肖滨 成天立:人民政协运行机制创新的内在机理

——基于Z省政协委员会客厅制度的理论解析
选择字号:   本文共阅读 4673 次 更新时间:2023-11-06 23:49

进入专题: 人民政协   协商民主  

肖滨   成天立  

内容提要:本文以Z省政协委员会客厅制度为典型案例,从微观经验和宏观理论的双重维度出发,解析人民政协运行机制创新的内在机理。在微观经验层面,以结构—机制为视角,基于Z省政协委员会客厅的制度实践,以“三线匹配”分析框架具体阐释人民政协运行机制创新;在宏观理论层面,将这一运行机制创新置于协商民主的视野下,从具体形态、理论逻辑和价值规范三个方面为人民政协践行协商民主确立了理论化的综合定位。

关 键 词:人民政协  协商民主  三线匹配  机制创新

 

习近平总书记在党的二十大报告中指出:“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性,是最广泛、最真实、最管用的民主。”①协商民主是实践全过程人民民主的重要形式。人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构,不仅需要内部作业的建言资政,而且需要突破组织边界,将政协协商的“触角”②延伸至外界的社会大众,以实现人民政协协商民主的常态化和制度化③。这与传统认知上以界别安排、会议履职、精英协商为核心元件的运行模式有所不同。因此,新时代的人民政协作为专门协商机构面临着新挑战:如何在中国共产党领导下,面向广大民众,广泛吸收社会各界不同群体的意见,并将其转化、提升为政治协商中的智力资源,进而提出国家治理的政策方案?回应这一挑战,不仅在实践上有赖于各级各地政协一线队伍的探索与实践,而且需要从理论上阐释这些实践经验,进而有助于人民政协的制度创新。

基于这一思路,本文以Z省政协委员会客厅为典型案例,从微观经验和宏观理论层面分析人民政协运行机制创新的内在机理,作为回应上述挑战的理据。

一、“三线匹配”:人民政协制度运行的机制嵌合

关于人民政协制度运行,学界主要有两种论述模式。一种是内生性张力论的“结构—功能”解释路径。内生性张力论将政协的地位和角色看成“一副面孔、两张皮”的“双重代理”形态,政协始终作为统一战线组织存在,但在地位和角色上具有双重性。从地位上看,作为统一战线组织,政协不具备国家权力机关属性,但在实际政治生活中,政协具有国家机关的组织形态、活动方式和财政供给,与党委、政府、人大并称“四大班子”④。从角色上看,政协在历史上曾长期作为对社会贤达的“统战平台”⑤,而作为“代议机构”则相对弱化。另一种是嵌入式优化论的“历史—制度”解释路径。与内生性张力论不同,嵌入式优化论尽管在一定意义上承认既存张力作为前置性条件,但认为政协仍然可以创造一系列工作载体,逐步嵌入政治体系,以发挥制度运行的效能。对此,胡筱秀认为,政协经历了从代议机构到统一战线组织再到基本政治制度的转变历程,已经成长为一个功能分殊、高度专门化的国家组织和政治运行实体,且有进一步加强的趋势。⑥肖存良也认为,政协长期以来通过发育提案和建议案、集体视察、民主监督、参政议政等工作载体,与政治体系建立了紧密联系,逐渐把自身“嵌入”⑦政治体系,充当着整个政治体系的平衡器与优化器。⑧

显然,上述观点不仅反映了人民政协制度运行逻辑的复杂性,而且为后续研究提供了较有价值的学术知识图谱。不过,基于发展全过程人民民主的时代要求以及人民政协作为专门协商机构的政治定位,既有解释框架还有深化的空间。

其一,人民政协作为专门协商机构面向社会大众的客观条件缺失。当前实际情况表明,政协不仅在大众的代表性上存在断裂风险,例如某些市县政协机关存在“基础工作薄弱、人员力量薄弱”⑨问题,还有某些地方存在政协委员被动协商和“奉命”监督的现象,⑩而且支撑协商民主开展的提案载体也存在“质量”短板(11)。由此,解决路径已然不能再局限于“做加法”,即逐步增加工作载体叠加表层功能,更要立足于“做减法”,即充分融合既有的工作载体释放底层势能。

其二,对党政体制对于政协制度进行主动调适的机制关注不够。一方面,内生性张力论有待进一步研究人民政协作为中国共产党领导的专门协商机构所具备的政治优势,以期深入观察“党政体制”经由复杂严密的权力连线,并围绕特定主题议题灵活运用工作机制践行协商民主的过程环节。另一方面,人民政协作为专门协商机构,意味着“政协不是权力机关,参政不行政、建言不决策、监督不强制,主要通过协商发挥作用”,(12)因而距离嵌入式优化论所称的“嵌入政治决策领域”还存在着实践落差。

为此,笔者主张,在吸纳上述两种解释路径的基础上,沿着“结构—机制”的分析路径转换视角,并围绕“三线匹配”的论述思路重构新的解释框架,从而分析阐述人民政协通过动态匹配“中轴线”“外联线”和“内接线”三重关系以推动制度有效运行的机制性创新实践。这一分析视角旨在阐明,人民政协制度的有效运行既不意味着摆脱纵向层面由特定历史传统衍生出的结构约束,也并非仅仅依托横向层面在全国范围内平稳有序的整体演进,而是有赖于在地方微观实践中培育多重运行机制良性互动的“协同作业”。实际上,我国学界已经为这一分析视角提供了相关理论研究。例如,林尚立较早用“党—国家—社会”框架分析统一战线问题,认为执政的合法性和有效性取决于党对于政党、国家和社会三者关系的驾驭和把握。(13)笔者提出的“三线匹配”的解释框架旨在将这一宏观分析视角进一步具体化,将分析聚焦于人民政协制度结构内部各关联单元的“机制嵌合”:“三线匹配”从机制形态上呈现为由执政党提供核心驱动力,带动国家与社会双元交互运行。这一运行格局犹如一把撑开的“伞”,其特点在于“中轴支撑,左右开弓”,即以党为提供中轴支撑的伞柄,以左右两侧伞骨为支架,使政协之“伞”张开,有效运转起来。所谓“三线匹配”则意味着这些线是具有韧性的互动连线:“中轴线”上位驱动,将党的权威纵向贯穿;“外联线”与“内接线”横向连通,立足政协枢纽牵引国家与社会两大主体。由此,无论是“中轴线”“外联线”还是“内接线”,其中任意一条连线的薄弱甚或断裂,都会削弱“伞”体的结构与效能,只有三线整合一体达至内外均衡状态,共同推动政协之“伞”撑开,才能确保人民政协制度的有效运行。这也是理解人民政协运行机制创新的一把钥匙。

图1 “三线匹配论”:伞状分析框架(14)

根据上图所示,我们做如下三点解释:

第一,中轴线(P′—P):指政协(P′)与党(P)的关系。中轴线“提供动力”,一方面,党需要常抓“收紧”这一连线以加强对政协的领导;另一方面,党也需要适时“放活”连线以增加政协履职的自主性。

长期以来,人民政协组织的延伸和扩展在一定程度上受制于自身的“松散型关联状态”,在新时代,亟须通过加强党对政协的领导,(15)促进人民政协制度结构的有效运行。与党政机关上下贯通、执行有力的严密组织体系不同,政协组织由党组、主席会议、机关办公厅、专门委员会、界别小组、政协委员等多个构件组成,这些构件需要有机协同。中共中央办公厅《关于加强新时代人民政协党的建设工作的若干意见》指出,“人民政协党的建设同新时代新使命新要求还不完全适应,特别是存在思想认识不到位、组织设置不健全、政协特点不突出、党员委员作用发挥不充分等问题,需要从实际出发切实加以解决”。(16)习近平总书记在中央政协工作会议上专门强调:“党委主要负责同志要带头参加政协重要活动,带头广交深交党外朋友。各级纪检监察机关和组织、宣传、统战等部门,政府及其有关部门,要加强同政协组织的联系配合,形成加强和改进人民政协工作的合力。”(17)政协发展的历史证明,“人民政协工作的好坏,人民政协事业兴旺与否,很大程度上取决于党是否重视,是否支持,如何领导,领导得怎么样”。(18)“在全局工作上,党委实施总领导,总揽而不包办,协调而不替代,各方的事由各方去办,各方之间的事由党委来协调”,(19)这样,人民政协的运作就既有动力又有活力。

第二,外联线(P′—S′):指政协(P′)与社会(S′)的关系。外联线“下接地线”,一方面,政协需要深入社会“动员”各界力量凝聚共识;另一方面,社会也需要积极“支持”政协以实现有序政治参与。

一方面,政协委员与社会大众的关系存在异化风险。《中国人民政治协商会议章程(修正案)》(2018年)专门增设“委员”一章,其中第三十五条规定:“中国人民政治协商会议全国委员会委员和地方委员会委员应当正确处理个人职业活动与履行职责的关系,不得利用委员身份牟取个人、小团体和特定关系人的利益。”(20)中共中央办公厅《关于加强新时代人民政协党的建设工作的若干意见》强调,“坚决防止利用政协影响力谋取私利,坚决防止利用委员资源谋取私利”。(21)另一方面,“即使将某些社会—经济利益集团纳入到咨询体制中,但还是有很多人处于这一体制外,而这一问题最终必须解决”。(22)对此,《中国人民政治协商会议章程(修正案)》(2018年)规定,政协既是“爱国统一战线的组织”,又是“我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”。(23)如同林尚立所言,“政党是一个根在社会,志在国家的政治组织。政党的根部在社会蔓延的深度和广度在整体上决定着政党与社会的关系”。(24)可见,政协需以统一战线的同心圆网络对多元化社会进行政治整合,(25)从而有助于巩固和扩大中国共产党执政的群众基础;对于不同群体而言,也要通过协商民主渠道表达诉求,寻求有序的政治参与。

第三,内接线(P′—S):指政协(P′)与国家(S)的关系。内接线“上接天线”,一方面,国家需要“吸纳”政协意见以满足治理需求;另一方面,政协也需要主动“参与”政策过程以履行政协职责。

在我国的党政体制下,在政权维度上,为了维护稳定的政治与社会秩序,需要确保执政党的权威性;在治权维度上,经济增长与社会发展是主要目标,需要确保治理的有效性。(26)当前我国已经进入全面建设社会主义现代化国家的新阶段,在拥有制度优势的同时,也会面临决策信息失效、智力支持不足和政策执行偏差等问题。这就为人民政协提供了服务国家治理需求的广阔空间。政协章程从国家治理体系的角度确定了政协定位:“人民政协集协商、参与、合作于一体,它的性质、特点和工作方式与国家治理体系现代化的要求相一致,可以为治理体系现代化提供常态化、多层次、可操作的制度机制。”(27)党的十九届四中全会将“完善人民政协专门协商机构制度,丰富协商形式,健全协商规则,优化界别设置,健全发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力的程序机制”(28)作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措进行部署。由此可见,对于政协自身而言,有必要进一步嵌入政治体系。同时,政协要发挥自己独特的功能,不仅需要获取更多的政策信息资源,而且需要提供更多高质量的决策咨询建议。

二、来自实践的创新:Z省政协委员会客厅案例

近年来,Z省非公经济就业人员超过1800多万人,党外知识分子400多万人,新的社会阶层人士有475万人,占全省总人数的8.3%,(29)这种状况对政协制度运行提出了新的挑战。为此,自2018年开始,Z省政协逐步探索创建了“政协委员会客厅”这一聚焦“影响有影响力的人和界别群众,把更多的人团结到党的周围”的开放型委员履职平台。“政协委员会客厅”在全国范围内具有代表性:一方面,以深化人民政协“凝聚共识”(30)职能为特色主线,建在政协团结联系对象的集中区域,建在产业相对集中的地方,建在群众的身边,具有明显的一线性、下沉性、开放性;另一方面,以承载省以下人民政协制度解释和平台创新为特殊定位,“会客厅建设和我国政治制度的建设密切相关,和中国特色的治理能力密切相关,和实现中华民族伟大复兴密切相关”(31)。

自2018年至2021年,Z省共建立了115家政协委员会客厅,(32)开展了800余场活动,影响人次数以万计。在规模上,会客厅呈现出“由点到面”的趋势,分为四个阶段线性推进。在效能上,会客厅注重“建管用育”建设,完成两个版本(1.0版本至2.0版本)的迭代升级,打造出“之江实验室政协委员会客厅”等品牌成果。在组织网络上,会客厅构建了覆盖该省的“省—市—县”三级政协委员联动的组织体系,每个会客厅一般为1名省级委员搭配5至7名其他委员,由此形成圈层结构。在目标群体上,会客厅团结联系对象包括中小企业主(21.3%)、行业协会骨干(11.1%)、文化传承人(5.6%)、专家教授(5.4%),此外还有创新创业人才(6.5%)、高层次科技人才(4.6%)、专业人才(4.6%)。在功能定位上,会客厅成为学习交流的新载体、联系群众的新纽带、协商民主的新路径和团结联谊的新平台。此外,会客厅以“政协搭台、委员唱戏”为基本工作形式。政协委员在“前台”策划活动、组织主持、引领引导,政协组织在“后台”扶助支撑、把关定调、畅通渠道,活动有座谈研讨、政策宣讲、论坛讲座、调研考察、专题协商、提案办理等。以玉皇山南基金小镇政协委员会客厅为例,小镇入驻金融机构和企业2798家。2018年11月,该会客厅组织了“区块链与数字货币”主题研讨,近30位金融从业人员、专家学者等参与,最终形成的成果《关于推广金融顾问制度、加强企业综合金融服务的建议》,经省政协向省委省政府报送,获得采纳并得到落实。对此,会客厅的牵头委员表示:“协商民主,就是要让不同的观念充分交流,交流之后才能统一立场。”(33)

对上述制度化协商平台,本研究采取半结构式访谈、会议座谈和参与式观察等方式,于2021年6月至10月对包含B市在内的Z省多个地区进行了调研。之所以选择B市,是因为B市是Z省最早探索政协委员会客厅、政协委员工作室等平台的地区之一,地处B市H区的Y会客厅经过两年创建,获评“五星级政协委员会客厅”(全省仅有8家),其作为会客厅规范运行的代表,具有典型调研价值。概言之,笔者基于政协委员会客厅的案例研究,从“政协委员会客厅”平台创建的实践透视“人民政协制度运行”的一般逻辑,从而以机制运作的新视角发掘其实践价值。

在下文的研究中,笔者以典型案例分析阐述“三线匹配”的分析框架,归纳会客厅的创新经验:一是强化中轴线(P′—P),以“中轴驱动”机制处理政协与党的关系,构建“收紧”与“放活”的均衡;二是拓展外联线(P′—S′),以“双线作业”机制处理政协与社会的关系,构建“动员”与“支持”的均衡;三是贯通内接线(P′—S),以“两面协调”机制处理政协与国家的关系,构建“吸纳”与“参与”的均衡。

三、基于经验现象的理论解释:“三线匹配”的运行机制

上述案例描述初步介绍了会客厅的背景状况,为回答本文提出的探索性问题,以下将逐一分析“中轴线”“外联线”和“内接线”的运行机制,来检验上述理论逻辑。

(一)强化“中轴线”:“中轴驱动”以再造组织权威

人民政协作为专门协商机构发展协商民主,要求重塑松散型的组织体系。那么,改变这一困境的驱动力是什么?如何将党的力量纵向贯穿政协系统以构造组织权威?

对此,Z省政协委员会客厅探索了“中轴驱动”机制。所谓“中轴驱动”机制,指的是会客厅根植于省政协党组及主席会议的顶层设计,直接受到党的中轴驱动,而党的领导方式又充分尊重并赋能会客厅,使得政协委员团队形成相互协作的自主性。

图2 “中轴驱动”机制

1.双向反馈:织密党领导政协的互动连线

“双向反馈”机制平衡了党和会客厅平台的关系。省政协党组与会客厅平台之间建立了交叉依附的互动连线:(1)“申请—审核”的创建模式。《会客厅工作规则》规定,在省会的省政协委员申报创建委员会客厅,由委员本人向省政协提出书面申请;设区市政协推荐创建的,由设区市政协向省政协提出书面申请;县(市、区)政协推荐创建的由设区市政协统筹向省政协提出书面申请。(2)“指导—联系”的管理模式。省政协主席会议每年听取1次全省会客厅工作情况汇报;每位副主席联系两个会客厅,并至少参加其他会客厅的两场活动;每年召开1次会客厅经验交流会,不定期在省政协社情民意专刊上通报情况。(3)“提案—报送”的汇报模式。活动结束一周内,以书面形式报送主题活动开展情况和社情民意信息。(4)“效果—反馈”的培育模式。省政协委员工作委每月底收集汇总各会客厅下月主题活动。会客厅要在年底回顾当年活动情况,总结成绩并分析问题,提出工作规划,报省政协委员工作委。(34)

2.权责恒定:在政协委员自主行动中落实责任

“权责恒定”机制平衡了党和会客厅成员的关系。一方面,Z省政协党组明确了会客厅内政协委员的纪律和责任,指出:“注重更好凸显政治性。强调会客厅是政协组织交付委员履行任务的庄严场所,必须旗帜鲜明讲政治,每一项活动都得体现政治要求、考虑政治效果、防范政治风险,坚决不能搞成‘名人俱乐部’,也不能搞成‘牢骚场’‘名利场’,严防损害平台形象、偏离创建初衷。”(35)另一方面,省政协党组也充分赋权于政协委员,推出自主组合的团队协作模式,由此提升了政协委员的集体行动能力。

笔者调研时提出一个问题:“组建一个会客厅是不是要以界别为单位?”通过访谈得知,H区政协工委主任表示:“没有。不完全是。可以以界别为单位组建会客厅,也可以由委员个人发起、召集一部分志同道合的、业务相关的、能力相关的人一起组建。”“我们政协有很多其他的平台,专委会会组织,联委会会组织,界别也会组织。在这之外,他们现在可以切成更小块的组织活动,个体作用发挥得更好。会客厅都有一个小团队,这个小团队的作用发挥会更好。”(36)当地政协干部通过比较政协各个平台如专委会、联委会、界别等,认为“切成更小块的组织活动”这种团队模式,更有利于政协作用的发挥。

(二)拓展“外联线”:“双线作业”以弥合群体间隙

以党的力量纵向贯穿驱动政协组织运行,使得会客厅兼具纪律规范与自主动力。但是,这一平台载体应以何种机制形态向外延伸?如何吸收广大社会群体的意见呢?

对此,Z省政协委员会客厅创新了“双线作业”机制。“双线作业”指统一战线与群众路线的组合运用,在求同存异中最大限度地把分化的社会群体团结凝聚起来。(37)

图3 “双线作业”机制

1.统一战线:柔性作业增强社会关系黏性

一是行业接合。行业是各界群众的活动单元,更有归属感和共鸣。会客厅组织活动,坚持把政治性与行业性有机统一起来,把引领引导之责与服务群体之需有机贯通起来,精心选择兼具政策高度、社会热度和群体感知度的主题,努力使会客厅活动既契合党政中心工作,又符合所联系群体实际需求和会客厅个性特征,做到了政治性议题始终聚焦与行业性议题不断深化之间的平衡。二是利益契合。“会客厅建在各行各业,对于经济社会热点痛点难点、行业领域动态、界别群众呼声,感知最敏锐、体会最深刻,可以说是‘春江水暖鸭先知’,因而在反映社情民意信息上具有独特优势。”(38)三是情感融合。“政协委员要发挥桥梁纽带作用,在界别群众中多做雪中送炭、扶贫济困的工作,多做春风化雨、解疑释惑的工作,多做理顺情绪、化解矛盾的工作”。(39)

会客厅影响社会群体的方式多种多样,比如一个书店通过开展活动,就能增强政协委员与广大民众之间的黏性,弥合群体间隙。H区政协工委副主任提到,“我们这个牵头人分管书店,这么多年来,他的民营书店形成了一个非常大的并且有黏性的爱读书的群体。他在组织活动的过程中,所影响的不仅是我们政协委员,更会影响到他的读者群体”。(40)

2.群众路线:灵活作业满足群众多元需求

团结联系对象是会客厅机制的核心,是会客厅活动的落脚点。围绕这一主线,会客厅的运行呈现以下特点:一是以丰富的内容供给满足群众的多元需求。会客厅活动既有讨论中小企业发展的政策倡议活动,又有解释党和国家最新制定的方针政策宣讲活动。二是以多样的形式供给适应群众的多元需求。开展会客厅活动,不能只习惯于中规中矩的“会议履职”模式,也不能拘泥于物理意义上的“会客厅”设置,而要根据受众特点和活动需求,采取会客访客结合、线上线下融合、联合联动聚合等多种方式,既可以组织具有一定规模的活动,也可以采取小型多样的活动形式,使会客厅活动更加生动活泼、丰富多彩。(41)

在访谈中,笔者发现,当地政协领导干部敏锐地抓住了会客厅平台区别于其他工作平台的本质特征,通过“变化”和“影响”加强政协与民众之间的联系纽带。“每次活动的形式要有变化,在变化中才有生命力。”(42)“我们为什么要搞委员会客厅,当时讲的就是影响有影响力的人。如果我们与有影响力的人能产生共鸣共振,那么我们的活动就有进展、有生命力,会客厅的工作才能做到位。每次开展会客厅的工作,都要思考我们这次活动影响了哪些人,他们的难点问题、痛点问题在哪里,我们能不能引起他们的共鸣。”(43)

(三)贯通“内接线”:“两面协调”以畅通信息渠道

通过“双线作业”机制,会客厅平台得以吸收广大社会群体的意见。不过,如何使这一信息渠道变得畅通?如何将社会大众的意见提升、转化为政治协商中的智力资源呢?

针对这一问题,Z省的做法是进一步巩固政协的“桥梁纽带”作用。Z省《关于加强改进省政协专门委员会工作和制度建设的实施意见》提出,“健全与党委、政府相关部门的联系机制”“围绕共同关心的议题开展协商”“发挥桥梁作用,争取职能部门的支持,促进协商成果转化”等。(44)对此,Z省政协委员会客厅的创新经验是“两面协调”机制:一面是“围绕中心”,使政协参政议政紧紧围绕党委、政府的中心工作成为会客厅的出发点;另一面则是“跨越边界”,把政协委员深入社会、凝聚共识作为会客厅的落脚点。

调研中,相关人员表示:“委员既要把下面的意志带上去,又要把上面的精神贯彻下去。”“工作一定要围绕当地党和政府关切的事情来开展。不然,如果当地政府都不关注,那你拼命做的这些事是无效的、没意义的。”(45)“我在走访企业的过程中发现,中小企业确实存在很多的难处。Z省的企业量多面广,我们政府要服务这么多的企业,还是有一定的难度,可能很多政策不一定能完全覆盖到这些中小企业当中去,所以我要考虑是不是能够做政府的帮手、企业的助手。”(46)

由此可见,无论是政协机关干部强调的“下面的意志”与“上面的精神”,还是政协委员主张的“政府的帮手”与“企业的助手”,都反映出政协工作的特殊要求——“两面协调”:既要“围绕中心”服务党委、政府,也要“跨越边界”凝聚社会共识。

图4 “两面协调”机制

1.围绕中心:知情明政拓宽建言资政空间

从政协的角度看,就是要“围绕中心”保障政协主动参与国家治理事务。调研情况显示,建言献策只有依托于对党委、政府中心工作的知情明政才能行之有效。Z省的政协委员会客厅准确把握政策信息资源导向,拓展了建言资政的作用空间,形成了人民政协协商民主成果高度契合国家治理需求的主动参与局面。在调研中,当地政协干部对此深刻地诠释道:“我们确定明年会客厅的工作要跟党委中心工作结合,这其实也是一种聚合力。我们参政议政也好,凝聚共识也好,双向发力,其实就是为了凝聚这个力量。最后的工作,我们提的建议意见要不要执行,这是党委、政府的职责。”(47)

访谈显示,地方政协领导干部从实际工作经验中体会到,政协制度得以有效运转的关键条件,在于牢固嵌入国家治理体系架构,将政协工作与党政中心工作紧密结合。

2.跨越边界:传递预期增强凝聚共识实效

从国家的角度看,就是要“跨越边界”推动国家积极吸纳政协协商意见。政协委员会客厅通过跨越政协系统的边界,凝聚社会共识,对国家与社会的关系进行双边协调,以此缩小并调节民间认知与政策导向的偏差,这有助于国家高效吸收转化政协协商成果。

访谈中,H区政协主席表示:“我们现在的委员,已经习惯提建议,为党委决策做些参谋,这很重要,也是我们政协委员的本职工作。但关键是如何深挖任务,把党委、政府决策部署落实好,通过我们的努力,凝聚全社会的共识,或者凝聚全社会的力量来推动这件事。”“我们政协委员以及这么多企业家,如何凝聚共识?如何加快发展速度?能不能提出一个创意和一些实打实的处置方案?当然这个处置可能是双向的,既要向企业家提出创意,又要向区委、区政府提出建议。”(48)访谈显示,地方政协领导干部以政企关系为例,指出广大中小企业的意见对于政策方案的制定和落实具有独特价值,需要政协委员在国家与社会之间进行双向处置。

笔者访谈得知,近些年来会客厅产出了一批富有成效的协商成果,反映出“两面协调”机制对于实现人民政协协商民主衔接国家治理的积极意义。Y政协委员会客厅牵头委员表示:“新冠疫情暴发后,很多民营企业压力非常大,我和我的团队制定了调查问卷,调研民营企业存在哪些困难和问题,需要政府提供哪些帮助。短短几天就收集了200多份问卷。然后把这些问卷反映的共性问题总结起来,我本人以委员会客厅的名义提交给省政协。省政协非常重视,第一时间把我的简稿作为社情民意提交给省政府。省政府收到以后也很重视,一周以内就出台了17条相关政策,至少有我们提到的6~7条纳入其中。我是非常兴奋的,并不是说我们的建议被省政府采纳了,而是我们帮助中小民营企业实现了他们的需求,得到了政府的回应,我们起到了牵线搭桥的作用。”(49)

四、“三线匹配”的运行机制:协商民主视野下的三重定位

上述“三线匹配”的分析框架以机制创新解释了Z省政协委员会客厅制度的实践经验。然而,我们不能满足于经验解释,需要在协商民主的视野下为其确立更为理论化的综合定位。

习近平总书记指出:“协商民主深深嵌入了中国社会主义民主政治全过程。”(50)“在中国社会主义制度下,有事好商量、众人的事情由众人商量,找到全社会意愿和要求的最大公约数,是人民民主的真谛。协商民主是党领导人民有效治理国家、保证人民当家作主的重要制度设计,同选举民主相互补充、相得益彰。”(51)因此,在中国社会主义民主政治的实践中,人民政协不仅需要构建与自身角色相匹配的协商民主的运行机制,而且应当展现协商民主的理论逻辑和价值规范。基于此,我们从实践、理论和价值三个层面对“三线匹配”的运行机制进行定位解析。

第一,在实践层面,“三线匹配”的运行机制是人民政协机制创新的具体形态。一是以“中轴驱动”机制强化“中轴线”:通过“双向反馈”和“权责恒定”,以党组顶层设计为政协组织的有效运行提供政治动力,既强化党的权威性,又提升政协内部的组织化和自主性,从而克服“收紧”与“放活”之间的张力,保障政协的协商民主在党的领导下进行。二是以“双线作业”机制拓展“外联线”:通过“统一战线”和“群众路线”,政协以灵活柔性的形态向外延伸,广泛集中吸收社会大众的意见,弥合分众化群体的关系缝隙,从而克服“动员”与“支持”之间的张力,促进政协与社会关系的均衡,强化了协商民主的群众基础。三是以“两面协调”机制贯通“内接线”:通过“围绕中心”和“跨越边界”,政协能够将政策信息与社会意见加以贯通,通过政协委员这一中间环节将其提升转化为政治协商中的智力资源,从而克服“吸纳”与“参与”之间的张力,提升政协推进协商民主的治理价值。

第二,在理论层面,“三线匹配”的运行机制展现了人民政协作为专门协商机构践行协商民主的理论逻辑——“五环相扣”。其一,始于“政”。人民政协是中国共产党领导的专门协商机构,党的领导是新时代加强和改进人民政协工作的政治基础和根本前提。以“政”为起始点,不仅意味着执政党为人民政协践行协商民主的过程提供了强大的政治保障,而且也为人民政协作为专门协商机构持续推进协商民主创新注入了强大的驱动力。其二,依于“规”。2018年修订的《中国人民政治协商会议章程》突出强调了“人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”。(52)人民政协作为专门协商机构,必须在政协章程的统一指导下,结合自身实际,依据严谨细致的规则、程序作业,在履行协商民主的过程中担负起专门性协商机构的职责。其三,根于“民”。政协委员通过“会客接待”等多种形式,借助深入群众、深度调研、深度协商以及协商结果的深度传导(53)等专门渠道,将广大民众纳入协商体系,使社会大众广泛参与人民政协协商民主运行的全过程。其四,经于“议”。政协委员通过组合运用“统一战线”与“群众路线”的“双线作业”,灵活对接民众,采取“有事好商量、众人的事情由众人商量”的协商办法,经由平等真诚的协商对话,在求同存异的商量过程中达成最大共识。其五,归于“治”。政协委员以其专业化、多元化的人才优势,将广大民众多样化的意见与建议吸纳统合,将其扩展、提升为政治协商中的智力资源,有助于加快从协商成果到政策制定与实施的直接落地过程,更好地把人民政协制度优势转化为国家治理效能。

第三,在价值层面,“三线匹配”的运行机制蕴含着人民政协推进协商民主规范运行的“四项原则”。一是有序性原则。人民政协作为专门协商机构,必须以党的领导为政治保障和组织保障,依规有序组织协商民主活动。二是广泛性原则。人民政协作为专门协商机构,应下沉政协委员力量,面向广大民众开展协商民主。三是程序性原则。人民政协作为专门协商机构,需要构建精细的程序机制,保障协商民主过程合理运行。四是有效性原则。人民政协作为专门协商机构,亟须衔接党政中心任务,促进协商成果服务于国家治理。

总之,在协商民主的理论视野下,“三线匹配”的运行机制创新不仅从具体形态、理论逻辑、价值规范三个层面呈现了人民政协作为专门协商机构开展协商民主的内在机理,而且在特定意义上演绎了人民政协制度运行的理论逻辑。

注释:

①习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》,北京:人民出版社2022年版,第37页。

②笔者查阅文献资料发现“把工作触角延伸出去”“延伸人民政协协商的触角”等类似的说法出现在政协系统的官方表达中,因此在此简称为政协协商的“触角”。(参见杨卫敏:《新时代统一战线概论》,杭州:浙江工商大学出版社2020年版,第339页。)

③董树彬、董鹏林:《人民政协作为专门协商机构的时代特色与优势》,《理论探讨》2020年第1期。

④景跃进、陈明明、肖滨主编:《当代中国政府与政治》,北京:中国人民大学出版社2016年版,第101页。

⑤Xiaojun Yan,"Regime Inclusion and the Resilience of Authoritarianism:The Local People's Political Consultative Conference in Post-Mao Chinese Politics",The China Journal,No.66,2011,pp.53-75.

⑥胡筱秀:《人民政协制度功能变迁研究》,上海:上海人民出版社2010年版,第189页。

⑦肖存良:《平衡与优化:人民政协与政治体系研究》,上海:上海人民出版社2017年版,第6-13页。

⑧肖存良:《平衡与优化:人民政协与政治体系研究》,第5-9页。

⑨习近平:《在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话》,北京:人民出版社2019年版,第12页。

⑩董明:《角色与功能:人民政协与现代国家治理体系的互动互构》,《浙江社会科学》2015年第5期。

(11)近年来政协系统对于改善提案质量工作尤为重视。例如,2018年《政协全国委员会提案委员会关于提高提案质量的意见》突出强调:“质量是提案的生命,关系提案工作乃至政协工作的全局。”

(12)《十九大以来重要文献选编》(上),北京:中央文献出版社2019年版,第366页。

(13)林尚立:《执政的逻辑:政党、国家与社会》,《复旦政治学评论》2005年第1期。

(14)将人民政协制度运行形式视为“伞状结构”,也是受到了学界既有研究的启发。例如,谈火生曾将统一战线看成以政党为中心展开的伞状结构,其伞毂是中国共产党,伞骨是各党派、界别和团体,伞面是广大人民群众。此外,肖存良也提到政协在党与社会的关系中类似于一种“钟摆结构”。(参见景跃进、陈明明、肖滨:《当代中国政府与政治》,第87页;肖存良:《中国政治协商制度研究》,上海:上海人民出版社2013年版,第247页。)

(15)张丽琴、李佳育:《党领导人民政协的基本形态:“请示—授权”与“嵌入—吸纳”复合》,《中共福建省委党校(福建行政学院)学报》2021年第3期。

(16)《中共中央办公厅印发〈关于加强新时代人民政协党的建设工作的若干意见〉》,中国政协网,2019年3月2日,http://www.cppcc.gov.cn/zxww/2019/03/02/ARTI1551492311152184.shtml,2022年11月2日。

(17)习近平:《在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话》,第12页。

(18)张平夫:《人民政协概论》,北京:中央编译出版社2008年版,第339页。

(19)张平夫:《人民政协概论》,第343页。

(20)《学习新修订政协章程问答》,北京:中国文史出版社2018年版,第12页。

(21)《统一战线工作规定学习手册》,北京:中国法制出版社2021年版,第227页。

(22)俞可平等:《中国的政治发展:中美学者的视角》,北京:社会科学文献出版社2013年版,第161页。

(23)《学习新修订政协章程问答》,第2页。

(24)林尚立:《轴心与外围:共产党的组织网络与中国社会整合》,《复旦政治学评论》2008年第1期。

(25)徐理响:《合作型政治:统一战线与政治整合的中国逻辑》,《统一战线学研究》2020年第4期。

(26)肖滨、方木欢:《扩大公民有序政治参与的双轨路径——基于中国改革开放以来实践经验的理论分析》,《政治学研究》2017年第4期;肖滨、卜熙:《一核统领下的差异化格局——以地方党委书记任职人大常委会主任的三种模式为例》,《开放时代》2020年第3期。

(27)《学习新修订政协章程问答》,第109页。

(28)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,北京:人民出版社2019年版,第11页。

(29)葛慧君:《以开放思维把更多的人团结在党的周围——浙江省政协“委员会客厅”建设的探索实践》,《中国政协》2019年第23期。

(30)习近平总书记在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话中提出,人民政协要“把加强思想政治引领、广泛凝聚共识作为中心环节,坚持团结和民主两大主题,提高政治协商、民主监督、参政议政水平,更好凝聚共识”。(参见习近平:《在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话》,第7页。)

(31)政协浙江省委员会:《委员会客厅基本情况和特色亮点》2021年6月(内部资料)。

(32)《再添5家新成员 浙江省政协委员会客厅总数达到115家》,中国人民政治协商会议浙江省委员会网站,2021年10月14日,https://www.zjzx.gov.cn/zxyw/content_103140,2022年9月25日。

(33)《一个政协委员会客厅背后的协商民主探索——有事好商量 画出同心圆》,《浙江日报》2019年11月20日第1版。

(34)政协浙江省委员会编:《浙江省政协委员会客厅操作手册》2021年6月(内部资料),第27-34页。

(35)政协浙江省委员会:《委员会客厅基本情况和特色亮点》。

(36)H区政协工委主任访谈记录,访谈编号:BH20211021。

(37)杨卫敏:《新时代统一战线概论》,第122页。

(38)葛慧君:《在全省政协委员会客厅工作推进会上的讲话摘要》,《浙江政协通讯》〔2021〕第21期。

(39)葛慧君:《在全省政协委员会客厅工作推进会上的讲话摘要》。

(40)H区政协工委副主任访谈记录,访谈编号:BH20211019。

(41)葛慧君:《在全省政协委员会客厅工作推进会上的讲话摘要》。

(42)H区政协副主席访谈记录,访谈编号:BH20211019。

(43)H区政协主席访谈记录,访谈编号:BH20211019。

(44)政协浙江省委员会办公厅:《关于印发〈加强改进省政协专门委员会工作和制度建设的实施意见〉的通知》(政浙委发〔2020〕10号),2020年8月28日。

(45)H区政协工委主任访谈记录,访谈编号:BH20211019。

(46)Y政协委员会客厅牵头委员访谈记录,访谈编号:BH20211019。

(47)H区政协主席访谈记录,访谈编号:BH20211019。

(48)H区政协主席访谈记录,访谈编号:BH20211019。

(49)Y政协委员会客厅牵头委员访谈记录,访谈编号:BH20211019。

(50)习近平:《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》,北京:人民出版社2012年版,第15页。

(51)习近平:《在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话》,第7-8页。

(52)郑言仁:《关于发挥人民政协专门协商机构作用的思考》,《中国政协理论研究》2021年第1期。

(53)宿正伯:《全过程人民民主中的人民政协》,《人民政协报》2021年11月17日第8版。

    进入专题: 人民政协   协商民主  

本文责编:chendongdong
发信站:爱思想(https://www.aisixiang.com)
栏目: 学术 > 政治学 > 中国政治
本文链接:https://www.aisixiang.com/data/147101.html
文章来源:本文转自《国家现代化建设研究》2022年第5期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统