内容提要：推进基础设施与产业升级协同发展是“十五五”时期加速培育经济发展新动能、实现高质量发展的重要支撑。从历史演进来看，基础设施的内涵随技术革命持续拓展，其功能属性从工业经济时代的“基础性支撑”演变为数智经济时代的“数智化赋能”。相应地，基础设施与产业升级的关系也从传统的“物理支撑—产业跟进”模式转为“结构协同—功能互动”模式。我国基础设施与产业升级之间的关系历经协同失衡、单向驱动、双向适配与深度协同的阶段性演进过程，目前仍面临供需错配、行业壁垒、区域失衡和制度缺位等挑战。“十五五”时期应构建供需适配机制、破除行业壁垒约束、健全区域协同发展机制以及完善制度保障体系，推动基础设施与产业升级深度耦合，为基本实现社会主义现代化夯实基础。

关键词：基础设施/ 产业升级/ 协同发展/

作者简介：杜传忠，南开大学经济与社会发展研究院教授，博士生导师，产业经济研究所所长(天津 300071)；李泽浩，南开大学经济学院博士生(天津 300071)。

原文出处：《江西社会科学》(南昌)2026年第2期 第14-25页

标题注释：国家社会科学基金重点项目“新空间赋能视角下构建大中小城市协调发展格局研究”(23AZD033)。

引言

“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》(下文简称《建议》)对“十五五”时期我国经济社会发展的重点任务做了全面部署。《建议》将“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”列为战略任务的第一条，并且把“构建现代化基础设施体系”作为实现这一目标的重要措施。这一部署表明，现代化基础设施体系作为推动产业升级的关键物质技术基础，是“十五五”时期建设现代化产业体系的核心动力。然而，现代基础设施体系与现代化产业体系之间并非单向支撑的简单关系，产业升级的高端化、智能化、绿色化与融合化趋势也会反过来对基础设施的功能形态与供给结构形成牵引，倒逼基础设施优化升级以适应新的产业发展需求。《建议》除了强调基础设施对产业体系的支撑作用外，还明确提出“要优化提升传统产业，培育壮大新兴产业和未来产业，促进服务业优质高效发展”，这一系列战略举措客观上对基础设施的功能形态和供给结构提出了更高要求。因此，如何实现基础设施与产业升级的协同发展，是“十五五”时期面临的重要课题。

从现实情况看，随着新一轮科技革命和产业变革的深入推进，我国基础设施与产业升级之间的关系发生新变化。一方面，基础设施对产业升级的作用边界不断拓展，新一代信息技术在传统基础设施领域的深度应用与新型基础设施的加速布局正在全面重塑产业体系。基于数智技术的驱动和数据要素的赋能，基础设施不再仅是通达性的物质工程设施，更是推动技术革命性突破、生产要素创新性配置以及产业深度转型的载体。[1]现代化基础设施体系的持续完善不仅促进了传统产业全方位的变革和转型，也促进了新型数字化、智能化产业的发展，催生出大量新产业、新业态、新模式。另一方面，伴随着科技创新和产业创新深度融合的加速推进，产业升级对基础设施的牵引作用不断强化。物联网、大数据分析、嵌入式智能系统与软件控制、智能制造等新兴产业形态不断涌现[2]，以现代信息网络为载体的数智技术加快嵌入传统产业生产全链条，不断促进传统产业高端化、智能化、绿色化和融合化升级，由此对基础设施在服务方式、组织模式与治理机制等方面提出新的优化升级要求，牵引工业互联网、大数据中心、5G、算力网络等新型基础设施的快速发展，并赋能传统基础设施数智化升级。在此背景下，基础设施与产业升级之间的作用关系正由传统的“物理支撑—产业跟进”模式转变为“结构协同—功能互动”的双向耦合、协同发展新模式。为此，“十五五”期间应加快形成基础设施与产业升级协同发展机制，构建以基础设施驱动产业升级、以产业升级牵引基础设施建设的相互作用的良性循环，为顺利实现“十五五”时期经济社会发展目标提供强大动力。

一、基础设施与产业升级协同发展的内在逻辑

基础设施与产业升级的协同关系，根植于技术革命所驱动的基础设施体系的根本性变迁。从工业经济时代到数智经济时代，基础设施由以物理连接和规模扩张为主的传统基础设施体系，逐步转向以数字化、智能化及网络化为核心特征的现代化基础设施体系，其对产业升级的功能作用发生深刻变化。在这一过程中，产业升级对基础设施的需求也不再局限于成本降低与要素保障，而是更加突出结构适配与功能协同。由此，基础设施与产业升级之间逐渐形成了由单向支撑转向双向互动的协同发展关系。

(一)基础设施内涵的发展演进：从工业经济时代到数智经济时代的内涵变化

基础设施的内涵并非一成不变，而是随着技术革命和产业变革的推进不断丰富和拓展。工业革命以来的技术迭代，本质上也是基础设施形态从物理型向数智型逐步演进、功能从基础支撑向创新赋能持续升级的动态过程。工业经济时代的技术革命以蒸汽机、发电机和内燃机等新的动力机械的发明应用为核心，其本质是通过机械化、电气化手段突破人力、畜力的自然限制，实现生产效率的规模化提升。这一时期，基础设施的核心作用主要是构建物理连接网络，解决生产要素跨空间流动的“通达性”问题，由此形成以交通、能源、水利等物质化设施为代表的传统基础设施体系。[3]从功能形态看，工业经济时代的传统基础设施呈现出鲜明的“供给主导”和“物理支撑”特征，其建设进程往往先于产业发展布局，通过提供基础性、通用性服务，降低产业运行的交易成本和要素成本，促进产业优化升级，推动产业基于空间比较优势实现区域合理布局。

进入21世纪以后，以大数据、人工智能、5G、物联网等为代表的新一代信息技术取得突破性发展和广泛应用，驱动经济社会全面数智化转型。这一进程不仅改变了生产要素的构成形态，也重塑了基础设施的功能形态，并催生了以数智科技创新为核心驱动力的新型基础设施。2020年国家发展改革委新闻发布会明确提出“新型基础设施是以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系”①，基础设施的内涵发生深刻变化，其功能和作用也发生新的变化。不同于提供物理支撑的传统基础设施，新型基础设施以数字化、智能化为核心，重点提供感知、传输、算力、存储、智能处理等一系列数智化服务，在许多方面呈现出与传统基础设施不同的特点。第一，数字底座属性较为突出。以5G、光纤宽带、卫星互联网等为代表的信息基础设施构建了“人—机—物”全面连接的数字网络，实现数据要素的高速传输、实时共享和高效存储。与工业经济时代的物理网络不同，数字网络的连接成本随连接规模的扩大而递减，呈现出较为显著的网络效应和边际收益递增的特征。基于这种特性，新型基础设施能够突破传统基础设施的物理性限制和空间限制，实现服务范围的无限延伸和拓展。第二，智能赋能功能显著。以人工智能、云计算中心、大数据中心等为代表的新型基础设施，通过提供高效的算力支撑，实现对数据要素的深度挖掘和价值转化，为产业智能化升级提供核心动力。第三，融合创新导向鲜明。数智化新型基础设施并非孤立存在，它们往往与传统基础设施深度融合，催生出智能交通、智能能源、智能水利等诸多融合型基础设施形态，这种融合有利于打破传统基础设施的行业壁垒，实现与新型基础设施资源、技术与功能等的协同融合，更有力地支撑、驱动产业升级。

(二)基础设施与产业升级协同发展的内在逻辑

随着基础设施内涵的拓展与产业形态的演变，基础设施与产业升级之间的互动逻辑与作用关系也发生了根本性变化，这一变化具体表现为从传统的“物理支撑—产业跟进”模式转向“结构协同—功能互动”模式。

1.工业经济时代基础设施与产业升级协同发展逻辑：“物理支撑—产业跟进”的单向互动

工业经济时代的技术特征和基础设施形态决定了基础设施与产业升级之间形成“物理支撑—产业跟进”的单向互动模式。这种模式的核心逻辑是：基础设施作为“公共先行资本”，通过保障要素流动、降低交易成本与推动产业集聚，为产业升级提供基础性支撑；产业则根据基础设施的布局和供给能力，调整自身的区位选择和发展规模，从而形成对基础设施供给的被动跟进。这种单向互动模式具体体现在以下三个方面。首先，传统基础设施的互联互通直接打破要素流动的空间壁垒，为生产要素从低生产率产业向高生产率产业的转移提供条件。通过增加道路、桥梁、能源和信息通信等关键基础设施投资，能够有效降低各类生产要素跨区域流动成本，使各类生产要素能够按照效率原则和市场需求进行配置，从而促进产业结构优化升级。其次，传统基础设施通过物理网络的规模效应与网络效应降低交易成本，推动产业结构向高附加值方向调整。如交通网络密度的提升使单位货物运输成本呈递减趋势，为产业链的纵向分工深化创造条件。能源基础设施的网络化布局通过扩大供应规模摊薄固定成本，使工业用能成本下降，从而提升资本密集型产业的投资意愿。最后，传统基础设施的物理网络属性具有引导产业空间集聚的功能，为产业集群的形成与规模经济的释放提供基础和支撑条件。传统基础设施的线性网络特征使企业能够通过空间邻近性降低协作成本，形成显著的产业集群效应；而产业集群所具有的知识溢出效应又会加速技术扩散，从而推动产业技术水平的提升。

随着科技进步与工业化进程的深入推进，传统基础设施与产业升级之间的“物理支撑—产业跟进”单向支撑模式的局限性日益凸显。一方面，传统基础设施的建设模式强调规模扩张，缺乏与产业升级适配的动态机制。长期以来，我国基础设施建设以覆盖率和规模化为导向，强调交通、水利、能源等设施的横向覆盖与容量扩张，由此导致基础设施供给结构往往滞后于产业升级需求，部分地区存在低效产业园遍地开花而各类新城新区规划远超实际需要的情况。[4]另一方面，传统基础设施体系的组织形态与产业空间布局缺乏有效匹配。在传统发展模式下，我国将基础设施体系划分为交通、能源、水利等若干类别，并主要依托部门分工推进各领域基础设施的独立建设与发展。[5]这种分割化的供给体系一定程度上削弱了基础设施与产业体系之间的协同关系，导致传统基础设施在空间布局上未能有效支撑产业链供应链价值链的整体提升，产业体系在要素组织上也无法充分嵌入传统基础设施网络。此外，传统基础设施的治理体系主要以行政主导为核心，缺乏响应产业升级动态调整的制度弹性，具体表现在：一方面，在财政分权与政绩考核激励下，地方政府倾向于通过举债融资、土地出让等方式推动大规模基建项目建设，追求短期经济增长目标的实现。这种投资结构模式导致大量资本持续涌入传统基建领域，对高技术产业和先进制造业形成明显的“挤出效应”，从而抑制产业的升级进程。[6]另一方面，政府对基础设施过度投资会带来一系列问题。当大量经济资源被投入基础设施建设时，受社会资源限制会导致利率上升，相应减少企业研发投资，形成研发挤出效应，这对高技术产业发展尤为不利。[7]

2.数智经济时代基础设施与产业升级协同发展逻辑：“结构协同—功能互动”的双向互动

进入数智经济时代，以信息基础设施、融合基础设施与创新基础设施为主的新型基础设施成为驱动产业升级的关键载体。这一时期，基础设施对产业升级的作用方式从支撑物理要素流动转为引导数据要素配置，从服务产业集聚转为塑造产业生态，通过数智赋能与算法治理等深刻影响产业的技术选择路径与结构变迁，从而与产业升级形成紧密的协同发展关系。对制造业升级而言，一方面，新型基础设施通过赋能制造业数字化转型，重塑企业价值链结构与组织形式，推动智能制造、绿色制造、柔性生产等新模式落地；另一方面，产业升级的高端化、智能化、绿色化和融合化发展反过来牵引新型基础设施平台的设计、建设与升级，两者之间形成双向协同发展关系。数智经济时代基础设施与产业升级的相互作用机制主要表现在以下几点。

首先，不同于传统基础设施依靠规模效应推动产业升级，信息基础设施更侧重通过算法效应改变传统产业生产方式，不断催生新产业新业态新模式。智能算力中心与工业场景深度融合，催生出集实时感知、智能分析和自主决策于一体的新型产业运行模式，引导产业从以产出为导向的线性流程向以智能反馈为核心的动态系统转变。同时，信息基础设施突破传统创新网络的时间和空间界限，推动创新资源的高效流动。[8]通过云计算、大数据、物联网等技术，信息基础设施为网络中的各个主体提供计算资源，构建起高端产业发展的技术平台和创新网络，从而促进战略性新兴产业的发展壮大，不断形成新的产业集群和产业生态。与此同时，产业升级也推动信息基础设施在技术路径和功能定位上持续演进。新一代人工智能大模型、智能制造系统、AIGC平台等对基础设施的低延迟响应、高弹性调度和低碳运行能力提出了更高要求，反过来加速了分布式算力节点、异构算力架构以及绿色算力体系的建设进程，推动信息基础设施逐步演化为能够灵活适配多样化产业应用场景的能力配置平台，更有效地实现与产业升级之间的动态协同互动。

其次，与传统基础设施以部门分割为特征的组织形态不同，融合基础设施以去中心化、智能互联、多维协同为特征，其空间组织方式更加灵活，跨界融合能力更强，对产业升级形成了多维度赋能。通过工业互联网、智慧交通物流设施与智慧能源系统等驱动的实时调度机制与高度协同的模块化架构，融合基础设施有效推动资源的高效配置与全链条协同优化，不断提升产业数字化水平。因此，产业升级的路径逐渐由主要依赖外部要素投入转向主要依托融合基础设施所提供的网络化和智能化能力，由此形成更加高效的产业组织模式。在这一过程中，产业升级的高端化、智能化、绿色化和融合化等特征也在持续塑造融合基础设施的发展逻辑。数字化企业的跨链协作、供应链的可视化管理以及模块化制造系统的广泛应用，都对融合基础设施提出了更高要求。这些要求不仅提升了融合基础设施跨域互联与智能调度能力，还使融合基础设施能够根据不同行业特性实现供应链流程互联互通。在这种双向作用下，融合基础设施逐步由通用性平台转向深度嵌入产业体系的嵌入型平台，从而实现与产业升级的紧密协同。

最后，与传统基础设施主要依赖政府自上而下的规划指令不同，创新基础设施是面向多主体、多层级协同创新的关键技术平台，为产业升级提供核心动力支撑并响应其动态需求。一方面，创新基础设施为产业升级提供核心支撑与方向引领。以国家技术创新中心、制造业创新中心等为代表的创新基础设施通过集聚创新资源、构建协同机制和共享平台，推动创新要素在企业、高校、科研机构之间高效流动，为技术突破与产业创新注入动力。与此同时，人工智能训练平台、工业软件系统、智能实验室等设施的广泛布局产生了显著的知识溢出效应，加速共性技术供给与产业关键环节的协同攻关，为产业向高端化、智能化、绿色化和融合化升级筑牢基础。另一方面，随着产业升级日益向多元协同、跨界融合方向推进，其对创新基础设施的适配性和响应能力提出更高要求。以人工智能与生物医药等交叉产业升级为例，其对算力支撑、数据资源保障和中试验证平台的特殊需求正倒逼创新基础设施从以往的集中配置、统一供给模式，转向更具灵活性和适配性的定制化服务模式，推动创新基础设施从“共性平台”向“场景嵌入、行业适配”的专用体系演进。这一转型不仅体现在技术资源的调度机制和服务接口上，更深层次嵌入创新基础设施的制度设计与治理模式，使创新基础设施与产业升级在动态适配中实现深度协同。

二、基础设施与产业升级关系的阶段性特征和现实制约

前文从理论层面系统阐释基础设施内涵演进及其与产业升级协同发展的内在逻辑，揭示数智经济时代基础设施与产业升级由单向支撑走向双向互动、由功能分离走向结构协同的演进趋势。然而，基础设施与产业升级之间的协同关系并非静态均衡的，而是在特定发展阶段和制度环境下不断演化的动态过程。为更准确把握我国基础设施与产业升级协同发展的内在联系，有必要结合我国经济社会发展的实际进程，对二者关系的阶段性演变特征进行系统梳理，并在此基础上深入分析当前二者协同发展面临的主要问题与制约因素，从而为促进二者在“十五五”时期高效协同发展提出针对性对策建议。

(一)基础设施与产业升级关系的阶段性特征

基础设施与产业升级之间的关系具有显著的阶段性特征。回顾新中国成立以来的发展历程，二者并非自始至终都处于良性互动状态，而是经历了由协同失衡到单向驱动，再到双向适配和深度协同的演进过程。具体而言，我国基础设施与产业升级协同发展的演进过程大致可划分为以下四个阶段。

1.基础设施薄弱与产业结构失衡阶段(1949年至1990年)

新中国成立以后直到改革开放初期，我国基础设施与基础产业发展极其薄弱。这一时期我国基础设施与产业升级呈现低水平循环的非协同特征，二者未能形成有效联动的发展格局。从基础设施供给维度看，总量短缺与结构单一问题突出。数据显示，截至1990年，全国铁路营业里程仅5.79万公里，高速公路营业里程0.05万公里，路网密度与通行能力严重不足，制约了生产要素的跨区域流动；能源生产总量10.39亿吨标准煤，能源电力供应极度紧张，导致工业生产效率提升缓慢；通信基础设施更为薄弱，全国固定电话用户685万户，移动电话用户仅1.8万户，信息传递效率低下，商品市场信息不畅通。②基础设施的不完善导致产业布局呈现高度分散化与内向化特征，各地区普遍出现“大而全、小而全”的封闭式产业结构。从产业升级与基础设施的适配性看，重工业优先的产业发展战略与基础设施薄弱形成尖锐矛盾。1952年到1978年，工业和第二产业增加值占GDP的比重分别从17.6％和20.9％提高到44.08％和48.20％[9]，但支撑重工业发展的能源、交通基础设施建设严重滞后，有限的基建投资在战略导向下过度向重工业倾斜，形成重生产、轻流通的配置格局，固化了重工业过重、轻工业过轻的产业结构矛盾。可以说，这一阶段基础设施与产业升级呈现出明显的协同失衡状态。

2.传统基础设施规模扩张与重工业快速发展阶段(1990年至2008年)

20世纪90年代后，我国基础设施和基础产业进入发展的黄金时期。这一阶段，我国基础设施建设与重工业快速扩张呈现同步推进态势，二者形成一定的相互促进关系。在中央财政统筹、土地财政激励与国家主导投资机制的推动下，公路、电力及能源等传统基础设施实现跨越式发展，为资源密集型与劳动密集型产业提供低成本、高效率的要素供给平台。在此阶段，基础设施建设具有明显的规模优先特征。1990年至2008年间，全国铁路营业里程由1990年的5.79万公里增加到2008年的7.97万公里，高速公路营业里程从0.05万公里增加到6.03万公里，形成了支撑全国货物流动的骨干网络。②2008年，我国能源生产总量达到26亿吨标准煤，成为世界上除美国之外的第二大能源生产国，能源总自给率达到90％。②同期，固定电话用户由1990年的685万户升至2008年的34036万户，移动电话用户由1990年的1.8万户增加到2008年末的64125万户，覆盖全国、通达世界、技术先进、业务全面的国家信息通信基础网络初步建成。②基础设施的逐渐完善显著改善东中西部之间的资源错配问题，支撑区域产业梯度转移与出口导向型制造体系的形成。与此同时，我国重工业比重由1990年的50.6％跃升至2008年的71.1％③，快速发展的重工业体系也对基础设施供给提出了反向需求。大宗原材料、高耗能产品的大规模流动倒逼交通、电力等基础设施在规模与容量上持续扩展，直接塑造了交通、能源与电力基础设施的投资方向与配置格局。但重工业主导的发展模式也导致基础设施配置路径锁定。2008年制造业、交通运输业城镇固定资产投资占比分别高达31.17％和10.56％，而支撑新一轮产业升级的信息传输、计算机服务和软件业城镇固定资产投资占比仅为1.43％。④可以说，产业结构的重工业化特征实质上主导了基础设施的建设方向与配置逻辑，强化了“以产定建”的反哺机制，二者未能形成高效协同的发展格局。

3.基础设施网络构建与产业结构调整阶段(2008年至“十四五”前期)

2008年国际金融危机后，为应对外需收缩和经济下行压力，我国实施大规模财政刺激计划，以“铁公基”为代表的传统基础设施再度迎来建设高峰。但与此前以规模扩张为主的建设模式不同，这一时期的基础设施发展呈现出由线状通达向网络化、集成化、数字化演进的结构性转变。国家统计局数据显示，2018年末，全国铁路营业总里程达到13.2万公里，“四纵四横”的高铁网建成运营；同期，全国公路营业总里程达到485万公里，公路路网四通八达，高速公路建设成效显著；全国港口拥有生产用码头泊位23919个，大型港口建设加速推进；此外，航线网络和机场规模不断拓展，截至2018年末，定期航班航线总条数已达4945条。⑤高铁网络、城市轨道交通以及区域机场群等基础设施快速成型，极大提升区域间要素流动效率，为产业链协同发展、城市群兴起与国土空间格局优化奠定基础。在这一阶段，产业结构升级逐步成为政策导向核心，高端制造业、服务业和战略性新兴产业得到迅速发展。数据显示，高技术制造业增加值占规模以上工业增加值的比重由2008年的9.6％⑥提升至2020年的15.1％。⑦同期，第三产业增加值比重由2008年的40.1％⑧增加至2020年的54.5％。⑨此外，通过深入实施创新驱动战略和制造强国战略，我国制造业发展逐步从要素驱动向创新驱动转变，新动能快速成长，新产业、新业态、新模式不断涌现，2018年我国“三新”经济增加值占GDP的16.1％，其中制造业“三新”经济增加值已达数万亿规模。⑩在产业升级需求的牵引下，基础设施投资开始由资源导向转向空间组织导向与网络支撑导向。在这一过程中，产业链协作推动城市群内部构建多中心、快响应的交通体系，促进区域间产业协同分工；产业集聚则促进了工业园区内能源、信息、环保等一体化综合基础设施的集成布局。基础设施与产业升级逐步形成相互促进的双向适配关系。

4.新型基础设施主导的产业融合升级阶段(“十四五”以来)

进入“十四五”时期，随着国家大力推进新型基础设施建设，我国基础设施体系迈入以数字化、智能化为核心的新阶段，新型基础设施成为驱动技术突破与产业升级的关键载体。根据工信部《2024年通信业统计公报》数据显示，截至2024年末，全国光缆线路总长度达7288万公里，5G基站数量达到425.1万个。(11)同期，5G已融入80个国民经济大类，应用案例数累计超10万个，应用广度和深度不断拓展。“5G+工业互联网”已覆盖全部41个工业大类，形成远程设备操控、机器视觉质检、无人智能巡检等20个典型应用场景。(12)此外，我国已经建成体系较为完备的重大科技基础设施，在重点领域布局建设了200多家国家工程研究中心、1600多家国家级企业技术中心和一批国家产业创新中心，技术开发设施体系不断完善。(13)这一时期，基础设施的角色从支撑物理要素流动转向引导数据要素配置，从服务产业集聚转向塑造产业生态，基础设施与产业升级之间的协同关系呈现出全链条嵌套、跨边界融合等新特征。一方面，新型基础设施显著提升了工业设备的智能化水平，推动产业生产方式由传统机械化向数智化转型，实现生产效率和资源配置效率的双重提升。另一方面，新型基础设施有效打破产业链上下游壁垒，促进跨企业、跨行业的信息互联和资源共享，推动产业组织模式由链式连接向网络化协同转变。与此同时，数字技术通过渗透、融合不断推动制造业数字化、网络化、智能化转型，催生新的经济形态。[10]产业升级的高端化、智能化趋势也反过来牵引基础设施平台的设计与治理。元宇宙、量子计算、生成式人工智能等新兴产业形态要求基础设施具备更强的制度适配性，从而推动基础设施从底层技术支撑向制度规则引导演化，成为支撑产业共建、数据共享与制度协同的底层平台。基础设施与产业升级由此形成技术共研、资源共享、生态共塑的深度协同格局，实现从被动响应到主动适配的根本性转变。

(二)基础设施与产业升级协同发展存在的问题和制约因素

近年来，我国加快构建现代化基础设施体系并积极促进产业高端化、智能化、绿色化和融合化升级，基础设施与产业升级协同发展不断迈上新台阶。但从全局视角和长远眼光来看，二者协同发展仍存在供需错配、行业壁垒、区域失衡和制度缺位等多方面突出问题。

第一，基础设施功能供给结构与产业升级需求错配。基础设施作为产业升级的硬件支撑，其功能供给结构的合理性直接决定两者协同发展的效率。当前，基础设施的功能供给结构与产业升级需求尚未实现高效适配。从供给侧看，我国基础设施建设长期存在“重规模扩张、轻功能优化”的倾向，存在传统基础设施供给过剩与新型基础设施供给不足并存的结构性矛盾。传统基础设施在部分地区仍存在重复建设问题，边际投资效益不断下降，难以有效支撑产业升级。而新型基础设施建设虽在近年来推进较快，但其建设规模与布局密度仍显不足。当前新型基础设施商业化运作成效显著，大规模产业化成果产出的运营模式尚未形成，大量企业仍然停留在机器换人、线上代替线下等初级融合阶段。从需求侧看，产业升级的差异化需求未得到有效响应，基础设施供给呈现同质化特征。不同产业、不同价值链环节对基础设施的需求存在显著差异，如高新技术产业对研发基础设施的需求迫切，而传统产业转型升级更依赖绿色基础设施。但当前基础设施建设多采用“一刀切”模式，各地在部署新基建发展方向时，盲目确定基建投资重点，造成各地扎堆投入人工智能、数据中心等热门行业，缺乏针对特定产业的定制化供给。

第二，行业壁垒制约基础设施与产业升级协同效能。新型基础设施作为产业升级的核心支撑载体，其建设运营的投资特性所形成的技术、人才壁垒严重制约基础设施与产业升级协同效能的提升。一方面，技术壁垒导致基础设施与产业升级协同效能不足。新型基础设施建设涉及5G、人工智能、工业互联网、大数据中心等前沿领域，对核心技术的自主性与集成应用能力要求极高。当前，关键芯片、高端传感器、工业软件等核心技术领域仍存在“卡脖子”问题，我国在新型基础设施的底层技术等方面仍过多依赖国外，且国内头部企业凭借长期的技术积累形成专利壁垒与技术主导权，使中小企业难以突破技术研发与转化瓶颈。这种双重技术垄断格局导致基础设施建设技术路线单一，基础设施与产业升级的技术协同缺乏足够的创新活力。另一方面，人才壁垒进一步削弱了基础设施与产业升级的协同效能。新型基础设施的投资运营需要兼具信息技术、产业知识、运营管理的复合型人才，而此类人才的培养周期长、供给缺口大。头部企业通过高薪福利与研发平台优势形成人才虹吸效应，进一步加剧中小企业的人才短缺困境。这直接导致两重问题：一是基础设施建设端难以精准对接产业升级的技术需求，出现“建非所用”的错位；二是产业端缺乏专业人才承接基础设施的技术赋能，无法将技术优势转化为产业竞争力。

第三，区域间基础设施资源配置与产业布局适配度不足。我国区域间基础设施与产业升级协同发展水平存在显著的空间差异。东部沿海地区依托高度集成的基础设施体系与较为成熟的高端产业集群，已形成基础设施与产业升级的良性互动格局；而中西部及东北地区由于基础设施服务能力相对滞后，难以实现对高技术产业的自主培育与有效承接。在一些欠发达区域，基础设施投资仍主要集中在以通达能力为导向的工程建设上，缺乏面向未来产业与数字经济需求的新型基础设施供给；而在部分产业发展活跃区域，尽管已初步布局智能化、绿色化基础设施，但设施的规模容量与集聚水平仍难以匹配产业持续发展壮大的需求，战略性新兴产业因缺乏匹配的智能化、绿色化基础设施支持而面临发展空间受限与协作效率低下的问题。此外，城市群和都市圈的基础设施协同机制尚未完全建立，存在因行政区划分割带来的协调障碍和不同层级间规划周期不一致的情况，影响了区域内部核心城市、产业走廊与节点城市之间的要素流动效率，制约了区域间二者协同发展的整体效能。

第四，基础设施与产业升级协同发展缺乏制度保障。制度建设滞后于基础设施与产业升级协同发展的实际需求，已成为当前制约二者协同发展的突出障碍。一方面，基础设施与产业升级未被纳入统一的国家整体发展战略框架，产业政策与基础设施政策之间缺乏有效的衔接机制，呈现“各自为战”的离散状态。尤其在五年规划等顶层设计中，尚未建立基础设施与产业发展一体化的专项规划制度，导致资源投入分散，政策目标交叉甚至冲突，无法实现“1+1＞2”的协同效应。另一方面，现行基础设施投融资体系仍以政府主导为主，对私人投资存在挤出效应。社会资本的参与程度较低，融资渠道相对单一，没有形成与市场驱动型产业系统相适应的风险分担与收益回报机制。这导致部分新型基础设施建设在实践中面临投资动力不足、回报机制不明晰等问题，难以与产业系统在资金周期和功能导向上实现有机耦合。此外，支撑基础设施价值释放与产业升级深度融合的关键制度安排仍显滞后，涉及数据权益界定、算法透明性保障、平台责任划分以及相关技术标准制定等方面的制度体系尚不完善，不能为新技术落地与新业态培育提供有力的规则基础。

三、“十五五”时期实现基础设施与产业升级协同发展的机制构建及对策选择

“十五五”时期是基本实现中国式现代化的关键阶段，也是基础设施与产业升级关系由单向支撑转向双向互动的关键跃升期。推动二者在更高层次实现良性互动，不仅是构建新发展格局、推动高质量发展的要求，而且是在新一轮国际竞争中赢得战略主动的需要。针对现阶段基础设施与产业升级协同发展存在的问题与制约因素，“十五五”时期应重点采取以下对策推动基础设施与产业升级深度耦合。

(一)构建供需适配机制，优化基础设施功能供给结构

针对基础设施功能供给结构与产业升级需求错配的问题，“十五五”时期需以产业升级需求导向为核心，建立基础设施供给侧结构性改革与产业升级需求侧精准响应相结合的协同机制。在供给侧优化方面，同时推进传统基础设施更新和数智化改造与适度超前建设新型基础设施，扭转“重规模扩张、轻功能优化”的发展倾向，实施分类调控的供给策略。对传统基础设施，按照“盘活存量、优化增量”原则，采用并购、置换等政策工具整合重复建设项目，将腾退资源转向产业升级所需的配套设施改造，同步依托新一代信息技术推进交通、能源、水利等基础设施数智化转型，提升传统基础设施对产业升级的支撑能力。对新型基础设施，聚焦信息通信网络、全国一体化算力网、重大科技基础设施等重点领域，加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设，积极拓展新型基础设施应用场景。

在需求侧响应方面，建立以产业升级需求为导向的动态反馈机制，破解同质化供给难题。首先，由行业主管部门联合重点产业园区，定期发布分产业、分价值链环节的基础设施需求报告，明确高新技术产业对研发基础设施的专项诉求、传统产业转型升级对绿色基础设施的适配标准等。其次，强化地方政府基建投资的差异化导向，将区域产业禀赋纳入基建规划指标体系，约束盲目跟风投资行为，引导各地基于当地产业基础建设适配的基础设施服务体系，避免人工智能、数据中心等设施的“内卷式”竞争。最后，加快数字孪生、人工智能大模型、工业知识图谱等智能系统在基础设施项目的应用，实现基础设施运行与产业升级进程的实时联动和自我优化，形成以数据反馈驱动决策优化、以算法学习促进系统进化的技术闭环，从而实现基础设施功能供给与产业升级需求的高效适配，从根本上缓解供需错配问题。

(二)破除行业壁垒约束，提升基础设施与产业升级协同发展效能

针对新型基础设施技术壁垒与人才壁垒制约协同效能的问题，需构建技术共享、人才共育的一体化协同机制。在破解技术壁垒方面，强化新型基础设施核心技术的自主可控能力，以新型举国体制凝聚创新合力，构建“政用产学研”协同创新体系。聚焦5G、人工智能、工业互联网等新型基础设施核心领域，针对关键芯片、高端传感器、工业软件等“卡脖子”技术，组建跨企业、跨领域的国家级创新联合体，采用定向委托、竞争性立项等多元化攻关模式，集中优势资源开展原创性、颠覆性技术研发，加快突破底层技术瓶颈。同时，打破头部企业的专利壁垒，构建开放式技术共享体系。建立新型基础设施领域专利池与技术共享平台，强制要求享受国家重大科技专项支持的头部企业向产业链上下游中小企业开放非核心技术专利许可，通过联合研发、交叉许可等方式降低中小企业技术获取成本，避免基础设施建设陷入单一技术路线依赖。

在破解人才壁垒方面，构建复合型人才培育与流动机制，夯实二者协同发展的人才基础。建立高校、新基建企业、科研院所联合育人模式，推动高校依据新基建技术演进与产业应用需求优化学科布局，与头部新基建企业、科研机构开展联合招生与定制化培养，共建面向5G基站建设、数据中心运维、工业软件研发等场景的实训基地，组建由技术专家、行业骨干与高校教师构成的导师团队，将新基建领域的核心技术研发、场景应用创新等实际需求融入课程设计与实践教学全过程，定向培育兼具信息技术、产业认知、运营管理能力的新基建专业人才。同时，打破新型基础设施人才流动的体制机制障碍，完善新基建人才跨区域、跨行业流动政策，简化技术人才在不同区域、不同类型企业间的流动手续，鼓励通过项目合作、短期派驻、兼职顾问等柔性引才方式，支持新基建核心技术人才向中小企业、中西部新基建薄弱地区流动，精准破解中小企业在底层技术和关键算法等方面的人才短缺困境。

(三)健全区域协同发展机制，提升基础设施资源配置与产业布局适配度

为解决区域间基础设施资源配置与产业布局适配不足的问题，“十五五”时期需加强区域统筹协调，构建跨区域、多层次的协同发展体系。在区域基础设施协调发展方面，实施差异化的基础设施布局策略。对东部沿海发达地区，重点推进基础设施系统集成，围绕高端产业集群需求加快布局新型基础设施网络，提升基础设施智能化、服务化水平，强化对战略性新兴产业的支撑能力；对中西部及东北地区，加大基础设施投入力度，在完善通达性基础设施的同时，重点布局面向新兴产业和未来产业的新型基础设施，构建承接东部地区产业转移的基础设施支撑体系，提升对高技术产业的培育与承接能力。同时，建立东中西部基础设施共建共享机制，通过产业转移配套项目建设、跨区域基建投资合作等方式，推动发达地区的技术、资金等要素向欠发达地区流动，促进区域间基础设施水平均等化。

在城市群基础设施协调发展方面，打破行政区划分割，构建一体化的基础设施协同机制。以重点城市群和都市圈为载体，建立跨行政区统筹协调机制，统一基础设施建设规划周期与管理办法，推进交通、能源、通信等基础设施互联互通。强化核心城市与节点城市基础设施联动，打造产业走廊配套基础设施网络，提升要素流动效率，形成“核心城市引领，节点城市支撑，产业走廊联动”的协同发展格局。完善区域利益共享机制，针对跨行政区的轨道交通、城际管网、算力枢纽等重大基建项目，建立投资分摊、税收分成、项目收益共享的多元化协调模式，明确各参与主体的权责边界与收益分配比例，破解行政分割带来的协调障碍与责任推诿问题。强化区域创新链与产业链的高效协作，依托互联互通的基础设施网络，推动核心城市的新基建技术、高端产业资源向节点城市辐射扩散，形成“核心城市主攻技术研发与场景创新，节点城市强化产能承接与配套支撑”的产业分工格局，提升城市群整体的产业竞争力与基建利用效率。

(四)完善制度保障体系，夯实基础设施与产业升级协同发展的制度基础

针对基础设施与产业升级协同发展缺乏制度保障这一问题，需构建战略统筹、投融资模式创新与规则支撑三位一体的制度保障体系。在战略统筹方面，将二者协同发展纳入国家发展战略，构建基础设施与产业发展一体化格局。通过在“十五五”时期建立基础设施与产业发展一体化发展规划，明确基础设施在产业高端化、智能化、绿色化与融合化转型中的功能定位，推动产业政策与基础设施政策有效衔接。建立跨部门协调机制，由国家发展改革委牵头，统筹工信、交通、能源、科技等相关部门的政策制定与执行，避免政策目标交叉冲突，实现资源投入的集约高效利用。

在投融资模式创新方面，构建多元化、市场化的投融资体系。优化政府投资结构，提高对跨区域、跨网络、跨行业协同基建项目及新型基础设施的投入比重，发挥政府投资基金的引领带动作用，通过提供财政补贴、税收优惠等政策措施吸引社会资本参与。深化基础设施投融资改革，完善民营企业参与重大基建项目建设的长效机制，推广政府和社会资本合作模式的创新应用，推动投融资主体从建设商向建设运营商转型，构建“政府引导、企业运作、收益共享、风险共担”的市场化投融资机制。深化投资审批制度改革，拓宽社会资本参与渠道，在贷款条件、融资方式等方面给予参与基建项目的企业政策支持，降低企业的成本和风险。

在规则支撑方面，加快完善关键领域制度体系，为二者协同发展提供规则基础。明确数据权益界定、算法透明性保障、平台责任划分等规则，规范数据资源在基础设施建设与产业应用中的流通使用。推进技术标准体系建设，建立覆盖数据收集、存储、处理与应用全流程的治理规则，明确数据权属、开放共享与安全保护要求；完善跨行业、跨区域的技术标准体系，推动5G/6G、工业互联网、物联网、区块链等领域的标准统一与互联互通，筑牢“十五五”时期基础设施与产业升级协同发展的制度根基。

结语

“十五五”时期是基本实现社会主义现代化的关键时期，在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位。在这一时期，基础设施与产业升级的协同发展成为塑造经济发展新动能、夯实高质量发展根基的核心支撑。从发展逻辑来看，基础设施与产业升级的关系已从工业经济时代的“物理支撑—产业跟进”单向模式深度演进为数智经济时代的“结构协同—功能互动”双向耦合模式，这一转变既是技术革命驱动基础设施内涵拓展的必然结果，也是产业升级向高端化、智能化、绿色化、融合化转型的内在要求。我国基础设施与产业升级之间的关系历经协同失衡、单向驱动、双向适配与深度协同的阶段性演进过程，目前仍面临供需错配、行业壁垒、区域失衡和制度缺位等挑战。为此，未来应构建供需适配机制、破除行业壁垒约束、健全区域协同发展机制以及完善制度保障体系，推动基础设施与产业升级深度耦合，为基本实现社会主义现代化夯实基础。

注释：

①参见《国家发展改革委举行4月份新闻发布会 介绍宏观经济运行情况并回应热点问题》(中华人民共和国国家发展和改革委员会官网，https://gffgg7d6d8c969cd94537sco0o6cqv6vnb6bwwfgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/xwdt/xwfb/202004/t20200420_1226031.html)。

②数据来源于《系列报告之一：光辉的历程宏伟的篇章》(国家统计局官网，https://gffggbc2241e4e10c406fsco0o6cqv6vnb6bwwfgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/zt_18555/ztfx/qzxzgc160zn/202303/t20230301_1920380.html)。

③参见《专家：尽快调整高碳经济模式》(中国新闻网，https://gffgg4240b2796a1b4696hco0o6cqv6vnb6bwwfgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/cj/cj-hbht/news/2009/11-30/1991076.shtml)。

④作者依据《中国统计年鉴2009》数据计算得到。见《中国统计年鉴2009》(https://gffggbc2241e4e10c406fsco0o6cqv6vnb6bwwfgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/sj/ndsj/2009/indexch.htm)。

⑤数据来源于《交通运输铺就强国枢纽通途 邮电通信助力创新经济航船——新中国成立70周年经济社会发展成就系列报告之十六》(国家统计局官网，https://gffggbc2241e4e10c406fsco0o6cqv6vnb6bwwfgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/sj/zxfb/202302/t20230203_1900413.html)。

⑥数据来源于《系列报告之十二：从一穷二白到现代工业体系的历史跨越》(国家统计局官网，https://gffggbc2241e4e10c406fsco0o6cqv6vnb6bwwfgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/zt_18555/ztfx/qzxzgc160zn/202303/t20230301_1920391.html)。

⑦数据来源于《中华人民共和国2020年国民经济和社会发展统计公报》(国家统计局官网，https://gffggbc2241e4e10c406fsco0o6cqv6vnb6bwwfgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/zt_18555/zthd/lhfw/2021/lh_hgjj/202302/t20230214_1903636.html)。

⑧数据来源于《2008年全国国民经济和社会发展统计公报》(国家统计局官网，https://gffggbc2241e4e10c406fsco0o6cqv6vnb6bwwfgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/sj/zxfb/202303/t20230301_919494.html)。

⑨数据来源于《中华人民共和国2020年国民经济和社会发展统计公报》(国家统计局官网，https://gffggbc2241e4e10c406fsco0o6cqv6vnb6bwwfgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/sj/zxfb/202302/t20230203_1901004.html)。

⑩数据来源于《人民网发表鲜祖德署名文章：中国制造业迈向中高端》(国家统计局官网，https://gffggbc2241e4e10c406fsco0o6cqv6vnb6bwwfgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/sj/sjjd/202302/t20230202_1896275.html)。

(11)数据来源于《2024年通信业统计公报》(中华人民共和国工业和信息化部官网，https://gffgg8b0c0c5034ca4debsco0o6cqv6vnb6bwwfgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/jgsj/yxj/xxfb/art/2025/art_1ba37f13e02149d4b1cdffc41c78cc68.html)。

(12)数据来源于《数字中国发展报告(2024年)》(https://gffgg72c6cd89de134a86sco0o6cqv6vnb6bwwfgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/ztzl/2024nzt/xpszhzxfwpt/zczs/202506/P020250603332304857379.pdf)。

(13)参见《国家发改委：我国已经建成体系较为完备的重大科技基础设施》(中国发展网，https://gffggd9beb17398024b17hco0o6cqv6vnb6bwwfgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/fgw/2022/09/1800095.shtml)。

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