[摘要]2013年国务院机构改革是在以往机构改革基础上的一次渐进整合式改革。在这种渐进整合式改革中，主要有机构整合、职能整合、制度整合和技术整合四种改革战略。本文用一种更为系统、整体、协同的分析视角，观察和理解国务院机构改革的内在规律，根据这种内在规律，思考未来改革的主要议题。
[关键词]国务院；机构改革；职能转变；整合式改革
按照党的十八大提出的“深化行政体制改革”总体思路，十二届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》（以下简称《方案》），启动了国务院新一轮机构改革。这是改革开放以来国务院第七次机构改革。这次机构改革是在以往改革基础上的一次渐进整合式改革。看似庞大的国务院机构改革系统工程中，其实始终有一条逻辑主线，即组织整合与结构优化。本文基于系统、整体、协同的分析视角，观察和理解国务院机构改革的内在逻辑和发展规律。
一、2013年国务院机构改革重在渐进整合
（一）机构整合
整体效能原则是政府组织结构设计的重要原则。政府组织结构可以理解为部门职能分工和在分工的各部门之间达到协调整合的方式的总和。[1]因此，机构改革首先必须认真思考并解决部门职权分化、行政管辖权与公共管理之间边界关系模糊、横向联系加强以及由于政策和管理“碎片化”[2]所导致的行政能力“软化”和功能失调问题。《方案》强调“这次国务院机构改革，重点围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构”。这次改革在过去基础上，加大了组织机构整合力度，稳步推进大部门制改革。
实行铁路政企分开，不再保留铁道部，将铁道部的行政管理职责一部分并入交通运输部，一部分纳入新成立的交通运输部管理的国家铁路局，构建大交通运输管理与服务体系，同时，整合铁道部的企业职责，组建中国铁路总公司；将卫生部、国家人口和计划生育委员会的计划生育管理和服务职责整合，组建国家卫生和计划生育委员会。把卫生和计划生育两个部门合并，是为了充分利用两个体系的资源，解决老百姓看病不方便、医疗机构服务不到位的问题。将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局，目的是整合行政资源，减少职责交叉，改变了食品安全的分段监管体制，有助于提高食品药品安全监管效率。保留国务院食品安全委员会，便于国家食品药品监督管理总局借助这个跨部门协调机制与相关部门共同研究协调解决本领域的重大问题。
将国家新闻出版总署、国家广播电影电视总局的职责整合，组建国家新闻出版广电总局。为推进海上统一执法，提高执法效能，将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理。为统筹推进能源发展和改革，加强能源监督管理，将现国家能源局、国家电力监管委员会的职责整合，重新组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。同时，整合业务相同或相近的检验、检测、认证机构，解决这些机构过于分散、活力不强的问题。可以看出，这次改革再次以大部门制为整合手段，构造整体化行政组织系统。通过这次改革，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门为25个。用高小平的话说，就是“大部门制轮廓初步成型”。
（二）职能整合
机构整合必须以职能有机统一或职能整合为基础。党的十七大对“大部门体制”改革是这样表述的：“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。注意，十七大提出的“大部门体制”有一个重要的前置定语就是“职能有机统一”。推行大部门体制改革，必须有实质性的职能整合。职能整合的目的在于通过健全部门职责体系，解决部门职责交叉和冲突问题。《方案》强调“政府职能转变是深化行政体制改革的核心。转变国务院机构职能，必须处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系。深化行政审批制度改革，减少微观事务管理，做到该取消的必须取消，该下放的必须下放，该整合的必须整合”。
这次改革涉及的职能转变，都是关乎国计民生的重要领域，涉及经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等，职能转变和整合的基本方向是创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义。职能转变有一个重要前提就是政府系统内部不同部门间职能的科学配置和分工合作。所以，职能转变包括横向层面政府部门间职能调整或划转，政府减少在市场、社会等领域的职能，以及纵向层面中央向地方下放权力。职能转变的第一步就要厘清部门职责边界，加大部门职能整合力度，“合并同类项”，减少部门职责重叠和扯皮。《方案》提出“减少部门职责交叉和分散。最大限度地整合分散在国务院不同部门相同或相似的职责，理顺部门职责关系”。这次改革还将国家人口和计划生育委员会的研究拟订人口发展战略、规划及人口政策职责划入国家发展和改革委员会。整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责，整合城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的职责等，分别由一个部门承担。
在解决行政系统内横向不同部门间的职能整合和调整后，职能转变的第二步就要重点解决如何向市场、企业和社会转移政府不够管、管不好的职能，以及中央向地方下放有助于充分调动“两个积极性”的政府职能。《方案》提出了五个方面的“放权”，包括减少和下放投资审批事项，减少和下放生产经营活动审批事项，减少资质许可和认定，减少转向转移支付和收费，减少部门职责交叉和分散。这实际上是政府向市场、社会、企业放权以及中央向地方放权，以充分挖掘和发挥市场机制、社会力量和地方政府在公共治理中的正能量，构建中央与地方，政府部门与市场组织和社会组织相协调的公共治理结构。这次改革强调中央与地方的协同整合，完善国务院行政一体化宏观调控体系。《方案》提出“必须理顺中央与地方的关系”，在提出“大幅度减少、合并中央对地方专项转移支付项目”和下放项目审批权、资金分配权时，提出“加强财政、审计监督”，以确保中央政府宏观调控的权威性与有效性、公共治理结构的整体性以及整个社会的协同发展。《方案》特别强调“完善宏观调控体系，强化宏观调控措施的权威性和有效性，维护法制统一、政令畅通。消除地区封锁，打破行业垄断，维护全国市场的统一开放、公平诚信、竞争有序”。可以预见，政府与市场、与企业、与社会的关系以及中央与地方的关系都将在这场放权改革运动中得到再造和重构。
（三）制度整合
机构整合和职能整合无法解决职责交叉重叠所有问题，必须注重配套制度机制设计，通过优化政策过程、改进行政流程，多部门协作才能提升整体治理效率。因而，除机构整合和职能整合外，还需要国务院各部委政策过程的有机整合和跨部门协调配合，以增强国务院跨部委调动政务资源的能力。《方案》提出“注重完善制度机制，加快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的国务院机构职能体系”。《方案》中“关于国务院机构职能转变”部分提出了十项改革重点，最后五项都强调制度建设，提出改革工商登记制度和社会组织管理制度，改善和加强宏观管理，加强基础性制度建设，完善依法行政的制度等。在政府向市场、企业、社会转移职能，以及中央向地方下放和减少行政审批事项过程中，中央必须加强对市场、企业、社会以及地方政府的监督，强化中央政府的宏观调控能力。《方案》强调“改善和加强宏观管理。强化发展规划制订、经济发展趋势研判、制度机制设计、全局性事项统筹管理、体制改革统筹协调等职能”。要构建合理的制度结构，把逐渐转移到市场、企业、社会以及地方政府的职能和资源置于中央的宏观管理体系中，实现“整合型公共治理”。[4]
《方案》特别提出“加强基础性制度建设。推进国务院组织机构、职能配置、运行方式法治化”。基础性制度建设的具体内容包括加强政务诚信制度建设；建立以公民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码制度；建立不动产统一登记制度；加强技术标准体系建设；完善信息网络、金融账户等实名登记制度和现金管理制度等。李克强总理在新一届国务院第一次全体会议上强调“锐意改革形成长效机制，要注重发挥体制机制的作用；把有限的钱花在建机制、增效益上”。“持续发展经济、不断改善民生、促进社会公正”，这“三大目标”的顺利实现，需要更加注重制度机制创新驱动，注重基础性制度机制资源的战略性整体性开发。
（四）技术整合
在信息时代，信息通讯技术（ICT）成为一种战略工具，并被整合进政府改革的总体战略中，在政府管理创新中发挥重要作用。1999年1月，中国“政府上网工程”启动，标志着真正意义上的电子政务在我国正式启动。在政府部门管理中推广电子政务不仅促进了政务资源的整合和共享，而且推动了部门业务流程再造和政府组织结构变革，推动了网络化政府和透明政府的发展。2006年1月，中央人民政府门户网站正式开通，这是国务院和国务院各部门，以及各省、自治区、直辖市人民政府在国际互联网上发布政府信息和提供在线公共服务的综合平台，实现了国务院各部门政务资源的信息化集成整合。2007年4月，《政府信息公开条例》出台，通过立法解决部门间信息互通、资源共享的瓶颈问题，促进跨部门信息资源整合。利用互联网平台，通过相关法律制度、技术创新和组织管理变革的有机融合，这对于国务院行政系统乃至地方各级政府都是一个全面的效率提升。
“十二五”规划纲要提出“大力推进国家电子政务建设，推动重要政务信息系统互联互通、信息共享和业务协同”。《方案》提出“整合工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等平台，建立统一规范的公共资源交易平台；推动建立统一的信用信息平台，逐步纳入金融、工商登记、税收缴纳、社保缴费、交通违章等信用信息”。这次改革在现行电子政务体系建设基础上，加大了政务服务信息化平台整合力度，把分散的政务服务平台整合集成起来，建立起整体化、网络化、一站式公共服务平台。从这个意义说，这是一次信息化驱动的整合式改革。
二、从渐进整合揭示国务院机构改革的内在规律
改革开放以来，国务院先后进行了七次（1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013）大规模的机构改革。这段历史，记录了一个政府用改革创新精神建设现代政府的步伐。这是一场中国特色社会主义行政体制改革，推动了国务院行政系统治理结构战略性转型。国务院行政组织系统稳步地实现了结构性革新，机构总量从改革开放初期的100个工作部门，到现在25个组成部门，走出了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。这次《方案》的出台是以现行机构规模和先前改革成效为基础，根据公共治理目标，选择整体设计、统筹规划、重点突破、循序渐进的“整合式改革”路径。如果以历史的观点作为基本前提，把国务院机构改革历史看作一个发展过程，将这次改革与前6次改革进行比较，分析依次发展的阶段，将有助于揭示机构改革的内在规律。虽然本文的分析不可能囊括国务院机构改革的所有要素，但是仍然可以让我们从改革历史中得到一些有益的启示。
笔者博士后研究的课题是改革开放以来中国政府转型之路，基于对国务院历年《政府工作报告》进行文本研究，将“机构改革”与“发展目标、政府职能、治理工具、财政结构”作为政府转型的综合框架。可以说，本文的一些观点是作者基于博士后期间的思考和总结。结合上述对2013年国务院机构改革的分析，可以发现国务院机构改革的总体逻辑思路就是在中国共产党领导下，根据国家建设议程和公共治理挑战，坚持精简、统一、效能原则，以职能转变为核心，以渐进整合式改革为抓手，从“精兵简政”转向“简政放权”，从“精简机构”转向“职能转变”、“深化行政体制改革”“完善制度机制”，从“直接管理、微观管理”转向“间接管理、宏观调控”，从“党政分开”转向“政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”，从“规模控制型”改革转向“结构优化型”改革，从“单项推进”、“零碎改革”转向“顶层设计”和“总体规划”，构建面向市场、企业和社会，全面履行政府职责的国务院行政机构设置框架。这种改革的推动力量有来自政治的、经济的、社会的、机构的和技术的。这种改革不是一步到位的，也无法令所有人满意。其关键就是在稳定性和连续性与适应性与革新性之间找出某种动态平衡[5]，积极稳妥推动旧的行政管理模式向新的公共行政模式转型。
国务院公共治理面临的根本性议题形塑了机构改革的战略与方向。在这种渐进整合式改革中，大致上有四种主要战略如图1所示：一是机构整合战略，二是职能整合战略，三是制度整合战略，四是技术整合战略。机构整合要求以机构改革带动全面的组织结构再设计及其整合，把职能相同或相近的机构合并为一个较大的部门（如，大部门制）。职能整合要求以职能转变和部门间职能划转、职能再配置带动组织整合，把相同或相近的职能整合归入一个部门为主管理。制度整合要求加强行政体系的宏观调控制度建设和法治建设，以政策过程的协调合作及其制度设计带动组织整合。技术整合则以信息通讯技术打破部门间的行政界限，建设跨部门网络化办公平台，完善整体政务沟通协调机制，推动国务院行政系统政务资源集成整合，提升整体行政系统的施政能量。 这四者相辅相承。机构是职能的载体，如果职能不转变、不整合，仅有机构整合，达不到改革的预期效果。反过来，职能转变和整合有助于调整和优化机构设置。机构整合、职能转变和整合后，机构间、职能间仍然有边界，必定出现协调配合问题。因此，机构整合和职能整合，都要配有制度机制整合，完善行政运行机制，推进跨部门协作。从这个意义上说，期望通过大部门制解决部门职责交叉问题，其作用有限。最后，无论是横向层面的机构整合、职能整合、技术整合，还是纵向层面的中央与地方的关系整合，都必须有相应的制度机制设计。从目前改革的发展态势看，职能整合与转变是核心战略，但要更加注重制度整合和技术整合的战略，提高制度建设的质量。
三、根据国务院机构改革的内在规律思考未来改革的议题
协调部门间关系是政府管理中的永久挑战。[6]当代公共治理议题的复杂性更是加剧了政府部门间内在的协调问题。如果行政系统缺乏有效的协调制度，即使机构整合了、职能转变了、采纳了新技术，整体运作制度还是旧的，整合后的行政系统仍然按照原有的制度框架运作，则很可能引发政府系统中部门间激烈的权力扩张和政治斗争。因而，国务院机构改革到现在，关键的问题可能不是机构整合和大部门体制，而是国务院各部委的职能转变、政策过程整合和行政运行机制优化，持续改善机构间的互联治理（Connected Governance）与政府互通性（Government Interoperability）。过去行政体制改革更注重机构改革和职能调整，对跨部门协作（Cross-sector collaboration）缺乏足够的重视。
[JP2]公共管理进入了更加需要多元利益主体更多协作治理的时代。跨部门协同创新是当前和今后政府治理的鲜明特色。对于现代政府治理来说，政府部门间的有效协作是一个永恒的主题，因为科学的分工协作是科学管理的基础，也是公共治理必须遵循的准则。[7]政府部门的职能分工是一种行政联合劳动分工。机构改革、机构合并重组、职能转变后，更要注重部门间的“协作”与“整合”，预防机构改革和职能转变后出现机构“再膨胀”和政策重新“碎片化”问题。那么，如何增强国务院协调各部委间横向关系的能力？制度机制的科学设计是关键，重点是解决跨部门整合协作的激励问题，特别是电子政务环境下政府机构设置中的结构性障碍和制度缺失问题突出。李克强总理在新一届国务院第一次全体会议上强调“要抓紧落实改革方案，保证改革中各项工作‘无缝对接’。各部门要自觉行动，限期完成职能转变各项任务，决不能‘换汤不换药’。如果被部门和局部利益牵着走，不仅损害全局，从长远看对部门也是不利的。……机制建设要尽可能完整，不能‘碎片化’”。[8] 新一届国务院明确提出“建设创新政府，用制度创新来推动发展”。制度创新是行政体制改革的战略性空间。[JP]
要深刻思考和预测下一场新科技革命对政府治理模式构成的主要挑战，强化预见性治理思维，超前研制有针对性的治理战略和策略。这是政府成功转型的重要机遇。遵循机构改革的内在规律，坚持有效的改革路径，实施整合式治理创新驱动战略，要加强战略思维，以一种整体的、全盘的、联合的方式来设计和实施改革，确立从“机构改革”到“职能转变”、“制度机制建设”和“信息技术创新”的战略方向，强化政府的协同创新意识、协同创新精神和协同创新能力，以完善制度机制为重点，把机构改革、职能转变的成效通过法律制度稳固下来，改革驱动政府行动的基本激励机制，形成和集聚建设创新政府的制度优势，将这种制度优势转化为公共生产力。从这个意义上说，必须加快法治政府建设。制度机制建设要有前瞻性、战略性、整体性和协同性，要以制度机制创新和技术创新驱动，全面地设计政府改革中较为核心的部门职能分工协作体系、部门利益整合机制和政治问责机制。在此基础上建设国家电子政务互联互通框架和统一网络空间，善用信息技术和网络资源构造出高效政府的无缝隙公共行政治理结构。
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[8]李克强总理在国务院第一次全体会议上强调：全面履行政府职责 努力实现民之所望[N].经济日报， 2013-03-22.
Chinese Premier Li Keqiang. Put Stress on Performing the Governmental Functions Comprehensively and Working Hard to Achieve the Expectations of the People at the first Plenary Meeting of the State Council. Economic Daily， 2013-03-22.
（作者：厦门大学公共事务学院副教授，厦门361005）
