董茂云:监察委员会独立性地位的三个认识维度

选择字号:   本文共阅读 1244 次 更新时间:2020-11-19 08:40

进入专题: 监察委员会  

董茂云  

内容提要:监察委员会的独立性地位,是由宪法法律来赋予的。要准确把握监察委员会的独立性地位,应该从国家监察体制改革初心和监察权的属性、人民代表大会制度的权力结构形态、“一府一委两院”之间的权力关系三个维度来认识。国家监察体制改革决定了监察委员会的职责和使命,监察权是一种制约权力的监督权,监察委员会应该获得足够的独立性以保持其监督权的权威和力量。监察委员会的独立性又是相对的。监察委员会是人民代表大会制下的专司监察的国家机关,必须对人大负责,接受人大的监督,但人大对监察委员会的监督既要考量人大行使监督权的共性,更要考量人大监督监察委员会的特殊性。监察委员会监察权的行使,受“一府两院”的配合和制约。“一府”对监察委员会应该是配合在先、监督在后,“两院”对监察委员会应该是监督在先、配合在后。

关键词:监察委员会;监察权;监察体制改革;人民代表大会制;权力制约;监督权

作者简介:董茂云,宁波大学法学院教授,博士生导师。

2018年修宪的重大成果之一,就是宪法规定设立监察委员会,实现了我国监察体制改革顶层设计的根本法化。《宪法》第123条规定:“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关。”《宪法》第127条规定:“监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”设立监察委员会,是加强党和国家自我监督的重大举措,是推进监察工作法治化和完善国家监督体系的重大举措。监察委员会作为宪法确定的国家机关,承担着宪法确定的职责和执政党赋予的使命,责任重大、任务艰巨。我们必须充分认识到监察委员会对于独立性地位的需要。监察委员会的监察权的行使,本质上是一种监督权,是一种制约权力的权力。监察委员会的权威性和工作实效性在一定的幅度内与监察委员会地位的独立性程度成正比关系。同时,我们也必须认识到,监察权作为一种权力,也有被滥用的可能。监察委员会的独立性地位只能是相对的,监察委员会行使监察权,必须在宪法法律所确定的制度框架内接受监督和制约。习近平总书记指出:“纪检监察机关不是天然的保险箱,监察权是把双刃剑,也要关进制度的笼子,自觉接受党和人民监督,行使权力必须十分谨慎,严格依法依纪。”①我国的人民代表大会制,不允许存在一个不受监督的超级国家机关。监察委员会由人大产生,对人大负责,受人大监督,并且在“一府一委两院”之间的权力关系中,在宪法和法律的框架中受到制约。


一、从深化国家监察体制改革的初心和监察权的监督权属性上来认识


监察委员会的设立,是我国深化国家监察体制改革的重大举措,是制度创新的重大举措。国家监察体制改革,固然是在吸收一切中外政治文明先进经验的基础上开展的,但是,对于我们这样一个社会主义国家来说,没有一个现成的模式可以直接借用。因此,我们既要跳出西方国家基于权力分立对现代国家权力结构和权力分类的观念局限,也要跳出基于长期以来对行使公权力的公职人员的分散化监督所形成的对原有制度的依赖。从根本上说,监察委员会的地位和监察权的性质,是在基于经验总结、理性认识、制度创新的基础上,由国家监察体制改革来确定的。监察委员会的地位和监察权的性质来自宪法,但归根结底,是来自党领导的深化国家监察体制改革的顶层设计。因此,监察委员会的独立性地位首先要从国家监察体制改革的初心和监察权的性质上来认识。

(一)深化国家监察体制改革的初心是实现对公权力和公职人员全面有效的监督

习近平总书记指出:“深化国家监察体制改革是贯彻党的十九大精神、健全党和国家监督体系的重要部署,是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要改革。”“深化国家监察体制改革的初心,就是要把增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点,推进公权力运行法治化,消除权力监督的真空地带,压缩权力行使的任性空间,建立完善的监督管理机制、有效的权力制约机制、严肃的责任追究机制。”“权力监督的目的是保证公权力正确行使,更好促进干部履职尽责、干事创业。”②可见,深化国家监察体制改革的初心,就是要实现对公权力和公职人员的全面监督,将权力关进笼子里,保证公权力的正确行使。深化国家监察体制改革,是新时代的要求,是国家全面深化改革的要求。监察委员会设立的目的,就是要构建集中统一、权威高效的中国特色的监察体制。

孟德斯鸠曾指出:“一切有权力的人都容易滥用权力这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”③习近平总书记指出:“有权力的地方必须有监督,没有监督的权力必然导致腐败”。④在改革开放后的一段时间里,我国部分领导干部腐败现象曾愈演愈烈。一些腐败案件所涉贪腐金额之巨大、贪腐情节之严重,贪腐现象在一些地方和一些部门之普遍,可谓触目惊心。而腐败现象一个重要的原因,就是权力行使未能受到有效制约。中国共产党人在艰巨的反腐败斗争中,充分认识到权力滥用和干部腐败对共产党长期执政和国家长治久安带来的巨大风险,充分认识到以权力制约权力是保障权力正确运行的基本法则。

习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中指出:“反腐败问题一直是党内外议论较多的问题。目前的问题主要是,反腐败机构职能分散,形不成合力,有些案件难以坚决查办,腐败案件频繁却责任追究不够。”⑤解决问题必须进行制度创新。党的十九大报告指出:“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系,把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来,增强监督合力。”深化国家监察体制改革的根本目的,就是要坚持和加强党对反腐工作的集中统一领导。国家监察体制改革整合了与反腐败有关的行政监察机关、预防腐败机关、人民检察院反贪局等相关机构的职能,把行政监察提升为国家监察,成立监察委员会,并与党的纪委合署办公,增强了监督合力,完善了监督体系。

(二)监察体制改革的初心是实现国家治理体系和治理能力的现代化

党的十八届三中全会就全面深化改革进行顶层设计时,明确将“坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化改革总目标。党的十九大报告再次强调:“明确全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”;“必须坚持和完善中国特色社会主义制度,不断推进国家治理体系和治理能力现代化,坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端,突破利益固化的藩篱,吸收人类文明有益成果,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,充分发挥我国社会主义制度优越性”。习近平总书记还指出:“推进国家治理体系和治理能力现代化,就是要适应时代变化,既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规,又不断构建新的体制机制、法律法规,使各方面制度更加科学、更加完善,实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设,增强按制度办事、依法办事意识,善于运用制度和法律治理国家,把各方面制度优势转化为管理国家的效能,提高党科学执政、民主执政和依法执政水平。”⑥我国需要通过全面依法治国、全面深化改革,推进国家治理体系和治理能力的现代化。

“构建党中央直接领导的国家监察体制,是反腐工作转向治本的关键。国家监察体制改革是健全国家监督体系的顶层设计,是制度反腐的深入推进,完善了中国特色社会主义监督制度。”⑦监察体制改革,是我国全面深化改革的一个重要内容。监察委员会的设立,监察委员会依法独立行使监察权,是构建集中统一、权威高效的国家监察体系,推进国家治理体系和国家治理能力现代化的重要举措。

一方面,监察委员会的设立,实现了党内监督与国家监督的有机结合,实现了党领导的社会主义国家监察体制的创新。另一方面,监察委员会的设立,将监察监督完全纳入宪法法律框架,实现了防腐反腐、监察监督的法治化。“现代国家治理主体的多元性,决定了国家的治理需要有法治化的刚性规则确定多元主体各自的行为边界以及相互间的互动规则。由此决定了法治必然成为现代国家治理的基本方式。”⑧我国的监察体制改革,正是要通过力量整合、制度创新和法治化道路,有力推动国家治理体系和国家治理能力的现代化。

(三)监察权的性质是监督权

“政治系统的基本权力可以简略地概括为‘做事的权力’和‘控制错误的权力’两种类型,前者包含预测、计划、决策、执行、指挥、协调、沟通等活动,并可统一在广义的‘执行权’范畴之下;后者主要由预警、评估、审查、控制和监督等活动组成,主要是督促决策制定、监控政策实施、纠察过错行为,可统称为‘监督权’。”⑨从监察委员会行使监察权所要实现的职责和使命而言,监察权的性质当然是监督权。

与行政权由行政机关统一行使不同,监督权作为一种功能性的纠错权力,被广泛地赋予不同的国家机构、政党、社会组织和公民个人,监督主体呈多元化状态。党的十五大报告提出:“要深化改革,完善监督法制,建立健全依法行使权力的制约机制。”党的十六大报告强调“加强对权力的制约和监督”。党的十七大报告又提出:“要坚持用制度管权、管人,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”在我国的政治体制中,执政党和各民主党派、人民代表大会、监察委员会、检察院、社会组织、新闻媒体、公民个人,均能成为政治系统广义监督权的主体。从国家机构享有的权力而言,人民代表大会和检察院各自享有的权力均包括监督权。而监察委员会,作为行使国家监察职能的专责机关,实际上是专门行使监察监督权的机关,监察权的性质就是监督权。虽然人民代表大会的监督权与检察院、监察委员会的监督权层次不同、意义和手段有别,检察院的监督权与监察委员会的监督权也对象不同、手段有别,但是,上述监督权均属国家纠错权,均属制约权力的权力。

秦前红教授指出:“国家监察体制改革作为事关全局的重大政治体制改革,机构和职能的整合乃是改革的主要方法论。此过程中新机构的设立及旧机构的撤销,实质上皆是国家监督权重新配置的外在表现形式,而监察机构和监察权即为权力重新配置的结果。”⑩我国不实行权力分立制度,监督权在国家权力体系中意义重大。监察机关的监察权是一种新型的监督权,它是国家监督权重新配置的结果,在我国的人民代表大会制度下,作为监督权的监察权,将对一切行使公权力的公职人员形成监督全覆盖。

(四)监察权的有效性和权威性有赖于特定的制度安排

“监督权的能量或效能,关键在于制度安排的‘分配蛋糕’,即政治系统对不同国家机构、社会团体和个人的权力或权利以及相关的行动资源等所作出的制度性安排。在此基础上,监督权是否强大、权力监督的可行性和有效性,不仅在于监督权自身有多么强大,也取决于监督对象强大到什么程度。其中,对监督权的吝啬,就是对执行权的放任,甚至是对权力滥用或权力腐败的姑息和纵容。反过来说,只有当监督权或公民权利得到充分保障,并对有权者形成有效审查和制约的情况下,监督权才会变得强大和有效,执行权才会变得更加谨慎、节制和负责任。”(11)监察委员会行使监察权的目的,是要实现对行使公共权力的公职人员的监察全覆盖,保证公职人员依法正确履行职责、行使权力。但是,利益具有天然的巨大的诱惑力量,滥用权力、图谋不法利益的公职人员大多不会轻易收手,更不会轻易认罪认罚。不少贪腐分子往往会利用手中的权力或权力关系,运用欺骗组织、伪造证据、威胁报复等手段以对抗监察监督。因此,必须通过特定的制度安排,赋予监察委员会足够的独立性地位和充足的监察手段和力量,才能保证监察权的正常运行和监察工作的顺利开展,才能完成监察委员会的职责和使命。


二、从人民代表大会制的权力结构形态中来认识


我国是一个人民主权的国家,人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使权力。人民代表大会是国家权力机关,由人民代表大会产生的各国家机关均属广义上的执行机关。《宪法》规定:“监察委员会依照法律规定独立行使监察权”,意味着监察委员会应当具有独立性地位。但是,监察委员会的独立性地位必须从人民代表大会制的权力结构形态中得到认识,监察委员会是人民代表大会制下的国家监察机关,人民代表大会监督监察委员会,是人民代表大会制度民主集中制原则的应有逻辑。

(一)人民代表大会制度的权力结构形态

人民代表大会制度是结合中国的历史条件,党领导人民创立的,是适合中国国情的政权组织形式,是我国人民民主制度的基础。人民代表大会制度自1954年中华人民共和国首部宪法中得到确认,一直是我国基本的政治制度。人民代表大会制度“保证了国家权力存在形态与人民意志的统一,体现了‘高度的人民民主和集中’”。(12)

人民代表大会制度是以人民代表大会的权力中心地位和民主集中制原则建立起来的。“民主集中制原则在理论上确认了国家权力的不可分割性和集中性,民主集中制也有其自身语境,即必须以人民主权为前提,并以‘谁产生谁’逻辑链条上的‘监督—负责’关系为要旨。”(13)在人民代表大会制度的权力结构形态中,全国人民代表大会是具有最高权能性质的国家机关,代表人民集中行使最高权力,其他国家机关由人大产生,对人大负责受人大监督。国家的行政权、监察权、审判权、检察权、军事权、国家元首权,都是从全国人民代表大会的最高权力中派生出来的。

人民代表大会与其他国家机关的关系,是上下关系、主从关系、监督和被监督的关系。蔡定剑教授分析指出:在各级政权机关中,人民代表大会与其他国家机关是主从关系、监督与被监督关系,这些关系表现为:在组织上,其他国家机关,即行政、检察、审判和军事机关都由人民代表大会及其常委会选举、任命产生。在工作上,其他国家机关向人民代表大会及其常委会负责。每年定期向人民代表大会报告工作,并经常就某方面、某部门的工作向人大常委会报告或向有关专门委员会汇报。在行为上,人民代表大会及其常委会对执行机关的行为实施全面的监督。监督法律法规的执行和人民代表大会及其常委会的决议、决定执行情况,监督它们的工作,监督国家和地方领导人履行职责、守法廉政情况。对执行机关及其领导人的违法、滥用职权和失职行为提出质询、调查,直至罢免、撤职。可见,在人民代表大会与其他国家机关的关系上,人民代表大会的地位是绝对的,其他国家机关服从人民代表大会,其权力不得超越和凌驾于人民代表大会之上。(14)

(二)监察委员会置身于人民代表大会的监督体制中

2018年修宪的一个重要内容,就是在国家机构体系中,增设监察委员会。监察委员会成为由人大产生、对人大负责、受人大监督的“一府一委两院”中的“一委”。从向人民代表大会负责的“一府两院”,到向人民代表大会负责的“一府一委两院”,是我国宪法的重大修改,是国家权力结构体系的重大调整,是人民代表大会制的重要发展。

人民代表大会的职权总体上可分为决定性权力和保障性权力。其他国家机关的职权虽有行政权、监察权、检察权、审判权、军事权之分,但总体上可归类为执行权。立法权是人民代表大会的最典型的决定性权力,直接约束其他国家机关。监督权是人民代表大会的保障性权力,人民代表大会依宪法、法律监督保障其他国家机关正确行使各自的职权。“人民代表大会的其他职权本质上是一项决定性权力,监督权则是一种保障性权力。两者相辅相成,使人民代表大会成为完整的国家权力机关。正是由于我国人民代表大会具有广泛的监督权,人民代表大会与其他国家机关构成监督与被监督的关系,使人民代表大会具有国家权力机关性质的重要标志。”(15)

基于民主集中制的原则,监察委员会由人民代表大会产生,向人民代表大会负责,受人民代表大会监督。人民代表大会监督由人民代表大会产生的各国家机关,从本质上来看,人民代表大会是代表人民对各国家机关进行监督。监察委员会既不是行政机关,也不是司法机关,是党和国家的自我监督机关,是政治机关。但是,监察委员会依然是人民代表大会制下的国家监察机关,是人民代表大会监督下的国家监察机关。在实行人民代表大会制的中国,不存在不受人民代表大会监督的国家机关。中国特色监察权的问世,监察委员会的设立,目的是要建立集中统一、权威有效的反腐体制,而不是要形成一个超级的不受人民代表大会控制的国家机关和国家权力。

基于民主集中制的原则,人民代表大会具有天然的政治优势地位,“一府一委两院”无例外地在人民代表大会的监督之下。监督与负责是一个事务的两个方面,“一府一委两院”向人大负责,必然要求人大监督“一府一委两院”,人大对“一府一委两院”的监督都应该是实质性的监督。人民代表大会对监察机关的监督,并不意味着人民代表大会可以直接干预监察机关的监察活动。即便是作为国家最高权力机关的全国人民代表大会,也不可逾越其宪定化的权力边界,不可充当监察机关的上级机关,直接介入个案的监察活动中去。

(三)人民代表大会监督“一府一委两院”的共性考量

任喜荣教授对人民代表大会的监督权从内在结构上划分为:信息获得权、调查权、救济权、提议(案)权和制裁权。信息获得权是指人大为行使监督职能通过各种渠道、采取多种方式获得信息的权力。这些信息不仅包括“一府一委两院”主动向公众或人大公开的信息,也包括“一府一委两院”不能或不愿向公众或人大公开的信息。调查权是指人大为行使监督职能而对有关国家机关及组织依法独立进行调查并不受干预的权力。人大调查权的行使方式分为特定问题调查与执法检查。提议(案)权是指人大代表就自己所关心的社会问题,认为有必要由人大采取行动,按照法定程序向人大及其常委会提出动议的权力。救济权是指各级人大及其代表为个人及其他社会组织的权利损害提供救济的权力。制裁权是指人大及其常委会对监督对象违法或失职行为的运用制裁手段的处置权,这些制裁手段主要有:罢免、撤职、免职、接受辞职、撤销。(16)上述对人大监督权的划分,有助于对人大监督权的深刻认识。但是,上述人大监督权中的提议(案)权,属于人大代表的个人职权,不宜列入人大监督权中。而人大在监督工作中行使的审议权(包括对其他国家机关工作报告的审议和相关人大代表动议的审议),应该列入人大监督权中。在人大立法过程中行使的审议权,属于立法权的范畴,在人大监督“一府一委两院”中行使的审议权,则属于监督权的范畴。从人大监督权的权力结构上分类出的信息获得权、调查权、审议权、救济权、制裁权,分别具有内在的独立性,应当无例外地运用于对“一府一委两院”的监督中。关于人大监督“一府一委两院”的共性,还可以作以下具体的探讨。

首先,基于人大监督的共性考量,应该考量人大行使监督权应遵循的基本原则。人民代表大会监督“一府一委两院”,必须遵循一些共同的原则。任喜荣教授将这些原则概括为:依法监督原则、职权分工原则、尊重和保障人权原则、公开原则、集体行使监督权原则。依法监督原则,即各级人民代表大会及其常委会监督“一府一委两院”均要以宪法法律为依据。职权分工原则,即在保证权力机关统一行使国家最高权力的前提下,尊重各国家机关的权力分工。人民代表大会行使监督权时,不得侵犯或代替“一府一委两院”的职权,要预防和制止“一府一委两院”之间的越权行为。尊重和保障人权原则,即人民代表大会监督“一府一委两院”应当坚持尊重和保障人权这一宪法的核心价值和工作目标。公开原则,即人民代表大会监督“一府一委两院”,本质上是代表人民对“一府一委两院”行使监督权,应当在遵守国家保密法的前提下,对社会公开。集体行使监督职权原则,即人大主要通过会议形式,按照“多数决原则”和“集体负责制原则”,依照法定程序,集体行使职权,集体决定问题。(17)

其次,基于人大监督的共性考量,应当考量《监督法》对各级人民代表大会常委会监督“一府一委两院”的全面适用。相对于人民代表大会而言,“一府一委两院”是平行的,各机关均对人民代表大会负责,受人民代表大会监督。因此,《监督法》的监督对象只包括“一府两院”而不包括“一委”,在逻辑和情理上都是说不通的。当然,目前的情况是《监督法》的内容已经远远不能满足各级人民代表大会常委会监督“一府一委两院”的需要了。现行《监督法》中各级人大常委会对“一府两院”的监督,基本上都是从人大常委会监督政府的角度设计的,完全没有考虑法院和检察院工作的特殊性,更没有能顾及监察委员会工作的特殊性。因此,在现行《监督法》不变的情况下,将人大常委会对“一府两院”的监督程序和监督方式直接推广到对监察委员会的监督上,是不现实和不可行的。

第三,基于人大监督的共性考量,还应当考量人民代表大会监督“一府一委两院”共同适用的基本监督形式。人民代表大会监督“一府一委两院”的基本形式,散见于《宪法》《地方组织法》《监察法》《监督法》《全国人大议事规则》等。综合起来看,人民代表大会监督“一府一委两院”可以普遍适用的方式,应该包括:听取和审议工作报告、组织执法检查、规范性文件备案审查、成立特定问题调查委员会进行特别调查、对相关国家机关工作中的有关问题提出询问或者质询。

《监察法》中关于人民代表大会监督监察委员会的形式只包括:听取和审议专项工作报告、组织执法检查、对监察委员会工作中的有关问题提出询问和质询。但是,从人民代表大会监督“一府一委两院”共同适用的监督形式来看,还应该包括:听取和审议全面工作报告、规范性文件备案审查和成立特别调查委员会进行特别调查。

向人民代表大会作全面工作报告,是“一府一委两院”向人民代表大会负责的必要形式。《监察法》并未规定监察委员会应当向人民代表大会作全面工作报告。莫纪宏教授曾经不支持监察委员会对人大报告工作,“如果让监察委员会向同级人大报告工作,就面临作为监察监督对象的部分人大代表出于自身利害关系考虑而利用否决权来否定监察委员会行使国家监察权的情形,这就形成了监察委员会的监察权与人大的监督权之间的相互制约,可能引发极其严重的政治后果,干扰中国特色监察权的有效运行”。(18)这种担心其实是不必要的。人民代表大会是通过会议和多数表决来行使权力的,作为监察监督对象的部分人大代表出于自身利益关系考虑而在审议工作报告时利用否决权来否定监察委员会行使国家监察权,实际上是很难实现的。我们应当对绝大多数的人大代表保持足够的政治信任。即便有少数人企图在人大审议监察委员会的工作报告时公报私仇,这在人民代表大会的多数表决机制里注定也是要落空的。

监察工作与行政工作相似,有整体性和计划性的特征,审议工作报告有利于对监察工作的有效监督。监察委员会向人大负责就应该向人大进行全面的、不间断的负责,向人大作工作报告应该是就监察委员会的工作作全面工作报告,仅仅向人大作专项工作报告是不够的。由于反腐体制改革后,要求监察委员会实行监察全覆盖,因此,监察委员会的监察对象范围很广,监察工作的深度和力度也是空前的,监察委员会的监察工作将影响到国家和地方事务的方方面面,因此,人民代表大会只有通过审议监察委员会的全面工作报告,才能够全面了解监察委员会的监察工作和自身建设,才能够有效地开展对监察委员会的工作监督和工作支持。

人民代表大会调查权的行使有多种方式。《宪法》《地方组织法》《监督法》均有关于人民代表大会成立特别调查委员会行使调查权的问题。从根本上说,调查权是人大监督权的核心组成部分,特定问题调查是调查权成为刚性监督权的重要手段。《宪法》第71条规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候,可以组织关于特定问题的调查委员会,并且根据调查委员会的报告,作出相应的决议。”从宪法本身的规定来看,并没有将某一国家机关排除在特定问题调查的调查权之外,因此,在具体的法律中将监察委员会排除在人民代表大会的特定问题调查的调查权之外,是不合适的,也是不可能的。通过特定问题调查委员会行使调查权,应该是人民代表大会监督“一府一委两院”共同适用的监督形式。

(四)人民代表大会监督监察委员会的特殊性考量

从现有的制度设计和实践经验来看,人民代表大会在监督“一府一委两院”时,常常用共性考量代替特殊性考量,常常将监督行政机关的立场和方法,运用到监督法院、检察院和监察委员会的监督工作中。《监督法》《监察法》在不同程度上带有这样的烙印。但是,由于“一府一委两院”各自的权能有别,人民代表大会在分别监督“一府一委两院”时,应该有差别化和精细化的考量。就人大监督监察委员会来说,应该有特殊性的考量。

首先,人民代表大会对监察委员会的监督力度应当与监察委员会的独立性需求相称。国家机关的独立性和受制性之间具有紧张关系。从根本上说,任何一种国家权力均有独立性的需要。但是,不同国家机关对其行使权力的独立性需要是有差别的。在人民代表大会制的权力结构体系中,“一府一委两院”对独立性的不同需要,决定人民代表大会对“一府一委两院”应保持不同的监督力度。我国宪法并未规定“行政机关依照法律规定独立行使行政权”,但分别规定了“监察委员会依照法律规定独立行使监察权”,“人民法院依照法律规定独立行使审判权”和“人民检察院依照法律规定独立行使检察权”。可见,监察机关行使监察权、法院行使审判权、检察院行使检察权这三种权力,比起行政机关行使行政权有较大的特殊性。行政权运用的空间最大、权力范围最广、运用程序最为多样、运用方式最为灵活,行政权滥用的风险也是最大的,现代国家理论偏重强调对行政权的控制,而非强调行政权运行的独立性。为了保障监察权、审判权和检察权的正常运行和运行实效,《宪法》中分别强调了监察委员会、法院和检察院的独立性地位。“一府一委两院”在对独立性的需要来说,大体上有三个层次:第一个层次是法院。由于审判权属于狭义的司法权,具有终极性特点,法院对独立性地位的要求最高。第二个层次是监察委员会和检察院。监察权和检察权虽然不具有终极性,但均在刑事司法活动中发挥重要作用,有较大的特殊性,监察委员会和检察院对独立性地位的需要低于法院但高于行政机关。第三个层次是行政机关,行政机关对独立性地位的需要最低。因此,从制度设计而言,人民代表大会对监察委员会的监督力度应该与对检察院的监督力度相近,应该高于对法院的监督力度而低于对行政机关的监督力度。

其次,人民代表大会监督监察委员会,不得进行个案监督。人民代表大会只有在监督行政机关的时候,可以在一定条件下进行个案监督,但人民代表大会无权对监察委员会、人民法院、人民检察院进行个案监督。一方面,监察权的行使与检察权和审判权相似,有较高的专业性要求,并需要遵守严格的法律程序,擅长决策考量和大会议决的人民代表大会,并不适合承担个案监督的任务。另一方面,监察委员会承担着监督一切行使公权力的公职人员的艰巨任务,具体个案的涉案人员可以包括人大机关的领导和工作人员。如果允许个案监督,就会损害监察委员会对公职人员职务违法和职务犯罪的公正处理,损害对行使公权力的国家公职人员的监察全覆盖。只有在极端的情形下,作为例外,才可以考虑对监察委员会监察工作进行个案监督。例如,当监察委员会在办理职务违法职务犯罪案件时,发生严重损害被调查人人身人格权的情形,经检察院监督仍不纠正的,检察院有权向人民代表大会常委会报告,人民代表大会常委会在此情形下,可以通过严格的程序,决定是否进行个案监督。

第三,人民代表大会对监察委员会监督的重点,应该是监察委员会的除办理职务违法职务犯罪以外的廉政建设工作和监察工作人员的职业操守事项。监察委员会除了办理职务违法和职务犯罪案件,还要承担艰巨的廉政建设任务。人民代表大会应该将监察委员会的廉政建设事项列为重点的监督内容。这些应当受到重点监督的廉政建设事项包括:监察委员会依据宪法法律进行必要的监察法规及其他规范性文件的制定、运用财政经费进行必要的硬件和软件建设、必要的监察队伍建设、人财物的系统化管理、反腐败国际合作,等等。人民代表大会监督监察委员会还应该将监察人员的职业操守列为重点监督内容。宪法规定了人民代表大会对监察委员会主任、副主任、委员的任免制度,虽然执政党和监察委员会均有权监督监察人员的职业操守,但是,只有人民代表大会及其常委会才有权决定监察委员会主任、副主任、委员的职务去留。


三、从“一府一委两院”之间的权力关系中来认识


我国实行人民代表大会制度,“一府一委两院”之间是一种在人民代表大会支持和监督下的分工负责、互相配合和互相制约的关系。我国《宪法》和《监察法》均规定了“监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关的干涉”,同时,规定了“监察委员会在办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关和执法机关互相配合、互相制约”。《监察法》还规定,“监察机关在工作中需要协助的,有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助”。因此,监察委员会的独立性地位,必须从“一府一委两院”之间的具体的权力关系中来认识。

(一)“一府一委两院”之间的权力关系

从对人民代表大会负责并接受监督的角度而言,“一府一委两院”是平行的国家机关。相对于人民代表大会的决策性权力而言,“一府一委两院”行使的行政权、监察权、审判权、检察权,实际上是广义的执行权。但是,“一府一委两院”之间的权力关系,并非简单的权力分立,也非绝对的平起平坐,而是依宪法、法律分工负责,互相配合、互相制约的关系。

权力的分工配合和制约,是现代国家国家权力运行妥当性、有效性和精细化所要求的,是效益最大化的现代治理理念所要求的。我国没有排除国家权能在一般分工意义上加以配置的内在需要,也没有忽视国家机关之间的权力制约所具有的遏制权力滥用的意义。基于我国的人民代表大会制度,人民代表大会监督其他国家机关,其他国家机关不能监督人民代表大会。但是,“一府一委两院”之间是基于分工形成一定的配合和制约关系的。没有相邻部门的权力配合,监察权可能形不成力量。没有相邻部门的权力制约,监察权可能越俎代庖,丧失对权力的程序性控制。当然,监察委员会拥有多重职能,监察委员会只有在办理职务违法和职务犯罪案件时,才被宪法法律要求与审判机关、检察机关和执法机关互相配合、互相制约。

(二)“一府”的配合先于制约

根据我国《宪法》的规定,监察委员会在办理职务违法、职务犯罪案件时,应当与执法机关相互配合、相互制约。其实,行政机关,既是行政管理机关,也是行政执法机关。当然,执法机关不限于行政执法机关。宪法法律要求监察机关在办理职务违法、职务犯罪案件时,应当与执法机关互相配合、互相制约。可以理解为,监察机关应当与行政机关互相配合、互相制约。但在这里的互相配合、互相制约,配合应该是第一位的,制约是第二位的,配合先于制约。

行政权是所有公权力中最能显示强制力的权力,也是最容易扩张的权力。在现代国家,政府常常以实现公共利益、维护公共秩序为理由,凭借其对社会资源的控制,以国家强制力为后盾,进行行政权的扩张。行政权的扩张,是现代国家的普遍趋势。行政权的扩张虽是有限政府向责任政府转型的内在需要,但是,行政权的过度扩张,势必破坏国家机关之间应有的权力分工。为此,各国的宪制中,大多设置了防范行政权过度扩张的原则或制度。西方国家大多以确立权力分立和司法权防范行政权的过度扩张。我国则通过规定人民代表大会的监督权,以及监察机关、检察机关和审判机关“依法独立行使职权”,“不受行政机关干涉”,来防范行政权的过度扩张。

我国有权力集中的传统,理论上,我国的国家权力应该集中在人民代表大会,但在事实上,权力较多地集中在行政机关。在以往的“一府两院”中,行政机关一直有一家独大的姿态。我国行政机关系统庞大,掌握丰富的人财物资源,行政机关主管经济工作,是国家中心工作——经济建设和发展工作的规划者和管理者。基于司法机关应该为经济建设保驾护航的惯常认识,以及一级政府首长在同级地方党委中身兼副书记的有利条件,行政机关相对同级审判机关和检察机关的优势地位十分明显。现在,“一府两院”的体制,已经转变为“一府一委两院”体制,监察委员会获得宪制地位,但是,行政机关的事实优势依然不会从根本上动摇。从保障监察委员会行使监察权的独立性地位而言,首要防范的就是来自行政机关滥用行政权的干涉。

监察机关受行政机关的配合是第一位的。处理职务违法、职务犯罪案件,监察机关会根据《监察法》行使职权,其中最为广泛运用的就是调查权,而调查权本身具有很浓的行政色彩。调查权的运用,需要动用广泛的资源。从节约资源的原则出发,监察机关利用行政机关固有的行政资源是有合理性的。《监察法》第4条规定:“监察机关在工作中需要协助的,有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助。”虽然,这里所指的“有关机关”,可以是指人民代表大会、行政机关、检察机关和审判机关,但是,重点所指一定是行政机关。行政机关拥有充分的行政力量和手段,行政机关拥有充分的行政自由裁量权,监察机关在监察工作中常常需要得到行政机关的配合和协助。作为行政机关的公安机关在配合与协助监察委员会的监察工作方面,职责最重。例如,《监察法》规定,公安机关有义务协助对被调查人进行留置;协助对被调查人的搜查;协助对被调查人进行技术侦查;协助对在逃被调查人进行通缉;协助对被调查人和相关人员限制出境。

监察机关受行政机关的制约是第二位的。就原则而言,监察委员会不受行政机关的主动监督,这是宪法所规定的“不受行政机关干涉”的应有之义。但是,监察机关依然应受行政机关的一定制约。这主要是指,当监察机关需要行政机关给予配合和协助时,行政机关只能给予依法配合和协助。行政机关的活动,本身受职权法定和行政程序的约束。监察机关不能要求行政机关给予法外的配合和协助。

(三)“两院”的制约先于配合

监察委员会与法院、检察院的关系,也是互相配合、互相制约的关系。但是,“两院”作为司法机关,与作为“一府”的行政机关有很大的不同,司法权的运行相比行政权而言,有更加严格的合程序要求,同时,司法权是人权保障的最后屏障,司法权具有更高程度的独立性要求。在涉及职务犯罪的案件查处中,监察委员会、检察院和法院,实际上共同参与了整个刑事司法过程,除了最高国家权力机关制定的法律,最高司法机关在相当程度上主导国家的刑事司法,最高人民检察院和最高人民法院对于刑事诉讼法和刑法的司法解释,会直接影响到监察委员会对职务犯罪案件的查处工作。党的十八届四中全会通过的《关于全面依法治国若干重大问题的决定》中指出:“推进以审判为中心的诉讼制度改革,确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。”可见,审判中心主义是我国司法改革的目标之一。秦前红教授指出:“在处理审判机关、检察机关与监察机关之间关系的时候,仍然需要重申审判中心主义,并防范可能出现的监察中心主义。”(19)因此,就监察委员会与“两院”的相互配合、相互制约而言,法院、检察院对监察委员会的制约是第一位的,配合是第二位的,制约先于配合。

监察委员会行使的调查权,虽然不是侦查权,但是,该调查权在运用于对职务犯罪案件的处理时,实际上起到了侦查权的功能。《监察法》第33条规定:“监察机关依照本法规定收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用。监察机关在收集、固定、审查、运用证据时,应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。以非法方法收集的证据,应当依法予以排除,不得作为案件处置的依据。”职务犯罪诉讼与其他诉讼一样,依然要坚持审判中心主义。监察委员会收集的证据材料,在刑事诉讼中要由检察院和法院来审查,并且应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。如果发生监察委员会以非法方式收集证据的情形,检察院和法院均有权依法予以排除。

检察院对监察委员会的工作享有直接的监督权,这种监督首先表现在检察院对监察委员会移送案件的审查起诉环节。检察院应当进行实质性的审查起诉,依法独立地作出起诉决定或者经上一级检察院的批准依法作出不起诉的决定。同时,检察院是宪法确定的国家法律监督机关,就行使法律监督权而言,检察院有权依法监督行政机关、监察机关和审判机关的工作。当然,检察院也有配合和协助监察委员会工作的责任。例如,《监察法》第47条第1款规定:“对监察机关移送的案件,人民检察院依照《中华人民共和国刑事诉讼法》对被调查人采取强制措施。”《刑事诉讼法》第170条规定:“对于监察机关移送起诉的已采取留置措施的案件,人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留,留置措施自动解除。”监察委员会查处涉嫌职务违法的或者职务犯罪的检察院工作人员的,检察院有责任给予配合和协助。

法院对监察委员会的制约没有检察院的制约那么直接,但是依然是制约先于配合。法院掌握刑事司法的终极性权力,法院裁判权的行使形成的裁判结果,对监察委员会工作起到了事实上的司法评价的作用。最高人民法院涉及职务犯罪的指导性案例,也会对监察委员会的监察工作起到实际的影响作用。最高人民法院实际上主导刑事审判证据的要求和标准,会对监察委员会在办案中的证据收集,起到引导作用。审判权有被动性和中立性的特征,除配合监察委员会调查涉及职务违法、职务犯罪的法院工作人员外,需要法院配合协助监察委员会工作的情形是很少的。

总之,监察委员会必须要以独立性地位保证其监察权的有效运行,监察委员会又要在人民代表大会的监督下,在“一府两院”的配合和制约下保持监察权的正确运行。监察权的边界是由宪法、法律直接确定的,同时,也是由宪法法律设定的人民代表大会的监督和“一府两院”的配合和制约来界定的。我们只有同时把握深化国家监察体制改革的目标路径和人民代表大会制度的精髓及制度优势,才能正确理解监察机关在国家治理和反腐体制中的独立性地位并有效地发挥其不可替代的作用。

注释:

①习近平:《在新的起点上深化国家监察体制改革》,载《求是》2019年第5期。

②参见前引①,习近平文。

③[法]孟德斯鸠:《论法的精神》(上),张雁深译,商务印书馆2005年版,第184页。

④习近平:《领导干部要树立正确的世界观权力观事业观》,载《人民日报》2010年9月6日,第1版。

⑤中共中央文献研究室编:《十八大以来重要文献选编》(上),中央文献出版社2014年版,第505页。

⑥习近平:《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》,载《人民日报》2014年1月1日,第1版。

⑦李辉山:《国家监察体制改革的逻辑意蕴》,载《廉政文化研究》2018年第5期。

⑧何显明:《习近平国家治理体系和治理能力现代化重要论述的理论创新意蕴》,载《观察与思考》2019年第1期。

⑨韩志明:《监督权的制度逻辑、内在贫困和建构维度》,载《华东经济管理》2010年第3期。

⑩秦前红:《我国监察机关的宪法定位——以国家机关相互间的关系为中心》,载《中外法学》2018年第3期。

(11)前引⑨,韩志明文。

(12)韩大元编著:《1954年宪法与中国宪政》,武汉大学出版社2008年版,第403页。

(13)刘小妹:《人大制度下的国家监督体制与监察机制》,载《政法论坛》2018年第3期。

(14)参见蔡定剑:《中国人民代表大会制度》(第4版),法律出版社2003年版,第36页。

(15)同上书,第364页。

(16)参见任喜荣:《地方人大监督权论》,中国人民大学出版社2013年版,第44—52页。

(17)同上书,第118—128页。

(18)莫纪宏:《国家监察体制改革要注重对监察权性质的研究》,载《中州学刊》2017年第10期。

(19)前引⑩,秦前红文


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文章来源:本文转自《东方法学》2020年第3期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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