党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》将“加快农业农村现代化，扎实推进乡村全面振兴”作为“十五五”时期统筹推进的12项战略任务之一，强调坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，明确了提升农业综合生产能力和质量效益、提高强农惠农富农政策效能、推进宜居宜业和美乡村建设三个重大举措，为“十五五”时期以及今后较长一段时期抓好“三农”工作指明了正确方向、提供了行动指南。
自2017年以来，经过近八年的扎实有效推进，我国乡村振兴战略实施取得了阶段性的显著成效，现已进入高质量推进乡村全面振兴的新阶段。中共中央、国务院印发的《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》提出，到2035年，乡村全面振兴取得决定性进展，农业现代化基本实现，农村基本具备现代生活条件。“十五五”时期既是承前启后的关键时期，也是帮扶政策的转型时期，必须坚持底线思维和系统思维，以改革创新为动力，持续扎牢两条底线，切实抓好四大重点，全面激发乡村振兴内生活力，为实现2035年目标奠定坚实基础。
坚持底线思维 扎牢两条底线
“十四五”时期是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的过渡期。在这个时期，国家把保障粮食安全和防止发生规模性返贫致贫作为推进乡村全面振兴的两条底线。其中，保障国家粮食安全是需要始终坚持的长期底线要求，而防止发生规模性返贫致贫是过渡期的底线任务。前者属于安全底线，后者属于目标底线。总体上看，经过各方面的积极努力，近年来，我国守住了两条底线，较好完成了乡村振兴的守底线任务。在保障粮食安全方面，我国粮食产量自2019年以来连续6年增产，2024年迈上1.4万亿斤的新台阶，人均粮食占有量超过500公斤，按流向统计法测算的谷物自给率保持在95%以上，守住了口粮绝对安全、谷物基本自给的战略底线。在防止发生规模性返贫致贫方面，脱贫攻坚成果持续巩固拓展，防返贫底线扎得更牢，没有出现规模性返贫现象。“十四五”时期前四年，脱贫县农村居民人均可支配收入年均实际增长7.8%，比全国农村居民平均增速高0.8个百分点，脱贫县农村居民收入相对水平由2020年的73.5%提高到2024年的75.8%。2025年是五年过渡期的最后一年，随着过渡期的结束以及巩固拓展脱贫攻坚成果任务的完成，“十五五”时期，除了进一步扎牢保障国家粮食安全底线，还需要面向2035年确定新的目标底线。
一是进一步扎牢保障粮食安全底线。保障粮食安全首先是保障数量安全，这也是多年来我国保障粮食安全的重心所在。进入“十五五”时期，我国粮食安全保障将面临新的形势。一方面，中国总人口自2021年达峰后近年来已开始下降，人口自然增长呈现负增长态势。据联合国《世界人口展望2024》预测，2030年，中国总人口将下降到13.98亿人。人口减少势必对粮食尤其是口粮需求产生重要影响。另一方面，随着城乡居民生活水平提高和消费升级，居民食物消费日趋多样化，更加注重食物质量、营养、绿色和安全，膳食结构变化和人口老龄化将导致人均口粮消费量持续下降。在新形势下，适应城乡居民消费升级的需要，应在现有保数量的基础上，更加强调质量、结构、效益和韧性，统筹粮食数量安全、质量安全和结构安全，促使粮食安全战略转向以保数量、提质量、调结构、增效益、强韧性为核心的综合战略。其中，数量安全是粮食安全的首要保障，质量安全是粮食安全的重要组成部分，结构安全则是对粮食安全的更高要求。在保数量上，要通过稳面积和提单产，稳定粮食总产量，为保障粮食安全夯实数量基础。在提质量上，要通过遗传改良、先进技术装备应用、生态化改造、品牌建设等，在全产业链多环节协同发力，不断提高粮食的品质、营养价值和安全水平，为城乡居民吃得好、吃得健康提供物质保障。在调结构上，要在保障数量安全的前提下，更加强调有效破解粮食产需中的结构矛盾，按照大食物观和市场需求优化粮食种植结构和生产布局，把种业安全、饲料粮安全、油料安全等放在更加重要的位置。在增效益上，要统筹保障粮食安全和促进农民增收，做好“政策保本、经营增效”这篇大文章，切实把粮食产业建成现代化大产业，使种粮农民收入获得持续稳定的更快增长。在强韧性上，要把土地规模化与服务规模化有机结合起来，推动粮食产业全面绿色转型和全链条升级，不断增强粮食产业链的韧性，提高粮食产业的可持续发展能力。
二是确立面向2035年的新目标底线。过渡期之后，我国现行脱贫人口和脱贫地区帮扶政策将逐步转向低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶政策。《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》明确提出，到2027年，农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度基本建立。我国低收入人口主要集中在农村地区，尤其是欠发达农村地区。要确保到2035年基本实现农业农村现代化，短板和难点都在欠发达地区。当前，我国农业农村现代化进程呈现出阶梯状特征，一些沿海发达地区和特大超大城市地区预计在“十五五”时期前半期就可以基本实现农业农村现代化，而一些欠发达地区如果没有上级政府的支持和外部帮扶，即使到2035年也难以基本实现农业农村现代化。面向2035年目标，在“十五五”时期，既要鼓励那些有条件的地区率先基本实现农业农村现代化，也应加大对农村低收入人口和欠发达地区的支持力度，将确保农村低收入人口收入持续快速增长、到2035年欠发达地区同步基本实现农业农村现代化作为未来的目标底线。应该看到，随着发展阶段和国家战略目标的转变，“十五五”时期，在持续巩固拓展脱贫攻坚成果、确保不发生规模性返贫致贫的基础上，需要研究设立新的目标底线。这一新目标底线对于确保实现2035年目标意义重大。如果按收入五等份分组，近年来，我国农村居民低收入组收入增长缓慢，高收入组与低收入组人均可支配收入之比由2020年的8.2扩大到2024年的9.95。因此，在共同富裕视域下，针对其有无劳动能力，采取开发式帮扶和社会救助措施，对低收入人口实行分层分类帮扶，促进低收入人口收入持续快速增长，将是一项紧迫的底线任务。同时，要科学划定欠发达地区，并根据其欠发达程度以及其他方面的特征，建立分层分类帮扶制度，实行差别化的支持政策，确保这些地区到2035年能够与全国一道同步基本实现农业农村现代化。
坚持系统思维 抓好四大重点
乡村全面振兴是涉及乡村发展、乡村建设、乡村运营、乡村治理全过程的全面振兴。“十五五”时期是过渡期之后推进乡村全面振兴的第一个五年，既要巩固提升过去的重点工作，又要适应新形势进行大胆创新，不断拓宽乡村振兴领域。“十五五”时期推进乡村全面振兴，除了做好乡村产业发展、乡村建设和乡村治理重点工作外，还应把乡村运营提上重要议程，将其纳入乡村全面振兴之中，全面提升乡村产业发展水平、乡村建设水平、乡村运营水平和乡村治理水平。
一是着力提升乡村产业发展水平。产业振兴是乡村全面振兴的关键。随着经济社会发展，未来乡村农业增加值和就业比重将不断下降，非农产业发展和融合日益加速、比重不断提升，乡村产业结构日趋多样化。预计到2030年，我国农业就业比重将下降到19%左右。同时，随着县域城镇化和乡村振兴的推进，农村劳动力就地就近转移加快，县城将成为吸纳农村劳动力转移的重要载体。适应乡村产业发展和农村劳动力转移的新趋势，“十五五”时期既要全面践行大农业观，充分挖掘农业多维功能，因地制宜发展多种形式的现代化大农业，推动农业全产业链转型升级，把农业建设成为现代化大产业，不断提高农业质量、效益和竞争力；又要活化利用乡村多元价值，以新质生产力引领现代乡村产业体系建设，推动乡村产业多样化、融合化、集群化发展以及生态化和数字化转型，走乡村产业高质量发展之路。要通过乡村产业振兴和高质量发展，在农村创造更多的就业机会，为农民增收和农村劳动力高质量充分就业创造条件。
二是着力提升乡村建设水平。经过近年来的乡村建设，我国农村基础设施和公共服务明显改善，现已解决了从无到有的问题，下一步重点是实现从有到好的转变。要对照2035年农村基本具备现代生活条件的目标，进一步加强农村基础设施、公共服务、人居环境等方面的建设，加快补齐短板、增强弱项，不断提高农村公共服务水平和质量，着力为农村居民创造现代化的高品质生活。尤其是要推进农村基础设施提档升级，实施农村住房革命，加强农村公共设施的适老化改造和农村养老服务体系建设，加快建设老年友好型村庄。考虑到2030年我国城镇化率将超过70%，达到71%左右，届时，乡村人口和村庄数量将进一步减少，村庄建设应适应城乡人口变化趋势，按常住人口配置公共资源和公共服务，加强农村低效闲置资源再开发再利用，不断提高资源配置效率，谨防乡村建设中的投资浪费。同时，在公共资源分配和政策导向上，要改变一些地方近年来主要强调“扶强”和“锦上添花”的做法，把“扶强”和“扶弱”有机结合起来。既要支持建设一批先行示范村，充分发挥其示范引领作用，更要加强薄弱村和老少边穷地区村庄建设，“雪中送炭”，推动村庄共同富裕。
三是着力提升乡村运营水平。作为乡村全面振兴中不可或缺的重要一环，乡村运营是乡村发展到一定阶段的产物。近年来，随着农村集体产权制度改革的深入推进，我国农村集体资产和农村集体经济收入快速增长，新型农村集体经济不断发展壮大。2023年，我国农村集体资产总额达到9.61万亿元，比2017年增长179.4%。新型农村集体经济的快速发展为乡村运营奠定了坚实基础。在新形势下，面对庞大的农村集体资产，如果缺乏乡村运营这一重要环节，单纯依靠传统的村干部经验式管理，将难以实现农村集体经济高质量发展，也难以有效推动乡村全面振兴。近年来的实践经验表明，乡村运营在促进农村集体资产保值增值、提升乡村品牌价值、挖掘乡村功能、提升资源配置效率以及增加农村集体经济收益等方面发挥了重要作用。有鉴于此，应将乡村运营作为推进乡村全面振兴的重点任务之一，加大资金和政策支持力度，建立完善乡村运营体制机制和政策体系，加强乡村运营人才队伍建设尤其是农村集体经济经理人队伍建设，支持有条件的地区先行试点，因地制宜探索多元化的乡村运营模式。
四是着力提升乡村治理水平。城乡治理融合是中国式现代化的内在要求。“十五五”时期，亟须以县域和市域为重点，打破城乡分治的传统思维，树立全域治理的理念，推动城乡治理全面融合，切实提高城乡治理融合水平。首先，要充分运用现代技术手段，加快数字乡村建设，支持有条件的地区开展智慧乡村试点，将智慧乡村作为未来乡村建设的核心内容，以智慧化赋能乡村治理现代化和转型升级，为到2035年基本实现乡村治理体系和治理能力现代化夯实基础。其次，要适应村庄减少和“空心化”趋势，在优化村庄布局的基础上，通过党建联盟、组建联合体、强村和园区带动、产业集聚和服务统筹等多种形式，实行片区化组团式发展，加快新型农村社区建设，提高乡村治理效能和水平。2022年，我国农村社区综合服务设施覆盖率为84.6%，仍低于城市社区综合服务设施覆盖率15.4个百分点，力争到2030年达到95%左右。此外，各地要从自身实际出发，大胆进行改革创新，因地制宜探索多元化的乡村治理模式，加快构建共建共治共享的乡村治理新格局。
作者魏后凯，中国社会科学院学部委员、中国社会科学院农村发展研究所研究员
来源：中国经济时报
