内容提要：坚持在法治轨道上深化改革是新时代国家治理的鲜明特征。中央通过授权的方式调动地方改革的积极性、主动性，不仅是一种立法活动，也是一种治理选择。中央授权地方制定专门的地方性法规、授权国务院在地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定，分别创设了专门性的立法权和差异化的行政权。这些法治方案体现了不同的改革思路和治理目标，塑造了中央以法治方式推进地方改革的授权改革模式，形成了“中央依法授权—地方合法改革”的治理机制。中央依法授权体现了全国人大及其常委会实施宪法的创制性特征，地方合法改革体现了地方法治运行原理。面对改革和法治之间的内在张力，授权改革模式还存在进一步调适完善的空间。在结构上，应当建立以合理性为中心的授权标准，中央可以按照不同治理目标选择相应授权工具，推进不同力度的改革；在过程中，应当完善中央主导、地方协同的改革机制，以法治凝聚改革共识，加强过程监督，以及完善地方改革的成果衡量和经验扩散机制。
关键词：授权 改革 法治 国家治理 宪法实施
本文发表于《中国法学》2025年第6期
一、引 言
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确将坚持全面依法治国作为进一步全面深化改革的重大原则，强调“坚持全面依法治国，在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度”。改革和法治的关系是全面深化改革和全面依法治国的辩证关系的集中体现，也是理论界长期关注的问题。对于如何正确处理改革和法治的关系，习近平总书记指出，“‘改革与法治如鸟之两翼、车之两轮’，要坚持在法治下推进改革，在改革中完善法治”。
在新时代全面深化改革中，要遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则，释放地方改革的强大动能。地方的一些自主改革举措具有试验创新意义和推广价值，却也可能突破法律规定或者造成法律争议。这是正确处理改革和法治关系需要破解的难题。对此，要充分发挥法治对改革的引导、推动、规范和保障作用，确保改革在法治轨道上有序运行。为了保证改革的合法性，中央应善于运用法治思维和法治方式，根据改革发展的需要授予地方一定的改革权限和空间，地方则要充分运用授权落实改革任务、实现改革目标。实践中形成的这种“授权—改革”的法治结构，是实现改革和法治相统一的核心治理机制，形成了我国处理改革和法治关系的成功经验。
现有理论研究中，有的研究主要从规范层面观察改革和法治的关系，分析全国人大及其常委会授权地方立法的制度机制，提炼出“改革型地方立法变通机制”等概念；有的研究分析中央授权地方改革试点的制度原理和运行过程，辨析其宪法定位和合宪性情形；也有研究聚焦改革与立法之间关系的规律，分析在法治下推进改革所产生的影响。然而，鲜有从国家治理视角统筹考虑授权地方立法和授权地方改革试点等不同法治方案及其对国家治理现代化的影响。从国家治理视角进行观察分析，一方面适应了国家治理现代化背景下全面深化改革的时代主题，另一方面也是坚持全面依法治国的内在要求，体现了习近平法治思想所蕴含的以法治谋改革、促发展的法治功能观。提炼中央以法治方式推进地方改革的治理模式，既可以充分揭示新时代国家治理的鲜明特色，为坚持改革和法治相统一提供具体方案，也有利于更好地理解中央和地方关系，为进一步全面深化改革寻找更加多样且可行的路径。
鉴于此，笔者拟从改革和法治的关系出发，归纳总结新时代全面深化改革进程中形成的中央授权地方改革的法治方式，揭示在法治轨道上深化改革的成功经验，然后从中央依法授权和地方合法改革两个维度分析授权改革的运行机理，最后分析如何对授权改革模式进行规范调适，从而更好发挥法治在深化改革、推进中国式现代化中的积极作用。
二、中央推进地方改革的法治向度
新时代全面深化改革既要做好整体谋划和顶层设计，也要充分发挥地方探索实践的作用。为保证重大改革于法有据，中央采取了依法授权的方式推进地方改革。从中央角度看，在法治下推进改革，要求中央依据宪法法律对地方进行授权，既让地方得到充分的改革空间和法律保障，也保证授权符合宪法法律的规定；从地方角度看，在法治下推进改革则要在获得充分的改革试验空间和法定权限前提下开展探索创新。实践中，中央的授权工具主要包括由全国人大及其常委会授权地方制定专门的地方性法规、授权国务院在地方暂时调整或者暂时停止适用法律，地方据此获得了专门性的立法权和差异化的行政权。中央以法治方式推动地方改革，形成授权改革模式，呈现协同性、层次性、创新性等治理特征。
（一）新时代改革方法论中的改革和法治相统一
在新中国改革发展史上，改革和法治的关系“经历了从立法被动确认改革成果到主动引领改革进程、从改革推动立法到立法引领改革的转变”。这突出体现在地方进行的改革试验创新中。在新中国七十多年的发展历程中，特别是改革开放以来，不断激发地方在治理中的积极性、主动性，以地方作为改革突破口和抓手，是国家治理的重要特点。地方改革的动力具有自下而上和自上而下的不同来源，改革路径也有渐进调适式和全面深化式的不同类型。很长一段时间里，“摸着石头过河”是重要的改革方法理念。地方呈现了较强的改革动力，采取了一些改革创新举措并取得一定成效。这些改革举措引起了关注，不少改革经验得到了推广。
进入全面深化改革阶段，习近平总书记强调“坚持用科学方法指导和推进改革”，要求“坚持改革和法治相统一”。这一改革方法论是新时代全面深化改革的根本遵循。在新时代改革方法论的指引下，中央顶层设计与地方改革探索紧密结合，既发挥顶层设计、制度导向和立法先行的保障作用，也发挥“摸着石头过河”的试验创新意义。习近平总书记指出，“现阶段推进改革，必须识得水性、把握大局、稳中求进”，“加强顶层设计和摸着石头过河都是推进改革的重要方法”。改革是一项系统工程，要处理好方方面面的关系，要全面协调推进各方面的改革任务。习近平总书记指出：“全面深化改革需要加强顶层设计和整体谋划，加强各项改革的关联性、系统性、可行性研究。”在强调顶层设计的改革逻辑下，治理模式已经发生深刻变化，突出表现在地方自主改革往往需要法定空间，而真正有效的改革空间来源于中央的顶层设计和依法授权。对于地方改革权力和责任的配置，必须符合法治要求。
如何运用法治思维和法治方式优化中央和地方在改革中的权责配置与互动过程，在激发地方活力的同时确保改革合法有序，是国家治理的关键议题之一。中央和地方共同承担改革任务，但具有不同角色功能。中央是改革的决策者、推动者，要为地方提供权力空间和法律依据，而地方是改革任务的直接承担者，要通过合法改革实现国家治理目标。在我国单一制国家结构形式下，要在保证中央的统一领导的前提下激发地方的改革活力，需要在改革和法治相统一的原则下选择适当治理方式。习近平总书记指出：“凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。”为了更好推进全面深化改革，中央坚持“先立后破”，通过主动立法修法及时满足不同改革需求，为改革发展提供助力。“先立后破”意味着改革应当坚持立法先行，既引领和推动改革，奠定改革的合法性基础，也为改革措施提供更加充分的法治规范和保障。这包括以下不同情形：深化改革需要立法的，及时制定相应的法律；需要先行先试、探索积累的，依法作出授权；不适应改革发展要求的现行法律规定，及时修改完善或者废止。为此，在坚持法治原则的前提下，中央授权是推进地方改革的重要方式。
（二）中央推进地方改革的法治方式
在改革发展实践中，我国形成了以中央授权为核心机制的法治方式来推进改革的重要经验。根据不同治理目标，中央可以灵活运用不同授权工具。这些授权工具的分类标准在于它们体现了中央以法治方式推进地方改革的不同梯度，对应不同的改革深度、中央控制强度、地方自主空间。
1.全国人大及其常委会授权地方制定专门的地方性法规
改革开放以来，我国先后设立了深圳、珠海、厦门、汕头、海南等多个经济特区，并由全国人大及其常委会授权这些经济特区所在省、市人大及其常委会制定专门的地方性法规。2000年《立法法》第65条规定“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施”，正式确认了经济特区法规这一专门的法规类型。经济特区所在省、市人大及其常委会可以根据实际情况和具体需要，在遵循宪法规定和法律、行政法规基本原则前提下，制定在经济特区范围内实施的法规。作为一种经授权制定的专门的地方性法规，经济特区法规具有立法变通权。立法变通权意味着经济特区法规可以变通法律、行政法规、地方性法规的规定，并且这些变通规定在经济特区范围内具有优先效力，体现为不同于一般地方性法规的更大的特殊的立法权限。通过经济特区法规就经济社会管理事项等作出特别规定，经济特区可作出经济社会管理方面的创新安排。
党的十八大以来，中央就推进全面深化改革作出一系列重大战略部署。2020年6月1日，中共中央、国务院发布《海南自由贸易港建设总体方案》，提出加快建设高水平的中国特色自由贸易港。2021年4月23日，《中共中央 国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》正式发布，提出支持浦东勇于挑最重的担子、啃最硬的骨头，努力成为更高水平改革开放的开路先锋、全面建设社会主义现代化国家的排头兵。为了更好推进改革，中央创新地方立法形式，推动形成了浦东新区法规、海南自由贸易港法规等两类新的专门地方性法规。2021年6月10日，全国人大常委会作出决定，授权上海市人大及其常委会根据浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则，制定浦东新区法规，在浦东新区实施。同一天，全国人大常委会通过的《海南自由贸易港法》第10条第1款规定：“海南省人民代表大会及其常务委员会可以根据本法，结合海南自由贸易港建设的具体情况和实际需要，遵循宪法规定和法律、行政法规的基本原则，就贸易、投资及相关管理活动制定法规（以下称海南自由贸易港法规），在海南自由贸易港范围内实施。”
浦东新区法规、海南自由贸易港法规是全国人大及其常委会贯彻党中央决策部署、落实国家重大战略，以立法引领和保障改革，支持高水平改革开放而创设的新的立法形式。这两种法规都具有立法变通权，可以变通法律、行政法规的规定。从功能上看，中央授权上海市、海南省制定专门的地方性法规，本身并没有对具体改革事项作出细致规定，而主要是为地方改革创新提供了法律保障，地方在改革中的自主性相对较强，可以通过地方立法作出特殊的改革安排。2023年《立法法》修改，在原经济特区法规条款中增加了浦东新区法规、海南自由贸易港法规的有关内容。
2.全国人大常委会授权国务院在地方暂停实施法律
除以立法或者决定决议形式授权地方制定专门的地方性法规外，全国人大常委会还可以决定授权国务院、最高人民法院、最高人民检察院等其他国家机构在特定区域暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定（以下简称“暂停实施法律”）。其中，对于推动地方改革发展来说，对国务院的授权最为重要，因为它意味着特定区域的行政管理方式发生了变化。一方面，原法律规定的行政审批、行政处罚以及其他管理措施等不再适用；另一方面，在被调整事项方面临时创设了新管理措施，包括：停止适用原法律规定后直接交由市场调节、在原法律基础上设定新的相关管理措施（如将审批改为备案）、脱离原法律规定创设新管理措施（如针对系列相关事项增设新的打包审批）等。就授权对象而言，全国人大常委会既可以授权国务院，再由国务院自行作出行政调整；也可以在授权中直接指向更具体的管理部门，例如要求国务院将部委行政审批权下放给省级单位等。从实践来看，基于授权暂停实施法律的区域范围、改革试验或者试点内容以及治理目标等方面的差异，这一授权方式还可以进一步区分为两种类型：
一是中央先设立试验区，如综合改革试验区、自由贸易试验区等，再授权在试验区内设定经济社会管理的一系列、一揽子相关差异化权力，其意义既包括试验这些新管理措施的可行性，也包括以放权措施推动试验区的综合发展。例如，2013年８月30日，全国人大常委会作出《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》，明确提出了暂停实施法律的区域范围、法律内容、调整后的管理措施以及暂停期限等。其中暂停法律实施的内容涉及外资企业、中外合资经营企业、中外合作经营企业等三类企业的设立、合营期限、解散审批等。据此，国务院发布相关行政命令，上海自由贸易试验区内的涉外资企业一系列活动不再审批、改为备案，从而形成了差异化的行政权，通过扩大自主权等方式推动自由贸易试验区的建设和发展。
二是授权在某个或者某些行政区域内就经济社会管理设定单项差异化权力，这实际上是针对某个事项管理开展的试点活动，其目的并非直接促进试点地区的发展，而主要是为了考察新管理措施的实施效果并积累有关经验。因此，这种授权通常更为细致和明确。例如，2015年2月27日，全国人大常委会作出《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，暂时调整实施《土地管理法》《城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。决定内容包括被授权改革的县（市、区）名单、被调整的法律条款、调整后的新管理措施以及需要遵循的改革原则等。全国人大常委会向国务院作出授权，再由国务院决定这些行政区域的行政机关不再执行原法律规定，而是执行新管理措施。由此，这些县（市、区）获得了不同于其他行政区域的差异化的行政权，但也有义务在本行政区域内贯彻施行新规定，以具体实践来试验这些新管理措施的效果。
（三）中央以法治方式推进地方改革的治理特征
授权是中央进行治理权力配置的法治化手段，其核心功能在于通过法治方式为地方设定改革权限和空间。尽管授权是全国人大及其常委会行使立法权的一种重要方式，但它超越了简单的“授权立法”逻辑，而在实质上体现为一种改革方案，承载着不同的治理目标，具体包括形成具有较大地方自主权的改革“特殊区域”、实现其全面发展，为试验区创设条件并促进其发展，以及在地方先行试点某项具体改革措施的效果。在授权改革的治理模式下，中央作出改革决策，地方进行具体的改革实践，而将这二者联系起来的正是授权法治，由此形成了中央以法治方式推进地方改革的治理安排。这一结构下的改革呈现出如下特点：
一是协同性。授权改革贯彻了在中央统一领导下充分发挥地方的主动性、积极性的原则，体现了中央主导、地方协同的特点。中央主导、地方协同具体体现为，在改革过程中，中央层面的“决策—授权”和地方层面的“执行—创新”的有效衔接。一方面，中央作出改革决策，并向地方进行授权，从而为地方改革实践提供合法依据和空间；另一方面，地方执行中央的决策，承担具体改革任务，在授权范围内进行合法改革，并可采取一定的创新探索举措。在中央主导、地方协同的基础上，授权发挥了以法治凝聚改革共识的作用。“改革共识是一个不断凝聚的过程”，“法治是凝聚改革共识的基本方式”。授权本身就承载了中央统一领导的权威和国家治理的意图，也决定了地方改革的方向和方案。中央的治理目标和地方的创新探索在授权改革过程中具有内在一致性。
二是层次性。中央的授权可以根据不同治理目标，设计不同层次的改革任务，推进不同深度的地方改革。首先，授权地方制定专门的地方性法规，是以中央授权地方自主创新的方式推动改革。中央没有部署具体改革方案，而是为地方提供改革空间，地方充分发挥主动性、积极性，自行设定和执行具体的改革规划和措施等。由此，地方形成了改革“特殊区域”，如浦东新区、海南自由贸易港。其次，授权在试验区里暂停实施法律，是以中央下放一揽子或者一系列管理权力、由地方开展综合试验的方式推动改革。中央对于如何推进试验区发展有一定设计和规划，通过下放一系列经济社会管理权限、扩大地方自主空间等方式为试验区创造条件，从而促进试验区经济社会发展，并且探索促进经济社会某些领域发展的制度方案。最后，授权在一些行政区域内暂停实施法律，是以中央设计和部署具体方案、地方直接进行试点的方式推动改革。中央对法律规定的特定事项管理权限作出调整，从而让地方获得一种不同于全国其他地方的差异化管理权限，主要目的在于对新管理措施进行试点。在这种情形下，中央已经初步形成法律调整的改革计划，但这一方案仍需要在地方进行探索试验。如果方案可行，可以上升为法律并在更大范围内推行；如果方案不可行，停止试点或者试点结束后不再推行。
三是创新性。地方根据中央授权获得了改革的创新空间，而且在不同改革方案下，创新内容也有不同。从表面看，不同地方之间的立法和执法等具体工作因此可能出现差异，但这与法制统一原则并没有根本冲突，因为法制统一的内涵并不是指所有地方的法治都应当相同，特定区域法治先行并不构成对法治统一、公平的影响。相反，在特定环境、特别授权的约束下，形成专门性立法权或差异化行政权，也是法秩序的重要组成部分，而且有利于法治发展。首先，地方获得制定专门的地方性法规的权力，体现了这些地方在经济社会发展中的特殊地位和更大自主权。专门的地方性法规对法律、行政法规等进行变通，在改革区域范围内具有优先效力，这就形成了经济社会管理方面的特殊安排，能够推动特定区域经济社会的全面改革。其次，特定地方的行政机关暂停实施法律，并根据授权决定执行新管理措施，就在与其他地方的横向比较中获得了差异化的行政权，从而可以在经济社会管理方面开展局部改革。
由上可见，中央授权地方改革的法治模式具有丰富内涵。这一模式的核心内容是，中央运用授权的法治方式进行治理权力配置，地方在法治框架内承担不同层次的改革任务。中央授权不仅是规范意义上立法行为，还是一种蕴含了具体目标、授权方案以及改革内容的治理选择。授权改革模式塑造了一种立体化的改革和法治的关系面貌（见表1）。
表1 中央推进地方改革的法治方式
三、中央授权地方改革的运行机理
中央以法治方式推进地方改革所形成的授权改革模式，其核心结构是中央依法授权和地方合法改革。在中央依法授权维度，中央对地方的授权具有坚实的宪法基础和直接的法律依据，体现了全国人大及其常委会实施宪法的创制性特征。在地方合法改革维度，全国人大及其常委会关于授权的立法或者决定是直接依据，地方获得授权后须按照地方法治运行原理行使权力、实施改革举措。中央以授权的方式向地方下放权力，而地方合法行使权力，它们共同构成授权改革模式的运行过程。
（一）中央依法授权：一种创制性实施宪法行为
中央先作出改革决策，然后按照法定程序进行授权。改革决策与授权是一体的，因为中央在决策时就要考虑改革和法治的关系问题。坚持重大改革于法有据，改革举措需要得到法律授权的，要按法律程序进行，将依法作出授权也纳入到中央改革决策之中。这体现了新时代全面深化改革的系统思维。习近平总书记指出：“要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。在研究改革方案和改革措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议。”全国人大常委会授权制定浦东新区法规、海南自由贸易港法规以及授权暂停实施法律，是根据改革需要，创制性行使宪法上的立法权而作出的安排，实质上是一种创制性宪法实施行为。创制是我国法治建设中的常用概念，如创制性立法、创制性安排等，通常与改革、创新结合在一起。全国人大常委会创制性实施宪法，表现为在行使职权过程中采取了一些符合宪法精神、原则和相关规定的创制举措，明确了宪法规范的内涵。
1.中央授权的宪法基础
现行宪法中的改革精神、中央和地方关系原则、社会主义法治原则等，为在国家治理中坚持改革和法治相统一提供了宪法基础。中央作出改革决策时，以宪法的相关精神、原则作为依据。这也为后续由全国人大及其常委会作出授权提供了基础。
首先，宪法蕴含改革精神。宪法精神与宪法文本相关联，但又超越文本，可以从历史中进行发掘。“八二宪法”与改革的关系密切，既是改革的产物，又不断适应改革需求而进行修改，体现了改革精神，同时也能够规范改革进程。而且，《宪法》序言规定了“坚持改革开放”的基本国策，具有简政放权、释放活力以及突破阻碍、创新探索等内涵。习近平总书记强调，坚持全面深化改革，“坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱”。在国家治理中，宪法的改革精神始终强调实事求是，要求因时制宜、因地制宜采取治理措施。地方根据其实际情况开展治理，可以采取一定的自主创新举措，这符合宪法的改革精神。“改革在相当长的时间内包含并且包容着参差多态的地方模式，这种地方试验主义的宪法允许由下而上、因地制宜的制度创新和政策试验。”地方治理的自主创新特征深刻影响了改革和法治的关系。在坚持改革和法治相统一的时代背景下，地方自主创新治理需要法治的引导和规范，特别是政策试验需要更为充分的法律依据，相关的改革内容也需要受到更为严格的法律控制。
其次，宪法确立了具有改革空间的中央和地方关系原则。根据《宪法》第3条规定，我国国家机构实行民主集中制的原则，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。这一原则的概括性决定了可以由中央和地方共同塑造纵向国家治理的丰富内涵。地方的立法、行政权限与中央所期待的地方治理能力以及赋予的实际治理任务有密切关系。中央可以设定地方改革的权限和空间，是中央和地方关系原则所包含的重要内容。中央通过授权地方制定专门的地方性法规、暂停实施法律来推进改革，扩大了这些地方的自主权，激发其改革创新的主动性、积极性。地方获得授权后，秉持民主治理、适应治理、创新治理等治理逻辑，通过专门性立法或者差异化行政等方式，完成改革任务、实现治理目标。
最后，宪法要求改革遵循社会主义法治原则。《宪法》第5条规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，确立了社会主义法治原则。坚持改革和法治相统一，是社会主义法治原则的具体要求。一方面，中国特色社会主义法律体系已经形成，改革有较为明确和完备的法律进行指引、规范和约束。另一方面，改革需要充分的合法性基础和有力的法治保障。习近平总书记指出：“我国改革进入了攻坚期和深水区，改革和法治的关系需要破解一些新难题，也亟待纠正一些认识上的误区。一种观点认为，改革就是要冲破法律的禁区，现在法律的条条框框妨碍和迟滞了改革，改革要上路、法律要让路。另一种观点则认为，法律就是要保持稳定性、权威性、适当的滞后性，法律很难引领改革。这两种看法都是不全面的。”新时代的改革是一种稳妥的、渐进的、符合法律要求的改革，不能以改革的名义突破法治。现阶段，全面深化改革必须贯彻法治理念，运用法治方式，经过法治程序。
2.中央授权的直接依据
中央在作出改革决策后，由全国人大及其常委会具体授权地方改革。全国人大及其常委会的授权在性质上属于创制性行使立法权的行为。宪法上的全国人大及其常委会行使立法权的条款构成了授权的直接依据。我国《宪法》第58条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”这一规定并没有明确规定立法权的具体行使方式，全国人大及其常委会具有较大的行使权力的空间。一般认为，全国人大及其常委会制定、修改和废止法律，是其行使国家立法权的主要表现。但是，全国人大及其常委会也可以通过决定方式行使立法权。我国立法实践活动表明，全国人大及其常委会行使立法权包括向其他主体进行授权这种形态。其至少有以下四种具体表现：（1）全国人大及其常委会授权国务院制定行政法规；（2）全国人大常委会授权国家监察委员会制定监察法规；（3）全国人大常委会授权国务院、最高人民法院、最高人民检察院等实施法律的机关在规定期限和范围内暂停实施法律；（4）全国人大及其常委会授权地方制定专门的地方性法规。以授权的方式行使立法权，体现了全国人大及其常委会实施宪法的创制性，进一步明确了《宪法》第58条所规定的“行使国家立法权”的内涵，也丰富了立法权行使制度。
全国人大及其常委会创制性实施宪法，符合宪法实施的制度逻辑。“我国宪法实施的特点是多渠道、多方式、多主体，是一个动态的、持续的、全面的发展进程。”宪法实施意味着由特定主体落实宪法内容、塑造宪法秩序，具有目的性特征。宪法实施的主体既要实施宪法明确规定的内容，也要实施宪法原则和宪法精神所蕴含的内容。在国家治理中，“对于宪法法律没有明确规定、实践中遇到的新情况新问题，必要时，由有权机关根据宪法精神作出创制性安排”。这是新时代健全宪法实施的途径和方式的一项重要经验。全国人大及其常委会对立法权的创制性行使，就是其实施宪法的创新举措，通过明确宪法规范的内涵，回应治理和改革的需要。如前所述，基于宪法上的强烈的改革精神以及相关的原则条款规定，中央作出改革决策具有宪法基础，但还要考虑如何作出改革授权。虽然宪法没有直接规定授权的制度，但全国人大常委会行使国家立法权具有多种方式。在实体上，全国人大及其常委会行使国家立法权，可以将立法权进行一定程度的转移，授予地方行使，也可以将行使立法权进一步具体化为暂停法律实施。在形式上，全国人大及其常委会可以在立法中进行授权，也可以专门作出授权的决定。
对立法权的创制性行使构成了中央授权地方改革的权力基础。其一，授权地方制定专门的地方性法规，是全国人大及其常委会将其行使的立法权部分地转移到地方，让地方获得涉及部分国家立法事项的专门性立法权，包括在专门的地方性法规中规定一些相对法律保留事项或者应当由行政法规规定的事项。其二，授权暂停实施法律，是全国人大常委会对已经生效法律的部分规定如何实施所作出的一种特别安排，一方面“悬置”相关法律规定在特定期限、在特定区域内的效力，另一方面针对原法律规定事项临时创设新管理措施。虽然对法律的这种处置不是制定法律的行为，也不是修改法律的行为，但发挥了改变法律效力和法律秩序的效果。
随着改革实践快速发展，中央系统总结实践中立法主动适应改革发展需要的成功经验，由全国人大修改《立法法》，将授权工具进一步法定化。2015年修改《立法法》的重点之一就是明确规定了全国人大常委会可以授权暂停实施法律。2023年再次修改《立法法》，明确规定了立法保障改革和法治相统一的原则，要求“立法应当适应改革需要，坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，引导、推动、规范、保障相关改革，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用”。而且，这次修改还进一步完善了有关授权工具的规定，包括优化授权暂停实施法律的制度安排，以及在经济特区法规条款中写入了浦东新区法规、海南自由贸易港法规的内容。
（二）地方合法改革：地方法治运行原理的具体体现
尽管必须在中央的统一领导下开展改革，而且中央授权已经设定了改革方向和范围，但作为改革任务的具体承担者，地方仍然可以在合法空间里追求改革创新。这种改革创新思路符合地方法治运行原理。相对于国家整体意义上的法治，地方法治既符合法治的一般精神，也有其各自的特殊性。认真对待地方法治，是理解中国法治建设的一个重要视角，“只有真正重视地方法治，加快推进地方法治建设，法治国家的理想才有可能实现”。在中央推进地方改革的“自上而下”逻辑之下，地方通过法治方式实现改革任务和治理目标，使改革举措与地方法治紧密结合在一起。
一是符合地方法治的适应性原理。地方承担具体的治理职责，在遵循国家治理的整体部署和安排时，通常要因地制宜，采取适应地方的实际情况和特殊需求的治理措施，同时也要充分利用改革创新空间。正如有学者所言，“在进行地方法治试验时，地方政府会在国家整体主义与地方利益之间进行微妙的平衡”。这也是地方法治运行原理的具体要求。一方面，我国作为单一制国家，地方权力来源于中央授予，并以宪法法律加以明确，所以地方国家机构是中央立法和行政命令的执行者。另一方面，根据宪法和地方组织法的规定，地方国家机构负有“管理本行政区域内各项事业”的法定职责，需要自主采取一系列治理措施。在遵循中央的统一领导和开展自主治理的双重职责下，地方争取和利用中央授权、进行合法改革创新，是其履行法定治理责任、实现治理目标的内在要求。
二是符合地方法治的竞争性原理。在新时代国家治理中，改革是各个地方的迫切任务，不同地方之间在通过改革实现治理和发展的目标方面存在着一定的竞争。对于地方治理来说，“压力型发展模式改革的核心并非否定任何意义下的压力、甚至否定发展，而是革新业已错位的发展逻辑，促使地方发展从原始竞争走上良性制度竞争特别是法治竞争”。站在地方角度看，制度竞争特别是法治竞争相较于政策让利、税收补贴、环境标准调控等来说更加具有优势。其中，地方法治竞争基于“地方制度供给机制和制度环境的改善”，是一种“实现地方与地方之间以比较制度优势而胜出的竞争范式”。仅依靠一般地方立法或者执法裁量权，地方之间的法治竞争目标往往难以实现。因此，地方积极争取和充分利用中央授予的改革空间，希望通过中央依法授权形成地方的专门性立法权或差异化行政权，建立可以开展法治竞争的治理体系，从而取得更好的治理效果。
三是符合地方法治的保障性原理。对于经济社会发展来说，法治发挥了重要的保障作用。地方在推行改革措施过程中可能存在不符合法治要求的担忧和疑虑，包括具体改革创新细节可能缺少明确法律依据，以及在裁量空间内，不同主体对于如何改革有不同认识，这一定程度上也影响了地方官员的行为方式。在问责压力下，法治成为地方推进改革创新的重要保障。为了避免出现合法性问题，地方更愿意推行有明确授权的改革方案和举措。合法改革于是成为地方推进改革的前提性条件。这里的“合法”，实际上主要指向了作为授权载体的全国人大及其常委会的立法或者决定。有了明确的法律保障，地方就可以借助专门性立法权和差异化行政权积极推行创新举措。当然，这也有利于推动法治的整体发展，因为通过在立法、行政管理等方面进行创新，地方既能够推动落实改革任务，也能够更好实现法治建设的目标。
四是符合地方法治的扩散性原理。在制度变迁中，以地方改革试验、试点等机制推动整体制度变革，具有风险小、收益大的优点。地方的这些法治活动可以产生一定扩散效应，从而推动法治国家建设。“鼓励和引导地方法治试验有利于推动制度的生成并提升其生命力，与经验‘试错’的实践逻辑相吻合。”特别是，经中央依法授权后开展的地方合法改革，具有扩散优势。有学者将改革开放以来的地方改革类型化为四种典型模式：孤岛现象、执行差距、渐进调适和创新扩散。类型差异背后是地方政府在改革中的角色和改革共识基础的区别。其中，孤岛现象是指地方政府在缺乏与上级达成共识或获得上级支持的情况下推进的自下而上改革，虽然具有自主创新性，但往往“昙花一现”。与孤岛现象不同的是，创新扩散模式建立在广泛的内外部共识基础之上，不仅上级对试点内容和范围持鼓励态度，而且地方也对改革存在广泛共识。新时代地方改革以中央授权为前提，以渐进调适为逻辑基础，能够产生更好的创新扩散效应。而且，由于“地方法治扩散的动力来源于中央政府，是一种具有外生驱动型逻辑的政策扩散类型”，由中央主导推进的改革，在取得一定成效后，更加具有扩散价值。
四、中央授权地方改革的规范调适
在中央以法治方式推进地方改革的过程中，改革和法治的关系得到正确处理。但是，还存在以下张力有待缓和：一是改革创新激发地方活力与法治统一性维护整体秩序之间的张力，前者要求中央扩大授权，后者则要求限制授权的范围；二是改革目标效率与法治的规范性、程序性要求之间的张力，前者要求尽量简化对地方改革的控制，后者则形成了对中央授权和地方改革的约束结构；三是改革的原则性、方向性与法治明确性之间的张力，前者要求有利于地方探索创新的改革环境，后者则要求中央授权设定权责清晰的任务。基于上述这些张力，授权改革模式在技术层面还有进一步完善的空间。新征程上，坚持在法治轨道上全面深化改革，要从治理关系结构和治理过程两个层面对中央依法授权和地方合法改革进行规范调适。
（一）结构调适：构建以合理性为中心的授权标准
中央在依法作出授权时至少要考虑三个层面的内容：一是在谋划改革时就要统筹考虑改革和法治的关系，坚持重大改革于法有据；二是要根据治理目标、改革力度，选择合适的授权工具；三是具体授权方案内容合理。这三者都可以归结为授权工具选择和授权内容设定的合理性，因为授权本身就是在解决改革的合法性问题，而治理实践中面对的主要问题则在于授权的合理性程度。以合理性为中心，可以构建一个包含不同改革力度的授权标准，使授权能够综合考量中央的治理目标、改革方案和地方改革的权限、责任等因素。具体来说：
第一，中央建立改革“特殊区域”，但对于地方改革内容并未作出明确部署，而是要充分放权由地方自主改革创新。在这种情形下，应当选择授权地方制定专门的地方性法规。这是改革力度最大的授权方式。
目前，已经出现了经济特区法规、浦东新区法规、海南自由贸易港法规等三类专门的地方性法规，形成深圳、珠海、汕头、厦门、海南的划定区域以及浦东新区、海南自由贸易港等改革“特殊区域”。实际上，专门性地方立法所包含的变通权一直存在着争议，理论上对于这些地方性法规如何定位存在不同意见，有观点认为它们属于中央立法，也有观点认为它们属于地方代替中央的立法。笔者认为，这些法规应当界定为地方性法规，因为虽然专门地方性法规的权限较一般地方性法规更大，但它们由地方人大及其常委会制定，体现的仍是地方治理的意志，解决的也是地方治理的问题。更大权限意味着这些专门性地方立法推动改革的能力更为显著。正是因此，授权地方制定专门的地方性法规需要更加审慎，应当一事一议、一地一授权。对此，不能直接套用《立法法》第84条关于经济特区法规、浦东新区法规和海南自由贸易港法规的规定，而是必须由中央专门作出授权。但授权须十分审慎，要求中央有较大的改革力度并提供全面支持和保障，地方则要具备成为改革“特殊区域”的条件。正如全国人大常委会法工委宪法室所指出的，“创新地方立法形式应当严格把握、审慎处理”，“国家改革的重大事项，应当遵循在党中央统一领导下推进的原则，先由党中央作出有关决策部署，再由全国人大及其常委会依法行使职权，使党的主张通过法定程序成为国家意志”。
在明确性方面，授权地方制定专门的地方性法规的要求较低。在已有的三类专门地方性法规中，授权明确性较为相似，都是在遵循宪法规定和法律、行政法规的基本原则的前提下，制定专门的法规，在特定区域范围内实施。采取这种授权方案推进改革，应当包含一些基本要素：在主体上，一般由全国人大常委会作出授权，当然，必要时也可以由全国人大作出授权。在方式上，既可以立法，也可以采取决定的形式。在内容上，应包括两部分：第一，授权省、自治区、直辖市的人大及其常委会根据特定区域改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则，制定法规，在特定区域实施。第二，法规应当依照立法法的有关规定分别报全国人大常委会和国务院备案。报送备案时，应当说明对法律、行政法规等作出变通规定的情况。
第二，中央并非要形成一个拥有较大自主空间的改革“特殊区域”，而是要建立由中央设定主要改革内容的试验区，既试验一系列有利于经济社会发展的相关制度措施，又推动试验区经济社会综合发展。在这种情形下，应当授权国务院在试验区范围内暂停实施法律，授予试验区一系列、一揽子的差异化行政权。这是改革力度相对较大的方式。
建立包括自由贸易区等在内的试验区，是新时代全面深化改革的重要经验。有学者指出，“我国的改革开放在很大程度上是通过不同时期对多种区域的特殊制度安排来实现的，由此形成了纷繁复杂的‘特殊经济区域’”。试验区涉及改革和法治的关系、政府和市场的关系、中央和地方的关系等多重关系。试验区的形成和运行，依赖特别的法律制度安排。“特定区域往往具有与其他地方所不同的情况，需要与之相适应的法律规范，为各类主体提供行为规则。”而且，试验区所进行的改革创新，也能够推动制度变迁，因为设立试验区的目的就包括通过对具体措施的试验，探索某些领域改革的可能性与具体路径，在积累经验的基础上，将改革经验上升为法律制度并进行推广。由于试验区的改革措施幅度大、内容多，所以建立试验区并通过授权为其创设条件，需要中央作出较为具体的改革顶层设计，同时还要为地方预留一定的创新探索空间。有学者指出，中央授权发挥了“破旧立新”的作用。试验区的改革措施涉及突破现行法律制度的，全国人大常委会以授权暂停实施法律的方式为改革扫清制度障碍，实现“破旧”；在消除改革障碍后，授权也通过设定新管理措施的方式进一步构建新制度，推进经济社会某些领域的制度完善，实现“立新”。
授权暂停实施法律为建立试验区创设了条件。这一授权方式的明确性要求最高，在授权决定中不仅应当明确改革目标以及暂停实施法律的区域范围、期限和具体法律条款，还要明确规定临时创设的新管理措施的具体内容。《立法法》第16条仅规定“暂时调整适用”和“暂时停止适用”法律部分规定的两种情形，其中是否涵盖创设新管理措施，可否在授权决定中作出类似于立法的新规定，理论上存在争议，但实践中创设新管理措施已经成为常态，构成了授权的当然内涵。创设新管理措施较为特殊，具有制定新规则的立法属性，有学者甚至认为属于立法机关针对特定对象作出的具体行为，与行政法上的具体行政行为具有相似性。所以，授权暂停实施法律的明确性要求较高，体现在不同层面：一是授权决定必须明确提出暂时调整或者停止适用的法律规定；二是授权决定必须明确规定新管理措施的内容，并且这些措施应当紧扣改革主题，限定在原法律规定的事项范围内，且可操作性不低于原法律规定；三是授权内容的文字表述符合语法规范和逻辑规范以及使用法律专业语言。
第三，中央没有建立特殊区域的意图，而是要求由某个或者某些行政区域先行试点某一项或者某几项行政管理措施，试验这些改革措施的成效并积累经验。在这种情形下，应当授权国务院在这些行政区域内暂停实施法律，并授予其相应的差异化行政权。这是改革力度相对较小的方式。
中央之所以将某一项或者某几项行政管理措施交由地方先行试点，主要有三个方面的考虑：一是避免全面推行未经试点验证的措施而存在的风险；二是由地方在试点过程中积累经验，为相关措施全面推行做准备；三是借助地方在改革中所具有的执行效率和信息优势，充分发挥地方在改革中的主动性、积极性。正是因为中国幅员辽阔、区域差异大等特点，“中央的改革决策和整体部署，尤其是要在全国普遍适用的立法规则，就极可能因对地方实际和区域差异关注不够而陷入信息不对称乃至误判的境地”。将行政管理措施交由地方先行试点，是中央渐进、稳妥推进改革的重要途径。试点本身就是考量改革合理性的结果。试点的改革内容由中央具体设计，地方自主空间相对较小。
在明确性方面，中央授权地方先行试点行政管理措施，要遵循关于授权暂停实施法律的明确性的一般要求，同时还要考虑两个特殊因素：一是要严格遵循试点任务，被暂停实施的法律规定应当限制在必要范围内。二是授权时必须说明试点改革的边界。例如，2015年全国人大常委会作出的《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，就明确提出“暂时调整实施有关法律规定，必须坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，坚持从实际出发，因地制宜”。
由上可见，中央以法治方式推进地方改革，基于不同的治理目标，具有不同的授权方案，可以形成不同力度的改革（见表2）。在不同改革力度下，中央授权的明确程度以及为地方设定的自主权等皆有差异，也会产生不同效果。
表2 中央授权地方改革的方式差异
（二）过程调适：完善中央主导、地方协同的改革机制
中央以法治方式推进地方改革，要在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性，让改革在中央主导、地方协同中完成。进一步调适优化中央和地方之间的改革过程，可以从以下三个方面展开：
1.以法治凝聚改革共识
授权地方改革是重大问题、重大事项，必须由中央作出决策，并由全国人大常委会依法作出必要的授权。在这个过程中，要不断围绕改革内容凝聚共识，并且将改革共识落实到具体授权中。“改革共识是推进改革的社会基础。”中央在作出改革决策时以及进行授权过程中，一方面要充分考量各种因素特别是地方的实际情况，另一方面可以根据具体情况与地方就改革相关问题进行沟通。具体来说：
一是中央在改革决策作出前，对地方改革能力进行评估。对于地方来说，成为改革区域，可以获得法律支持和保障，有利于取得改革成果，因而地方普遍具有争取中央授权的主动性。然而，并不是所有地方都适合进行改革。选择适当地方作为改革区域，是中央推进地方改革的前提，因而属于需要由中央决策的内容。为此，中央根据改革目标、内容和任务，通过各种方式评估具体承担改革任务的地方的能力，旨在确保地方具备实施改革举措所需的条件。中央通过一定的机制对地方进行评估，并根据评估结果筛选改革地方，也可以避免地方因盲目追求改革授权而忽视自身实际承载改革任务的能力的情形。评估结果作为中央决定是否授权改革以及授权哪些地方改革的重要依据，有利于改革授权的科学性和可行性。
二是中央根据不同改革任务，选择不同的授权工具。对于中央来说，授权地方改革必须考虑地方实际情况与改革任务的匹配程度。选择授权工具，要充分考虑改革目标、内容以及方案的复杂程度等。虽然中央主导改革方案以及对于改革地方的选择具有决定权，但涉及建立改革“特殊区域”的全面改革和建立试验区的综合改革，仍需要根据实际情况，与地方进行沟通协调，从而确定改革方案。
三是充分发挥地方的改革主动性、积极性。虽然改革需要由中央进行顶层设计和整体谋划，但也要重视地方的作用。一方面，发挥地方善于创新的优势，鼓励地方将改革意见建议通过法定渠道和程序向上报告。另一方面，在中央作出授权后，负有改革任务的地方根据其自身资源禀赋和发展定位，在合法空间里积极主动探索创新的路径。
2.加强过程监督
如何确保地方的改革措施始终既符合授权的要求，也不违反法律规定，是完善授权改革模式的重要任务。为此，需要建立由中央主导的过程监督机制。之所以强调对地方改革进行过程监督，是因为改革一方面源于中央推进，另一方面受授权决定的约束。中央通过对地方改革过程进行监督，既保证其决策部署得到有效落实，同时也维护法治权威，防止改革举措突破法律红线。具体而言，可以运用如下三种方式：
一是针对地方立法的备案审查。根据《立法法》的规定，三类专门的地方性法规都要接受两层备案审查，即分别接受全国人大常委会和国务院开展的备案审查。其中，海南自由贸易港法规涉及法律保留、行政法规保留事项的，还要报全国人大常委会或者国务院批准后生效，这实际上也发挥了审查效果。基于这些地方性法规的改革性质，对它们进行备案审查的标准可以有一定的特殊性，即总体上采用宽松标准，除明显与宪法和其他上位法相抵触外，一般应当认定其为有效。基于此，备案审查的监督方式实际上也发挥了支持地方改革创新的功能。
二是要求地方定期报告改革试点的内容。严格来说，只有全国人大常委会在授权决定中明确要求地方报告的，才需要地方经由国务院向全国人大常委会作报告。不过，有学者认为，“不设置任何报告义务的试点决定不能达成监督、评估目标，明显不符合比例原则”。从加强监督的角度看，未来可以要求所有试点地方定期作改革试点情况报告。而且，报告应当包括详细说明试点措施的合法性情况。
三是在中央的授权决定以及地方所制定的专门的地方性法规中设定“失效条款”并发挥其监督作用。“失效条款”包括两种情况：一是明确规定某些改革措施的期限，期满后经一定程序确认即失效；二是明确规定某个或者某些改革措施在达到特定条件或者出现特定情形后失效或者终止。“失效条款”是一种特殊的立法安排，也属于一种过程监督方法，因为这种条款需要地方根据改革实际情况启动失效或者终止机制。这些机制的目的就在于管理和控制地方改革过程。地方需要评估、衡量其改革措施的条件和效果，在改革过程中运用好“失效条款”，从而防止改革无序或失序的情况发生。
3.完善结果衡量与经验扩散机制
中央还要对地方改革进行综合性的结果衡量，并将一些改革创新经验在更大范围内推广，既提高中央推进地方改革的治理效能，也发挥地方法治的经验扩散功能。2023年《立法法》修改，在第16条授权暂停实施法律的条款中增加新规定：“暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定的事项，实践证明可行的，由全国人民代表大会及其常务委员会及时修改有关法律；修改法律的条件尚不成熟的，可以延长授权的期限，或者恢复施行有关法律规定”。据此，实践中需要区分三类情形进行处理：
一是将成熟的改革经验上升为法律。对于那些经实践充分验证、已然成熟的改革经验，以及切实可行、成效显著的改革举措，应及时将其上升为法律。这一过程是改革成果的法治化升华，将地方局部成功实践以法律形式固定下来，构建起具有广泛适用性和强制约束力的规则体系，从而使这些改革经验得以在更大范围内推广应用，实现改革效益最大化。例如，在行政审批制度改革中，部分地区试点推行的下放权力、简化流程等举措提升了行政效率，随后这些经验逐渐在全国推广，推动行政许可法修改。又如，在全国人大常委会授权上海自由贸易区等试验区改革的基础上，2016年9月，全国人大常委会根据国务院提出的议案，在总结改革经验基础上，对中外合资经营企业法、外资企业法、中外合作经营企业法等“外资三法”进行修改，将可复制、可推广的经验上升为全国普遍适用的法律制度。
二是根据实际情况评估是否持续推进改革，进一步获取改革经验教训。对于正在试点的措施，即使授权期限已满，但改革创新探索尚未达到预期目标，可以继续作出授权，适当延长试点期限。这不仅能给予地方更多时间探索更为有效的手段，还为政策的调整优化提供了缓冲空间。延长试点期限之后还要进一步衡量改革成效。若试点效果不理想，就需要及时终止授权。例如，2015年全国人大常委会授权国务院在33个县（市、区）暂停实施法律，试点内容包括宅基地制度改革等在内的新管理措施。2017年11月，全国人大常委会作出调整，将宅基地制度改革的试点期限延长至2018年12月31日。然而，宅基地制度改革问题较为复杂。全国人大常委会在试点基础上，对于试点经验不够充分、各方面缺乏共识的，恢复有关法律施行。
三是对法律法规作出适应性调整。随着改革的持续深入，一些原有的法律法规可能与改革需求不相适应。此时，就要及时对不适应改革需求的现行法律法规进行修改、废止，或者对相关法律作出解释。基于改革成果对法律法规进行适应性调整，能够促使法律法规与时俱进，更好地适应社会发展需求。这也是改革本身所带来的积极法治效果。
五、结 语
坚持改革和法治相统一，是中国特色社会主义法治的鲜明特征，也是进一步全面深化改革的重要原则。在全面深化改革中，中央在坚持统一领导的前提下，充分调动地方改革的积极性、主动性，通过授权为地方改革提供动力、空间与保障。中央以法治方式推进地方改革的授权改革模式，是新时代正确处理改革和法治关系的经验的重要内容。实践中，授权改革模式包含了中央依法授权和地方合法改革的运行结构，既坚持了改革和法治相统一，又发挥了我国中央和地方关系所具有的保证中央统一领导、鼓励地方积极创新等制度优势。新征程上，还要进一步发挥授权改革模式的作用，做到改革和法治相统一、重大改革于法有据，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，为进一步全面深化改革排除阻力、提供动力、巩固成果，确保中国式现代化行稳致远。
