摘要：作为一个理论概念，群众路线产生的动力根源于20世纪上半叶的中国革命，其内涵演变经历了不同的发展阶段，中共革命领袖的经典阐述为群众路线表述的定型奠定了坚实的理论基础。在不同的理论解释下，群众路线展现出不同面孔的运作形态，贯彻于当代中国治国理政全过程中的一条红线是群众路线新的运作形态。群众路线是中国版本善治方案的核心元素，也是中国善治理论的概念基石。作为一种创新性的学理解释，中国善治论对群众路线的学理建构具有独特的重要价值。

关键词：群众路线； 概念演变； 运作形态； 治国理政全过程； 中国善治论

一、概念成长：群众路线的历史演进与经典表述

作为一个理论概念，群众路线不是逻辑演绎的结果，而是实践发展的产物，它不仅有其产生的动力和条件，而且有其演变的历史过程。正是在漫长的实践过程中，群众路线的概念表述逐渐定型。

群众路线概念产生的动力根源于20世纪上半叶的中国革命。中国共产党领导的新民主主义革命面临的首要问题是，“谁是我们的敌人？谁是我们的朋友？这个问题是革命的首要问题。中国过去一切革命斗争成效甚少，其基本原因就是因为不能团结真正的朋友，以攻击真正的敌人”。在清楚区分朋友和敌人的基础上，团结朋友，将一切可以依靠的力量紧密地凝聚在自己周围，同时孤立、缩小敌人的势力，最后消灭敌人，这一革命战略直接决定了“群众”概念的形成本质上是敌我分析、阶级分析的产物，而团结朋友、消灭敌人的革命策略则为群众路线的产生提供了实践需求。因此，在理论概念和经验探索上，群众路线概念形成的动力在于中国共产党领导的革命实践需要。

在漫长的革命战争、国家建设和改革开放的历史进程中，群众路线的概念内涵逐渐得到丰富、完善。根据党在不同历史时期对群众路线的理论阐释与功能定位，我们大致把群众路线的概念演进划分为如下三个阶段。

形成期。在此阶段，党对群众路线的理论阐释集中聚焦于群众概念的内涵与外延，并主要将其功能定位为党密切联系群众的优良作风。1927年反帝反军阀的大革命失败之后，处于幼年时期的中国共产党开始认识到城市路线的局限性，逐步探索出“农村包围城市，武装夺取政权”的革命道路。通过“农村包围城市”，中国共产党对“群众”一词有了新的理解：它不只是包括工人阶级的单一群众，还包含农民在内的更广泛群众，其中，农民在后者中具有显著的代表性。中国共产党逐渐意识到，在敌（国民党）强我（共产党）弱的现实情势和残酷的武装斗争下，工农红军一方面必须紧密联系群众和依靠群众的力量才能扭转缺兵、少粮等不利局势，另一方面红军除了打仗以外，“还要负担宣传群众、组织群众、武装群众、帮助群众建立革命政权以至于建立共产党的组织等重大的任务”。在抗日战争和解放战争时期，特别是延安整风时期，出于革命形势演变的需要，“群众”二字所涵盖的范围逐渐拓展，在原有工农联盟的基础上，城市小资产阶级、民族资产阶级等社会阶层和群体被纳入其中，他们都扮演着同盟军的角色，与此相应，抗日民族统一战线的政权在人员构成上实行“三三制”，即共产党员、非党的左派进步分子、不左不右的中间派各占三分之一。随着“群众”的意涵逐渐扩展，群众路线最终在党的七大报告中开始被确定为党的优良作风，即“以马克思列宁主义的理论思想武装起来的中国共产党，在中国人民中产生了新的工作作风，这主要的就是理论和实践相结合的作风，和人民群众紧密地联系在一起的作风以及自我批评的作风”。和人民群众紧密联系，与人民群众命运与共、生死相依，为中国共产党争取了从幼年走向壮年的宝贵发展机会。

发展期。在这一时期，党对群众路线的理论阐释重心在其为党长期执政提供的战略价值，故将其功能主要定位为防范党脱离群众的警戒线。新中国成立后，邓小平在党的八大所作《关于修改党的章程的报告》中明确指出，必须切实贯彻党的群众路线，正是认识到党执政后贯彻群众路线的极端重要性和当时存在的突出问题，明确提出了“两个大大增加”的问题，即“由于我们党现在已经是在全国执政的党，脱离群众的危险，比以前大大地增加了，而脱离群众对于人民可能产生的危害，也比以前大大地增加了”。这就回答了为什么党在执政后，还要更加注意、始终贯彻执行群众路线的“特别重大的意义”。改革开放后，正如邓小平在党的十二大上所指出的那样，“我们党提出的各项重大任务，没有一项不是依靠广大人民的艰苦努力来完成的”。在“三个代表”重要思想中，江泽民明确提出了中国共产党始终代表“中国最广大人民的根本利益”。为凸显群众路线对于改革创新的重要性，胡锦涛提出“只有坚持艰苦奋斗，心中装着人民群众，始终同人民群众同呼吸、共命运、心连心，才能保持我们党同人民群众的血肉联系，才能增强抵御腐朽思想侵蚀能力，才能不断与时俱进、开拓创新”。

创新期。党的十八大以来，习近平总书记的一系列论述为新时代群众路线的发展指明了方向。“做好党的一切工作，必须走群众路线”，重申了新时代坚持走群众路线的重要性；“要把握新形势下群众工作的特点和规律，走好新时代群众路线，在深入实际、深入群众的躬身在实践中，增进群众感情、把准群众脉搏、精准服务群众，满足人民多层次多样化需求，把工作做到人民群众心坎上”，新时代的“群众工作对象更加多元，群众诉求更加多样，群众工作环境更加复杂”，重新定义了新时代群众工作的特点和规律。在理论阐释上，作为党的优良传统的群众路线开始同国家治理话语相衔接，其功能定位被确立为把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。这标志着群众路线的发展进入了创新期。

正是在漫长的历史发展过程中，群众路线的概念内涵和表述也逐渐趋于定型。1928年，时任中宣部部长的李立三在同江浙地区党的负责人谈话时指出，“在总的争取群众路线之（下），需要竭最大的努力到下层群众中去”。这句话标志着中国共产党首次于正式场合上使用“群众路线”。在中共正式文件中，“群众路线”第一次出现在1929年9月由陈毅起草、周恩来审定的《中央给红四军前委的指示信》（党史上称为“九月来信”）中。1943年，毛泽东在《关于领导方法的若干问题》中首次系统阐述了群众路线的含义：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。”1945年，刘少奇在中共七大《关于修改党章的报告》中，正式将群众路线归纳为群众观点和群众工作方法两个有机联系的部分：“一切为了群众，一切依靠群众”“从群众中来到群众中去”。其中，他特别对群众观点作了扩展性的明确概括：“一切为了人民群众的观点，一切向人民群众负责的观点，相信群众自己解放自己的观点，向人民群众学习的观点，这一切就是我们的群众观点，就是人民群众的先进部队对人民群众的观点。”

中共革命领袖的经典阐述为群众路线表述的定型奠定了坚实的理论基础。1981年，党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》将群众路线正式表述为：“群众路线就是一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。”在此基础上，1982年党的十二大党章增加了“把党的正确主张变为群众的自觉行动”。进入21世纪后，2002年党的十六大党章明确指出了何谓党的最大政治优势与危险，具体是“我们党的最大政治优势是密切联系群众，党执政后的最大危险是脱离群众”。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》强调：“坚持党的群众路线，始终牢记江山就是人民、人民就是江山。”至此，群众路线的内涵更为丰富丰满，概念表述趋于定型。

二、运作形态：群众路线的多重面孔与多元解释

群众路线不仅经历了概念成长的历史过程，而且展现了不同面孔的运作形态，由此也形成了多元的理论解释。

党的领导方式（包括工作方法和工作作风）是群众路线的第一种运作形态。在较为宽泛的意义上，中国共产党对社会历史本质的认识，及由此派生出来的对党的作用的认识和对党的领导方法、工作方法的原则规定的总称皆可归为群众路线。这一形态的群众路线主要定位于党与群众的关系，它以“先锋队（领导）与群众”的二分结构为前提，其理论解释的主要内容是“两个假定”。一是“规律-真理假定”，即假定少数领袖人物、职业革命家基于对人类社会发展规律的认识，不仅掌握人类真理，而且承担历史使命：他们组织政党——无产阶级的先锋队，依靠群众路线的方式，发动、教育广大人民群众，通过革命夺取政权而建国，以实现社会主义。二是“真正利益不同于感觉到的利益假定”：一方面，统治阶级（资产阶级）依靠其文化霸权，运用意识形态的话语权，控制传播符号，歪曲事实真相，遮蔽广大劳动群众的心智，使他们无法意识到自身的真正利益；另一方面，群众只有在无产阶级先锋队的领导下才能意识到自己的真正利益所在，因为“像群众长远的利益或最高的利益，群众自身往往是看不见的，必须有党领导，群众才不致走错路”。这一理论解释所阐述的二元结构清楚地表明，在党的领导与群众的关系问题上，存在一系列辩证张力：在党的作用上，作为先锋队的党如何既是带领群众前进的领导者，同时又是人民群众全心全意的服务者；在看待群众上，领导如何既尊重群众、相信群众，同时又教育群众、引导群众；在决策中，领导如何既倾听群众呼声、吸取群众的意见，同时又如何甄别群众的意见、提炼群众的意见。为了化解这些张力，作为先锋队的党“必须依靠群众路线，从而，党才能坚持正确的领导，而取得人民群众的信任和拥护。同时，也只有在党的正确领导下，人民群众才能获得解放，获得幸福”。在此意义上，这一形态的群众路线是处理、化解这一系列辩证张力的领导方法、工作方法和工作作风。显然，如此形态的群众路线缺乏制度的和程序性的保障措施，因而，“群众路线对于共产党与其说是一种制度，还不如说是一种作风”。换言之，作为党的领导方法形态的群众路线面临的一大难题是如何制度化。

动员方式是群众路线的第二种运作形态。中国共产党依靠这种动员方式，将劳动大众带入中国共产党领导的革命运动中，由此产生与党领导的革命运动紧密联系的群众运动，正如董必武所说，“大规模的革命运动是群众运动，没有这些群众运动是不行的，比如土地改革，仅仅依靠中央人民政府发布一个法律而不动员人民群众是不行的，必须发动群众，让群众来参加，问题才能解决得比较彻底”。在轰轰烈烈的革命运动和国家建设中，群众运动有其必要性和合理性，它是党和国家组织、动员、发动群众的一种方式，也是群众路线的一种运作形态。不过，历史事实也表明，群众运动在实践上也可能蜕变为单纯的“运动群众”，甚至异化为强迫群众的运动，这种形态的群众路线实际上偏离了群众路线，正如刘少奇所批评的那样，“这种形式主义的东西，绝不是真正的群众运动，更不是群众路线。这种所谓‘群众运动’，往往并没有真正的群众基础，而是在强迫命令的情况下进行的，表面上似乎轰轰烈烈，实际上空空洞洞”。学者不仅把这种蜕变或者说异化了的群众运动称为“国家运动”，认为其“本质上不是群众在运动，而是群众‘被运动’，被国家所运动”，而且把国家政体视为理解这种国家运动的最佳切入点，并以“革命教化政体”对其进行理论解释：“所谓‘革命教化政体’，是指国家对社会改造抱有强烈使命感，并把国家拥有符合社会改造需要的超凡禀赋作为执政合法性基础的政体。”把蜕变或异化的群众运动简单地归结为“国家运动”并以所谓“革命教化政体”对其进行理论解释可能失之恰当。不过，从国家角度来分析群众路线及群众运动表明，群众路线不仅关乎党和群众的关系，也涉及国家和群众的关系，其根源并非“革命教化政体”，而是政党组织和国家组织连为一体的结果。在此意义上，群众路线是一个矛盾的结合体，国家权力体系的行政动员和群众动员、运动式治理等可能都是群众路线的有机组成部分。

“集思广益”的政策过程是群众路线的第三种运作形态。这一形态的运行轨迹是一个完整的政策过程，即中国共产党不仅通过群众路线制定政策、执行政策，而且还依靠群众路线检验和完善政策。整个政策过程可以概括为“上下来去”四个字，其中政策的社会认识过程是一个从“形而下”到“形而上”再到“形而下”的过程，而政策的社会操作过程是一个“从群众中来，到群众中去”的过程。就理论解释而言，中国学者不仅认识到西方的政策理论重在讨论政治-行政二分、权力制衡等组织结构因素对决策过程的作用，忽略了人民群众对于整个政策过程的影响，而且强调在政策过程中作为领导者、决策者的中国共产党既要顺应群众，又要引领群众，这是一个双向互动的过程，需要把握二者的良性平衡。一方面，中国共产党要善于依靠群众路线虚心向群众学习，使整个政策过程能够更加科学、更加符合实际。诚如邓小平所讲：“只有首先善于做群众的学生的人，才有可能做群众的先生，并且只有继续做学生，才能继续做先生。一个党和它的党员，只有认真地总结群众的经验，集中群众的智慧，才能指出正确的方向，领导群众前进”。因此，作为领导者的中国共产党与作为被领导者的群众不单是简单的领导与被领导关系，同时也是领导者向被领导者学习的师生关系。另一方面，作为决策者的中国共产党要高瞻远瞩、勇于担当，引领群众达成高效可行的决策。按照毛泽东的说法：“要建立领导核心，反对一国三公”。作为领导者的中国共产党既要俯下身子谦虚求教以让决策过程朝着正确的方向前进，也要发挥领导者的核心作用，推动党和国家事业取得历史性成就。

中国特色的民主方式是群众路线的第四种运作形态。目前学界把这种形态的具体运作形式主要分为两种。一是参与式民主。有学者把群众路线从理论上定位为一种“逆向政治参与”模式，其要义不是民众主动参与政治，而是中国共产党的组织和干部主动向民众征求意见、了解其需要。这个反向政治参与过程不存在竞争性，也不要求群众有很高的政治参与积极性，而是党要有深入群众的职责和义务。换言之，党在反向参与中具有极强的主观能动性，群众则表现得较为被动，二者形成鲜明对比。二是协商民主。协商民主始于“deliberative democracy”概念，原指西方协商民主的既有范式。贯彻群众路线被认为是协商民主的过程，民意在群众路线中能够被中国共产党代表，中国共产党则通过群众路线获得合法性。可以说，社会主义协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现，两者具有理论上的契合度。但是，协商民主相对于群众路线是一个“舶来品”，也是一个新事物。如果将中国实践的群众路线同发源于西方的协商民主直接画等号难以凸显中国共产党与群众关系的特殊性，也无法和中国特色社会主义政治实践相匹配。

总之，群众路线以多元的面孔展现出不同的运作形态。这当然与群众路线本身丰富的理念内涵和不同的学理解释有关，但更为重要的是，这意味着群众路线在实践中具有广阔的拓展空间和长远的发展前景。

三、议题形态重构：治国理政全过程中的一条红线

随着群众路线融入中国治国理政的实践过程之中，群众路线的第五种运作形态正在兴起。党的十八届三中全会明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略部署，国家治理现代化已成为中国式现代化不可分割的组成部分，群众路线不可避免地融入国家治理的实践之中。党的十九大报告将此表述为一项战略任务：“把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。”如果用一个比喻的说法，这意味着群众路线将成为贯彻于当代中国治国理政全过程中的一条红线，这也许是群众路线新的运作形态。

随着群众路线成为治国理政全过程中的一条红线，“先锋队（领导）与群众”“国家与群众”的二元结构将扩展为以人民/群众为中心的三元（政党、国家、社会）一体结构，即以人民群众为中心，在执政党的领导下，政党、国家和社会之间的三元良性互动结构。从历史来看，这种三元互动结构是中国国家治理现代化的前提条件。改革开放之前，执政党、国家和社会是三位一体的，即“在国家和社会能力虚弱的条件下，执政党权力扩展以致控制国家和社会从而二者结合成为一个整体的过程或状态。在执政党、国家、社会一体化的关系模式下，执政党居于主导地位，形成了执政党主导国家，国家主导社会的政治形态”。这种治理形态确保了执政党的主导地位，但国家治理的有效性和社会的活力也在一定程度上被减弱。在改革开放的推动下，执政党、国家和社会的三元互动格局替代了之前的三元一体结构，这为国家治理现代化奠定了基础。就现实而言，这种执政党领导下的三元互动结构既有结构性的优势，也包含结构性的张力。发挥其巨大优势，化解其内在张力，实现多重价值目标的共赢格局，是中国现代国家治理现代化的使命，也是在治国理政中贯彻群众路线的价值所在。作为治国理政全过程中的一条红线，群众路线以如下三条路径展现其在中国治理现代化伟大实践中新的形态重构。

——执政有根与治国有效的生命线、支撑线。当代中国治国理政的一大特色是大党与大国。大党的优势在于“其强大的领导力，具体体现为战略领导能力、国家整合能力、制度运行能力、社会协调能力”。大党的最大难题是能否始终得到广大人民群众的支持，不仅获得执政的合法性、正当性，而且实现国家治理的有效性。然而，治国理政的实践中，执政合法性与治国有效性之间存在张力，因为“每个执政者可能都追求有效性与合法性的共赢，但在现实的治理实践中，二者并非完全一致，甚至存在紧张”。群众路线正是发扬大党优势的生命线和化解张力的支撑线。一方面，人民是政党执政的根基，群众路线是巩固这一根基的关键所在，正如习近平所说，“保持党的先进性和纯洁性、巩固党的执政基础和执政地位靠什么？最重要的就是靠坚持党的群众路线、密切联系群众”。这说明群众路线是确立、巩固党执政合法性的根本保障。另一方面，贯彻群众路线不仅意味着高度重视人民群众日益增长的物质和文化需求，而且依靠有效的国家治理来满足这些需求，因为只有有效的国家治理才能得到人民的认可和支持，诚如邓小平所说，“不发展经济，不改善人民生活，只能是死路一条”。改革开放四十多年的经验证明，有效治理也是执政合法性的重要来源之一。

——公众利益与公民权益的统筹线、平衡线。当代中国的治国理政以人民为中心。何谓人民？在不同的国家建构逻辑下，作为国家建构主体的人民具有不同的定位：人民或者为个体公民的集合体，或者是始于群众而归于共同阶级利益的联合体。仅从个体与群体的区分来看，人民之概念大致有两种解释：一是立足于单纯的个体本位，或从政治哲学上把人民视为无数个体的简单集合，或从宪法上把人民定义为“具有民主权利的公民之总和”；二是基于简单的群体本位，把人民定位为由“集团”或“阶层”所组成的群体。在“以人民为中心”的国家治理现代化实践中，人民的概念超越了以上两种论述，其内涵是整合性、包容性的：人民并非只是群体中的某个或某些部分，同时人民也容纳了宪法所确认的公民个体，是人民大众与公民个体整合为一体的共同体。因此，以人民为中心的治国理政蕴含着一种内在的需要：统筹人民大众的公共利益和公民个体的合法权益。这就赋予了群众路线平衡二者的新使命：邹谠先生曾注意到历史上群众路线的平衡功能：正是通过群众路线，加之后来的统一战线，中国共产党在革命期间成功地找到并维持了党的根本革命利益与农民以及其他社会团体所认定的经济利益之间的适当平衡。这种均衡是农民给予中国共产党政治和军事支持的必要前提，也是党具有领导农民实现最终目标之能力的必要前提。一方面，通过群众路线践行以人民为中心的理念，在治国理政中“始终把人民利益摆在至高无上的地位”，全方位地满足人民大众的根本性、整体性的公共利益。例如，经济发展上更多更公平惠及全体人民，“使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”，朝着实现全体人民共同富裕不断前进；政治民主上充分“体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主”。另一方面，在治国理政中，“法治建设要为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”，因此，贯彻群众路线也必须遵守法治精神，把“国家宪法和法律对于公民个体权利的保障”落实到位，这既是法治建设以人民为中心的具体体现，也是执行群众路线的应有之义。

——权力扩张与社会自主的警戒线、守护线。任何权力都具有扩张性，国家权力更是如此。在国家治理中，为了维护国家统一、稳定社会秩序和推动经济发展，治理者往往通过扩展国家权力来提升国家能力，以实现国家的有效治理。然而，国家权力的过度扩张必然削弱社会的多样性，抑制社会的自主性。例如，在基层治理中，随着网格化管理的推进，国家的行政权力也随之扩张。虽然国家通过网格化管理实现了有效的社会监控，保持了社会秩序的稳定，但过度的技术监控也在很大程度上压抑了社会的自主性。“这是因为随着行政权力的不断扩展，其势必会挤压社会主体多元性的空间”。从国家建设来看，加强法治建设当然是化解国家权力扩张和社会自主之间紧张性的根本选择，但对执政党而言，群众路线也是一种重要路径。一方面，贯彻群众路线有助于激发民众的民主精神，增强人民群众对权力运行的监督力量，增强国家治理的公开性、公正性。在此意义上，群众路线是权力任意扩张的警戒线。另一方面，贯彻群众路线就要在治国理政中尊重人民群众的自主性、创新性，例如，在乡村治理中扶持、支持农民群众的创新举措，如“村民议事会”“村务商议团”“乡规民约”等，这样，群众路线就成了维护社会自主性的守护线。

四、学理重构：群众路线为概念基石的中国善治论

群众路线概念的历史演进、复杂意涵以及多元的运行形态给群众路线的学理建构留下了广泛的学术讨论空间。根据现有的文献，已有的学理建构主要基于不同的学科进路，例如，或从政治学出发，以政治代表理论、民主协商理论以及民主参与理论等为群众路线提供学理论证；或采取公共管理学的视角，主要聚焦于公共政策过程，用公共政策理论来论述群众路线；或者以社会学为进路，以社会动员理论来解释群众路线。学科之间的边界和壁垒，使得群众路线的各种学理建构呈现为碎片化的状态。因此，一个值得分析的问题是，究竟以什么理论为群众路线提供学理建构。

回答这一问题首先需要对当代中国的治国理政进行理论定位，因为成长中的群众路线的第五种形态是其贯彻到治国理政全部活动的产物。从实践运行来看，中国的治国理政不以政治与行政的二元分立为运行框架，而是在执政党领导下政党、国家和社会三元互动的过程；就价值目标而言，当代中国的治国理政以人民为中心。“对治理的真正检验标准，应该看它是否以民众为中心”，因此，以人民为中心的治国理政不仅是治理，更是寻求善治。这样来看，善治论似乎是定位当代中国治国理政的理论选择。然而，问题是哪种善治理论能为包括群众路线在内的中国治国理政提供学理建构。寻求这一问题的答案不能诉诸理论，需要回归历史：不同于“现代西方的国家建构，特别是在英国，是以公民的概念作为起点的”，20世纪中国现代国家家建构以群众概念为出发点。现代国家建构立足于不同的概念基础表明可能存在不同版本的善治论。

以公民概念为起点的西方现代国家建构决定了其国家治理立足于公民个体，其价值导向以保障个体的公民权利为依归，因此，西方版本的善治论必然以公民为中心。西方善治论的兴起及其理论话语充分证明了这一点。流行于20世纪90年代的善治概念源于西方社会面对如何克服治理失效的难题，旨在探索治理的理想状态。西方社会及学术界提出了不同定义的善治概念，例如，世界银行将“善治”概括为可预见性、开放和启发性的决策（即透明的过程），充满着敬业精神的政府体制，对其行为完全负责的政府执行机器，参与公共事务的强大公民社会，以及所有法治下的行为。荷兰政府认为善治是在尊重人权、崇尚民主和法治、安全和分权以及公民社会参与的基础上，建立的一种政治和制度环境。然而，不管按照哪种定义或解释，西方版本善治论的核心内容是以公民为中心，实现政府、市场以及公民社会三位一体的平衡格局。这种善治论理论上根源于自由主义及个人主义，凸显公民个体以及公民社会对国家的制衡作用。即使经过中国学者再阐释的善治论从根本上也没有跳出以公民为中心的论述框架，例如，有国内学者虽然把善治归结为“使公共利益最大化的社会管理过程”，提出善治的基本要素是合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效，但认为“善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”，所以，“善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或民间社会”。显然，建立在自由主义及个人主义基础上的西方善治论不仅将政府与公民置于二元分立格局，难以契合以人民为中心的治国理政实践，而且完全无视政党在国家治理中承担的领导作用，这就无法解释当代中国治国理政中执政党领导下的政党、国家、社会的三元互动格局，当然也没有为群众路线留下理论空间。

从历史来看，中国现代国家建构以群众概念为起点。群众以及群众路线奠定了中国版本善治论的概念基石，回答了以人民而非公民为中心的中国善治是什么以及如何可能。

——善治的价值目标。这是“为了谁”而治理的问题。其答案蕴含在双重逻辑之中。一方面，群众成为人民的历史逻辑。因为，“群众诚然是中国现代国家构建的起点”，但绝非中国现代国家的主体。历史表明，作为列宁式政党，中共通过群众路线、统一战线把群众组织、动员起来，使之成为人民，人民才是建国的主体。在人民建立的国家，善治的价值目标当然不以个体公民为中心，而以人民为中心。另一方面，“一切为了群众”的理论逻辑。这一逻辑内在地要求中国善治以人民为中心，在治国理政中“把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”，在治理实践中不断实现人民群众的长远利益和现实利益。

——善治的政治根基。这是“依靠谁”而治理的问题。“一切依靠群众”的理论逻辑要求作为治国理政领导主体的中国共产党通过不断“健全为人民执政、靠人民执政各项制度”，依靠人民实现善治。

——善治的实践主体。这是“谁来治理”的问题。群众路线的理论逻辑要求在党的领导下走向共治，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的治理格局。

——善治的基本路径。这是“何以治”的问题，涉及治理路径的选择。群众路线的理论逻辑必然要求“坚持人民主体地位”，选择实现善治的两大基本路径：一方面，依法治国，“要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到依法治国全过程”；另一方面，民主治理，“保证人民在党的领导下通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。

——善治的操作艺术。这是“如何治”的问题，亦即如何善于治理。中国的治国理政是大党之治、大国之治，治大国，若烹小鲜。在人类历史上，如此超大规模的复杂性治理面临数量众多、性质各异、相互叠加的矛盾、难题，如上所言，无论实现执政合法性与治理有效性的双赢、平衡公众利益与个体权益的张力，还是约束权力扩张以维护社会自主，如何处理这些矛盾、化解这些难题，需要高超的善治艺术。经验表明，长期作为一种领导方法和工作方式的群众路线，其实也是一种重要的善治艺术。

总之，群众路线是中国版本善治方案的核心元素，也是中国善治理论的概念基石。作为一种创新性的学理解释，中国善治论对群众路线的学理建构具有独特的重要价值。一是立足治国理政的中国实践、中国经验，彰显知识生产的自主性；二是在一定程度上跨越了政治学、公共管理学、社会学等诸多学科的边界，展现学科交叉线的包容性；三是以群众路线为概念基石的中国善治论区别于立足自由主义及个人主义的西方善治论，但也吸收了其中的合理成分，例如，在高扬以人民为中心理念的同时，根据中国宪法所规定的各种公民权利，寻求在维护人民整体利益和保护合法公民权益之间的价值平衡，体现理论的超越性；四是作为全球善治论中的一支，以群众路线为概念基石的中国善治论可以与以公民概念为基石的西方善治论对话，这意味着其理论概念在一定程度上超越了地域经验的特殊性，获得了普遍性的品格。

肖滨，中山大学中国公共管理研究中心、政治与公共事务管理学院教授，博士生导师，哲学博士，主要从事当代中国政府与政治研究。

原文刊发：《浙江工商大学学报》2025年第3期，注释从略。