摘 要：现代化的本质是人的现代化。人民城市理念，生动契合中国式现代化的本质特征，以辩证唯物主义和历史唯物主义深刻把握人民与城市的关系，超越了资本主导下的西方城市治理思维局限，把城市建设和治理提升到人类文明新形态的高度，为走出一条中国特色城市现代化新路子提供了新的理论与实践路径。人民城市理念是基于中国式现代化实践形成的原创性理论概念，深化了对中国特色城市治理的规律性认识，为推进中国特色城市治理现代化提供价值观和方法论。准确理解人民城市理念的理论内涵和价值导向，有助于更好把握高质量实施城市更新、高效能推进城市治理现代化、建设现代化人民城市的路径与方法。
关键词：人民城市理念；现代化人民城市；城市治理
人民城市理念，是在中国特色社会主义进入新时代、我国社会主要矛盾发生深刻变化、我国城镇化和城市发展阶段发生深刻转变的历史条件下，为深入解答中国式现代化城市治理这一重大时代课题而形成的，具有鲜明的时代特征。《共产党宣言》指出：“人们的观念、观点和概念，一句话，人们的意识，随着人们的生活条件、人们的社会关系、人们的社会存在的改变而改变，这难道需要经过深思才能了解吗？思想的历史除了证明精神生产随着物质生产的改造而改造，还证明了什么呢？” 城市，承载着人民对美好生活的向往，是现代化的重要载体，在中国式现代化建设全局中占据重要地位。城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。 习近平总书记创造性地提出“人民城市为人民” 这一重要理念，创造性地提出“建设现代化人民城市” 这一重大命题，创造性地提出“走出一条中国特色城市现代化新路子”这一重要路径，为新时代推进城市治理现代化和城市高质量发展提供了重要指引。人民城市理念是习近平总书记关于城市工作重要论述的原理性理论观点，为推进中国特色城市治理现代化提供价值观和方法论。
一、人民城市理念的理论内涵
人为了历史而存在，而历史则为了证明真理而存在。 人民城市理念的提出与表达，体现了党在新时代坚持以人民为中心的发展思想的理论自觉。早在2013年8月19日，习近平总书记在全国宣传思想工作会议上就提出“要树立以人民为中心的工作导向”。党的十八届三中全会在党的历史上首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这个重大命题，提出了“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”“推进城市建设管理创新”等重要论断。2015年10月29日，习近平总书记在党的十八届五中全会上首次提出“坚持以人民为中心的发展思想”。同年12月20日，新时代首次中央城市工作会议召开，把城市工作上升到中央层面进行战略部署和顶层设计，强调“实现‘人民城市人民建，人民城市人民管’”。习近平总书记指出：“做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。这是我们做好城市工作的出发点和落脚点。” “坚持人民城市为人民”的重要理念，是习近平总书记关于城市工作重要论述的原创性理论命题，深刻揭示了中国共产党领导城市工作的本质属性和价值取向，具有丰富而深刻的理论内涵。
党的二十大报告提出“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平”，发出了以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴的时代号召。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》强调“坚持人民城市人民建、人民城市为人民”。2025年7月，党中央再次召开中央城市工作会议，为新时代新征程上建设现代化人民城市作出战略指引。 这次会议提出“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期、城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”这一历史方位的科学判断，从理论上概括提炼“现代化人民城市”这一具有中国原创性、主体性的新范畴，首次提出了“建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市” 这一全新的重大命题，这是对新时代中国特色社会主义人民城市理念的具象化表达。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）指出：“坚持城市内涵式发展，大力实施城市更新，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。” 这就为“十五五”时期建设现代化人民城市提供了主要方向与实践路径。由此，人民城市理念实现了从理论阐释向实践路径、从愿景规划向战略实施的系统性跃迁。
（一）城市本体论：坚持人民城市人民建
人民性是城市的根本属性，人民是城市建设和发展的主体力量。在唯物史观视域下，人民群众是社会历史的创造者，是推动社会生产力发展的根本动力。城市的形成与发展，本质上是人民群众在社会生产、生活和交往过程中不断重构空间秩序、塑造社会关系的实践过程。习近平总书记指出：“市民是城市建设、城市发展的主体。要尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理。在共建共享过程中，城市政府应该从‘划桨人’转变为‘掌舵人’，同市场、企业、市民一起管理城市事务、承担社会责任。” 人民城市理念强调人民作为城市治理主体的自觉性、能动性和创造性，人民不应仅是被动的参与者和服务对象，更应该成为主动的决策者与共同缔造者。在推进现代化人民城市建设中，应凸显城市发展的人民属性，贯彻党的群众路线，尊重人民的首创精神，建构党建引领有为政府、有效市场、有序社会协同发力的共建共治共享格局。
坚持人民城市人民建，就要将全过程人民民主融入城市规划、建设、运营、治理全生命周期，构建系统完备、科学规范、运行有效的城市规划、建设、运营、治理制度体系，推动制度优势更好转化为城市治理效能。全过程人民民主是中国特色社会主义民主政治的创新发展和鲜明标识，拓展了中国民主的实践场域与理论形态。发展全过程人民民主是中国特色社会主义城市发展的本质要求，为推进现代化人民城市建设提供了制度性保障和持续性动力。在城市规划环节，应完善多元主体协同参与机制，采取公众听证会、现场调研座谈会、社区议事会等方式，充分吸纳社会公众意见。既保障规划方案的专业性与科学性，又通过民主协商确保政策输出与民众诉求的有效衔接。在城市建设环节，要坚持有为政府与有效市场相结合，创新政府与社会资本合作治理模式，引导市场主体、社会组织等共同参与城市基础设施建设、旧城改造等项目。在城市运营环节，鼓励多元主体参与环境改善、产业发展、科技创新等各类活动，培育专业社会组织提供多样化、规范化、专业化的公共服务，推动城市的教育、住房、医疗、文化等条件的改善。在城市治理环节，健全基层党组织领导的基层群众自治机制，加强基层组织建设，完善基层直接民主制度体系和工作体系，增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效。 城市治理应统筹提高各主体参与城市发展的积极性、主动性和创新性，促进政府治理和社会调节、居民自治的良性互动，构建人人有责、人人尽责、人人享有的城市治理共同体。
（二）城市价值论：坚持人民城市为人民
城市发展的目标在于服务人民、增进人民福祉，促进人的自由全面发展，实现社会公平和共同富裕。城市不是资本增殖和空间扩张的机器，而是人民实现美好生活的空间载体和文明形态。习近平总书记指出：“人民城市人民建、人民城市为人民。城市是人集中生活的地方，城市建设必须把让人民宜居安居放在首位，把最好的资源留给人民。” 人民城市理念强调人民是推动城市发展的主体，实现人民对美好生活的向往是现代化人民城市建设的出发点和落脚点。《建议》提出“维护人民根本利益，促进社会公平正义，注重在发展中保障和改善民生，在满足民生需求中拓展发展空间，推动经济和社会协调发展、物质文明和精神文明相得益彰，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民”。新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，这对公共服务提出了新的更高要求。提供高质量公共服务是满足人民美好生活需要的必然要求，而人民对美好生活的向往则构成推动人民城市建设的内生动力。
坚持人民城市为人民，关键在于精准识别城市居民公共服务需求、优化城市基本公共服务资源配置、提升城市基本公共服务供给水平，从而实现人民共享城市发展成果。“推进城市治理，根本目的是提升人民群众获得感、幸福感、安全感。要着力解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题，不断提高公共服务均衡化、优质化水平。” 第一，精准识别城市居民公共服务需求。城市规划建设需要以解决人口过多、交通拥堵、房价高涨、大气污染等人民群众急难愁盼问题为导向，推动城市内涵式、集约型、绿色化发展，使得城市真正成为承载人民幸福生活的共同家园。深入了解不同区域、不同群体在教育、医疗、住房、养老等民生领域的差异化和多样化需要，从而实现人民需求与服务供给的精准衔接，提高公共服务供给的精准性和高效性。第二，优化城市基本公共服务资源配置。公共服务高质量发展需要将促进社会公平正义、增进人民福祉作为出发点和落脚点，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，统筹规划城乡、区域、群体间的公共资源分配，特别关注农民工、城镇低保人口、老年人等群体的需求，让现代化城市建设及发展成果更多、更公平地惠及全体人民，增强公共服务供给的均衡性和可及性。第三，提升城市基本公共服务供给水平。随着城市的发展，市民的异质性和差异性会愈发明显，呈现出多元的行为认知、利益诉求和价值取向。因此，需要运用大数据、云计算、区块链、人工智能等数字技术创新公共服务供给模式，促进跨阶层、跨部门、跨区域资源协同和信息共享，推动公共服务供给从传统经验判断向数据驱动转型，从被动响应向主动预测供给转型，实现公共服务供给的科学化和智能化。此外，还需要加强城市基层公共服务供给能力建设。推动社会治理重心向基层下移，把更多资源、服务、管理放到社区，更好为社区居民提供精准化、精细化服务。
（三）城市评价论：坚持人民城市人民评
人民群众是城市发展的直接体验者和最终受益者，具有最直观的感知能力和最充分的评价权。全过程人民民主强调将人民的主体地位贯穿于城市治理的全过程，这不仅体现在政策形成阶段的参与中，也体现在政策实施与反馈阶段的监督和评价上。习近平总书记指出：“城市的核心是人，城市工作做得好不好，老百姓满意不满意、生活方便不方便，是重要评判标准。要坚持以人为本，不断完善城市功能，提高群众生活品质。” 这表明城市发展的最终价值不在于经济规模的扩张，而在于能否增进人民福祉、改善生活质量。城市发展应当以人民满意度为价值衡量的基准，以生活质量水平为实践检验的尺度。“要建立健全考核评价监督问责机制，将城市工作纳入经济社会发展综合评价体系和领导干部政绩考核体系，推广现代绩效管理和服务承诺制度，加快建立城市工作行政问责制度，健全社会公众满意度评价和第三方考评机制。城市工作好不好，要由市民说了算。” 通过建立科学的评估体系和有效的问责机制，人民的意见得以形成对政府行为的制度化约束，使城市治理在过程上更具合法性，在结构上更具开放性。人民城市人民评，不仅是针对治理绩效的检验机制，更构成了实现城市公平与正义的重要途径之一。
坚持人民城市人民评，以人民满意为根本标尺，体现了以人民为中心的正确政绩观，揭示了人民城市理念的价值实现路径。城市建设的目的在于人民，城市发展的动力源于人民，而城市治理的成效应当由人民来评判。人民城市人民评具体包括“谁来评”“评什么”“怎么评”等内容。在评价主体方面，应当回归人民本位，注重建立多元协同的评价机制。“城市是人民的，城市建设要贯彻以人民为中心的发展思想，让人民群众生活更幸福。金杯银杯不如群众口碑，群众说好才是真的好。” 因此，应拓宽线上线下相结合的评价渠道，形成政府主导、专家论证、市场运作、市民参与和第三方评估相结合的多元格局，确保评估过程公开透明、结果客观公正。在评价标准方面，城市发展绩效不应仅以经济指标衡量，而应以群众满意度作为衡量城市规划、建设、治理水平的重要标尺。构建以实绩实效和人民满意度为核心的城市发展评估体系，以人民群众的获得感、幸福感、安全感为核心维度，将创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念转化为可量化指标，从而形成既反映治理绩效又体现民生实效的综合性评价体系。在评价工具方面，应注重发挥数字技术的赋能作用。要依托城市新型基础设施和大数据分析平台，实现对城市运行的实时监测、舆情感知与民意收集，为科学决策提供充分依据。同时，要进一步健全完善动态反馈与问责机制，使评估结果与政策调整、干部考核、资源配置等环节有效联动，从而实现城市治理效能的持续优化。
二、现代化人民城市建设的实践路径
城市是人作为主体性存在的空间。尊重和体现城市空间中人的主体性存在价值，就要坚持以人民为中心的发展思想，提供高质量公共服务、高效能社会治理、高水平公共安全，把城市建造为高品质生活空间和实现人的全面发展的真正的共同体。城市的核心是人，城市是人的共同体。“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”六个方面的内涵全面反映了新时代新征程中国式现代化人民城市建设的价值导向和实践路向，承载着人民对高品质生活的美好向往。建设现代化人民城市，需要认真践行人民城市理念，围绕“创新城市、宜居城市、美丽城市、韧性城市、文明城市、智慧城市”六大目标，将宏大理念转化为可操作的中国式现代化城市治理方案，“以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，牢牢守住城市安全底线”，真正实现高质量发展和高水平安全良性互动的现代化人民城市高效能治理格局。
（一）以动能转换建设富有活力的创新城市
现代化人民城市是高质量发展共同体。“富有活力的创新城市”从发展价值维度培育现代化人民城市建设的发展新动能。高质量发展是新时代的硬道理，高质量发展是创新成为第一动力的发展。经过多年高速发展，我国城市空间结构、生产方式、组织形态和运行机制发生深刻变革，面临治理承压明显、发展空间不足等诸多挑战。当前，我国城市正处于新旧动能转换的关键时期。因此，要把创新作为引领发展的第一动力，把创新摆在城市高质量发展的核心位置，转变城市发展方式，创新思路推动城市治理体系和治理能力现代化。建设富有活力的创新城市，就要运用创新思维提高城市治理现代化水平，推动城市治理手段、治理模式、治理理念创新，加快建设智慧城市，率先构建经济治理、社会治理、城市治理统筹推进和有机衔接的现代化城市治理体系。习近平总书记指出：“精心培育创新生态，在发展新质生产力上不断取得突破；依靠改革开放增强城市动能，高质量开展城市更新，充分发挥城市在国内国际双循环中的枢纽作用。” 城市更新是推动城市高质量发展，建设“富有活力的创新城市”的系统性、整体性、协同性战略行动。要以加快发展新质生产力为导向，深化城市体制改革，包括推进城市科技、文化等诸多领域改革。要不断优化创新创业生态链，让创新成为城市发展的主动力，特别是要把互联网、云计算等作为城市基础设施加以支持和布局，持续推动基础设施互联互通，进一步释放城市发展新动能，赢得城市发展的新优势。
（二）以品质提升建设舒适便利的宜居城市
现代化人民城市是高品质居住共同体。“舒适便利的宜居城市”从居住价值维度提出现代化人民城市建设需要提升市民生活居住品质。人民城市理念，进一步揭示了人与城市共生共存关系的科学规律。这就要更好推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间。习近平总书记指出：“无论是城市规划还是城市建设，无论是新城区建设还是老城区改造，都要坚持以人民为中心，聚焦人民群众的需求，合理安排生产、生活、生态空间，走内涵式、集约型、绿色化的高质量发展路子，努力创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好环境，让人民有更多获得感，为人民创造更加幸福的美好生活。” “城市不仅要有高度，更要有温度。我们的社会主义就是要走共同富裕的路子。” 要践行人民城市理念，不断满足人民群众对住房的多样化、多元化需求，确保外来人口进得来、留得下、住得安、能成业。从城市看，高楼林立，大广场、宽马路气势恢宏，但老旧设施落后，城市管理不足，地下设施老化，棚户区、城中村大量存在，都需要更新改造。 习近平总书记强调，老旧小区改造是城市更新的一个重点，也是一项民生工程，既要保留历史记忆和特色风貌，又要解决居民关切的实际问题。 积极推进以老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等“三区一村”改造为主要内容的城市更新改造，建设新型城市。坚持人口、产业、城镇、交通一体规划，优化城市空间结构。加快构建房地产发展新模式，稳步推进危旧房改造；大力发展生活性服务业，提高公共服务水平，牢牢兜住民生底线。
（三）以绿色转型建设绿色低碳的美丽城市
现代化人民城市是高质量生态共同体。“绿色低碳的美丽城市”从生态价值维度提出现代化人民城市建设要提供更多优质生态产品以不断满足人民日益增长的优美生态环境需要。习近平总书记指出：“城市是现代化的重要载体，也是人口最密集、污染排放最集中的地方。建设人与自然和谐共生的现代化，必须把保护城市生态环境摆在更加突出的位置，科学合理规划城市的生产空间、生活空间、生态空间，处理好城市生产生活和生态环境保护的关系，既提高经济发展质量，又提高人民生活品质。” 建设现代化人民城市，这是一个重大问题，关键是要把人民生命安全和身体健康作为城市发展的基础目标。巩固生态环境治理成效，采取更有效措施解决城市空气治理、饮用水源地保护、新污染物治理等方面的问题，推动减污降碳扩绿协同增效，提升城市生物多样性。 要以着力建设绿色低碳的美丽城市为目标，牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，把绿色发展理念落实到城市更新全过程各领域，构建和谐优美生态环境，把城市建设成为人与人、人与自然和谐共生的美丽家园。
（四）以风险防控建设安全可靠的韧性城市
现代化人民城市是高水平安全共同体。“安全可靠的韧性城市” 理念的提出，意味着现代化人民城市建设需要不断提升人民群众的安全感。随着城市规模不断扩大，城市系统越来越复杂，社会风险越来越集中在大城市。 当前，我国城市安全形势不容乐观，各类火灾、楼房倒塌、燃气泄漏、道路桥梁断裂、施工现场事故等事件时有发生。习近平总书记指出：“我们要吸取教训，把让群众生活更舒适这一理念融入城市规划建设的血脉里、体现在每一个细节中。” 深化城市安全韧性提升行动，需要着力补短板、守底线、防风险，全面提高城市精细化管理水平，抓好城市生产安全和运行安全。《建议》提出“推进城市平急两用公共基础设施建设”“完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型”。加强城市运行管理，增强安全风险意识，加强源头治理。要加强城乡安全风险防范意识，全面开展城市风险点、危险源的普查，防止认不清、想不到、管不到等问题发生。推进城市基础设施生命线安全工程建设，加快老旧管线改造升级；严格限制超高层建筑，全面提升房屋安全保障水平；强化城市自然灾害防治，统筹城市防洪体系和内涝治理；加强社会治安整体防控，实现高水平安全。
（五）以文脉赓续建设崇德向善的文明城市
现代化人民城市是高水平文明共同体。“崇德向善的文明城市”从精神价值维度提出现代化人民城市建设需要不断提升城市精神文明和人文内涵。城市是一个民族文化和情感记忆的载体，历史文化是城市魅力之关键。 习近平总书记指出：“现代化人民城市应当是物质文明和精神文明相协调的城市，建设过程中要根植中华优秀传统文化，彰显中国气质、中国风范。” 城市规划和建设要高度重视历史文化保护，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居环境改善，更多采用微改造这种“绣花”功夫，注重文明传承、文化延续，让城市留下记忆，让人们记住乡愁。 要注重传承城市文脉，加强文物和文化遗产保护，传承弘扬红色文化，深入实施文化惠民工程，扎实推进群众性精神文明创建，深化拓展新时代文明实践中心建设，推进书香社会建设和文明社区建设。要结合自己的历史传承、区域文化、时代要求，打造自己的城市精神，对外树立形象，对内凝聚人心。完善历史文化保护传承体系，完善城市风貌管理制度，保护城市独特的历史文脉、人文地理、自然景观；加强城市文化软实力建设，提高市民文明素质。 要不断提升城市公共文化空间的包容性、开放性、智能化水平，使城市不再只是由钢筋水泥堆砌的冰冷的物理空间，而是一个与市民有情感交流、有道德共鸣、有规则正义的文化生命体有机体，让市民享有更加充实、更为丰富、更高质量的精神文化生活。
（六）以治理增效建设便捷高效的智慧城市
现代化人民城市是高效能治理共同体。“便捷高效的智慧城市”从智能价值维度提出现代化人民城市建设需要不断提升城市治理和服务的数字化、智能化水平。城市治理现代化涉及方方面面，要善于运用大数据、人工智能等新兴技术手段赋能，有效处置城市运营风险和各类事态，实现城市高效能治理、高质量发展和高水平安全协同。建设智慧城市，要构建智慧高效治理体系，推动城市规划、建设、管理、运营全生命周期智能化。强化数字赋能、推进城市治理现代化，要科学规划建设大数据平台和网络系统，强化联合指挥和各方协同，切实提高执行力。习近平总书记指出：“坚持党建引领，坚持依法治市，创新城市治理的理念、模式、手段，用好市民服务热线等机制，高效解决群众急难愁盼问题。” 要加强城市治理数字化平台建设和功能整合，建设城市数治“智脑”，打破信息孤岛和数据分割，运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市治理创新。在城市更新中，要构建城市体检常态化智能化体系，聚焦水、电、气、路、桥、轨、隧、管网等“城市生命线”，加快城市基础设施上下、左右、内外的全域数字化转型。
三、加强中国特色城市治理现代化的几个维度
以高效能治理推动城市高质量发展是推进中国式现代化必须破解的重大课题。城市高质量发展要以高效能治理为保障。城市更新是推动城市高质量发展的重要抓手，也是推进城市治理现代化的必然要求。城市更新是推动城市高质量发展和高水平安全良性互动的系统性、综合性、整体性战略工程，是城市物理空间、产业空间、社会空间和数字空间的全方位现代化。城市治理体系和治理能力是高质量开展城市更新的重要保障。2025年中央城市工作会议强调“转变城市工作重心，更加注重治理投入；转变城市工作方法，更加注重统筹协调”。现代化城市要有现代化治理，我国城市已经进入“三分建、七分治”时期，治理在城市工作中的分量越来越重。 建设现代化人民城市不仅展现了中国特色城市治理现代化的人民至上价值理念，还从实践论和方法论层面为高效能推进城市治理现代化提供理论指引和实践指南。
（一）加强城市治理的政治领导：把党的领导的制度优势更好转化为城市高效能治理
习近平总书记指出：“做好城市工作，必须加强和改善党的领导。农村工作和城市工作是各级党委工作的两大阵地，二者相辅相成、缺一不可。‘三农’工作是全党工作的重中之重，城市工作在党和国家工作全局中举足轻重。” 建设现代化人民城市，必须加强党对城市工作的全面领导。 我国是社会主义国家，城市治理的一切工作都必须把牢社会主义大方向，充分体现社会主义制度的优越性。 中国特色城市治理是在党的全面领导下，城市政府组织、经济组织、社会组织、基层群众性自治组织和市民共建共治共享的现代化治理。城市治理体系是党领导下治理城市的制度体系。城市治理涉及城市规划、建设、运营、更新、管理和服务等不同环节，以及政府、社会、市民等各方主体，必须充分发挥党在城市治理中总揽全局、协调各方的领导核心作用，以制度建设为主线深化城市建设、运营、治理体制改革。建设现代化人民城市要围绕走出一条中国特色城市现代化新路子这个整体性构想，把我国制度优势更好转化为现代化人民城市高效能治理。
第一，建立健全党委统一领导、党政齐抓共管的城市工作格局，形成党中央统一领导、省级党委政府统筹推进、城市党委和政府负主体责任、基层党组织具体抓落实的城市工作体制。习近平总书记指出：“提高重视程度，强化各级党委领导责任。各级党委要充分认识城市工作的重要地位和作用，像重视农村那样重视城市，像抓‘三农’工作那样抓城市工作。主要领导要亲自抓，建立健全党委统一领导、党政齐抓共管的城市工作格局。” 要进一步健全领导体制和工作机制，增强城市政策协同性，强化各方面执行力。 习近平总书记指出：“各省、自治区、直辖市党委和政府要统筹推进本地区城市现代化建设，围绕国家提出的总目标，确定本地区城市发展目标和重点。城市党委和政府是城市工作的责任主体，要依据国家、省区市确定的目标和要求，制定本市现代化行动方案，明确总体要求、实施步骤、措施保证。街道、社区党组织是党在城市工作的基础，要以建设服务型党组织为抓手，带动社区自治组织、社区社会组织建设，强化便民服务网络建设，多为群众办实事、办好事，通过服务贴近群众、团结群众、引导群众，实现‘人民城市人民建，人民城市人民管’。”
第二，以党建引领基层治理，加强社区党建制度化建设。社区是城市治理体系的基本单元。街道、社区党组织是党在城市工作的基础，要以建设服务型党组织为抓手，带动社区自治组织、社区社会组织建设。习近平总书记指出：“要把基层党组织书记队伍建设抓实抓好。要转变思维方式，实现从管理向治理转变，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，激发基层活力，提升社区能力，形成群众安居乐业、社会安定有序的良好局面。” 城市治理的很多工作要靠基层党组织这个战斗堡垒和社区这个平台去落实，要厘清城市社区职责事项，继续推动资源下沉、完善服务设施，提高社区精细化治理、精准化、智能化服务水平。
第三，提高各级领导干部领导城市工作能力。城市建设是一门大学问，一定要本着对历史、对人民高度负责的态度，切实提高城市建设水平。 各级领导干部是推进城市治理现代化的关键。城市管理水平高低，又取决于干部素质。做好城市工作，需要培养一大批高素质城市干部队伍。要树立和践行正确政绩观，建立健全科学的城市发展评价体系，加强城市工作队伍素质和能力建设，激励广大党员干部干事创业、担当作为。 习近平总书记指出：“我们的高校、党校、行政学院都要把培养一批专家型的城市管理干部作为重要任务，使他们能用科学态度、先进理念、专业知识去建设和管理城市。” 要加快培养一批懂城市、会管理的干部，用科学态度、先进理念、专业知识去规划、建设、管理城市。各级领导干部要加强城市相关知识的学习，尽快学会弄懂城市建设和管理这门科学、掌握城市发展的规律，提高领导城市工作能力，加快推进城市治理专业化、知识化。
（二）优化城市治理的主体结构：构建政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手协同治理格局
习近平总书记指出：“统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性。城市发展要善于调动各方面的积极性、主动性、创造性，集聚促进城市发展正能量。要坚持协调协同，尽最大可能推动政府、社会、市民同心同向行动，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力。” 鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理，真正实现城市共治共管、共建共享。要把全过程人民民主融入现代化人民城市建设各领域各方面，调动多方主体积极性，探索构建政府引导、市场运作、社会和公众参与的城市治理体制机制。
第一，充分发挥好城市政府的主体作用，以“有形之手”推进现代化人民城市建设。政府要创新城市治理方式，特别是要加强城市精细化管理，把矛盾和问题尽早排解疏导，化解在萌芽状态。习近平总书记指出：“抓城市工作，一定要抓住城市管理和服务这个重点，不断完善城市管理和服务，彻底改变粗放型管理方式，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。” 要改革完善城市规划，改革规划管理体制。要改革城市管理体制，理顺部门职责分工，提高城市管理水平，落实责任主体。习近平总书记指出：“政府要从宏观层次和全局发展上配置重要资源，以保障基本公共服务为重点，组织提供社会和市民需要的公共产品和公共服务，弥补市场缺陷。要发挥财政资金四两拨千斤作用，鼓励社会资本参与城市建设、经营、管理。” 要履行好党和政府的责任，鼓励和支持企业、群团组织、社会组织积极参与，发挥群众主体作用，调动群众积极性、主动性、创造性，探索建立可持续的运作机制。加快城市政府职能转变，完善“高效办成一件事”公共服务平台，提升城市政府治理效能。城市政府应该从“划桨人”转变为“掌舵人”，同市场、企业、市民一起管理城市事务、承担社会责任。要推进城市管理机构改革，创新城市工作体制机制。要研究推进城市规划、建设、管理改革，分类整合职能，优化机构设置。
第二，积极引导好市场主体参与城市建设、运营、治理，以“无形之手”提升城市资源配置效能。习近平总书记指出：“要放宽市场准入，制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营，解决部分准公益性基础设施建设经营资金来源问题。要处理好城市基础设施服务价格问题，让投资者有利可图，有长期稳定收益。” 随着房地产市场调整，城市土地出让金收入大幅减少，城市建设亟待吸引社会资金进入，这就要充分运用市场机制。引导各方参与城市建设，不是说政府就可以甩手了。恰恰相反，这样做对政府的要求更高了。要放宽民间资本进入门槛，使民间资本进得来、留得下；完善城市基础设施服务费价政策，让企业能赚钱、有收益；建立公开透明的市场秩序，让各类市场主体有序参与、公平竞争；还要加强监管，保证城市建设思路和规划得到实现。 在实践中，要坚持有效市场和有为政府更好结合的思路，持续推进城市基础设施和公共服务设施投融资、建设、运营和维护模式创新。
第三，动员和组织市民共同参与城市治理，以市民“勤劳之手”构建城市治理共同体。习近平总书记指出：“全心全意为人民服务，为人民群众提供精细的城市管理和良好的公共服务，是城市工作的重头，不能见物不见人。” “市民是城市建设、城市发展的主体。要尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理。” 树立造福人民的正确政绩观，坚持广大人民群众在城市建设和发展中的主体地位，坚持问需于民、问计于民、问效于民。要让全体市民共同参与，把全过程人民民主融入城市治理现代化，构建人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享的城市治理共同体，打通服务群众的“最后一公里”，完善基层治理体系，筑牢社会和谐稳定的基础。推进城市治理，根本目的是提升人民群众获得感、幸福感、安全感。城市工作好不好，要由市民说了算。以市民满意度为标准健全城市建设和治理的民主考评、监督、问责机制，推广现代绩效管理和公共服务承诺制度，健全社会公众满意度评价和第三方评估机制。
（三）转变城市治理的方式方法：善用科学思维统筹推进城市治理体系和治理能力现代化
城市是生命体、有机体，城市发展有其自身规律。习近平总书记指出：“纵观世界城市发展历程，不少国家在城市化过程中都出现过不同程度的城市病，有的甚至出现了严重社会危机。我国城市发展中存在的问题，如果长期得不到解决，就有可能演变成社会矛盾和问题。” 随着城市规模扩大，一些城市基础设施、公共服务水平、城市管理能力等跟不上快速发展的需要，出现人地失衡、空气污染、交通拥堵、垃圾围城和风险隐患等“城市病”，严重影响人民生活品质和社会安全稳定。必须立足国情，尊重中国特色城市现代化新路子的基本规律，用科学思维推进城市治理现代化。
第一，必须认识、尊重、顺应中国特色城市发展规律和治理规律。曾经有段时间，我们城市建设和城市治理中存在“八重八轻”问题，即，重建设、轻治理，重速度、轻质量，重眼前、轻长远，重发展、轻保护，重地上、轻地下，重新城、轻老城，重面子、轻里子，重“治己病”、轻“治未病”。城市工作中出现这样那样问题，归根到底是没有充分认识和自觉顺应城市发展规律。 习近平总书记坚持问题导向，深刻揭示了我国城市建设和发展过程中面临的问题挑战，有针对性地提出了做好城市工作必须遵循的三条规律。首先是必须充分认识和自觉顺应“城市和经济发展两者相辅相成、相互促进”的规律。这就要求做到城市建设规模与经济发展体量相匹配。其次是必须充分认识和自觉顺应“城市发展是农村人口向城市集聚、农业用地按相应规模转化为城市建设用地的过程”的规律。这就要求做到城市人口和用地相匹配，有序推进以人为本的新型城镇化。最后是充分认识和自觉顺应“城市规模要同资源环境承载能力相适应”的规律。这就要求我们处理好城市产业集中、功能拓展、人口集聚和生态空间、资源承载力的关系。
第二，运用战略思维指导中国特色城市治理的战略定位。习近平总书记指出：“完善城市化战略。我国城市化道路怎么走？这是个重大问题，关键是要把人民生命安全和身体健康作为城市发展的基础目标。……要更好推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间。” “高质量发展”“高水平安全”“高效能治理”“高品质生活”，是新时代治国理政的重要理念。要树立战略眼光，顺应人民对高品质生活的期待，适应人的全面发展和全体人民共同富裕的进程，不断推动幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶取得新进展。 要把战略思维落实到城市治理实践，更好满足人民群众对高品质生活和高水平安全的美好期待。坚持从社会全面进步和人的全面发展角度出发，强化战略思维、战略谋划、战略统筹和战略实施，在生态文明思想和总体国家安全观指导下制定城市发展战略规划，以高效能治理保障高质量的城市生态系统和安全系统。
第三，运用辩证思维统筹处理好中国特色城市治理的内在关系。首先，辩证看待城市人口结构的社会关系。习近平总书记强调：“城市是社会分工细化的结果，是各种城市功能集聚的平台，城市人口是由各类不同职业的人口构成的。如果一个城市只要高素质人才，不要低端人口；只要白领，不要蓝领，城市社会结构就会失衡，有些城市功能就无法有效发挥，甚至导致城市无法正常运行。” 其次，辩证看待城市发展中的多元目标。城市发展要把握好生产空间、生活空间、生态空间的内在联系，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。 再次，处理好城乡关系和城乡融合发展的辩证思维。城镇和乡村是互促互进、共生共存的。能否处理好城乡关系，关乎社会主义现代化建设全局。 我国作为中国共产党领导的社会主义国家，有能力、有条件处理好工农关系、城乡关系，进而推进我国社会主义现代化进程。
第四，运用系统思维统筹把握中国特色城市治理全要素。城市是一个复杂的巨系统，城市工作要树立系统思维，从构成城市诸多要素、结构、功能等方面入手，对事关城市治理的重大问题进行深入研究和周密部署。运用系统思维做好城市工作，需要把城市作为有机生命体系统谋划，做到“五个统筹”。其一，统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市工作全局性；其二，统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性；其三，统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展持续性；其四，统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性；其五，提高各主体推动城市发展的积极性。在实践中坚持系统观念，一是稳步推进城市管理系统改革。由于缺少系统设计，目前一些城市管理是“多龙治水”，造成一些乱象，主要原因在于体制机制不顺，因此必须通过深化改革来解决。二是坚持治山、治水、治城一体推进。“上善若水”“因水而生”“逐水而居”“以水为邻”“向水而为”的理念如同基因一般根植于城市历史和文化中。山水林田湖是城市生命体的有机组成部分，不能随意侵占和破坏。伴随全面实施城市更新行动，以及人民对高品质生活空间的需求日益增加，滨水空间在城市生态文明建设中的重要功能更加凸显。要科学合理规划城市的生产空间、生活空间、生态空间，多为老百姓建设休闲、健身、娱乐的公共场所。三是着力优化现代化城市体系。着眼于提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力，发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，继续推进农业转移人口市民化，促进大中小城市和小城镇协调发展，促进城乡融合发展。 在完善城市体系空间布局的同时，还应统筹推进区域联动发展，强化城市群与都市圈之间的协同与互补。《建议》提出：“加强重点城市群协调联动发展，促进区域创新链产业链高效协作。推动长江中游城市群等加快发展，培育发展若干区域性中心城市，更好发挥跨区域联结型地区支撑带动作用。”
第五，运用法治思维提高中国特色城市治理的法治化水平。习近平总书记指出：“全面贯彻依法治国基本方略，依法规划、建设、治理城市。要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，促进城市治理体系和治理能力现代化。要建立健全城市规划、建设、管理方面的法律法规，使城市规划、建设、治理有法可依。” 城市规划、建设、运营、治理实践的不断推进中遇到的许多问题对法治建设提出了新需求。只有构建起完善的法治体系，才能有效保障中国式现代化城市建设顺利推进，推动法治有效地引导、推动、规范、保障城市的规划、建设、治理。要健全依法决策的体制机制，把公众参与、专家论证、风险评估等确定为城市重大决策的法定程序，对关系全体市民切身利益的重大事项，要履行法定程序，坚决杜绝随意决策，杜绝急功近利、劳民伤财的政绩工程。同时，要深入推进城市管理和执法体制改革，创新执法理念，完善执法程序，加强执法机构建设，确保严格规范公正文明执法。
第六，运用底线思维构建中国特色城市现代化新路子的运行安全保障体系。公共安全风险累积叠加和重大灾难事故多发频发等问题是当前城市治理面临的重大挑战。“无论规划、建设还是管理，都要把安全放在第一位，把住安全关、质量关，并把安全工作落实到城市工作和城市发展各个环节各个领域。这是一条硬杠杠。” 首先，保障好城市生命线的安全运行。城市燃气、供水、排水、供热、综合管廊等就像人体的“神经”和“血管”，是维持城市正常运行、满足群众生产生活需要的重要基础设施，是城市的生命线。着力补短板、守底线、防风险，全面提高城市精细化管理水平，抓好城市生产安全和运行安全。其次，抓好城市规划、建设、管理全过程安全风险源头治理。加强城乡安全风险辨识，全面开展城市风险点、危险源的普查，防止认不清、想不到、管不到等问题的发生。再次，完善城市安全生产风险排查整治和责任倒查机制。全面落实工程质量责任，明确建设、勘察、设计、施工、监理等多方主体质量安全责任，加强工程建设全过程质量安全监管，落实安全责任终身追究制。健全消防安全风险隐患排查治理常态化制度，建立致灾因素清单、对策清单和责任清单，全面加强致灾因素分析研判，提高防灾减灾救灾能力。要健全城市抗震、防洪、排涝、消防、应对地质灾害应急指挥体系，完善城市生命通道系统，加强城市防灾避难场所建设，增强抵御自然灾害、处置突发事件和危机管理能力。
人民城市理念是中国共产党关于城市工作理论的最新成果。人民城市理念，以辩证唯物主义和历史唯物主义深刻把握人民与城市的关系，深刻阐明人民城市的重要特征、基本内涵、核心标志，以及城市治理的价值观、方法论、基本原则和实践要求等重大理论和实践问题，形成了体系化、学理化的中国特色城市理论表达。这一重大理念科学回答了新时代我国城市治理的重大理论与实践问题，超越了资本主导的现代西方城市理论，把城市建设和治理提升到创造人类文明新形态的高度，为实现人类城市可持续发展贡献了中国智慧和中国方案。
作者简介：吕志奎，厦门大学公共事务学院、公共政策研究院教授；张玥，厦门大学公共事务学院博士研究生，福建厦门，361000。
本文系教育部哲学社会科学研究重大专项项目“中国政府治理自主知识体系构建研究”（2025JZDZ045）阶段性成果。
本文刊发于《中国高校社会科学》2026年第1期，引用或转发请据原文并标明出处，文章注释请参见原刊。
