍不足7%，这一比例远低于主要发达国家15%至20%的普遍水平，例如美国为16.7%，法国更是高达21.5%。尽管中国R&D经费总量稳居世界第二，但资金结构失衡，企业研发投入中高达96.5%用于试验发展阶段，仅有0.5%投向基础研究。重“应用开发”轻“基础探索”的模式，一定程度上阻滞了自主的科学发现和原创性突破，导致产业发展的技术根基不牢。基础研究的薄弱导致在多个战略性产业领域存在普遍且严重的“技术主权”缺口，技术瓶颈广泛存在于构成现代化产业体系基石的核心环节，使中国在全球高科技竞争中极易受制于人。
如表3所示，在半导体领域，中国芯片自给率未达到预期目标，尤其是在设计和制造高端芯片所必需的电子设计自动化（EDA）软件方面，国产化率不足10%，意味着中国芯片产业的“大脑”和“神经系统”仍掌握在他人之手。在被誉为工业之魂的工业软件领域，尤其是在计算机辅助工程（CAE）等高端研发设计软件上，对外依存度极高，国内市场基本由外国巨头垄断。同样，在科学研究的第一线，超过7成的高端科研仪器依赖进口，耗费巨额外汇的同时，还从根本上制约了中国开展前沿基础研究的能力，形成“缺乏原创能力—依赖进口仪器—更难形成原创能力”的恶性循环。
四、“十五五”时期现代化产业体系建设的优化思路
面对“十五五”时期的内外部约束与结构性挑战，现代化产业体系的建设路径需转向系统性的制度革新与效率提升。这要求一个多维度的政策组合协同发挥作用。在外部，必须主动塑造新的全球经济联系，通过构建区域产业联盟、进行前瞻性资源布局，巩固产业链安全。在内部，关键在于建立供需高效适配的调节机制，以真实需求场景引导供给结构优化，并利用数字化与服务化手段对冲成本压力、创造新价值。这一进程的实现，依赖于核心要素配置方式的系统性优化：一方面是转变科研范式，打通从基础研究到产业应用的梗阻；另一方面是引导金融体系回归服务实体的本源，培育耐心资本。最终，上述举措的成效均取决于高标准市场体系与现代治理能力的制度性建设。
1.重塑对外经济链接范式，构筑产业发展的战略安全屏障
(1)构建“产业链盟友”体系，深化区域一体化合作。中国应超越简单的贸易协定，主动与RCEP成员国特别是东盟国家，构建针对特定产业的深度协作机制。例如，在新能源汽车领域，可牵头组建“亚洲动力电池与关键材料联盟”，推动区域内电池标准与换电设施的统一，同时形成对上游锂、镍等关键矿产的联合采购与议价平台，协同投资海外矿产资源，加强区域性的供应链韧性。在数字经济领域，推动建立“中国—东盟工业数据跨境安全流动试点区”，制定专门针对工业互联网数据（如设备运行数据、供应链订单数据）的分类分级管理与合规出境方案，为中国工业软件与服务平台的区域化运营奠定基础。
(2)实施全球资源与产能双向布局战略。为应对全球“去风险化”浪潮，中国必须在全球范围内进行前瞻性布局。应成立由国家主权财富基金支持的“全球产业战略投资平台”，进行全球“探矿—购矿—建厂”一体化布局。在非洲与南美，合作模式应升级为“资源股权+本地深加工基地+循环经济园区”的复合模式，不仅获取资源，更帮助资源国建立电池正极材料厂、稀土永磁体初加工厂等，并将废旧产品回收的循环经济体系延伸至海外，构建一个覆盖“开采—制造—回收”全生命周期的稳固的全球供应链闭环。
(3)主导参与新兴领域国际规则的制定。在应对CBAM等外部规则时，中国除提出替代方案外，更需以攻为守。可倡议建立基于产品全生命周期碳足迹的全球互认体系，并依托中国完备的工业门类和庞大的市场，率先在光伏、新能源汽车等优势产业领域，推出中国主导的、可核查的、可追溯的碳足迹核算标准，并将其与贸易伙伴的关税优惠挂钩，形成绿色贸易新范式。在人工智能、合成生物、深空深海利用等尚在规则塑造初期的领域，应整合国内顶尖的科研、伦理与法律专家，成立“未来产业国际规则预研工作组”，系统性地向国际电信联盟（ITU）、国际标准化组织（ISO）等平台提交中国的技术标准与治理方案。
(4)实行精准引资与价值链环节管理。外资政策的重心必须从规模和数量，转向其在中国现代化产业体系中的功能和位置。应制定“产业体系‘强链补链’关键技术外资清单”，对高端光刻胶、医用同位素、特种传感器等中国急需技术的外资项目，提供一事一议的特惠国民待遇。同时，建立价值链环节动态监测机制，对外资企业将高附加值的研发设计、精密制造环节迁出中国的行为进行预警与评估，并通过优化知识产权保护、提供世界级的研究设施与数据服务等措施，全力创造使其“不愿走、不能走”的营商环境。
2.建立需求牵引的供给调适体系，化解产业内部结构性失衡
(1)发布并运营动态的“国家产业机会与场景”平台。可将传统的产业指导目录升级为在线、实时更新的场景机会发布平台，其内容是具体的应用场景与技术参数需求，并由国家发展改革委、工业和信息化部联合行业龙头企业共同维护。例如，平台可以发布“时速600公里高速磁悬浮系统对轻质高强复合材料的需求”“国家东数西算工程对液冷数据中心核心部件的需求”“农业现代化对作物精准表型识别AI模型的需求”等特定场景的具体需求。平台还应附带预估的市场规模、技术成熟度阶梯以及潜在的政府首购订单信息，为社会资本和创新资源提供清晰的路线图。
(2)实施基于技术渗透率的产业政策动态调整机制。要改变过去“一刀切”式的产业扶持或限制政策，转向基于关键技术市场渗透率的动态调整。例如，在新能源汽车产业，当电动汽车市场渗透率超过50%后，普惠性的购置补贴应逐渐退出，政策资源转向支持氢燃料电池汽车、固态电池等下一代技术的研发与商业化，以及对充电桩、换电站、加氢站等基础设施的网格化精准补贴。对于工业母机、高端芯片等领域，则应在国产化率达到阈值之前，持续给予高强度的研发与应用端补贴支持，一旦越过阈值，则逐步引入市场竞争。
(3)构建以“首版次”软件、“首台（套）”装备为核心的国家质量信用体系。为破解高端国产装备与软件无人敢用的初期市场困境，应由政府出资设立“重大技术装备应用风险国家补偿基金”。对使用被认定为“首台（套）”或“首版次”的国产高端产品的企业，若因产品质量问题产生损失，该基金可提供先行赔付，以此打消用户后顾之忧。同时，可将率先应用国产高端装备与软件的行为，纳入企业ESG评价的加分项，并与绿色信贷、上市融资等资格挂钩，从激励层面创造“用国货、敢用国货、用好国货”的良性循环。
(4)推行以“工业上楼”与“存量盘活”为先导的城市更新策略。针对新兴产业发展面临的土地成本高昂问题，应在国家层面出台“新产业空间保障指引”。譬如，可鼓励深圳、苏州等制造业强市，大力发展工业楼宇经济，将传统的单层厂房升级为高层、高承重、高通用性的现代化厂房，以集约化方式满足研发、小试、中试和无污染制造的空间需求。对于城市中大量存在的传统工业园区，应鼓励国有资本与社会资本合作成立“城市更新与产业转型基金”，以市场化方式进行整体收购、重新规划和改造升级，将其从低效的传统制造园区转型为服务于现代产业体系的“科创森林”或“两业融合示范区”。
3.实施成本对冲与价值提升双轮驱动，应对系统性成本约束
(1)建设分行业的“数字孪生国家平台”与“产业大脑”。这是实现效率最优化的技术基石。应在汽车、家电、钢铁、石化等重点行业，由国家信息中心与行业龙头企业牵头，建设国家级的“行业数字孪生基础平台”，构建物理世界与数字世界的精准映射，为行业内企业提供产品研发、生产制造、故障诊断的仿真与优化服务。在此基础上，支持各地方和产业集群建设区域性或垂直领域的“产业大脑”。政府应通过提供“算力券”“服务券”等方式，激励中小企业上云、上平台，将数字化能力变为普惠的公共服务，系统性降低全行业的运营成本和能耗水平。
(2)启动“制造业服务化”国家战略。推动制造业企业从“卖产品”转向“卖服务+产品”的混合模式，是创造新价值的核心。应设立“制造业服务化转型引导基金”，重点支持企业发展以下三类服务：一是“产品即服务（PaaS）”，如装备制造商提供按使用时长或工作量付费的租赁与维保服务；二是“方案即服务（SaaS）”，即为客户提供包含设计、制造、集成、运维在内的一揽子解决方案；三是“能力即服务（CaaS）”，即通过云平台将自身的制造能力或研发能力开放共享。应为此类新型服务业态设立专门的税收科目和优惠政策，例如对其服务性收入部分实行增值税即征即退。
(3)建立基于“碳账户”和“碳资产”的企业管理与金融创新体系。将“碳”从负债转变为资产，是化解绿色成本压力的根本出路。应推动企业普遍建立“产品碳足迹”核算体系和内部“碳账户”，将碳排放作为与财务指标并行的核心经营指标。在此基础上，大力发展碳金融。允许金融机构以企业的碳配额或经核证的减排量作为质押品，开展“碳质押贷款”业务。鼓励保险公司开发“绿色技术保险”，为企业应用前沿低碳技术失败的风险提供保障。激励企业将节能降碳视为可以带来实际经济收益的经营活动，而非单纯的合规负担。
(4)推广“柔性生产”与“共享制造”的社会化生产新模式。这是应对劳动力成本上涨和需求多样化的有效组织方式。应鼓励和支持一批共享制造平台型企业的发展，通过物联网和调度算法将社会上大量中小制造企业闲置的机床、产线、技术工人等资源整合起来，为全社会提供在线制造服务。对于需要小批量、定制化生产的初创企业或大企业的新产品线，不再需要自建工厂，而是在平台上一键下单，匹配最合适的产能。政府应对使用“共享制造”服务的企业给予一定补贴，以此培育市场，促进社会生产资源的优化配置与效率最大化。
4.系统性重构国家创新范式，攻坚产业自主发展的技术根基
(1)建立“需求方定义、里程碑支付”的新型科研项目组织模式。应对国家科技重大专项的立项与拨款机制进行彻底改革，未来的重大专项须由产业链最终用户（如航空发动机、光刻机、高端医疗影像设备的总装厂或用户单位）作为甲方来出具详细的需求指标和应用场景，政府的角色则是组织乙方——由顶尖高校、科研院所、关键零部件企业组成的攻关联合体。在这种科研组织模式下，项目经费不是立项后一次性拨付，而是严格按照攻关路线图，实行节点支付。每一个关键节点的技术成果，都必须由甲方企业在真实环境中测试验证通过后，才能拨付下一阶段的经费。
(2)布局建设一批“产业共性技术与中试熟化”国家制造业创新中心。创新链中最薄弱的环节是从样品到产品的中试阶段。应聚焦半导体关键材料、生物基制造、特种合金等领域，由国家、地方政府、产业链龙头企业与产业资本共同出资，建设一批市场化运营、开放共享的“中试岛”或“共性技术平台”。其核心任务是为全行业的创新企业，特别是中小企业，提供从克级、公斤级到吨级的工艺放大、性能测试、可靠性验证、标准制定等服务，降低创新的门槛与成本，加速技术成熟与商业化进程。
(3)实行以“知识产权资本化”为核心的激励与评价改革。要激发科研人员的创新潜能，使其充分分享创新的巨大收益。因此在法律层面需进一步明确，允许高校和科研院所将职务发明专利以技术股的形式，在成果转化公司中授予发明人团队，并规定团队持股比例下限。同时，大力发展以知识产权为基础的科技金融，支持商业银行开展专利权、商标权等无形资产的质押融资，并建立由政府背书的“知识产权价值评估指导中心”与“知识产权流转交易平台”，让知识产权从“纸面财富”变为可以流动的“真金白银”。
(4)推行“产业科学家”和“卓越工程师”双通道培养认证体系。现代化产业体系的根基是高素质的人才队伍。应打破传统学术头衔的单一评价体系，建立与“两院院士”平行且同等重要的“国家卓越工程师”和“产业科学家”头衔认证体系。其评价标准在于是否主持开发过具有市场影响力的重大产品、是否解决了关键的工程与工艺难题、是否创造了显著的经济与社会价值。通过国家级的荣誉与待遇激励，引导最优秀的人才既愿意坐冷板凳做基础研究，也乐于投身产业一线的工程技术创新，为产业体系提供坚实的人才基座。
5.健全支撑实体经济的现代金融服务体系
(1)推动商业银行体系的“专业化再造”。鼓励大型商业银行设立专营高技术产业的“科技金融事业部”或独立法人的“科技支行”。这些机构应被授予独立的信贷审批权限、更高的风险容忍度以及区别于传统业务的考核激励机制，其信贷评估机制应从对企业固定资产和过往财务报表的依赖，转向对企业核心知识产权、研发团队、技术路线、市场潜力等“软信息”的深度分析与判断。
(2)大力发展以耐心资本为核心的直接融资市场。资本的短视是技术创新的天敌。应从国家层面引导和培育长期机构投资者。例如，修订保险资金、社保基金、企业年金的投资管理办法，适度提高其投资于硬科技、先进制造领域的头部VC（风险投资）、PE（私募股权）基金的比例上限。同时，在科创板、创业板等板块，引入并完善“基石投资者”制度和“长线资金”优先配售机制，为真正具有长期价值的企业提供稳定且持续的资本支持。
(3)建立国家级的“战略产业投资引导母基金（FoF）”。为引导社会资本进入国家急需的关键领域，应由财政出资联合大型国企、金融机构，成立规模宏大的国家级母基金，其本身不直接投资项目，而是作为出资人（LP），投资于国内最顶尖的、在特定卡脖子领域拥有深厚积累和专业判断能力的VC基金。通过母基金的杠杆效应和风向标作用，既能放大财政资金的效能，又能将国家战略意图精准传导。
(4)夯实“科技—产业—金融”良性循环的数字新基建。信息的透明与对称是金融有效运转的前提。应由国家牵头，整合工商、税务、司法、知识产权、进出口等数据，建立全国统一、对金融机构授权开放的“涉企信用信息大数据平台”。同时，大力支持发展专业的第三方知识产权价值评估机构，并推动其评估结果在金融系统中的采信，积极探索知识产权证券化（ABS）等新型融资工具，让创新要素能够更为顺畅地转化为资本要素。
6.完善产业治理与市场环境的制度性建设
(1)以刚性约束强力推进全国统一大市场建设。地方保护主义是产业内卷和低水平重复建设的根源，必须建立中央权威、地方负责的执行机制。应设立全国统一大市场负面清单，明确禁止地方政府出台任何形式的、对外地企业和产品构成歧视的市场准入、资质认定、招标投标等政策。可建立由国家市场监督管理总局直管的“跨区域市场壁垒投诉与查处平台”，赋予其直接调查和问责地方相关部门的权力，确保政令畅通。
(2)构建“敏捷治理”与“适应性监管”的新型产业治理模式。对于平台经济、低空经济、细胞与基因治疗等新兴业态，传统式监管可能会扼杀创新。应全面推行“监管沙盒”制度，在划定的特定区域、特定时间内，允许创新型企业在风险可控的前提下，豁免部分现行监管规定，进行新产品、新服务的测试。监管部门在此过程中全程介入、收集数据、评估风险，并与企业共同探索、完善、制定出最适合该产业发展的监管规则，实现从管理者到服务与治理伙伴的角色转变。
(3)建立与国际接轨且具备中国特色的高标准知识产权保护体系。知识产权是创新驱动的关键。应进一步提升侵权行为的法定赔偿上限，并全面引入“惩罚性赔偿”制度，使其赔偿额度足以对侵权方构成实质性威慑。在司法层面，可加快建设北京、上海、粤港澳大湾区知识产权法院，并引入更多具有理工科背景的技术调查官，提升复杂技术专利案件的审判专业性与效率。同时，积极发展知识产权保险、维权诉讼基金等市场化服务，降低创新型中小企业的维权成本。
(4)强化竞争政策的基础性地位，破除行政性与市场性垄断。公平竞争是激发市场主体活力的前提。必须严格执行《反垄断法》，对关系国计民生的基础性行业（如基础软件、关键原材料、核心检测认证服务）中存在的市场支配地位滥用行为，进行常态化、穿透式的监管。同时，需要清理和废除地方政府赋予本地国有企业在特定领域的特许经营权，打破隐性的行政性垄断，确保所有市场主体都能在公平的起跑线上参与竞争，以提升现代化产业体系的整体效率与活力。
五、结语
“科技创新和产业创新，是发展新质生产力的基础路径。”展望未来，中国的中心议题在于如何在“安全边界”的刚性前提下，最大限度地拓展“技术前沿”。政策的制定需要跳出传统产业扶持的窠臼，建立一种有效统筹“安全—发展”动态平衡的国家治理能力。除技术层面的关键核心技术攻关面临挑战外，更大的难题体现在制度创新层面，即如何避免以安全为名义的市场分割与效率折损，如何建立精准识别并动态调整“安全边界”的决策体系，以及如何在金融、财税到科教等领域形成政策合力。对这些问题的探寻，界定了中国经济治理现代化的主要方向。
从理论层面审视，“十五五”时期中国的实践将为后发经济体在全球化变局与大国竞争的环境下提供一个有别于以往的发展路径样本。这对传统的依附理论和线性赶超理论提出了疑问，显示了在开放体系中以自主性来谋求发展的另一种可能。后续研究可从两方面展开：一是构建量化指标以测度“安全”与“发展”的平衡；二是在产业层面剖析企业与政府在权衡过程中的具体互动。中国现代化产业体系的建成标志着经济实力的增长，同时也改变了其在全球经济秩序中的身份——中国将从规则的遵循者变为能够提供新型公共产品的议程设定者。此一进程的结果，将影响21世纪全球经济格局的形态与走向。
文章原载：《人文杂志》2025年第12期
