党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）指出：“学习运用‘千万工程’经验，因地制宜完善乡村建设实施机制，分类有序、片区化推进乡村振兴，逐步提高农村基础设施完备度、公共服务便利度、人居环境舒适度。”这是中央文件首次明确提出“分类有序、片区化推进乡村振兴”，其核心要义就是要坚持系统思维，把分类有序推进和片区化推进结合起来，扎实有效推进乡村全面振兴。这种复合型的推进方式是对近年来中国乡村振兴实践创新的经验总结和理论提炼，充分体现了传承和创新的有机统一，为“十五五”乃至今后较长一段时间扎实推进乡村全面振兴指明了方向。总体上讲，分类有序、片区化推进乡村振兴，既是统筹推进乡村全面振兴的基本策略，也是一种体现系统思维、统筹兼顾的方法论，具有丰富的科学内涵。具体可以从以下三个方面来理解和把握。
一、分类有序推进乡村振兴
分类有序推进是乡村振兴实践中的一种常用推进方式，是指按照对象的不同类型，实行差别化策略，分阶段分梯次持续推进。早在2018年，中央“一号文件”就明确提出“分类有序推进乡村振兴”的思想，并针对具备条件的村庄、自然历史文化资源丰富的村庄和生存条件恶劣、生态环境脆弱的村庄这三类村庄提出差别化要求。随后发布的《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》进一步深化了这种“分类有序推进乡村振兴”思想，明确了乡村振兴的发展目标和阶段，并将村庄分为集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类四种类型，实行分类推进。2024年发布的《乡村全面振兴规划（2024－2027年）》又强调要细化村庄分类标准，分类有序推进乡村全面振兴，并在原有四类村庄的基础上新增了一类“短期内难以判断的村庄”。该规划不仅明确了乡村振兴的阶段性目标，还体现了分梯次推进的战略安排，提出到2027年东部发达地区、中西部具备条件的大中城市郊区乡村率先基本实现农业农村现代化。党的二十届四中全会通过的《建议》提出要“分类有序、片区化推进乡村振兴”，传承并创新发展了这种分类有序推进的思想。事实上，近年来在推进乡村振兴的一些具体实践中，如农村厕所革命、耕地“非粮化”整改等，也采用了这种分类有序推进的方式。
分类有序推进乡村振兴包含了分类推进和有序推进两方面的含义。分类推进就是承认并尊重不同村庄的差异性，按照村庄的不同类型，明确其功能定位和发展导向，实行差异化的推进策略和政策。村庄类型划分是实行分类推进的基础和前提。村庄分类不同，其推进策略也不尽相同。有序推进就是强调科学规划和循序渐进，把握好主次、时序和节奏，分阶段分梯次持续推进。这种分类有序推进方式，遵循了分类指导、因地因时制宜的原则，既有利于体现中央的总体要求和发展导向，又可以契合不同类型村庄的发展实际。
切实做好分类有序推进乡村振兴，需要把握好以下四个关键点。
一是扎实细化“十五五”规划要求。“十五五”时期是承前启后的关键时期，需要对标2035年目标做好指标衔接和细化，进一步守牢保障粮食安全底线，持续巩固拓展脱贫攻坚成果，统筹推进乡村产业发展、乡村建设运营、乡村治理等重点任务，优先补齐“农村基本具备现代生活条件”短板，既要鼓励有条件的地区率先基本实现农业农村现代化，又要加大对欠发达地区的分层分类帮扶力度，在更高水平、更高层次扎实推进乡村全面振兴。
二是因地制宜细化村庄分类。尽管国家层面规划已经对村庄类型进行了划分，但各地区的情况千差万别，各地需要根据自身情况对村庄类型进行细化和科学划分，而不能简单照搬国家层面的划分方法。
三是制定不同类型村庄的发展指引。针对不同类型的村庄，要在深入调查研究的基础上，明确其功能定位、发展导向、建设重点和治理策略，实行差异化的政策。这有利于提高政策的精准性和整体效能。
四是保持战略定力和历史耐心。随着城镇化的推进，未来乡村常住人口将逐步减少，村庄空心化将进一步凸显，村庄数量也将随之减少。为避免乡村建设中的投资浪费，同时确保所有村民都能享受到均等化的基本公共服务，对于那些短期内难以判断其类型的村庄，要留出足够的时间进行观察和论证，切实保障好留守村民的基本民生需要。
二、片区化推进乡村振兴
在原有分类有序推进的基础上，党的二十届四中全会通过的《建议》又增加了“片区化推进”的内容。浙江“千万工程”的一个重要经验，就是以党建联盟为引领，采取先带后、大带小、强带弱等联建方式，通过组织联建、规划衔接、资源共享、产业联动、治理共商等，推进乡村片区化、组团式发展，实现乡村共同富裕（魏后凯等，2024）。围绕深入学习“千村示范、万村整治”工程经验，近年来，上海、江苏、山东、河南等省（份）开展了片区化推进乡村振兴的积极探索，取得了阶段性的显著成效。所谓片区化推进，就是按照地域相邻、禀赋相似、产业相联、文化相近等原则，将乡村划分为若干个片区，以片区为单元进行统筹规划、建设、运营和治理，组团式整体推进乡村振兴。片区化推进本身并不是合村并村，但它突破了村庄的行政边界，通过经济和组织方式实现村庄联合发展，使推进乡村振兴的地域单元由过去的单个村庄扩展到相邻多村连片的片区，不仅有利于提升统筹的层次，而且能够形成多村抱团效应。可以说，片区化推进是各地学习运用“千村示范、万村整治”工程蕴含的发展理念、工作方法和推进机制的生动实践。
单个村庄因规模小、资源散、人才缺，“小散弱”问题突出，其发展受到诸多局限。采取片区化推进方式，可以破解单村发展的瓶颈约束和天然局限，产生多方面的综合效应。
一是资源整合效应。单个村庄的地域范围有限，各种资源呈现碎片化特征，难以得到充分高效利用。片区化组团式发展有利于整合片区内村庄资源，实行统筹开发利用和整体运营，从而形成资源整合效应，提升乡村资源配置效率和品牌价值，推动乡村运营从单村运营转向片区化运营。
二是产业集聚效应。产业关联和项目带动是组建片区的重要依据。实行片区化推进，有利于片区内各村庄产业协同发展并按照产业关联形成产业集聚和产业集群，从而破解当前乡村产业发展面临的同质化竞争难题，增强乡村产业韧性和抗风险能力，为农民就地就近高质量充分就业创造条件。
三是服务规模效应。随着乡村常住人口的减少，村庄空心化问题日益凸显，单个村庄的基础设施建设和公共服务供给都面临规模不足的问题。实行片区化推进以后，在片区内统筹规划基础设施建设和公共服务供给，既可以避免单村推进中的低水平重复建设问题，还可以降低建设和运营成本。可以认为，片区化推进是积极应对村庄空心化、优化农村基础设施和公共服务配置的有效途径。
四是联村共富效应。片区化推进本质上是一种联村发展模式，通过联建共享和帮扶协作，可以有效破解村庄分化，促进村庄共同富裕。
应该看到，片区化推进乡村振兴是一种组织方式和推进体制机制的深刻变革。在过去的乡村规划中，一些地区根据发展的需要，曾经把乡村划分为不同的片区，但这些片区只是规划上的功能区或者规划区，并不涉及组织方式和推进体制机制的变革。在新形势下，扎实做好片区化推进乡村振兴，需要因地制宜、统筹规划，加强顶层设计，注重组织方式和推进体制机制创新，以制度创新激发乡村振兴内生活力。
一是合理确定片区规模。片区的划分要科学，片区的规模要合理，应与地方政府财力、乡村发展水平、发展条件和需求等相适应。从各地实践看，规模适度的片区通常为5～20个村庄（熊融和郭雪婷，2025）。例如，苏州市启动规划建设50个乡村振兴示范片区，覆盖901个行政村，平均每个片区18个村庄。一般地讲，片区规模太小难以发挥规模效应，而片区规模太大则难以形成内聚力，影响乡村振兴推进实施效果。片区组建需要考虑地理毗邻性、禀赋相似性、产业关联性、文化同源性、生态共生性等因素，决不能盲目求大、搞“拉郎配”，把一些缺乏关联的村庄简单地拼凑在一起。
二是采取多元化推进模式。中国乡村地域广阔，各地因区情农情不同，在推进乡村全面振兴的过程中，需要从自身实际出发，因地制宜探索多元化的片区化推进模式，如党建联盟型、强村带动型、产业集聚型、园区带动型、服务统筹型等。
三是建立片区统筹长效机制。片区化推进作为一种推进机制，需要在片区层面统一规划，对片区产业发展、基础设施建设、人居环境整治、公共服务供给、社会治理等统筹谋划，尤其要明确片区功能定位，确定其产业发展方向，推动各片区实现错位发展，避免低水平同质化竞争。这无疑有助于打破单村推进下统筹层次较低、力度不足的局限。
四是完善利益分配和联结机制。片区化推进是否有效并具有可持续性，关键在于能否建立科学合理的利益分配和联结机制。过去在推进乡村振兴实践中，更多强调的是建立联农带农机制。片区化推进，不仅要联农带农，还应在联农带村方面发挥重要作用，尤其要发挥新型经营主体和产业园区在其中的重要作用。因此，在片区化推进乡村振兴中，还需要建立有效的跨村协调和利益分配机制以及联农带村长效机制。
三、把分类有序推进和片区化推进结合起来
分类有序推进与片区化推进相互联系、相互补充、相互促进，应在推进乡村全面振兴过程中将两种推进方式结合起来，锚定两个阶段发展目标，同向发力，形成合力效应。分类有序、片区化推进乡村振兴是系统思维方法在推进乡村全面振兴中的科学运用，充分体现了乡村全面振兴“一盘棋”的思想。在这“一盘棋”网格中，若把分类有序推进看作纵向的，而把片区化推进看作横向的，二者的结合将形成一个纵横交错、有机耦合、良性互动的乡村振兴推进体系。这一体系为新时期扎实有效推进乡村全面振兴提供了重要支撑。其中，分类有序推进体现了对村庄类型特征的重视，有利于实行分类指导，避免“一刀切”，确保施策的科学性和精准性；片区化推进体现了对村庄区域特征的重视，有利于整合片区资源，形成抱团和共富效应，提高资源配置效率，避免“撒胡椒面”式的低效投入。二者结合可以实现优势互补，避免各自的局限性，共同构成一个科学、系统、高效的乡村振兴复合推进方式。例如，在分类有序推进方式下，不同类型村庄被赋予不同的功能定位和发展政策，这样村庄会因类型不同而发展机会不同，有的村庄会获得更多的机会和资源，而有的村庄发展机会将受到一定抑制，由此可能会加剧村庄之间的分化。过去在乡村建设中，有的地区过多强调“扶强”和锦上添花，集中大量资源打造少数“样板村”“明星村”，而忽视其示范带动作用和扶持薄弱村发展，事实上助推了村庄分化。很明显，采取片区化推进方式能弥补这一缺陷，通过村庄联合发展来促进共同富裕。从某种程度上讲，分类有序、片区化推进乡村振兴也体现了分类分区的思想。由于中国乡村区域差异大、村庄类型多样，推进乡村全面振兴应坚持因地制宜、分类指导原则，既要体现分类，又要体现分区，对不同类型村庄、不同片区精准施策，以增强政策精准性、提高政策整体效能。在片区规划建设中，应将分类推进思想融入其中，强化片区之间以及片区内不同类型村庄之间的功能互补和合理分工。
作者单位：中国社会科学院农村发展研究所；转自：《中国农村经济》2025年第12期
