来源：《当代世界与社会主义》2025年第5期

［内容提要］在2023年发布的《德国联邦政府的中国战略》中，德国朔尔茨政府提出对华“去风险”战略。然而，两年多来，围绕该战略所出台的各项政策实施进展缓慢、效果有限。总体来看，朔尔茨政府推进“去风险”战略时面临国际和国内两个层面的结构性约束。在国际层面，美国以所谓技术安全为名的战略施压、欧盟内部在政策协同上的制度摩擦以及中国采取的反制措施，共同压缩了德国的政策回旋空间；在国内层面，企业利益集团的阻力、执政联盟内部的立场分歧、地方政府的自主行动以及公众舆论的矛盾诉求，进一步削弱了“去风险”战略实施的协调性与可持续性。尽管朔尔茨政府试图通过政策表达的有意模糊来平衡国内外压力，但上述因素仍导致德国对华“去风险”战略的相关政策在实际执行过程中出现严重的目标错位，并遇到路径障碍，最终影响了相关政策措施的实际执行成效。

［关键词］“去风险”战略  对华政策  德国  双层博弈

乌克兰危机的爆发深刻重塑了全球地缘政治与经济格局，尤其暴露出欧盟及其成员国因关键资源依赖特定供应国而带来的战略脆弱性。由乌克兰危机引发的对俄“依赖风险”教训成为欧盟和德国重新评估对华关系“风险”的重要参考框架。2023年7月13日，朔尔茨政府发布《德国联邦政府的中国战略》（以下简称“《中国战略》”），明确提出对华“去风险”而非“脱钩”战略，意在通过供应链多元化、关键技术保护和投资审查等手段，降低德国对中国的经济依赖，以应对日益上升的地缘政治不确定性。这标志着德国对华政策的重大转型。

然而，尽管德国对华“去风险”战略意图明确，但在限制中国企业参与德国5G网络建设、对中国电动车征收反补贴税等关键议题上，政策意愿与执行之间存在严重脱节。2023年底至2024年，朔尔茨政府内部围绕移除中国供应商组件、支持欧盟对华关税措施等问题分歧明显，政策协调进程延宕，行动节奏缓慢。尤其是在欧盟拟对中国电动车发起反补贴调查时，柏林方面表现出犹疑与回避态度，进一步削弱了外界对欧盟政策一致性的预期。上述表现不仅反映出相关政策在执行过程中面临的操作性阻力，也显示出德国对华“去风险”战略在政治宣示与实际执行之间的张力。

目前，国内外学界关于德国对华“去风险”战略的研究大致可分为三类：一是聚焦德国战略定位和政策逻辑的文本分析；二是针对关键领域对华依赖及其风险治理的结构性研究；三是对战略执行进展和政策阻力的动态评估。总体而言，现有研究较少关注政策制定与执行之间的博弈。鉴于此，本文结合德国对华“去风险”战略实施的最新进展，引入双层博弈理论，从国际和国内两个层面系统分析朔尔茨政府在政策制定与执行中的权衡逻辑与结构性困境，并为理解国家在高度相互依赖背景下的战略选择提供理论参考。

一、双层博弈理论：一种分析框架

面对复杂的国际环境与国内多元利益掣肘，德国对华“去风险”战略的具体政策呈现出政治意愿强烈但执行进展缓慢的显著张力。尽管政策的提出具备较强战略意图，但在实际推进中却遭遇系统性障碍，这反映出国家在不同层面多元利益之间动态协调的困境。罗伯特·普特南提出的双层博弈理论可作为分析德国对华“去风险”战略推进路径与博弈结构的理论工具。双层博弈理论一般用以解释国家领导人在国际谈判中如何同时应对国际协商与国内政治约束。普特南将谈判过程分为两个层面：第一层为国家间的外交谈判，第二层为国内的协议批准。国际谈判的成果只有在各国国内获得足够支持的条件下才能真正生效。换言之，决策者必须在国际、国内两个层面上同时达成博弈平衡。

“双赢集”是该理论的核心工具，指一项国际协议在本国国内可能获得批准的内容范畴。国际协议的达成与否取决于其能否同时落入所有谈判国的双赢集之中。双赢集的大小受三类因素影响：一是国内社会行为体的偏好与联盟结构；二是国内制度安排，例如立法机制与政党体系；三是谈判代表的策略选择，例如是否借助国内约束增强谈判地位。国家领导人可以通过压缩或扩大双赢集、动员国内政治联盟等方式操控谈判格局，从而提升自身优势。

尽管双层博弈理论最初主要用于分析国际协议的谈判，但近年来，这一理论已被广泛应用于分析国家如何在国内外压力下协调政策目标与执行能力。一方面，学界关注国家如何在国际预期与国内分歧间寻找平衡；另一方面，相关研究也强调，即使某一政策在国际层面达成了共识，若缺乏国内支持，该政策往往也难以持续推进。

基于双层博弈理论的核心逻辑，本文将德国对华“去风险”战略的制定和实施视为一个在国际结构压力与国内政治制约之间动态调整的政策过程。首先，文章将从具体政策设计与执行两个方面梳理该战略的制度路径与实际进展；其次，系统分析朔尔茨政府在推进该战略过程中面临的双层博弈困境，分别从国际层面的战略压力（包括美国施压、欧盟分歧和中国反制）与国内层面的结构性障碍（包括利益集团、执政联盟、地方政府和舆论）入手，揭示政策错配的内在逻辑与执行滞缓的根源。

二、德国对华“去风险”战略：从文件到行动

（一）具体政策措施

作为朔尔茨政府对华政策的纲领性文件，2023年的《中国战略》系统地提出以“去风险”而非“脱钩”为核心目标的对华政策框架，明确了五类关键政策路径，涵盖供应链、技术、安全合规机制、投资和基础设施等领域。

其一，在供应链多元化与关键领域的依赖性识别方面，朔尔茨政府将降低德国对原材料和技术产品的依赖确立为对华“去风险”战略的首要任务。《中国战略》明确要求系统识别并减少在金属、稀土、锂电池、光伏和药品活性成分（包括抗生素、兽药）等领域的对华过度依赖。联邦政府承诺在原材料政策等框架下，支持企业开发多元化且可持续的供应来源，通过构建分散的全球供应链来降低风险。为此，德国政府将致力于迅速敲定及批准欧盟与印度、印度尼西亚和墨西哥等国家的自由贸易协定，并推动重启与马来西亚、菲律宾的经贸谈判。

其二，在技术出口管制与技术自主方面，朔尔茨政府确立了加强技术流动控制与提升本土技术自主能力的双重政策导向。在出口管制方面，德国未来将继续严格执行欧盟实施的对华武器禁运，并将军民两用物品作为对华出口管制的重点对象。为应对新兴技术外溢风险，朔尔茨政府在《中国战略》中提出，将在网络安全和监控技术等领域重新评估国家出口清单，以保障对外经济安全。在技术自主能力建设方面，朔尔茨政府支持《欧洲芯片法案》的实施，主张在欧盟层面协调、增强战略性高科技领域的自主布局。

其三，在科研合作安全合规机制建设方面，《中国战略》强调在尊重学术自由的前提下，系统防范敏感知识产权流失以及学术合作可能引发的制度性风险。文件明确规定，对于可能导致知识外泄的国际科研合作，联邦政府有权终止相关资助。同时，政府要求德国科研机构和企业在与中国合作过程中防范无形的知识和技术转让风险，在极为敏感的领域，德国将优先加强与“价值观伙伴”的合作，以防止技术被滥用。《中国战略》还要求，科研合作必须以相互性为基础，防止一方单方面获益或施加不当影响。

其四，在外资审查与投资安全防护方面，朔尔茨政府计划评估现有投资审查法规的有效性，扩大外资审查适用范围，将半导体、人工智能（以下简称“AI”）、生物医药、医疗健康和数字基础设施等领域纳入重点监管，并拟制定统一的投资审查法以整合现有框架。《中国战略》明确规定，涉及国家安全、公共秩序和关键基础设施控制权的外国投资必须接受更严格的安全审查。同时，联邦政府将加强联邦经济和气候保护部（以下简称“经济部”）与情报、安全机构的协同，优化背景调查和情报共享机制，以提升外资审查的制度能力。同时，联邦政府也强调，在保障国家战略利益的同时，需维持投资环境的开放性与可预期性。

其五，在关键基础设施保护方面，《中国战略》提出制定统一的关键基础设施总体框架法，旨在明确界定关键基础设施所涵盖的行业、企业和机构，并在跨行业层面设立统一的最低安全标准，以增强系统的整体韧性与抗风险能力。文件指出，为确保关键基础设施的安全自主运行，应特别重视承担核心功能的关键部件，对其来源及可能引发的控制风险在早期阶段即开展审查与防范。具体而言，各行业须在专门法的基础上逐一界定关键部件或部件实现的关键信息技术功能。此项规定已率先应用于电信领域的公共5G网络，而德国联邦网络局计划于2023年发布能源行业的关键功能清单。

总体来看，在《中国战略》的指导下，朔尔茨政府在五大关键领域初步搭建了系统的对华“去风险”政策框架，体现了朔尔茨政府对于对外依赖问题的高度关注以及探寻应对路径的制度化努力。

（二）政策进展

尽管对华“去风险”战略在政策设计上体现出系统化布局，但在实际执行中仍面临诸多挑战。以下将依照上述五大关键领域，评估自2023年7月该文件颁布后至2024年12月，朔尔茨政府所取得的政策进展。

其一，在供应链多元化方面，政策进展有限，结构性依赖依然显著。2024年，德国全球货物进口总额同比下降了近3%，但在德国进口总额中，来自中国的占比从11.6%升至11.9%，同时德国从中国进口的货物量（以吨计）增长了约9%，这表明多元化努力未能有效减轻德国对华进口依赖。具体而言，德国对从中国进口关键原材料和技术产品的依赖尤为突出。德国从中国进口稀土占其稀土进口总量的比重仅从2023年的69.1%降至2024年的65.5%，然而，这一“减少”很大程度上源于奥地利和爱沙尼亚等第三国对稀土进行加工后再出口至德国，而这部分稀土加工品无法确定其来源国，这表明德国很可能并未真正降低对中国产稀土的依赖。德国经济研究所一项报告显示，在工业领域，2024年，德国从中国进口汽车及零部件和电气设备的产品价值同比下降了约5%，但产品数量分别增长了4%和近10%；进口化工产品的价值同比下降了19%，但产品数量增长了3%；进口机械设备的产品价值与数量均有上升。这些数据反映出，中国在制造成本和供应能力上的优势对德国推动供应链多元化的努力构成了显著压力。

其二，在技术出口管制与高科技能力自主建设领域，改革进展缓慢。在技术出口管制方面，德国强化了对非欧盟国家的审批机制，审批周期经常达到数月甚至一年，引发企业对政策不确定性的担忧。中小企业普遍反映合规成本上升，可能削弱其国际竞争力。德国批发、外贸和服务业协会等商会组织亦多次呼吁朔尔茨政府避免增加企业合规负担，呼吁政府平衡国家安全与经济效率。在高科技能力建设方面，2024年8月，德国一项50亿欧元的补贴计划获欧盟批准，用于支持台积电控股的欧洲半导体制造公司等企业在德累斯顿建设晶圆厂，此举旨在增强德国本土的半导体制造能力。2024年11月，德国经济部计划追加20亿欧元用以补贴芯片项目，但补贴的最终分配情况将取决于2025年新当选的默茨政府，这反映出德国的相关补贴落地存在困难。 此外，在《中国战略》发布之前，德国联邦政府就已通过“量子技术行动计划”部署了未来三年总额约30亿欧元的投资框架。虽然资金投入增长显著，但德国量子生态系统仍处于早期结构搭建阶段，距离形成大规模产业化和确立国际战略主导地位仍有明显差距。

其三，科研合作安全合规机制取得阶段性成果。截至2024年底，在联邦教育与研究部主导下，绝大多数德国高校和国家级科研机构已建立了安全相关研究伦理审查机制（以下简称“KEF”）。然而，2024年德国研究基金会和德国国家科学院共同发布的一项报告显示，德国各科研机构的研究人员对KEF的认知度普遍偏低，平均可见性不足50%，其中约1/4的回应者表示，他们所在机构中KEF的可见性甚至低于30%。这表明许多研究人员对KEF的了解严重不足，削弱了该机制运作的有效性。

其四，在外资审查方面，朔尔茨政府加强了对中资投资的监管，但政策效果有限。2024年，德国共计对261起外商直接投资案进行了安全审查，其中，受审查的中资投资案数目位列第三。尽管审查案数量增多，但真正被阻止的交易相对有限。有外国媒体指出，德国政府为避免阻碍经济复苏，正考虑放宽部分审查要求。此外，多个中资并购案尽管过程中遭受阻力，但因政治或法律原因，交易最终仍得以完成。例如，中资企业谊安医疗收购德企海耶尔医疗一案，尽管2022年德国经济部曾下令禁止收购，但是，2023年11月，柏林行政法院判定该禁令程序违法并予以撤销。整体来看，德国对中资并购的审查虽已趋于制度化，但在具体执行中，仍显示出法律约束、政治判断与经济利益之间的张力。

其五，在关键基础设施保护方面，德国在电信领域的对华“去风险”措施已取得实质进展，但进度与力度均有限。由于运营商普遍对非中国设备替代成本较高表示抗议，联邦数字与交通部曾抵制尽快移除中国供应商的电信设备等更为严格的强制措施。《中国战略》发布半年后，朔尔茨政府在电信领域仍未出台具体的替代路径与配套政策，导致“去风险”战略在关键基础设施领域推进缓慢，引发外界对其政策决心与执行力度的质疑。直到2024年7月，朔尔茨政府才与德国三大电信运营商达成协议，计划于2026年前全面移除核心网中所有由华为和中兴等中国供应商生产的设备组件，并于2029年前使华为和中兴全面退出德国移动网络接入和传送网络。然而，关键基础设施总体框架法的立法进程一再延宕，直至2024年11月草案才被正式移交议会，最终未能在朔尔茨任内完成立法程序。

三、德国对华“去风险”战略推进过程中的双层博弈

基于双层博弈理论，可以从国际与国内两个层面系统分析朔尔茨政府在推进对华“去风险”具体政策中所面临的结构性困境。对于朔尔茨政府而言，在国际层面，需回应美国在技术安全领域日益提升的高标准期待、协调欧盟内部不同立场，并处理中方在外交和经贸领域的反制动作；在国内层面，则面临联合政府内部立场分歧、产业利益集团的制度性反对以及地方政府和社会舆论的多重牵制。

（一）国际层面博弈

1.美国主导的对华“去风险”战略及其对德国的结构性施压

在全球战略竞争日益加剧的背景下，美国主导的对华“去风险”战略成为德国政府在国际层面的关键外部压力。2021年6月，美国与欧盟共同成立贸易与技术委员会（以下简称“TTC”），以加强关键技术领域的跨大西洋政策协同。2022年，美国通过《芯片和科学法案》，计划拨款520亿美元扶持本土半导体产业，减少对中国的依赖。同年，美国推动建立“芯片四方联盟”，联合关键盟国构建技术供应链防线。2022年10月起，美国对先进半导体与AI芯片实施出口管制，开启对华“窄脱钩”进程。这些举措不仅重新塑造了美国自身的对华技术政策，也通过供应链、资本流向和规则制定，对包括德国在内的盟友施加了制度性外溢压力。

对于德国而言，其半导体与精密制造等高科技企业广泛依赖美国的产业许可与设备支持。例如，英飞凌、蔡司等龙头企业在核心制程上必须获得美国的技术授权，一旦涉及出口管制，其对华业务将自动受限。这种依赖结构强化了美国政策的间接强制效应，也迫使德国加快调整自身技术政策，建设投资审查机制，避免在规则重构中被边缘化。通过TTC机制及其后续协商安排，美国不断向德国施压，要求后者在技术出口、产业补贴和投资审查等方面加强对华限制，推动政策协调向“去风险”趋同。然而，德国在经济结构上对华依赖程度较高，特别是在制造业和高科技领域，这种结构性约束显著压缩了其政策操作空间。

在此背景下，朔尔茨政府选择了相对谨慎的有限响应路径。2024年，联邦经济部仅在极少数高敏感技术领域加强了审查，未触及企业正常在华运营和广泛的贸易活动。但与此同时，这也加剧了德国在跨大西洋协调中面临的制度张力：一方面，难以满足美方在技术安全议题上的高标准期待；另一方面，亦难以在欧盟内部主导形成更具弹性的政策整合路径。这凸显出在多边博弈格局中德国的政策空间正在持续收缩。

2.欧盟内部立场分歧压缩德国对华“去风险”战略空间

在对华“去风险”战略推进过程中，欧盟内部对该概念的理解与政策优先级出现明显分歧，严重制约了整体政策协调的效果。西欧主要经济体如德国和法国，因自身在制造业和高科技领域高度依赖中国市场与供应链，普遍对激进“脱钩”持谨慎立场；部分中东欧国家如立陶宛和波兰基于地缘安全考虑，主张大幅降低对华依赖；匈牙利则明确拒绝将“去风险”列为政策重点，反而持续深化与中国的经贸联系。 欧盟成员国间的分歧也反映在欧盟机构的政策制定过程中。尽管欧洲理事会于2023年6月将“去风险”确立为经济安全战略之一，欧盟委员会随后将其具体化为十个关键技术领域的风险评估机制，但由于部分成员国对扩大限制措施持保留态度，原计划覆盖更广泛产业链的风险评估机制最终被压缩在半导体、AI等少数领域。这限制了德国推动更具灵活性与实用性的政策路径的空间。

欧盟内部具体政策分歧在对华贸易议题中表现尤为突出。2024年，欧盟决定对中国电动车加征最高38.1%的临时反补贴关税，以应对其所谓的中国供应商的国家补贴行为。法国坚定支持这一贸易保护措施，而德国因担忧汽车出口利益受损，在欧盟理事会上明确反对。

鉴于成员国间在对华政策上的分歧难以弥合，加之欧盟层面的资源分配和政策重心未能充分顾及德国的核心产业利益，德国在推动欧盟整体“去风险”战略时所能调动的政策资源有限，在议题设定、预算资源争取以及技术标准制定等方面的主导能力不断受限，原本可以通过协调立场与资源调配来影响政策走向的空间明显缩小。

3.中国的影响与德国政策空间的被动调整

面对朔尔茨政府“去风险”具体政策的推进，中国采取威慑与引导并行的“双轨”策略，从外交、经济和技术等多个维度施加影响，显著削弱了朔尔茨政府政策执行的力度和连贯性，使德国不得不权衡所谓安全诉求与经济代价。

在外交层面，中国政府通过多轮公开表态与谈判施压，系统质疑“去风险”战略的政治正当性。2023年4月，在德国审议中远海运入股汉堡港案期间，中国外交部发言人呼吁德国保持客观理性，避免将商业合作政治化。同时，中国商务部在贸易磋商中暗示，若交易受阻，或将限制德国企业在中国港口的市场准入。中国言语施压加经贸筹码运用的“组合拳”促使德国批准了24.9%的折中入股方案。这一案例反映了朔尔茨政府在政治施压与企业游说的双重影响下对政策目标的妥协调整。

在经济层面，中国通过资源调控与投资激励双向操作影响德国企业预期。一方面，自2023年以来，中国对镓、锗等关键原材料实施出口管制，引发了国际稀土价格上涨，这使得德国工商界对中方可能将稀土、锂等关键资源作为贸易反制工具产生高度警惕。另一方面，中国为在华德资企业提供了持续的税收激励。例如，根据中国财政部和国家税务总局2023年《关于进一步完善研发费用税前加计扣除政策的公告》，中国政府对企业研发给予进一步优惠政策。这一政策大幅降低了企业税负，尤其惠及汽车、电池等高研发投入领域的德资企业。在上述政策推动下，德国企业对“去风险”战略的响应意愿明显下降。根据德国商会在华机构的调研，绝大多数德国企业表示将继续扩大在华业务布局。德国企业对中国市场的战略选择呈现出成本牵制与制度吸附并存的态势，客观上对德国政府“去风险”战略的执行形成掣肘，进一步放大了政策意图与实际效果之间的结构性落差。

在技术领域，中国凭借在电信基础设施中的市场主导力构建了事实性杠杆，制约了德国的政策选择空间。华为与中兴长期占据德国5G网络设备的核心供应商地位，凭借其高性能与低成本优势构成实际上的市场依赖关系，使得德国在系统移除中国供应商设备的具体政策推进中面临巨大的兼容性难题和经济负担。同时，中国通过促进国内国际双循环加速推进半导体和AI领域的国产化，降低对德国技术的依赖，进一步削弱了德国技术限制的效果。再加上在“一带一路”倡议下对拉美和非洲市场的深度布局，中国有效分散了来自西方“去风险”战略的外部压力，使德国在技术政策上更难形成有效联动。这些反制措施协同作用，迫使德国在所谓安全目标与经济成本之间妥协，表现为“去风险”具体政策的折中性与执行延迟。

（二）国内层面博弈

双层博弈理论认为，国内政治格局不仅会深刻影响政府决策的目标设定与执行路径，也会直接塑造国家在国际谈判中的策略和回旋空间。在德国“去风险”战略具体政策的演变过程中，国内层面的关键变量主要包括利益集团压力、联合政府内部分歧、地方政府自主行动以及公众舆论分化。

1.利益集团的经济阻力

在“去风险”具体政策的制定与推进过程中，朔尔茨政府始终面临来自工商界的压力。大型跨国企业的反对导致政策预期出现明显分歧，限制了政府政策操作的统一性与推进速度。

德国企业普遍强调中国市场对德国经济增长和就业稳定的关键性。2024年，大众集团在中国市场的销量占其全球总销量的32.4%，宝马集团在中国的销量占其全球销量的29.2% ，奔驰集团在中国的销量占其全球销量的34.5%，中国市场是以上德国车企全球最大单一市场。2024年，为应对德国政府“去风险”战略加强对中国投资审查的影响，减少对跨境供应链的依赖，德国车企加大了在中国的本地化生产和研发投资，大众与宝马分别宣布在华追加各25亿欧元投资，奔驰则与中方合作伙伴推进约18亿欧元的新项目。这些举措与德国官方“去风险”表述形成反差。宝马还在欧盟层面发声，反对对中国电动车加征惩罚性关税，强调这将严重削弱德国企业的海外竞争力。德国工商大会公开表示，“去风险”应以经济可持续性为前提，不能演变为“脱钩”。德国工业联合会亦呼吁将德国企业在华布局视为提高供应链韧性的必要缓冲环节，而非必须纠正的错误。

利益集团的阻力也直接体现在政策文本的表达上。《中国战略》出台时，文本中并未明确提出撤资或设限时间表，仅以“鼓励多元化”为核心表述。面对工商界的巨大分歧，朔尔茨政府倾向于维持政策表态的灵活性，以避免在执行层面引发系统性反弹。从实际推进路径看，“去风险”具体政策更趋近于缓慢渗透而非集中调整，其方向和节奏在很大程度上受到德国企业在华利益与回应能力的制约。

2.联合政府的内部分歧

朔尔茨领导下的联合政府在对华政策上的立场差异，使政策制定长期处于拉锯与妥协之中。为维持联盟稳定，政府往往选择模糊化策略，以最低共同立场的方式表达核心政策方向。

党派间分歧主要集中于风险认知与应对方式。绿党强调国家安全与人权议题优先，主张强化对中资在德投资审查机制。时任外交部部长安娜莱娜·贝尔伯克曾公开表示，德国企业应自主评估并承担对华合作的风险，而非依赖政府保障。时任经济部部长罗伯特·哈贝克则积极支持欧盟推动对中国电动车开展反补贴调查，并倡导在欧盟层面建立统一的竞争政策框架。与之相反的是，自由民主党（以下简称“自民党”）坚持自由贸易与市场主导原则，反对国家对经济进行过多干预。时任财政部部长克里斯蒂安·林德纳在2024年七国集团财长会议上指出，德国应通过多元化合作分散风险，而非诉诸对抗性策略。作为主导执政党，社会民主党（以下简称“社民党”）试图在安全与经济之间保持平衡。时任总理朔尔茨多次重申，“去风险”不等于“脱钩”，相关政策应坚持选择性和可控性原则，避免对中德经贸关系造成剧烈冲击。2023年3月，绿党提议的强制性审查在联邦经济部内部会议中被自民党否决，社民党调和后改为企业自愿报告。而自民党提出的多元化合作路径，因缺乏可操作性工具而流于宣示层面。在内阁协调与党际博弈的双重制约下，当时的联合政府最终仅将“鼓励多元化”列为政策指导方向，未对减少特定行业对中国市场的依赖设定任何可量化的目标。

这种模糊化措辞使德国企业在缺乏明确限制的背景下继续扩大对华投资，同时，政策模糊性在国际层面降低了德国的议价能力，使之在欧盟对华技术政策协调中立场摇摆，削弱了其主导作用。

3.地方政府的自主行动

在联邦体制框架下，德国各州政府在对华政策上具有较强自主性，这使得“去风险”具体政策在全国范围内呈现出多中心、低一致性的局面，显著牵制了联邦层面“去风险”战略的统一推进。

2024年，德国地方政府的对华接触显著活跃。3月底至4月初，巴伐利亚州州长马克斯·索德尔先后访问成都、北京，并与四川省政府签署了多个领域的双边合作协议。访华期间，索德尔多次强调将继续支持巴伐利亚州企业在华开展业务，并指出应以现实主义立场处理德中关系，主张“在把握发展机遇的同时有序减少依赖”。5月，下萨克森州州长斯特凡·魏尔率40余名政商代表组成代表团访问上海、安徽，公开反对贸易保护主义，主张在新能源、汽车和职业教育等领域深化对华合作。上述两州对华交往中的实际政策路径反映出德国地方政府基于本地产业结构的战略选择，也暴露出德国联邦政府战略整合中面临的制度性障碍。

地方政府的行动源于当地企业对中国市场的深度依赖。巴伐利亚州与中国的贸易额居德国各州之首，该州在联邦政策博弈中拥有较强话语权，能够通过州议会表态以及与企业联合游说等方式向中央政府施压，以争取更大的政策弹性空间。下萨克森州也通过与大众等本地龙头企业协同，持续强调对华合作在保障就业和拉动地区经济中的核心作用。基于这类结构性利益绑定，地方政府不仅拥有与中央议程博弈的动力，也具备一定的资源基础。

地方政府与企业间的协作机制进一步强化了政策游说效应。大众、宝马等企业借助州政府政治资源影响联邦经济部，成功推动《中国战略》采取非强制性表述，避免对关键行业设定退场机制。“去风险”战略因而在部分州内被重构为“战略弹性”，这导致联邦政策的统一性被进一步削弱。

4.公众舆论的矛盾影响

公众舆论在德国对华“去风险”战略的形成与具体政策推进过程中发挥了复杂的双重作用。“去风险”支持者强调对华依赖所带来的战略风险，呼吁政策转向；反对者则担忧经济成本与生活压力上升，警惕过度安全化倾向。舆论场中的分化压力促使政府在国家安全诉求与经济稳定目标之间维持平衡态势，在实际操作中更倾向于温和渐进路径，压缩了推行强硬政策的政治空间。

近年来，受欧盟与德国政府对华政策收紧以及德国主流媒体对中国经济议题的负面报道影响，德国社会对中国的总体观感持续恶化，构成了“去风险”战略的民意基础。德国科尔伯基金会于2024年发布的全国性调查结果显示，在接受调查的2000名德国公民中，61%的受访者对中国持负面看法，56%的受访者认为中国对德国经济构成重大威胁，60%的受访者支持即使付出经济代价也应减少对华依赖。主流媒体在电动车、电池原材料和半导体等战略性领域对中国实施“超限竞争”的报道，进一步放大了德国公众对供应链安全的担忧。

在舆论压力与经济现实的共同作用下，“去风险”具体政策在公众层面形成了一个模糊而矛盾的接受场域。一方面，德国选民对中国日益警惕，支持减少战略依赖；另一方面，他们却对由此可能引发的经济成本上升表示担忧。2023年，德国国内生产总值同比下降0.3%，通胀率达6.1%，这引发民众对就业和生活成本的广泛忧虑。2024年，电价上涨16%，食品价格上涨11.8%，进一步加剧了社会焦虑。同年，德国电视二台一项民调显示，64%的受访者将“经济稳定”列为最重要的政策目标，相比之下，对华安全议题的优先级明显较低。在社交媒体和线下调查所反映的公众关注议题中，生活成本攀升等现实性议题更易引发共鸣，这使得以安全为导向的对华政策难以在选民中获得持续动员。

这一舆情通过政党回应、议会辩论、媒体议程设置和选举压力等机制传导至政府决策层。执政党在回应选民诉求与维持执政合法性之间保持高度警觉，促使政策制定者在安全诉求与经济稳定之间寻求折中。《中国战略》刻意回避“脱钩”“对抗”等刺激性用语，转而以“多元化”“韧性”“对等性”作为政策表述，体现了政府在回应民众期待与控制经济震荡之间的平衡姿态。

（三）小结

德国朔尔茨政府的“去风险”战略深嵌于双层博弈结构，体现出在外部压力与内部掣肘交织作用下的折中路径。

在外部层面，美国的战略施压与欧盟的制度约束共同塑造了政策方向。美国推动德国在敏感技术领域强化审查机制，欧盟则因内部立场分歧和资源分配失衡，难以形成统一行动，限制了德国的多边操作空间和政策主动性。与此同时，中国通过外交话语塑造、市场准入调节和技术依赖的策略性运用构建起针对性的对德反制体系，系统性地削弱了德国“去风险”具体政策执行的能动性，推动德国在所谓安全关切与经济代价之间做出妥协性调整。

在内部层面，德国政治结构与社会利益格局的分化进一步压缩了政策调整空间。大型企业基于对华深度依赖，反对强硬措施，并通过游说影响政策走向，使政府采用“非强制性”“鼓励式”表述。联合政府内部围绕安全与自由贸易的分歧难以弥合，最终形成模糊化的战略文件。联邦与地方之间亦缺乏一致性，削弱了对外政策的统一性。公众舆论虽警惕中国的快速发展，但在经济增长放缓、生活成本上升背景下，民众对高代价的政策路径表现出的犹疑，进一步制约了政策推进。

综上，德国“去风险”战略处于一个典型的双层张力结构中：总体上，国际压力推动战略设想激进，国内结构促使政策执行温和。最终“去风险”具体政策文本表现为策略表述的模糊、执行路径的延迟以及核心领域的选择性推进。

四、展望

展望未来，德国对华“去风险”战略的发展路径将在很大程度上取决于新一届政府的政治导向与政策执行力。随着基督教民主联盟（以下简称“基民盟”）主席弗里德里希·默茨于2025年5月出任联邦总理，德国对华政策正在经历新一轮调整。默茨在其首次政府声明中明确指出，德国与中国的关系日益受到“系统性竞争与权力政治”的影响，强调必须在关键领域减少对中国的单一依赖，重申“战略性去风险”作为对华方针的核心取向，并释放出更为审慎甚至强硬的政策信号。

然而，默茨政府在对华政策中所强调的“战略性去风险”能否在政策执行层面顺利实施仍有待进一步观察。2025年4月，36家在华德企联合向即将上任的德国新政府提交了一份建议书，警告“去风险化悖论”，强调“风险管理不能简化为缩减对华业务”，更不能将技术竞争简单理解为零和博弈。这些企业涵盖多家德国DAX指数中的龙头与中型企业，它们所代表的工商界立场反映出德国在“去风险”议程下的利益分化，也揭示了新政府对外战略与其国内经济结构之间的潜在张力。

从党派传统来看，基民盟作为一贯倡导经济自由与产业竞争力的政党，在推动对华战略调整的同时，也更可能采取风险管理而非“脱钩”对抗的务实路径。尤其是在汽车、机械和化工等高度依赖中国市场的关键产业领域，企业集团的制度性影响力不容忽视。因此，尽管默茨政府或将在政策方向和协调机制上展现出更强主导力，其政策推进的节奏和路径仍有可能延续朔尔茨政府时期所呈现的渐进调整特征。

与此同时，国际战略环境的高度不确定性正进一步塑造德国“去风险”战略的外部边界。随着唐纳德·特朗普再次当选美国总统，德国乃至整个欧盟正面临更直接且更高强度的跨大西洋战略施压。特朗普政府在安全、贸易和对华议题上的单边主义倾向，可能迫使德国在中美竞争格局中更快明确自身立场，并以具体政策回应盟友期待，即使这意味着需要承担更高的政治和经济成本。在此背景下，默茨政府能否展现出有效的战略领导力，并在多元利益张力中稳步推进“战略性去风险”，将成为决定该战略可持续性和协调性的关键变量。

综上所述，德国的对华“去风险”战略将在默茨政府任内继续演化，但其性质更可能体现为一种在战略明晰性与结构制约之间平衡推进的政策再校准。政策调整的幅度和效力，将持续受到领导风格、联邦体制结构、经济利益集团、公众舆论以及外部战略环境等多重因素的交互塑形。

［作者单位］同济大学外国语学院。