内容提要：在国际秩序与全球治理体系面临深刻变革的背景下，金砖国家通过历史性扩员与机制创新，不断推动“大金砖合作”高质量发展，强化其作为“全球南方”第一方阵的引领作用，携手推动构建公正合理的全球治理体系。展望未来，“大金砖合作”高质量发展机遇与挑战并存。在金砖内部，随着成员的扩张与伙伴国的加入，资源优势互补与地缘辐射力显著增强，身份定位与合作理念更趋明确，合作范围与合作空间不断扩大，“金砖+”合作机制、合作模式与议程设置拓展升级，金砖银行等合作成果不断深化，但新老成员的多元性与利益差异增加了共识凝练、决策效率与组织协调上的困难。在金砖外部，当前全球保护主义盛行，国际环境更加复杂多变，特别是随着特朗普“对等关税”等“美国优先”对外政策的不断推进，国际秩序遭遇重大冲击，全球治理间歇性失灵，全球经济面临严重危机，这为金砖合作提质升级、推动引领全球治理体系变革提供了机会空间，但也让金砖合作面临“失色”“失调”的风险以及美西方国家打压遏制的不确定性。站在新的历史起点，金砖国家应坚持共商共建共享的全球治理观，顺应“全球南方”崛起大势，践行真正的多边主义，求同存异、团结合作，巩固金砖银行等既有合作成果，加大机制化建设与制度创新，把金砖合作打造成促进“全球南方”共同发展的主要渠道和推动全球治理变革的先锋力量，开创“大金砖合作”高质量发展新局面。

关键词:特朗普2.0；全球治理；金砖合作机制；金砖扩员；全球南方

来源：本文刊发于《战略决策研究》2025年第3期，第3-38,140页，注释略。

变动世界中的金砖合作形势研判

任琳

在2023年8月的约翰内斯堡峰会上，金砖国家正式启动“金砖+”扩员机制；2024年1月1日，埃及、埃塞俄比亚、伊朗、阿联酋和沙特阿拉伯成员身份生效，金砖国家合作机制实现了历史性扩容。虽然面临着世界变局和国际格局的重大挑战，金砖国家合作机制取得的历史性进展，充分体现了新兴经济体国家和发展中国家积极参与全球经济治理，通过联合自强发出自己声音的努力，逐步实现了从被动的“议题参与者”到主动的“规则商议者”的身份转变。金砖合作即将迎来机制成立20周年的历史节点。回顾过去，展望未来，金砖国家合作机制依然处在一个不断变动的国际环境当中，机遇与挑战并存，相关成员国亟需思考如何及时应对、转危为机。

 一变动中的国际环境与金砖机制

第一，全球经济整体放缓，亟需探寻增长新动能。特朗普政府相继对不同经济体筑起关税壁垒，不仅引发了一系列的反制措施，也致使市场提前押注美国及全球经济增速将持续放缓。加之，旧的增长动能迅速失效，经济增长目标承压，各大经济体纷纷开始探寻新一轮的增长动能。日前，贝莱德发布《2025年全球投资展望》指出，“新兴市场将成为资本流入的热点，特别是在亚太地区，预计科技、可再生能源和消费升级领域将迎来快速增长。”结合世界经济的发展阶段及自身禀赋，金砖国家重视成员国经济合作，逐渐在气候技术、医疗技术、空间技术等新兴领域形成技术拼图，通过拓宽合作探索拉动成员国经济增长的新动能。

第二，全球治理体系间歇性失灵，“全球南方”国家群体性崛起。特朗普采取的“MAGA”战略，对国际义务和多边主义持漠视态度，单边退出和胁迫行为大大增多，对全球治理体系产生深远影响。出于维护本国相关企业的短期利益之考虑，特朗普宣布退出《巴黎协定》，对清洁能源产业也采取限制性政策；退出联合国教科文组织、威胁退出世卫组织等多边机构，减少承担国际义务，破坏了国际社会应对全球性挑战的规则共识，致使全球治理体系陷入间歇性失灵，还加剧了国际体系的不确定性和不稳定性。与之相对，“全球南方”联合自强意愿高涨，致力于提升全球治理的制度性权力和话语权。

第三，贸易保护主义盛行，金融制裁尽显“相互依赖武器化”态势。特朗普政府奉行单边主义及重商主义，并通过技术封锁和脱钩断链护持自身权力的比较优势，不仅撕裂了全球经济的完整版图，致使经济全球化遭遇重挫，更是制造了大量的不确定性风险。自2025年3月12日起，美国对所有进口钢铁和铝征收25%的关税。4月2日，美国开启“对等关税”政策，对所有贸易伙伴设立10%的“最低基准关税”，对贸易逆差较大的经济体则征收更高的关税。为了防范美国贸易保护主义、单边霸凌制造的不确定性，抱团取暖、构建区域性内部循环，成为加速区域诸边合作的重要驱动力。此外，近年来，美国屡屡利用美元霸权对其他国家采取、威胁采取或考虑撤销经济金融制裁，肆意滥用其对全球网络节点的掌控力，将经济相互依赖关系武器化，不仅越来越损害美元的信用，也给各大经济体带来诸多未知风险。可见，贸易关税和金融制裁已然成为美国霸权护持的“双双重拳”。

第四，去美元化进程瞬时或有放缓，但各方寻求去风险的诉求将有所持续。为了增强金融领域抗风险能力，不少经济体纷纷加快了“去美元化”和自主支付系统建设。2025年2月20日，《今日俄罗斯》称，自2022年2月26日，在美国的牵头下，美欧英加决定将俄主要银行“踢出”SWIFT系统，但美财政部或开始罗列允许重新接入SWIFT系统的“俄银行名单”。如若消息属实，此举释放出俄罗斯或再次接入SWIFT的信号。欧盟各国外长在2025年2月24日召开的欧盟理事会外长会议上决定，批准对俄罗斯采取第16轮制裁，禁止13家俄银行接入SWIFT系统。当下无法对上述变动进行有效评论，但不可否认美元全球主导作用下降、货币金融体系不确定性风险攀升及相关经济体转而思考通过多元化投资应对风险等事实：“随着世界分裂为相互竞争的集团，以及美国和西方政府依靠制裁和其他限制措施作为政策回应，一些国家正在将其外汇储备从美元转移到黄金和其他资产，同时越来越多地以非美元货币进行贸易融资和交易。”

第五，地缘政治局势紧张，不确定性风险不降反增。2025年地缘政治形势依旧复杂多变，部分冲突迎来新的转折点，但地缘政治格局仍然面临深度调整。在俄乌冲突上，特朗普政府上台后，对乌政策出现大转弯。2025年2月24日联合国安理会通过美国提出的涉乌停火决议，中美俄同时投下赞成票，决议敦促俄乌立即停火、推动和平协议。美国通过淡化对俄“侵略”指控换取支持；俄罗斯将“乌克兰非军事化”和“北约不东扩”等诉求纳入后续谈判框架；中国始终坚持中立促和的立场不动摇，积极斡旋推动和平解决争端。巴以冲突和黎以冲突虽达成停火协议，但局势依旧剑拔弩张，相关各方间摩擦不断。停火协议执行期间，以色列未按约定撤军，黎巴嫩真主党强硬表态，若以色列不撤军，将视作对协议和主权的严重侵犯，冲突随时可能再次升级。中东局势具有一定的联动效应，可能导致能源运输保险成本飙升，影响相关能源进口大国的供应链韧性。

 二金砖自身的特点：优势与挑战

第一，金砖国家拥有全球价值链重构中的本体优势，能够统筹发展与安全。金砖成员国之间具有资源能源供需的互补性，不仅能够有效对冲外部风险，而且对全球能源价值链的重构具有重要影响。《喀山宣言》提出建立“联合粮食储备机制”，其中南非、印度、俄罗斯系粮食的供应方，而埃及等国则为需求方，能够构建起有效的内部循环；俄罗斯与新加入的沙特、阿联酋、伊朗都是重要的能源出口国，在全球能源价值链中占据关键地位，而中国和印度则是主要的能源消费大国。此外，金砖国家人口占全球近一半，拥有天然的市场规模优势。中国庞大的消费市场，吸引了其他金砖国家的农产品、矿产品等大量商品出口，同时中国的工业制成品也广泛进入其他金砖国家市场，形成了庞大的内部市场循环，为全球价值链提供了强大的具有韧性的市场支撑。

第二，金砖国家在新兴与传统基础设施建设方面既有资金优势，又有技术优势。就资金优势而言，金砖国家合作机制设有专门的金融机构，建立了应急储备基金等金融合作机制，能够为基础设施提供融资，增加了融资便利度，降低了融资的成本与风险。其中，金砖国家新开发银行（NDB）可以为成员国及其他发展中国家的基础设施建设提供资金支持。新开发银行致力于“推进构建现代化基础设施体系，帮助发展中国家加快补齐传统基础设施短板，加强新型基础设施建设，全面提升基础设施数字化、网络化、智能化水平，为可持续发展注入强劲动力。”就技术优势而言，成员国各有所长，例如，中国在高铁、桥梁、5G等新兴和传统基建领域都具有世界领先的技术；俄罗斯在能源管道建设、核能相关的传统基础设施建设领域享有优势；印度则在数字基础设施建设等方面具有技术竞争力；南非在新能源发电网络建设方面具有较强的现实需求和市场潜力。

第三，理论上金砖扩员后存在一定内部张力，组织扩大或对决策机制效率带来损耗。在一定程度上，新老成员间存在差异性的利益诉求，例如，埃及、埃塞俄比亚要求新开发银行优先支持尼罗河水电项目，而印度则希望将融资资源集中在“太阳能全球走廊”计划的落实上；阿联酋积极推动自贸区建设，而南非却对本土制造业受冲击存在一定担忧；俄罗斯存在规避金融制裁的技术需求。此外，创始成员国与新增成员国也在发展阶段、产业结构和战略诉求方面存在差异。《喀山宣言》提出“常设秘书处可行性研究”，但印度、巴西等国曾对赋予秘书处实质性权力的相关影响存有疑虑。而且，按照理论推演和定量模型，随着组织规模的扩大，成员国每增加1个，政策协调周期将有所延长。不过，金砖扩员遵循循序渐进、志同道合、求同存异的基本原则，也在一定程度上有助于该机制从实践中克服理论上存在的“集体行动”难题。

 三金砖机制的发展定位与积极应对

结合当下的国际环境变动，以及《喀山宣言》提出的各项新举措，研判金砖机制的发展定位，我们会发现一些新动向。

第一，作为“全球南方”的“第一方阵”，金砖国家积极提出全球治理的“金砖方案”。金砖国家同意就多边贸易体制和世界贸易组织相关问题加强对话，并致力于在《金砖国家经济伙伴战略2025》框架下采取行动支持WTO改革，而设立和加快落实金砖国家倡导的“金砖贸易争端仲裁中心”，将有助于减少对WTO争端机制停摆的无助；金砖呼吁细化“推动IMF份额改革”的时间表（要求2025年前完成第16次份额总检查），而“探索以金砖货币篮子为基础的新结算体系”或为规避国际货币金融风险提供一条备选和辅助路径；金砖坚持开展气候融资机制创新，承诺新开发银行将设立“气候适应与公正转型基金”，优先支持非洲国家可再生能源项目，而此举不仅能够填补发达国家“1000亿美元气候资金承诺”的缺口，更将成为倡导具有包容性、负责任的气候变化治理的典范案例。

第二，抓住新一轮经济增长动力，加强在数字基础设施建设领域的合作。在数字经济时代，经济增长的动力和竞争优势取决于电网和数据中心等基础设施的建设速度和建设质量，而金砖成员国纷纷将数字经济确定为优先发展方向，为数字基建合作提供了政策层面的支持，加之各成员国在该领域的禀赋优势和战略契合度较高，具有广阔的合作空间。因此，加强数字基建合作是促进金砖国家产业数字化转型的必由之路。如若可以借此契机推动新兴数字产业和商业模式的创新，将大大提高生产效率和经济增长质量，为各成员国的经济增长注入新的内生动力。例如通过启动“金砖数字身份互认计划”，允许成员国公民凭本国数字ID在境内开通银行账户，将大大有利于促进成员国之间的跨境商务与旅游。此外，数字基建合作为加强金砖国家之间的信息通信网络连接提供了物理基础，如若可以在重视“硬联通”的同时重视“软联通”，积极对接和塑造全球数字经济规则，将有助于实现域内数据的快速传输和共享。

第三，秉持“求同存异”的原则，以“去风险”和“求发展”作为金砖的原生动力。尽管金砖成员国在资源禀赋和战略诉求方面存在一定的差异，但“求同存异”一直是金砖合作的底色。一方面，金砖国家都重视“去风险”方面的合作，未来可通过建立金砖国家金融风险预警系统，进一步共享各方的金融市场数据，联合监测跨境资本流动、汇率波动等系统性风险，确保一旦遇险则迅速启动应急资金援助机制，稳定金融市场、减少负面溢出效应的破坏。另一方面，深化金融和产业合作，助力成员国“求发展”目标的实现。金砖国家合作可以通过强化金砖国家新开发银行的发展融资职能，进一步扩大资金储备规模和多元化融资方式，为成员国的基础设施建设、新能源开发等提供融资保障，助力各国经济发展。此外，大力开拓数字经济、绿色能源、人工智能和生物医药等新兴领域的合作空间，通过重视全产业链尤其是技术研发与创新应用方面的合作，探索新的经济增长点，增强各国经济的抗风险能力、发展包容性和经济韧性。

第四，就国际重大问题加强政治协调，增强“全球南方”议程设置能力。在政治领域，金砖国家就热点问题进一步统一立场，就巴以冲突提出“立即停火、两国方案”路线图，建立金砖中东事务特使机制，明确“反对霸权主义和集团对抗”，为地区地缘政治形势的改善作出贡献。扩员后的金砖更加具有地缘辐射力，新成员国的加入使金砖机制覆盖了更广阔的地区范围，包括中东、非洲和欧亚，逐步形成了对“全球南方”地理与议题（能源、发展、基础设施等）的全覆盖。基于此，定期举办各种形式的金砖国家政策对话论坛，将有助于围绕地缘政治问题和全球经济波动等风险开展及时研讨、审慎研判和共同应对，增强政策协同效应，重视共识培育，切实增强“全球南方”在国际重大问题上的议程设置能力。

第五，加强知识交流合作，培育知识体系自主性。当今世界面临着日益严峻的信任赤字，而金砖国家之间的合作是基于信任与共识，因此，促进人文交流互鉴将有助于夯实金砖合作的基础。通过开展文化交流、学术研讨、提供访问学者和访问学生的方式，进一步增进金砖成员国普通民众之间的信任，让合作在深厚的人文土壤中不断发展壮大；用好“金砖国家大学联盟”“联合研究基金”“金砖技术共享平台”，将金砖国家合作机制打造成为“全球南方”技术交流与创新的枢纽；重视国际话语权建设，不仅在媒体端打破美西方媒体对“全球南方”国家的舆论垄断，而且重视打造国际规则的金砖叙事和国际标准的金砖模板，例如客观研判气候变化的历史责任认定，逐步构建“数字金砖标准”的产业基础和话语基础等。

金砖国家扩员与“大金砖合作”高质量发展的机制化

王磊

金砖国家经过2011年、2023年和2025年三次成功扩员，成为一个具有相当规模的国际机制，这对于金砖国家自身长远发展、新兴经济体和发展中国家团结协作、国际格局演变都具有深远影响。特别是在第二次扩员之后，广大发展中国家甚至一些发展程度已经比较高的重要区域性大国也对参与金砖国家合作表现出浓厚的兴趣，金砖国家面临着要不要顺势而为在短期内继续扩员的抉择。进入“大金砖合作”高质量发展阶段后，金砖国家将通过进一步推进机制化建设，明确新阶段合作重点和发展方向，强化作为“全球南方”国家天然伙伴的属性。金砖国家的初始成员国都是全球主要新兴大国，为了更好地提升金砖合作的代表性，巩固金砖国家同新兴经济体和发展中国家之间的合作，金砖国家通过机制扩员、探索“金砖+”合作模式及金砖国家伙伴国等制度创新，彰显了金砖合作的开放性和包容性。尤其是通过三次直接扩员，金砖国家吸纳了全球更多区域性大国，这也对金砖合作的发展带来了深刻影响。

 一  南非加入金砖合作增强了金砖国家与非洲的密切联系

2011年3月，随着南非的加入，“金砖四国”正式转型为金砖国家。南非对于金砖国家的重要性既源于其国家实力和国际与地区影响力，更重要的还是其作为非洲最重要国家的代表性。作为金砖国家首次扩员的受益者，南非积极参与金砖国家的实践证明了这一次扩员对金砖国家长远发展的重要意义。

第一，南非的多重代表性。虽然相对于最初的“金砖四国”而言，南非在国土面积、人口数量、经济实力等多方面规模都相对较小，但南非长期以来都是非洲地区最重要的经济体之一，积极参与非洲事务，推动非洲一体化进程，在非洲地区具有广泛的影响力。南非的加入成功地撬动了金砖国家对非洲合作。南非有充足的能力和积极的意愿扮演金砖国家对非洲合作的桥梁。南非已经三次担任过金砖国家轮值主席国，先后将三次峰会的主题分别确定为“金砖国家与非洲：致力于发展、一体化和工业化的伙伴关系”“金砖国家在非洲：在第四次工业革命中共谋包容增长和共同繁荣”和“金砖与非洲：深化伙伴关系，促进彼此增长，实现可持续发展，加强包容性多边主义”，反映了南非将推动金砖—非洲伙伴关系作为其金砖战略的核心议题。南非还在2013年德班峰会期间创造性地举办了金砖国家与非洲国家领导人对话会，并在2018年和2023年两次约翰内斯堡峰会期间通过“金砖+”方式连续举行金砖-非洲外围对话会，开启和发展了金砖国家外联活动机制建设。

第二，首轮扩员给金砖国家合作带来的影响非常深远。最直接的影响是金砖国家的地区代表性明显提升，南非积极担负起作为金砖国家和非洲之间桥梁的重任，非洲国家整体受邀参加2023年约翰内斯堡峰会，充分证明了非洲积极发展同金砖国家合作的强烈意愿。首次扩员更深远的影响在于夯实了金砖国家合作的本质属性和机制定位，金砖国家在全球政治经济重大战略问题的长期协调中是新兴经济体和发展中国家的代表，深刻塑造了金砖国家推动全球治理体系改革的定位。

 二  “大金砖合作”的启动及金砖国家与“全球南方”合作的深化

随着金砖国家合作不断取得更多成就，更多新兴市场国家和发展中国家对加入金砖国家的愿望日益强烈，金砖国家新一轮扩员势在必行。2022年举行的金砖国家领导人第十四次会晤支持通过协商讨论的方式推进金砖国家扩员进程，强调需在充分协商和共识基础上通过金砖国家事务协调人渠道明确扩员进程的指导原则、标准和程序，欢迎更多的新兴市场国家和发展中国家参与到金砖合作中来。

2023年8月举行的金砖国家约翰内斯堡峰会通过了吸纳沙特、阿联酋、埃及、埃塞俄比亚、伊朗、阿根廷等六国为金砖新成员的决定。当年11月21日，金砖国家领导人就巴以问题召开特别视频峰会，这是金砖国家在第二次扩员后的首场领导人会晤，也标志着金砖国家正式开启了“大金砖合作”的新阶段。2024年1月开始，埃及等国完成了加入金砖国家的国内审批程序，成为正式的金砖国家成员。金砖国家第二轮扩员使得成员国数量翻番，金砖合作各方面的影响力均明显提升，地区覆盖和成员国发展阶段的代表性更加全面。虽然对第二轮扩员所带来的深远影响还需要更长时间段才能得出全面客观公正的评价，但“大金砖合作”近两年的实践表明，金砖国家第二轮扩员不仅势在必行，而且是十分必要的，对金砖合作重回战略伙伴关系的轨道具有重大意义。但客观而言，第二轮扩员的规模、进度、对象、方式等都值得深入分析和冷静思考，这对于“大金砖合作”实现高质量发展，以及金砖在未来再次适时启动扩员，都至关重要。

第一，事实证明金砖国家第二轮扩员是必要的。既有研究和分析多强调规模效应对于金砖国家第二轮的必要性，但实际上规模效应在第二次扩员中却是相对不重要的因素，因为除了成员国的数目翻番之外，金砖国家在人口、国土面积、经济实力、贸易总量等多项重要指标方面并未得到根本性提升。因此，第二轮扩员对金砖合作带来的规模效应更多是心理层面的积极影响。第二轮扩员更重要的动因在于，金砖国家在进入“第二个十年”之后，迫切需要实现突破。金砖国家在2017年厦门峰会之后进入了“第二个十年”阶段，发展进入了深水区，进一步拓展和深化合作的难度及外部挑战都急剧上升，成员内部关系日趋复杂，战略互信有所下降，缺少类似新开发银行等新的标志性成果。在这一背景下，一场“酣畅淋漓”的、具有一定规模的扩员不仅可行，更能对金砖国家起到立竿见影提振士气的作用，是应对内外挑战的有效方式。

第二，第二轮扩员暴露出一些突出问题值得高度关注，并在未来适时启动新一轮扩员时借鉴参考。第二轮扩员中出现的阿根廷临时退出、沙特立场反复等情况，显露了金砖扩员中一些亟待解决的问题，包括成员资格和标准、扩员的决策方式、偏重突出地区覆盖性等方面。

（1）关于成员国资格和标准。金砖国家前两轮扩员都是成员国在协商沟通中促成的共识，没有公开确定的成员国资格标准。作为一个日益完善且长远朝向正式国际组织目标发展的重要多边国际机制，形成一套比较明确的成员国资格条件日趋必要。综合分析最初的“金砖四国”和前两轮扩员的成员国共性，金砖成员国多符合以下条件：全球或地区性大国，在人口、领土、经济实力、地区和国际影响力等方面要符合一定的硬性标准；新兴经济体和发展中国家，国家发展具有可持续性，内外政策相对稳定；坚持多边主义，致力于推动全球治理体系的建设性变革。

（2）关于扩员决策的政治决断方式。扩员是金砖合作的重大战略问题，最终决定必须通过政治决断方式达成。为了确保政治决断的高质量，金砖合作的各个轨道需要围绕扩员议题在前期进行充分的沟通和磋商，从而奠定扎实的基础。专业轨道的前期沟通磋商和信息交流，进而酝酿共识，需要有一定的时间基础作为支撑。

（3）关于身份代表性和地区代表性。作为具有全球影响的大国，“金砖四国”也都是各自所在地区最重要的国家。南非的加入，极大提升了金砖国家在非洲的影响力和代表性，这对于金砖国家打造和巩固作为新兴经济体和发展中国家代表的身份认同至关重要。但随着金砖国家转向更多强调新兴经济体和发展中国家的身份代表性，对于金砖合作的未来发展而言，地区代表性已经不再作为扩员的关键考量。

 三  印尼快速从金砖伙伴国升级为正式成员国

第二轮扩员的力度之大给金砖合作带来了多方面影响，使得金砖国家达成了未来一段时间不再考虑大幅度吸纳新成员的共识，而是将重点放在如何消化第二轮扩员的成果、推动新加入成员尽快融入金砖合作方面。虽然在第二轮扩员之后，还有30多个新兴经济体和发展中国家正式向金砖国家提出了加入的申请，但客观而言，这些国家同金砖成员国在多个方面仍有较为明显的差异，且大多面临一些突出的内外挑战，吸纳其加入金砖国家不仅带来的正面推动效应有限，甚至还会给金砖合作健康发展造成风险隐患。此外，金砖国家清晰地认识到，深化和巩固做实金砖合作、达成更多有效成果是金砖国家新阶段实现高质量发展的首要任务，不能形成以扩员推动金砖合作的路径依赖。

为此，2024年10月举行的金砖国家喀山峰会并没有再次启动大力度的扩员进程，而是创设了“金砖伙伴国”制度，从30多个提出加入申请的国家中确定了13个伙伴国。金砖伙伴国制度的设立，是金砖国家机制化建设的重要完善，是综合考虑金砖合作长远战略和当前重点任务、外部环境和内部伙伴关系建设等多方面因素的综合平衡。作为2025年金砖国家合作轮值主席国，巴西于1月初正式公布了已经确定的金砖国家首批伙伴国名单，印尼、马来西亚、泰国等东南亚地区国家，哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦等中亚地区国家，乌干达作为非洲国家，白俄罗斯作为欧亚地区国家，玻利维亚和古巴作为拉美加勒比地区国家，成为金砖国家伙伴国。1月18日，巴西外交部宣布尼日利亚成为最新的金砖伙伴国。

2025年1月6日，巴西外交部宣布东南亚地区大国印尼已正式成为金砖国家成员国，这也是“大金砖合作”启动之后的首次扩员，可以视作第二轮扩员的延续。在2023年8月举行的约翰内斯堡峰会期间，金砖国家做出了支持印尼加入金砖合作的决定，但在即将面临国内总统选举的背景下，印尼政府对金砖国家表示要在2024年总统选举结束之后交由新政府做出是否加入金砖国家的正式决定。印尼新政府派出外交部长参加了2024年10月的金砖国家喀山峰会，并推动金砖国家一致同意吸纳印尼为金砖国家正式成员国。

印尼完全符合金砖国家成员国的资格标准，是申请加入金砖合作的国家中条件最完备、资质最符合的国家之一。作为东南亚地区最大的经济体，同时也是东盟的重要成员国，印尼在本地区和全球事务中发挥着重要影响。印尼长期保持经济社会快速和可持续发展，其人口规模、经济实力、对外贸易等方面都在新兴经济体中位居前列。更为重要的是，印尼申请加入金砖国家，增强了金砖合作的代表性，巩固了金砖国家作为新兴经济体和发展中国家代表的身份定位。作为重要的新兴经济体，印尼是万隆会议推动的发展中国家独立自主、联合自强精神的重要支持力量，印尼加入金砖，对于“全球南方”国家团结协作具有象征意义，也彰显了金砖国家作为“全球南方”天然伙伴的定位。

 四  “大金砖合作”探索金砖机制有序发展的路径

通过三轮扩员和金砖伙伴国制度设计，“大金砖合作”为推动金砖国家机制化发展进行了有效探索，将为金砖机制调整定位、实现扩大与深化之间的平衡提供有效框架。面对新兴经济体和发展中国家申请加入金砖合作的热情，考虑到金砖国家作为促进“全球南方”团结合作主要渠道、推动全球治理变革先锋力量的现实，“大金砖合作”高质量发展将继续探索完善机制化建设的制度框架。

一方面，“大金砖合作”成功探索了搭建金砖合作机制化的有效框架。“大金砖合作”从技术层面解决了金砖国家继续扩大规模、提升全球代表性、进一步拓展合作领域的现实要求，还通过机制化的方式进一步巩固了金砖国家战略伙伴关系。“大金砖合作”有效提升了金砖国家的规模，其人口、领土面积、经济总量、对外贸易、在全球多边金融机构中的占比等主要方面都有了明显提升。随着后两轮扩员吸纳多个全球能源大国加入，金砖国家在全球能源资源体系中的重要性显著提升，仅俄罗斯、沙特、伊朗和阿联酋四国就占全球石油供应量的42%，对稀土、锰、石墨等关键矿产的话语权也都得到加强。更为重要的是，“大金砖合作”拓展了金砖合作的范畴，完善了金砖国家全方位、多层次、广领域的合作架构，在安全、外交、经贸、财金、科技、农业、文化、教育、能源、卫生、智库、友城等数十个领域开展广泛合作，进一步丰富了“三轮驱动”合作模式的内涵。“大金砖合作”也显著提升了金砖国家的代表性，不仅地区代表性拓展至东非、北非和中东、东南亚等新兴经济体和发展中国家密集分布的地区，更多不同发展阶段和政治经济发展模式的国家作为正式成员和伙伴国，也反映了“大金砖合作”摒弃多元政治经济制度造成的差异，坚持金砖合作的发展导向。“大金砖合作”应继续完善发展“金砖+”和全球外联对话活动等，完善充实金砖伙伴国制度，并适时再次扩员。

另一方面，“大金砖合作”彰显了金砖国家的发展属性，从根本上明确了金砖机制的定位。金砖国家作为“就全球经济和政治领域的诸多重大问题进行日常和长期协调的全方位机制”，通过加强互补和各自持续稳定发展的方式，探讨共同关心并具有系统性的重要问题，以解决共同关切，研拟国际政治经济体系建设性变革的长期解决之道。金砖国家在国际体系中的地位没有发生根本性变化，整体仍处于现行国际体系的相对边缘位置。为此，金砖国家希望推进国际关系的民主化，推动现行国际体系的变革，让全球治理体系更加完善。在全球治理的各个领域，金砖国家推动了不同层次、不同程度的改革措施。因此，“大金砖合作”将优化与“全球南方”的伙伴关系，积极推动南南合作，进一步增强金砖国家的发展属性。

 五 “大金砖合作”高质量发展的重点方向

“大金砖合作”对金砖国家的根本属性进行了再次确定，金砖国家从发展中国家和新兴经济体就全球重大政治经济议题进行全方位协调沟通的多边合作机制，做出适当调整，要打造促进“全球南方”团结合作的主要渠道、推动全球治理变革的先锋力量。金砖国家正从主要作为发展导向的多边合作平台，转化为“政治安全-经贸财金-人文交流”三轮驱动的全球治理机制。“大金砖合作”对金砖国家完善机制建设、提升制度化水平、注重规范化和可持续性等提出了更高要求，这不仅给金砖机制带来了外在的变化，更在机理层面形成了新的内涵。“大金砖合作”要实现更加高效运行、更加务实合作的目标，必须在共识基础上确保各领域合作重点更加突出，基于共同利益和主要优先领域继续完善机制建设。

第一，“大金砖合作”要以高质量发展为根本导向。金砖合作的第一个十年重点推进金融领域的合作，取得了组建新开发银行、推动国际多边金融治理架构实质性改革等标志性成果。面对轮值主席国机制导致政策延续性和连贯性较低、合作遭遇空心化和主题失焦等挑战，“大金砖合作”迫切需要统筹优化合作领域，围绕着金融货币和经贸、能源矿产和农业、人工智能和数字经济等重点领域深入挖潜，巩固和做深做实“大金砖合作”，迈向高质量发展的更高层次。

第二，有效平衡“大金砖合作”继续扩员的外在需求与深化巩固的内在必要。“大金砖合作”并不关闭金砖国家合作的大门，为了继续彰显开放包容合作共赢的金砖精神，进一步提升全球代表性，“大金砖合作”通过伙伴国制度加强与“全球南方”国家的团结合作，在必要时也应适时再次启动新一轮扩员，吸纳更多符合条件、有利于“全球南方”团结协作的新兴市场和发展中国家。但对于金砖国家这一新兴的全球多边合作机制而言，持续深化巩固既有成果，进一步加强机制化建设、提升制度化水平，完善和落实《金砖国家建章立制文件》，在当下更具根本意义。

第三，完善“大金砖合作”的金砖国家决策机制。作为新兴大国间开展全方位多领域合作的创新机制，金砖国家对传统的国际关系理念尤其是大国间合作原则形成了重大突破，坚持相互尊重、平等参与、协商一致的原则，在多边主义的基础上探索有效合作的全新决策模式。在成员国多元性显著提升的背景下，“大金砖合作”坚持主权平等、协商沟通、求同存异、共识导向的决策模式，将对大国合作、国际体系转型和国际格局演变带来深远影响。

国别系统与金砖银行的制度创新

朱杰进

金砖银行是金砖合作中最为务实、最为制度化的合作成果。2025年是金砖银行运营10周年。回顾与总结金砖银行创建及运营经验，尤其是其机制化建设和制度创新经验，对于当前形势下如何进一步推动金砖合作具有重要意义。金砖银行的创建与运营有哪些制度创新？金砖银行的制度创新在具体项目的运营中面临着什么样的机遇和挑战？

 一 作为南南合作的新型多边开发银行

二战结束以来，国际社会共出现了四波创建多边开发银行的浪潮，而每次浪潮均与当时的标志性事件相关联，有着深刻的国际政治根源。前面三波浪潮诞生的都是南北合作型多边开发银行，只有第四波浪潮才带来了南南合作的新型多边开发银行。

第一波浪潮出现在1940年代，标志性事件是二战结束。二战后欧洲的重建成为当时国际制度倡议者的主要目标。1944年布雷顿森林会议上，美国倡议建立国际复兴开发银行，目的是帮助欧洲复兴和重建。但随后不久，欧洲复兴开发的任务由美国发起的马歇尔计划来承担，国际复兴开发银行的重点转向了发展中国家，为发展中国家的经济发展提供资金和技术支持。

第二波浪潮出现在1960年代，当时的标志性事件是去殖民化（Decolonization）。去殖民化和民族解放运动导致一大批亚非拉发展中国家独立。为了帮助亚非拉国家的经济发展，创建了一大批地区性的多边开发银行，例如亚洲开发银行、美洲开发银行、非洲开发银行等。这些地区性开发银行中，美洲开发银行、亚洲开发银行、非洲开发银行都采取了与国际复兴开发银行类似的南北合作的治理结构和运营模式。

第三波浪潮出现在1990年代，当时的标志性事件是冷战结束。苏联解体后，东欧国家开始转轨。欧洲国家倡议成立了欧洲复兴开发银行，目的是帮助东欧国家顺利融入西欧国家的资本主义体系。另外，欧洲投资银行也大大扩展了自己的业务，以支持不断加速的欧洲一体化进程。

第四波浪潮是2008年之后，标志性事件是全球金融危机的爆发和新兴经济体的崛起。在金融危机的背景下，一批发展中大国实力上升，在世界经济格局中的地位变得日益重要。从GDP来看，2002年金砖国家GDP占世界的8.8％，2011年迅速提升到19.7％。从贸易来看，2002年金砖国家出口和进口分别占世界的8.9％和7.5%，2011年则分别达16.9％和15.9％。在此背景下，金砖国家倡议成立新开发银行（New Development Bank，简称金砖银行），旨在为金砖国家及其他新兴经济体和发展中国家的基础设施建设和可持续发展项目动员资源，作为现有多边和区域金融机构的补充，促进全球增长与发展。

从制度创新的角度来看，前三波浪潮中带来的都是南北合作型多边开发银行。其中，发达国家是股东国，发展中国家是借款国，双方之间是不平等的借贷关系。而第四波浪潮伴随着发展中大国的群体性崛起，带来了南南合作的新型多边开发银行，即所有国家都是股东国，所有国家也都是借款国，双方是一种平等的发展伙伴关系。在金砖银行中，所有创始成员国平分股权，均为11%的股权，合在一起共55%的股权，这既保证了五个创始成员国之间是平等的关系，也保证了在金砖银行扩员之后这仍然是一个发展中国家主导的银行。

 二 国别系统与金砖银行运营中的制度创新

“国别系统”（Country System）是金砖银行运营中最大的制度创新。南北合作型多边开发银行均采用国际最佳标准，即将股东国的标准作为贷款条件输入到借款国。而金砖银行作为一种南南合作型银行，在其运营过程中，充分尊重借款国的国家标准。具体来看，金砖银行充分依托借款国的制度体系，遵循其政策和程序，尤其是在环境与社会治理以及采购领域。金砖银行以成员国的现有制度体系为起点，深入分析其制度特征，识别并解决其中的弱点，以满足银行项目运营的要求。同时，金砖银行会定期对成员国的制度体系进行系统审查，跟踪法律法规的变化，确保其与银行运营目标的相关性、清晰度和一致性，并积极借鉴良好实践，实现量体裁衣的针对性发展。

作为首个由新兴经济体自主创设的多边开发机构，金砖银行相比其他多边开发银行，其国别系统具有三大显著优势。首先，尊重借款国的主权。传统多边开发银行常因附加严格的环境社会标准被诟病为“政策干预工具”，而金砖银行通过国别系统实现了主权原则的制度化保障。依托国别系统，金砖银行可以在充分尊重借款国主权和法律框架的基础上提供必要的支持。国别系统要求金砖银行在成员国开展业务时，其部门和主题重点都必须与借款国的发展战略目标和优先事项保持一致，避免“一刀切”的政策，充分考虑各国差异，灵活调整项目实施和评估方式，与借款国建立相互尊重和信任的合作关系。这种“主权嵌入式”合作机制具有双重效应：其一，通过法律框架的本地化适配，避免世界银行“绩效标准”（Performance Standards）可能引发的政策冲突；其二，依托借款国行政体系开展项目监管，如在南非交通项目中启用国家财政部公共投资管理系统（PIMS），有效提升了政策的执行力。

其次，促进借款国的能力建设。金砖银行的国别系统并非被动适应，而是通过制度互动促进借款国治理能力迭代升级。一方面，金砖银行在推进项目的过程中，协助完善借款国本国的制度体系；另一方面，金砖银行会收集地方环境监测数据，为借款国提供更全面系统的环境信息反馈，从而进一步推动借款国反思和优化项目相关的制度体系，以实现环境与社会治理的协同发展。这种“项目实践—制度反馈”的良性循环，使得能力建设超越传统技术援助范畴，形成制度变迁的持续驱动力。因此，通过国别系统，金砖银行得以支持借款国加强环境和社会管理等方面的能力建设。具备相关知识和经验的金砖银行工作人员还可以为借款国提出基于实践经验的政策建议，完善法规框架。

最后，增强借款国的自主性。金砖银行国别系统可以减少借款国受外部汇率波动的影响，摆脱西方垄断的国际金融体系的控制。金砖银行通过国别系统重构了发展融资的风险分配逻辑，其核心策略是建立本土化货币融资体系，例如在南非发行兰特债、在印度构建卢比融资机制，通过匹配资产和资金来源最小化汇率风险敞口。这种“货币主权化”设计有两点优势：一是金砖银行可以成为成员国本地债券市场的定期发行人，建立稳固的信用记录，确保为投资者提供更好的流动性和多样化机会；二是通过与各国的国别开发银行建立联合融资平台，使借款国在项目设计及实施中的决策权大幅提升，增强自主性。

但不容忽视的是，金砖银行的国别系统在运营中也面临系列挑战。第一，缺乏明确的国别战略。金砖银行的项目设计和实施缺乏指引，影响整体效果。金砖银行发布的第二个总体战略（2022-2026年）着重指出，“银行还将进一步探索制定单独的国别合作计划，用以指导其在运营国家的工作，从而有效回应这些国家的发展挑战与优先事项。”明确的国别战略能够为金砖银行搭建起一个连贯的框架，在这一框架下，金砖银行在该国开展的各类项目活动之间的协同效应将得以增强，同时也能在实际工作中取得更为广泛的发展成果，推动当地发展。第二，未能实现知识积累和经验分享。金砖银行过于聚焦项目的实践，缺乏对项目的总结和审查。尽管金砖银行在一定程度上提供了资金上的补充性，但其项目设计对知识管理和沟通策略及相关活动缺乏明确规定，也缺乏对项目经验教训的总结。这不利于金砖银行定期分享良好的实践经验，树立业界的专业形象。实际上，重视专业知识、成功经验以及良好实践的分享，对于提升金砖银行的知名度和国际影响力意义重大，亟待加强。

 三 国别系统的机遇与挑战：以南非可再生能源项目为例

为更好地考察国别系统所面临的机遇和挑战，本文将以金砖银行在南非的可再生能源项目为例来展开分析。

2018年7月，金砖银行董事会批准了南非的温室气体减排与能源部门发展项目（Greenhouse Gas Emissions Reduction and Energy Sector Development Project），该项目旨在通过资助北开普敦省的可再生能源发电厂，改善南非的发电能源结构，并在2019年3月再次补充了贷款资助，包括增加120兆瓦可再生能源发电装机容量，每年利用清洁能源发电512千兆瓦，每年减少二氧化碳排放48万吨。从实施成效来看，该项目为南非的独立发电商采购计划提供了强有力支持，有助于提振南非的可再生能源行业，增加可再生能源在南非能源结构中的占比。

从国别系统来看，南非项目充分反映出金砖银行的优势与不足。

优势方面，首先是充分尊重南非主权。金砖银行的温室气体减排与能源部门发展项目目标对接南非《2030年国家发展计划》（National Development Plan），要求将可再生能源占比提升至21.6%的约束性指标转化为具体项目参数。该项目还嵌入南非《综合资源计划》（The Integrated Resource Plan）的技术路线图，重点支持具有电网调峰能力的风电项目。

其次，促进了南非国家能力建设。为配合项目开展，南非政府启动了有效的可再生能源独立发电商采购计划（Renewable Energy Independent Power Producer Procurement Programme，REIPPPP），并采用了由私营部门联合投资人积极参与的、成熟的子项目筛选和入库流程。项目通过与南非国家开发银行合作，提供技术援助和能力建设支持，提升了南非国家开发银行的项目管理和监测能力。得益于REIPPPP健全的制度框架，超过2.5%的股份由当地社区信托持有，超过12%的现场员工来自当地社区的南非公民。在9个太阳能光伏子项目的总投资成本中，有超过45%（超过3.76亿美元）用于采购本地产品。对于其他6个子项目，本地产品支出也超过40%（超过6.91亿美元）。该项目促进了当地的能力建设，有助于实现南非向低碳密集型经济转型。

在社会公平与包容性方面，南非至今仍处于废除种族隔离制度的巨大社会转型中，黑人的社会和经济地位是项目标准的重要关切。南非的REIPPPP框架要求所有独立电力生产商在项目实施过程中必须采取措施促进社会经济包容和黑人经济赋权，确保项目带来的经济和社会利益能够惠及南非的黑人社区。为了进一步推动黑人经济赋权，金砖银行在评估中也将“变革性公平”作为核心概念，比如黑人和其他有色族裔在转贷项目中的持股比例、当地社区公益基金的持股比例、黑人和其他有色族裔的女性就业和收入情况，尤其是这些相应的机制设立是否合理，是否真的有效并且在尽可能不影响效率的前提下缩小贫富差距等问题。通过这种方式，金砖银行不仅支持了南非的能源转型，还通过项目实施推动了社会经济改革，促进了社会公平和包容性发展方面的能力建设。

此外，金砖银行要求南非必须跟踪项目的环境影响。金砖银行要求子项目每年每100万南非兰特的总成本减少至少70吨CO2排放，但南非工业发展公司（Industrial Development Corporation of South Africa，IDC）作为执行机构并未进行跟踪。对此，金砖银行要求IDC必须进行尽职调查，并跟踪项目的环境影响。通过充分利用国别系统，金砖银行的工作人员能够更深入地了解南非本地法律法规的细节，识别体系中的薄弱环节，从而推动有针对性的改革。例如，金砖银行文件指出，南非的能源基础设施（如电网）亟需扩展和升级，以支持更多可再生能源项目的接入。同时，文件强调，项目实施过程中必须严格遵守环境和社会保障措施。此外，金砖银行独立评价局指出：“南非电力系统频繁面临停电问题……其中一个主要原因是该国过度依赖燃煤发电厂，而这些电厂因长期缺乏维护而屡屡发生故障。”南非政府也意识到了这一问题，并于2023年通过内阁批准了一项电力监管法案，为私人发电项目的发展扫清了障碍。这一举措标志着南非在能源结构转型和电力系统改革的能力建设方面迈出了重要一步。

最后，提升了南非自主性。在该项目中，金砖银行最初为南非提供了3亿美元的贷款，用于支持15个可再生能源子项目。然而，项目执行过程并非一帆风顺。从2018年项目获批到2023年期间，南非兰特对美元汇率大幅波动。2018年7月项目获批时，美元兑兰特汇率为1∶12.76，到2023年6月30日，这一汇率已变为1∶18.84，兰特贬值超50%。倘若项目完全依赖美元融资，南非的借款方和子项目开发商将面临巨大的外汇风险，项目成本会因汇率波动而大幅增加，项目的经济可行性和可持续性也将受到严重威胁。为应对这一挑战，金砖银行积极探索本币融资途径。2019年4月，金砖银行在南非约翰内斯堡证券交易所注册了首笔南非兰特债券计划，额度高达100亿兰特且有效期无限。2023年8月15日，金砖银行成功发行了15亿兰特的首笔债券。这一举措意义重大，它为南非的可再生能源项目提供了稳定的本币资金来源。以项目中的太阳能光伏电站和风力发电场为例，这些项目的收入主要以兰特计价，使用兰特融资后，项目收入与支出的货币得以匹配，极大地降低了汇率波动对项目财务状况的影响。

毋庸讳言，尽管该项目在实施过程中展现了诸多优势，但也暴露出一些不足。一方面，缺乏国别合作战略。国别合作战略的缺位导致金砖银行的资助可能被视为一种机会主义行为，而不是长期的战略合作。国别合作战略的缺位也限制了在南非将此类金砖银行的资助行动与其他行动之间建立协同效应的机会，难以在经济和社会发展方面取得更深入的成果，同时也限制了在该国投资组合中经验推广的可能性。国别合作战略的缺位还导致项目贷款缺乏互补性和连贯性，政府和关键合作伙伴的优先事项并未得到充分内化。

另一方面，缺乏知识积累。造成这一不足的原因有三：第一，金砖银行缺乏明确的知识管理目标和流程，例如金砖银行没有制作任何特定的出版物来展示经验；第二，项目出现了明显的时间延误，在实施过程中多次对最初的设计方案进行了修改；第三，项目设计、知识管理、监测与评估（M&E）以及沟通流程中存在不足。

特朗普冲击与金砖合作

沈陈

特朗普第二任期总体延续了先前任期的外交政策，对国际制度和国际合作造成重大冲击。特朗普政府重返白宫后，先后退出了《巴黎气候协定》、世界卫生组织（WHO）等国际机制，后推出所谓“对等关税”政策架空世界贸易组织（WTO），还公开批评联合国和北约等国际组织，认为美国承担了“不公平”的责任，要求盟友和其他国家分担更多成本。特朗普的外交政策使国际社会对美国的领导角色产生怀疑，削弱了全球治理框架的稳定性，要求包括金砖国家在内的其他国家寻求新的合作机制以应对冲击。

 一 特朗普对国际制度的冲击

特朗普不反对参与国际合作，退出仅限于自身无法成为主导方或获益方的制度合作。因此，退出现行部分国际制度并不意味着美国外交整体走向孤立主义。在实践中，特朗普根据美国经济发展和地缘政治需要，综合采取退出、架空、曲解或重塑等政策路径影响国际合作。

一是退出。特朗普坚称气候变化是“骗局”，将《巴黎气候协定》视作对美国主权的“侵犯”，抨击民主党打压本国发展化石能源的权利，指出“通胀危机是由大规模过度支出和能源价格上涨造成的”。特朗普二次上台后再次退出《巴黎气候协定》，宣布“国家能源紧急状态”，结束拜登政府的绿色新政，结束对大型风电场的租赁，解除对新能源电池等行业的扶持政策。同时简化传统能源开发许可程序，审查并撤销所有妨碍能源生产和使用的法规，大力发展煤炭、石油和天然气等传统化石能源产业，以推动降低能源价格，缓解通货膨胀，提升美国经济竞争力。

二是架空。特朗普政府认为，关税能够作为纠正不公平贸易的工具、作为增加收入的手段、作为在某些情况下取代经济制裁的谈判策略。在理念上，特朗普一方面强调所谓“对等贸易”，宣称WTO等多边制度“偏袒”中国等发展中国家，因此有必要绕过多边贸易规则对中国以及其他国家加征关税。另一方面泛化滥用“国家安全”，除了要求确保对关键矿产和高新科技的掌控，还积极推动钢铁、汽车和其他制造业的回流。

2025年4月，特朗普宣布对美国贸易伙伴征收所谓“对等关税”，包括设立10%的“最低基准关税”，并对某些贸易伙伴征收更高关税。特朗普政府宣称，征收“对等关税”有利于“减少贸易逆差”，解决与贸易伙伴之间“其他不公平和不平衡的贸易问题”。贸易伙伴的关税税率、行业补贴、税收政策等，都是用来评估“对等关税”税率的因素。但这种所谓的“对等”，并非真正基于公平贸易原则，其计算方法也缺乏合理性，导致全球金融市场动荡，事实上架空了以WTO为核心的国际经贸体系。

三是曲解。特朗普就职前就多次对现行秩序进行挑战，包括收购丹麦的自治领土格陵兰岛，明确表示“不排除使用武力夺取格陵兰岛的可能”；宣称美国和加拿大“应该成为一个国家”，扬言使用经济力量让加拿大成为“美国第51个州”；批评美国前总统卡特把运河交给巴拿马是“愚蠢行为”，意图收回巴拿马运河的管辖权；将墨西哥湾改名为“美国湾”。

特朗普近期在巴拿马、加拿大和格陵兰等区域“声索主权”，似乎在探索一种新的、更加直接的战略布局手段，以确保竞争对手无法使用战略要地。特朗普认为1977年《托里霍斯-卡特条约》虽然把运河移交给巴拿马，但要求保证运河永久中立。巴拿马将运河港口交给中企“违反中立”，美国因此“有权收回”。按照这一解释，巴拿马运河将成为美国地缘扩张的“合理目标”。

四是重塑。在热点问题上，美国尽量从地区冲突抽身，塑造“和平缔造者”形象。在俄乌、中东等热点地区，特朗普希望树立“和平缔造者和统一者”的形象，从而实现抽身或尽可能减少资源投入。近期，美国宣布将结束伊拉克作战任务、对叙利亚内政变化审慎表态、与俄罗斯展开停火沟通、与乌克兰签署矿产协议等，均体现了这一趋势。

在区域防务上，特朗普政府要求盟伴国家承担更多安全责任，使得美国能够以更加灵活的姿态介入新的地区争端。副总统万斯更是宣称“美国不需要附庸国，而需要盟友”，要求德国等富裕的欧洲国家应该在没有美国援助的情况下“保卫乌克兰”。尽管特朗普及其内阁经常就军事成本和贸易等问题斥责地区盟友，但不等于会绕过亚欧地区的盟伴开展对华遏制。特朗普可能交替使用激进的制裁、遏制等方式，从而加剧亚太地区紧张局势。

 二 特朗普冲击对金砖合作的影响

特朗普的外交理念和实践很可能带来全球地缘格局剧烈变化，进而在一定程度上颠覆二战以后建立的安全、政治、经济秩序。在地缘冲突延宕加剧、全球经济起伏不定的背景下，金砖合作机制运行的内外挑战相互叠加，形成以下三方面影响。

首先，特朗普政策冲击全球经贸体系，金砖经济增长存在“失色”风险。特朗普主张“美国优先”的贸易政策，将贸易政策视为国家安全和经济安全的关键部分。特朗普政府的“对等关税”政策计划对华加征104%关税，对印度加征26%关税，对巴西加征10%关税等。美国的对等关税导致金砖国家对美出口面临障碍，出口企业订单减少，生产规模受限，进而影响相关产业的发展和经济增长。尽管后来特朗普又宣布延期90天实施部分加征措施，并豁免了针对手机、电脑、内存芯片等电子产品的关税，但其关税政策使得多边贸易条约被国与国之间的谈判和对抗所取代，加剧本就动荡的全球供应链压力，加速世界贸易体系的衰落。

在金砖合作机制建立之初，经济快速增长曾是各成员的共同特征。近年来，由于发达国家采取贸易保护主义政策和“不负责任”的金融货币政策，加之新兴经济体普遍面临较大的经济结构问题，容易受到全球经济波动的影响，致使金砖国家的经济发展速度出现明显放缓。扩员后，金砖国家的经济增长问题有增无减。在受邀加入的新成员中，埃及、埃塞俄比亚、伊朗属于净债务国，财政状况非常脆弱，经济发展起伏不定。在创始成员中，巴西和南非长期处于经济低迷，俄罗斯因受到国际制裁甚至出现财政萎缩。作为金砖经贸合作的中心，中国近年来的经济增速有所放缓，随着全球贸易对抗加剧，西方国家可能进一步唱衰中国等金砖国家的整体发展前景。

其次，特朗普消极看待国际制度，金砖国家参与全球治理存在“失调”风险。在当前传统安全问题与非传统安全问题交织的背景下，只有通过多边机制凝聚合力才可能缓解困境。但特朗普坚持“美国优先”立场，长期以单边主义制约多边框架。尤其是美国肆意退群毁约，进一步损害了多边机制的权威性，阻碍了全球治理进程的良性发展，扰乱了公平合理国际秩序的构建。

从内部看，推动联合国、国际货币基金组织、世界贸易组织等国际组织的改革是金砖合作机制的主要动机和重点内容。在内部成员日益多样化的情况下，金砖国家可能更不容易在全球治理问题上制定统一的政策立场，其受到西方国家分化的风险明显上升。例如，尽管所有金砖国家成员都表示支持联合国安理会改革，但对改革细节存在较大分歧。在2024年9月举行的金砖国家外长联大会晤上，印度要求各成员“无条件支持”印度、巴西和南非在安理会获得常任理事国席位，遭到了埃及和埃塞俄比亚等国的拒绝，导致会后未能发表联合声明。与此同时，西方国家在安理会改革问题上则展现出某种“积极态度”，企图通过拉拢印度等国，破坏金砖国家参与全球治理的凝聚力和行动力。

最后，随着美国的国际信誉不断降低，为金砖国家扩大影响力提供空间。在“美国优先”指导下，特朗普政府强化“反多边、反全球化”政策。短期内，特朗普政策或许能够在经济或安全领域获得部分让步。但从长远来看，全球化和多边主义是国际发展大势，美国放弃承担多边责任，将进一步削弱美国自由主义秩序的基础，削减美国作为国际制度维护者和全球治理领导者的信誉。特朗普对国际制度的轻视也意味着其难以延续拜登政府将国际制度工具化和武器化的战略，而国际制度和全球治理中的“权力真空”将为新兴大国扩大影响力提供机会窗口，特别是在联合国、WTO等多边机构中，美国的消极态度将使中国等金砖国家的治理倡议更加具有吸引力。

 三 金砖国家应对特朗普冲击的路径

特朗普第二任期增加了国际制度的不确定性，包括欧洲国家和日本在内的绝大多数国家与中国接触合作的意愿明显增强。中国应与其他金砖国家一道抓住未来的关键期，积极扩大自身的制度影响力，加快构建新型国际关系。

第一，维护国际基本准则，共同揭批单边主义。金砖国家应在多数国家反对特朗普地缘扩张政策时，积极维护主权和领土完整的国际规范，以“疾风知劲草”的姿态占据国际道义高地。针对国际社会对于多极世界不确定性的担忧，进一步宣介中国对于未来国际秩序的看法，如阐述“真正的多边主义”“平等有序的多极化”以及与包括美国在内的其他国家打着“多极化”旗号推行霸权主义、扩张主义的区别。

可考虑以联合国成立八十周年为契机，推动金砖国家就如何更好维护领土主权原则展开交流，并将交流成果与共建人类命运共同体、改革现有国际秩序结合起来，出台有分量的联合宣言或政治文件，以表明金砖国家在反对扩张主义上的坚定立场。与包括欧盟、非盟、阿盟在内的地区组织开展广泛接触，在中东、俄乌等重点热点问题上开展合作，共同探索危机沟通、争端解决和人道主义救济等机制。

第二，推动功能合作，挖掘经济增长潜力。特朗普的“对等关税”政策通过单边行动破坏了多边贸易体系，短期内加剧了全球贸易摩擦和经济不确定性，尤其对金砖国家造成出口萎缩、产业链重构等压力。这种冲击迫使金砖国家加速战略自主，深化内部合作，推动去美元化、产业升级和多边机制改革，进一步催化国际秩序向多极化转型。金砖国家从被动应对到主动塑造规则，成为重构全球治理体系的重要力量。尽管金砖合作机制的地缘色彩有所增强，但从机制的长期发展来看，强化经济议程仍是夯实合作基础、维护成员团结的有效方式。可在2017年金砖国家经贸部长会议达成《金砖国家投资便利化合作纲要》的基础上，进一步研究制定适合金砖国家的新型投资、贸易协定，提升和拓展金砖国家间的经贸合作水平。金砖国家要充分发挥各自优势，加强在农业现代化、能源、矿产、高铁、数字经济等领域合作，构建平等互利的产业分工格局，共同提升自身在全球价值链的地位。着眼未来，金砖国家应互相借鉴，通过主动的经济结构战略调整，开展基础设施、经济特区、工业园区等多领域合作和试点项目，培育新的经济增长点。

随着金砖合作机制扩大到更多国家，新开发银行、应急储备安排也面临扩员问题。新开发银行要进一步明确资格条件，特别是明确新成员实缴资本中的美元与本币比例。同时，完善贷款发放标准和项目监控机制，综合衡量借款国的资金需求，避免贷款资金过度集中，确保风险可控和资本安全。考虑到部分金砖成员国的迫切需要，适时进行《关于建立金砖国家应急储备安排的条约》的修订谈判，对应急储备安排的成员资格及使用做出新的界定。

第三，优化决策方式，提升机制合作效率。特朗普冲击进一步凸显了金砖合作机制的吸引力和影响力，推动金砖国家进一步扩员。狭义上的扩员，就是增加金砖正式成员的席位；而广义上的扩员，则是扩大合作范围，完善互动机制。为了巩固自身在全球南方的吸引力，金砖国家应在维持运行效率的前提下，在更大范围内强化金砖伙伴关系。赋予申请加入的伙伴国以正式地位，不仅有利于提高金砖国家自身的机制化水平，还有利于拓展与其他发展中国家的联系，增强全球南方国家在联合国、WTO等多边场合的协调能力。

扩员后，金砖国家在经济结构、发展水平和利益诉求等方面差异进一步增加，继续采取协商一致的决策模式可能影响机制的运行效率，难以满足不同方面合作需求和期望。在组织扩员、建章立制等核心问题上，可坚持协商一致原则，以保障中小成员的安全感和基本权益。在其他合作问题上，为降低因成员多元性而产生的沟通成本，满足达成更高质量合作的迫切需要，金砖国家应尝试多数表决机制，避免“大金砖合作”遭遇空心化、沦为清谈馆。此外，金砖合作机制内部还可建立多个“次级联盟”，即部分金砖成员在共同感兴趣的问题上先行推进，在金砖框架下建立议题联盟，而不寻求很快扩展到所有成员。“次级联盟”允许各成员在不同问题上以不同速度开展合作，从而增加金砖合作机制的灵活性和有效性。

第四，选择重点领域，巩固全球治理协作。美国等西方国家在债务、气候等议题上要求中国等新兴经济体承担更多责任，再加上特朗普政府采取破坏国际制度、分化发展中国家等政策，为金砖国家参与引领全球治理改革带来困难。对此，金砖国家应坚持共同但有区别的责任原则，敦促西方国家列出履行债务减免、温室气体减排等国际义务时间表；利用“金砖+”等机制加强与美国盟伴、全球南方的对接，不断完善新型国际制度建设，维护广大发展中国家的代表性和话语权。

全球经济治理是金砖合作的重点。在IMF份额改革方面，鉴于金砖五国的整体投票权已达14.13%，可通过进一步金砖扩员和加速落实IMF份额转移，趁势推动实现金砖国家整体投票权超过15%的突破，进而在IMF组织内部获得否决权。在多边贸易谈判方面，金砖国家可在电子商务、数据流动等重点领域先行协调，力争达成金砖框架下的标准和规范，提升成员国在WTO中的谈判地位和协作水平。

新形势下金砖发展前景及政策思考

徐飞彪

“金砖”的问世及快速发展是国际政治的一件大事，但理论界似乎未能予以很好解释，一些顶尖学者甚至屡屡做出错误判断。这一方面表明现有理论研究范式需要完善，另一方面，也说明金砖拥有区别于传统国际组织的独特生命力。当前，国际局势正处在深刻调整和剧烈变动期，金砖下一步发展面临复杂考验。对此，应充分挖掘自身优势，进一步明确身份定位，携手共促金砖高质量发展。

 一 现有理论对“金砖现象”的解释偏差

作为一种国际组织，“金砖”的创建及其发展从一开始便受到许多质疑，“看空”的声音甚至包括一些国际政治学界的大学者，如伊曼纽尔·沃勒斯坦（Immanuel Wallerstein）、约瑟夫·奈（Joseph Nye）等。沃勒斯坦多次公开撰文称金砖是个“怪异现象”，认为金砖发展“前景渺茫”“将是短暂的现象”。鉴于沃勒斯坦在理论界的地位，其观点在国际上有相当的受众。除此之外，另一些顶尖国际关系学者如约瑟夫·奈等，在金砖刚成立时，就认为该组织在政治上难以成事，“对于长期评估全球权力关系没有什么意义”，几个国家凑在一起，只是“没有砂浆的金砖”；即使金砖扩员后，约瑟夫·奈仍坚持其看法，称金砖“既没有足够的代表性，也没有足够的团结来领导其他组织”“难以成为世界政治的新支点”。

然而，沃勒斯坦和约瑟夫·奈等学者的观察、预测与事实明显不符：从成员数量看，金砖组织成员从2006年的4个发展至当前的11个，成员规模扩大了接近两倍。从组织活动看，从刚开始每年举行的数十场活动，发展至2024年俄罗斯轮值主席主持250多场活动。从会议组织看，金砖会议从最早的外交部长会议不断升级扩展，到目前已经发展成以首脑峰会为核心，数十个部长级会议、数十个工作组级会议以及工商、青年、妇女、智库等“二轨”和民间组织会议等为外围的多层级、多领域、立体化会议机制。2024年金砖喀山峰会决定吸收志同道合者成为“金砖伙伴国”，改变了金砖组织形态。从合作机制看，金砖合作领域不断拓宽拓深，合作领域由早先的财金合作为主，逐步发展至当前“三轮驱动”（即政治、经济和人文）合作格局，合作议题涵盖数十个合作领域。金砖合作程度也在深化拓展，除制定金砖经济伙伴战略及各领域的合作战略、路线图等，还在金融等领域推出实体化合作成果，如成立新开发银行等。从国际影响看，金砖越来越被认为具有改变国际格局、促进国际权力“再平衡”的意义。当金砖发出准备扩员的信号后，吸引了数十个国家申请加入，从侧面反映了其影响力的增长。

金砖不仅没有如西方学者所说的那样昙花一现或者一事无成，反而不断发展壮大，发展成可与七国集团（G7）比肩、足以影响世界政治发展方向的国际组织。

 二 金砖的快速发展源于其内在独特生命力

现有理论之所以对金砖出现“解释困境”，一个重要原因是部分专家学者的价值观偏见，导致其对金砖本质的理解出现偏差，从而将其理论解释建立在错误的出发点之上。比如，沃勒斯坦对金砖的性质定位为“金砖于其他发展中国家而言是仅次于美西方的‘次帝国’”。另一个重要原因是，一些学者对金砖各国走到一起的意图判断有误，比如约瑟夫·奈等忽略了金砖各国的共同诉求和中国等主要大国的理念认知，认为俄、印、中、巴等各国各有所图，且相互之间有利益矛盾，因此“无法组织和领导全球南方”。

该现象也反映出现有理论在解释国际组织时的困境和不足。当前主流国际政治理论，以“国际社会无政府状态—行为主体理性选择”为主要分析框架，其预设前提强调各国是同质的，这与金砖主体多元化现实存在相矛盾。此外，该理论框架忽略国际政治的社会性，忽略国际组织自身相对独立性，存在明显理论短板。因此，要真正理解金砖及其发展前景，需要摒弃成见，并在研究范式上进行完善创新。

综合来看，金砖自诞生以来不断向前发展，根本原因在于金砖是新兴发展中大国自发设立的新型国际组织，其独特的合作理念、着眼于发展的合作目的以及多元包容开放的合作模式，使得金砖具有独特的内在力量，吸引越来越多国家的支持和加入，驱动自我不断向前发展。

首先，金砖成员国是新兴与发展中大国。金砖国家的种族背景、文化传统、政治制度多元，这与G7等国际组织明显不同，后者的成员国清一色都是传统西方强国，政治制度与意识形态高度一致。金砖的这种成员搭配，对组织发展具有独特优势：政治制度与文化历史多元，发展模式不同，使得金砖各国可相互借鉴吸收，共同成长；各国经济发展水平不一，经济发展禀赋不同，使得各国经济高度互补，合作空间巨大。此外，金砖成员国都是全球最具发展潜力的大国，聚合在一些也使得金砖未来发展具有巨大潜力和想象空间。

其次，金砖合作聚焦和平与发展。金砖国家尽管相互间存在很大差异，但历史遭遇和国际诉求相似，各国最终走到一起，基于共同的“初心”，即加强平等互惠合作，促进共同发展，推动构建公平、公正、合理的国际政治经济秩序。金砖并不针对第三国，也无国际权力政治野心，而是集体捍卫公平，实现和平与共同发展。这与G7等国际组织的出发点不同，后者的目的是维护美西方主导的国际秩序，维护美西方全球霸权。

第三，金砖坚持平等协商的合作理念与模式。金砖各国都是地区大国，具有较大国际影响力，但与G7不同，金砖各国相互尊重、地位平等。金砖合作理念具体可浓缩为“金砖精神”，遵循“互尊互谅、主权平等、团结民主、开放包容、深化合作、协商一致”原则。这使得金砖发展具有“多核驱动”特点。

综合言之，金砖具有两重特性：作为国际组织，金砖以新型国际关系与新型合作理念为基础；作为大国外交平台，金砖由中、俄、印、巴等新兴与发展中大国主导推动，其理念认知与合作“初心”是加大南南合作，实现共同的繁荣、发展与安全。上述特征使得金砖得以打破沃勒斯坦和约瑟夫·奈等所说的“宿命”，具备持续发展壮大的生命力。

 三 影响金砖下一步发展的主要因素

2023年以来金砖加速扩员转型，面貌焕然一新，进入新的发展通道。但国际局势也在发生巨变，尤其特朗普再度当选总统及其一系列“美国优先”政策的出台，使得现有国际体系正面临前所未有挑战，为金砖的下一步发展增添变数。

（一）有利金砖持续发展壮大的因素

之前十余年推动金砖向前发展的因素将继续发挥作用，包括其新合作理念、新合作模式等，都将继续吸引各国参与合作。同时，当前形势下，扩员升级后的金砖，又赋予金砖发展新的动力。

一是新成员带来的发展红利。“新金砖”不仅成员翻倍，而且文化、宗教、发展水平与地区代表性更加多元。金砖伙伴国、“金砖+”合作国等可被视为金砖“准成员”，为金砖发展注入新鲜元素。未来，将会有更多国家成为正式成员、伙伴国和合作国。新伙伴的加入将为金砖合作带来新需求、新资源、新动力，不仅有助于盘活现有机制和合作存量，还能够更充分地发挥各国的比较优势，激发合作潜能，拓展合作增量。

二是新身份带来的发展红利。金砖1.0一般被认为是5个最有潜力新兴大国的集团，其政治身份与定位较为模糊，并不能完美代表其他新兴与发展中国家，而且五国诉求与其他发展中国家有一定区别。而金砖2.0明确将自身定位为全球南方国家的代表性组织和南南团结互助合作的平台。金砖新的更明确的身份定位，为金砖下一步发展指明了方向，廓清了道路。

三是新机制带来的发展红利。金砖成员、身份发生转变，而现有机制须与时俱进拓展升级。一方面，让新成员加入现有合作机制，为现有机制带来新活力，注入新动能。另一方面，新身份、新使命为机制创新带来新需求，有利于金砖合作机制的拓展升级。事实上，2024年金砖已经提出很多新的尝试，包括“一体化的一体化”（现有合作机制的整合）、金砖与广大发展中国家的互动、金砖与现有多边平台的接触合作等。

四是新议程带来的发展红利。金砖将自身定位为全球南方的合作互助平台和代表性组织，意味着金砖拥有全新的使命、全新的关切和新的更大的抱负。从近两年的金砖峰会可以看出，金砖围绕南南合作与全球治理两大领域，推出不少新的议题议程。这为金砖发展带来新的气象。

（二）金砖发展面临的不利因素

一是内部挑战。金砖正在扩员升级，拥有新成员、新议程、新身份、新治理架构，但这些因素具有两面性，其对金砖下一步发展有利，同时也带来新的压力。从成员看，成员增多后，各国战略和利益诉求不同，在政治、法律与文化上相异，达成共识的难度将增大。一些成员之间存在深刻矛盾，更增大协调的难度。另一个现实问题是金砖扩员的边界问题，即金砖最终应该包括多少成员的问题，包括新成员加入的门槛标准、金砖能容纳的成员国数量、新成员以及金砖伙伴国的权利义务等，这些问题不解决，金砖的下一步发展将始终面临不确定性。

从机制看，旧机制的调整和新机制的创建存在一些挑战，比如，金砖能源、粮食与金融等合作机制的创建，既需要有大国的担责推动，也需要各国让渡一定的利益与权力，两者都存在一定阻力。

从身份和议程看，金砖将自身定位于全球南方的代表性组织，意味着要面向全球南方的呼声与诉求，设置议题议程并提出方案。但这需要协调、理顺全球南方各国之间的利益矛盾。全球南方国家众多、利益多元，在一些议题上存在内部矛盾，例如能源转型、可持续融资问题等等。在这方面，金砖还面临一些地区性组织以及国际多边组织的竞争，后者也在面向全球南方国家发声发力。

二是外部挑战。与联合国、国际货币基金组织等其他国际组织一样，金砖是当前时代下大国互动的产物，不可避免会受国际变局的影响。近年来，国际变局加速加深，使得金砖面临的外部阻力增大。自2023年金砖大扩员以来，美欧对金砖的疑虑心理明显加重，比如欧盟一改此前对金砖的态度，出台多个文件，要求各国对金砖保持警惕，并采取必要的预防措施。

美国方面更是如此。“二次执政”的特朗普毫不掩饰对金砖的敌意，其在2024年12月首次发出对金砖的关税威胁，在他的“真实社交”（“Truth Social”）页面上发表声明称：“我们将要求这些看似敌对的国家承诺，他们既不会创造新的金砖国家货币，也不会支持任何其他货币来取代强大的美元，否则他们将面临100%的关税”；在2025年1月，特朗普对金砖的口头威胁次数增多、级别提升，并将惩罚性关税提升至150%。越来越多的迹象表明，美西方越来越多地将金砖的快速发展视为对西方的“威胁”，这使得金砖2.0将面临远比金砖1.0更复杂的国际环境。更主要的是，当前全球治理领域中各项议题，都面临美国新政府的冲击，包括气候变化、贸易、投资、可持续发展等，这意味着大金砖提出的治理方案将面临美方抵制的风险。

 四 关于促进金砖高质量发展的对策思考

金砖的发展壮大，有利于世界和平与发展。面对新形势，金砖各国应以更高的战略站位和历史自觉，携手推进金砖平稳转型升级，促进金砖的高质量发展。

首先，进一步统一思想，举好“全球南方”大旗。组织越大，越需要旗帜，否则容易迷失方向。近二十年来，金砖对自身的身份定位不断清晰，最终将自身定位为“全球南方”的互助平台和代表。近两年的金砖峰会也有意凸显该定位，2024年俄罗斯喀山峰会作为“大金砖”首次峰会，将主题定为“金砖与全球南方：共建更美好世界”。2025年巴西金砖峰会具有较大延续性，将主题定为“加强全球南方合作，促进更具包容和可持续的全球治理”，将促进全球南方合作列为核心议题之一。但不可否认，金砖内部对金砖的本质和身份的认知仍存分歧，一些人希望金砖成为反西方反霸权的组织，另一些人希望将金砖打造为“全球多数”的代表，这不利于金砖的团结和发展。因此，有必要进一步统一共识，明确金砖并非针对第三方的组织，而是聚焦发展和互利合作，共建公平合理国际秩序，共促世界和平与繁荣。

其次，认清并顺应世界发展大势，自觉推动金砖向全球南方靠拢。当前，世界百年变局加速加深，全球南方崛起势不可挡并“再次觉醒”，不仅整体实力与全球北方相近，而且坚定捍卫和提升自己在全球舞台话语权。因此，在明确大金砖的身份定位的基础上，应该围绕该身份定位，构建更好体现金砖新身份新使命的组织架构、合作机制以及相关议题议程设置，使得金砖依靠全球南方、为了全球南方、代表全球南方，让金砖发展有路可循，为金砖发展奠定坚实的政治基础。

第三，克服内部分歧，促进团结合作。金砖潜力巨大，如能团结一致共同向前，其合作前景则将无比宽广。但金砖内部差异大，矛盾多，容易被外部势力利用，影响金砖的团结合作。对此，金砖各国应搁置分歧，持续扩大利益交集和内部共识。在此基础上，应以大局为重，加大政治互信建设，推进各国经济融合，维护金砖“大家庭”的团结。目前，各国领导人都有“做大金砖”的政治意愿，支持金砖扩员转型、扩大合作，都把金砖视为本国发展和对外战略的重要平台，这为促进金砖团结提供了良好气氛。

第四，加大机制体制创新，最大化发挥金砖潜在优势。金砖独特合作理念和模式、包容互鉴的文明相处模式等是金砖传统优势和“软实力”所在。金砖扩员后，在市场规模、资源能源、多元文化、地区网络等方面拥有新的优势。这为金砖合作机制创新提供广阔的资源和空间，应予以充分挖掘利用。可以在金融、能源、粮食、扶贫等领域寻找机制创新突破口，打造实体化新型合作机制，以此为基础稳扎稳打，累积合作成果，循序拓展升级金砖合作。

与联合国、G7、经合组织（OECD）等相比，金砖“年龄”不足20年，仍是年轻的国际组织，未来发展充满生机和可能性空间。金砖的故事才刚刚开始，未来将会更加精彩。