摘 要 ：党的十八大以来，随着中国特色社会主义进入新时代，民生领域的整体性、系统性改革推动我国社会政策体系进入“从有到优”的新时代。新时代的社会政策呈现出以人为本、注重公平性、治理水平提升、经济发展与民生改善的良性互动等基本特征。它根植于党以人为本的意识形态、国家财政能力和行政能力的提升，以及全过程人民民主的发展。新时代社会政策的价值根基发生明显转向，它超越普遍主义和选择主义的二元对立，设计了融合特殊性与差异性的普遍主义框架，致力于构建统一的社会公民身份，并在社会政策设计、执行和结果中努力贯彻公平正义的原则。新时代的社会政策发展契合“社会中国”的建设愿景。展望未来，作为学术研究的社会政策和作为治理实践的社会政策需要强化互动互促，接续推动“社会中国”建设并讲好社会政策的中国故事。
关键词 ：社会政策；社会中国；新时代；公平正义
一、引言：中国迎来社会政策新时代
社会政策是工业化和市场经济发展的产物。“社会政策”一般可以从两个层面来理解：一是作为一个研究领域或社会科学领域的社会政策，也就是社会政策学科；二是作为政府政策制定过程特定产物的社会政策，主要是关于社会福利与服务的政策。虽然对社会政策内涵的界定依然存在分歧（Marshall，1965），但社会政策存在双重属性则属于学界共识，即作为学术研究的社会政策和作为治理实践的社会政策。在学术研究层面，社会政策是一门跨学科的研究主题，关注福利的组织和供给模式，通常与社会正义、利他主义、资源再分配、消除社会不平等的价值观和哲学原则相关联；在治理实践层面，作为国家治理的基础性工具，社会政策不仅保护弱势群体，解决具体民生问题，而且还在塑造市场、促进增长、提供就业、稳定社会、保障个人和家庭福利方面发挥着重要作用，是国家治理体系和治理能力现代化的核心支撑。
进入21世纪，随着世界政治经济环境的变化，国际社会政策领域出现了一些新的发展。在欧洲，欧盟成员国持续调整社会政策议程以应对金融、经济危机以及愈发突出的社会问题，紧缩（austerity）成为欧盟社会政策的主旋律（Copeland & Daly，2018），社会政策理想和现实之间的鸿沟加大（Graziano & Hartlapp，2019）。然而，在中国，社会政策的发展却呈现出另一番景色。自党的十八大以来，中国社会政策在本世纪最初十年快速扩展的基础上，进入了一个致力于实现人民对美好生活的向往和共同富裕的新时代。新时代的中国社会政策重视经济发展与民生改善的良性互动，重视对弱势群体，特别是贫困和低收入人口的保护，重视社会保障制度的公平可持续，重视人民的健康，重视城乡社会保护的统一，积极发展养老、托幼、助残等福利事业，充分体现了习近平新时代中国特色社会主义思想的要求。
21世纪初，有学者（王思斌，2004）认为我国即将迎来“社会政策时代”，党和政府在民生领域中的系列治理实践佐证了上述观点（郁建兴和何子英，2010）。相较于社会政策时代，“社会政策新时代”虽仅有一字之差，但绝非文字游戏，它蕴含着中国社会政策体系实现了“从有到优”的时代跨越。从20世纪90年代中后期到21世纪的第一个十年，中国社会政策体系完成了“从无到有”的历史性转变，尤其是针对城乡居民的医疗和养老保险制度的建设，以及城乡居民低保制度的建立，推动中国特色社会政策体系框架的初步建立。进入新时代以来，党和政府在以人民为中心的发展理念指导下，将以社会保障为核心的社会政策体系改革摆在治国理政的突出位置，更加强调社会政策的人民性，更加突出增进社会公平正义的核心价值导向，在减贫治理、医疗卫生、教育事业、养老保障、劳动就业、住房保障以及社会救助等领域进行全面的政策创新，推动我国社会政策体系进入系统集成、协同高效的新阶段。新时代的社会政策更加顺应人民对高品质生活的期待，更能适应人的全面发展和全体人民共同富裕的进程，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上取得了新进展。社会政策的目标出现了明显的优化，党和政府的社会政策能力、社会政策的覆盖面和慷慨程度均实现了稳步提升，人民的社会权益得到了更好的制度保障。本文将从厘清社会政策新时代的内涵和特征出发，分析驱动社会政策步入新时代的动力，并重点剖析社会政策新时代发生的三重价值转向。最后，本文认为，社会政策新时代的实践和理念很好地契合了“社会中国”的发展构想，而“社会中国”的建设将推动中国走出一条有别于西方福利国家、具有中国特色的社会政策发展道路。
二、社会政策新时代的内涵与特征
党的十九大报告明确提出，“增进民生福祉是发展的根本目的”，强调“必须始终把人民利益摆在至高无上的地位”；习近平总书记明确宣示，“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”。如果说新世纪初的“社会政策时代”是我国社会政策体系“从无到有”的全面扩展时代，那么“社会政策新时代”则是我国社会政策体系“从有到优”的升级跨越，即社会政策体系全面优化的时期。在社会政策新时代，不仅困难群体的生存和发展状况得到前所未有的高度关注和普遍改善，而且更多致力于更高水平地提升广大社会成员整体福祉的社会政策开始得到系统地制定和执行。同时，在新时代，我国社会政策所秉持的价值理念、政策目标、福利和服务的供给结构，以及政策能力都有了新的变化：公平正义作为社会政策的核心价值理念得到普遍认可并开始通过多领域的政策行动加以实现，社会整体福利水平显著提升，社会政策能力和福利治理水平不断改善，社会政策长期存在的碎片化问题得到缓解，社会福利体制正在从剩余型模式向制度型模式全面过渡。总的来说，新时代社会政策呈现出了以人为本、注重公平性、治理水平提升、经济发展与民生改善的良性互动等基本特征。
首先，社会政策的工具理性色彩淡化，更加重视人民需要的满足和社会权利的实现。社会政策的价值理念包含如以人为本、缩小不平等、公平正义等，其根本目的是保障和实现公民在生存、健康、居住、劳动、教育等方面广泛的社会权利。新时代以来，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，满足人民的美好生活需要是我国社会政策的最高价值目标。需要是社会政策的起点。党的十九大报告明确要求：“坚持在发展中保障和改善民生。必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，深入开展脱贫攻坚，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。”在新时代，我国社会政策的发展改革以公平正义作为最高价值原则，不仅从理论上明确了以满足人的基本需要作为出发点和落脚点，而且在实践上确保各项社会政策行动的范围、水平和实施方式都要从人们的实际需要出发。换言之，人民需要的满足和社会权利的实现已经成为新时代社会政策体系建设的基础性诉求。在人民至上、以人为本的价值指引下，新时代的社会政策设计取代了以往实用主义的政策逻辑，福利分配着重从人类需要本位出发，旨在使每一位公民都能享有一定的社会福利，并依据差异化原则得到不同程度的保障（岳经纶和程璆，2020）。在新时代，正如习近平总书记（2022）所言，“人民群众不分城乡、地域、性别、职业，在面对年老、疾病、失业、工伤、残疾、贫困等风险时都有了相应制度保障”，经济发展的成果更多、更公平地惠及全体人民。
其次，党和政府社会政策能力和福利治理水平显著提升。从政策过程来看，新时代我国社会政策的制定更加科学、包容和系统。政策制定的科学性源于数据理性、民主协商与专业智慧的融合，公众参与的改善和全过程人民民主的发展使社会政策能够更加真实且及时地反映公民的福利和服务诉求。包容性意味着不但原有社会政策的受益对象范围不断扩大，而且新出台的社会政策进一步覆盖了之前未能享受福利和服务的人群。系统性则意味着社会政策不同领域的整合性和衔接度的提升，原有的制度碎片化问题得到缓解。与此同时，政府公职人员行政能力的提升和信息技术的赋能，保证了政策受益对象的精准识别和福利资源的高效配置，提高了福利的可及性水平。其结果是，我国社会总体福利水平得到显著提升（关信平，2017）。在现金福利之外，我国还发展出多种形式的物质福利和服务，政策对象的多样化和差异化需要得到了更好满足。从体制机制来看，立足整体性思维深化推进的政府机构改革，改善了部门间各自为战的局面，社会政策协作治理的水平不断提升。新时代我国社会政策发展的一个重要方面是在推进国家治理体系和治理能力现代化的战略下加强了社会政策治理的现代化。以2018年国务院机构改革为例。这次机构改革不仅涉及新的社会政策治理部门的组建，而且也有旧的治理部门的职能调整，显示了社会政策治理在国家治理中的重要性。这次机构改革在保留原有的民政部、人力资源和社会保障部这两个传统社会政策部门的同时，还新组建了国家医疗保障局、退役军人事务部，以及国家应急管理部。无论是新组建的部门，还是相关部门的职责调整，都有利于减少部门分割、理顺部门关系、提升服务效率，这事关我国社会政策治理能力的建设。
第三，福利供给体制呈现出新的变化与特征。在新时代，通过角色重构、制度创新和治理体系优化，福利供给体制形成了政府主导下的多元参与格局。首先，政府强化了自身在福利供给中的责任及统筹协调角色，在一些领域削减甚至取消了由私人部门进行福利供给的做法，改由政府负责；其次，重视发挥市场部门和市场机制的作用，通过优惠政策，鼓励企业参与福利供给，同时强化政府对市场供给服务的监管，逐步规范资本在社会政策领域的过度逐利倾向；最后，社会力量在福利供给中的角色受到重视，作用不断加强。各级政府通过政府购买社会服务、公益创投等机制，积极培育发展社会组织，越来越多的自愿性团体、公益组织和慈善基金会正在成为福利供给的主体，尤其在社区养老、残疾人服务等细分领域承担着专业化服务供给者的角色。随着国家、市场与社会部门的角色进一步调整，在福利供给领域形成了“政府主导+社会协同+市场补充”模式，通过政府购买服务、PPP模式引导企业和社会组织参与教育、医疗、养老等领域的服务供给，公私合作的福利供给模式不断优化。在中央与地方的关系中，中央政府也加大了在福利和服务供给中的积极角色，无论是现金还是实物项目、缴费型抑或非缴费型社会政策，中央政府持续加大在社会支出中的力度，并通过区域间的一般性或专项财政转移支付等手段缩小福利分配的地域差距。
第四，社会政策与经济政策均衡发展。市场经济条件下，政府政策大体上可分为经济政策与社会政策两大类型。前者关注经济增长，旨在做大蛋糕；后者关注经济增长成果的分配，旨在分好蛋糕。一个社会的繁荣发展，既需要做大蛋糕，也要分好蛋糕。不过，长期以来，经济政策与社会政策、做大蛋糕与分好蛋糕之间的关系一直得不到正确的认识，重经济政策轻社会政策、重做大蛋糕轻分好蛋糕的思维惯性导致经济发展与民生改善之间得不到良性循环。自党的十八大以来，在以人民为中心的发展思想指引下，决策层对经济政策与社会政策、经济发展与民生改善之间的关系有了更全面、正确的认识，二者之间的关系得到了有效处理，呈现出平衡发展的态势。2013年7月30日，在中共中央政治局会议上，新一届领导层提出“坚持宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底，努力实现三者有机统一”。2013年9月5日，习近平总书记在国际舞台上进一步指出，“宏观微观经济政策和社会政策是一个整体，各国要用社会政策托底经济政策，为宏观微观经济政策执行创造条件”。经济政策与社会政策有机统一的观点，为实现经济发展和民生改善的良性互动提供了基础。不仅如此，新时代的社会政策思维也更具发展性，一些新出台的社会政策致力于培育和发展社会资本和人力资本，经济发展和民生改善的互动进入良性循环。2025年的《政府工作报告》进一步提出，我国经济社会发展政策取向之一是强化宏观政策的民生导向，推动更多资金资源“投资于人”、服务于民生。从“强化宏观政策的民生导向”到“投资于人”，这些新提法不仅彰显了以人民为中心的发展理念，而且也表明党和国家在顶层设计上将更加注重民生性投资与生产性投资的均衡发展，更加着眼于增进民生福祉。推动更多资金资源“投资于人”、服务于民生，则意味着需要在国家预算维度确立公共社会支出的主体地位，不断增加公共社会支出在国内生产总值中的比例。
三、社会政策发展的动力机制
解释西方国家社会政策（福利国家）发展的理论视角包括工业主义逻辑、权力资源理论、新制度主义、新马克思主义等（刘军强，2010），讨论新兴经济体社会政策发展的理论视角本质上也没有超出研究西方福利国家的路径。当然，也有质疑的声音认为，用来解释发达国家社会政策发展的理论并不完全适用新兴福利国家（岳经纶和刘洋，2020）。对中国而言，无论是解释西方世界抑或是新兴经济体社会政策发展的动力机制，均需要在中国的特定背景下加以审视。本文认为，执政党的意识形态、政府的财政能力和行政能力，以及全过程人民民主是中国进入社会政策新时代的关键性驱动因素。
首先，执政党的意识形态。作为系统化的思想体系，政党的意识形态是影响社会政策的重要因素，直接塑造社会政策的目标与方向。一般来说，左翼政党的意识形态强调社会公平与资源再分配，推动福利政策向弱势群体倾斜；右翼政党的意识形态则主张市场主导，倾向于减少政府干预。在西方多党制之下，社会政策的发展深受执政党轮替的影响，不同执政党在意识形态上的对立与对抗导致社会政策反复摇摆，不仅损害民生福祉，而且削弱国家治理效能。从本质上讲，西方国家的社会政策只是政党博弈的筹码，其主要目的是为了赢得选举而不是改善民生。由于在野党的掣肘，政客即使在选举时承诺选民再多的福利，当选后往往会基于机会主义逻辑而抛诸脑后。在中国，社会主义意识形态要求社会政策服务于劳动人民的根本利益，服务于人民的福祉和美好生活。中国共产党成立的初衷就是为了改善人民生活，提升人民福祉。作为唯一合法的执政党，中国共产党不必受制于党派斗争的弊端，党政一体化的政治格局有助于实现政策设计的科学化与合理化，并依托高效的政策执行体制将社会政策更好转化为治理效能。同时，政治领导人在改革和创新社会政策的路径中也表现出相当的自主性和前瞻性（Tillin & Duckett，2017）。进入新时代，以习近平同志为核心的党中央不忘初心，把社会政策的发展改革根植于中国共产党人民至上的意识形态之中，以满足人民对美好生活的向往作为社会政策的基本出发点，在扶贫、养老、医疗、教育、住房、社会保障等民生领域积极推动制度与政策创新，显著改善了人民福祉水平。很明显，新时代的中国社会政策是致力于进一步增进人民福祉的集体性公共行动，而非应对经济转型或者是进行社会控制的工具。
其次，财政能力。财政能力通常指的是在考虑到国家的税收体制和强制权力的前提下，政府可以汲取的税收数量（Besley & Persson，2013）。财政收入水平被视为衡量一个国家财政能力的关键指标，而强大的财政能力则允许国家为社会政策发展提供资金支持。新时代以来，我国在大力发展经济的基础上，审慎推进财税体制改革，推动建立现代财政制度，公共财政收入保持稳步上涨的态势。充足的财政资源为党和政府通过社会政策创新不断改善人民的福祉水平准备了物质基础。基于既要做大蛋糕也要分好蛋糕的理念，党和政府高度重视财政资源的合理分配。考虑到我国长期存在的区域社会经济发展不均衡的现状，2014年修订的《中华人民共和国预算法》明确提出“国家实行财政转移支付制度……以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标”，从而将财政转移支付制度以法律形式确认下来。研究表明，基本公共服务均等化问题的实质是公共财政问题，其核心和关键是如何实现公共财政资源的公平分配（项继权和袁方成，2008），即需要采用财力均等化的模式来推动实现基本公共服务的均等化（王伟同，2012）。因此，通过中央对地方、地方上级对下级的一般性或专项转移支付，有助于实现地区间财力的均等化，进而推动缓解区域间经济发展不均衡导致的福利差距。在新时代，中央政府在社会政策领域中的作用不断增强，尤其体现在通过转移支付加大财政投入，既提升了地方政府的财力保障能力，也在一定程度上缩小了地区间福利发展差距。数据显示，从2015年到2024年，中央对地方的转移支付（含一般性和专项转移支付）总额从50079亿增长到95397亿，其中涉及教育、社会救助、就业、医疗卫生、住房、养老等多个民生领域的事项，有效缓解了因地域社会经济发展水平不同而导致的福利差距。
再者，行政能力。行政能力指的是政府管理其人力和物力资源，将资源和行动有效结合并实施政策以实现政策目标的能力，它是实现政策成功和防止政策失败的必要条件（El-taliawi & Van der wal，2019）。行政能力涵盖组织能力、过程能力、人力资源管理能力、电子技术能力等。在充满不确定性的现代社会，政策环境同样充满多重复杂性和挑战，这凸显了发展和提升行政能力的必要性（Farazmand，2009）。在新时代的社会政策领域，行政能力意味着党和政府逐步兑现满足人民对美好生活向往之承诺的能力。在组织运作层面，周期性的党和政府机构改革推动党政组织内部运转更加顺畅，部门间协作的制度壁垒被逐渐破除，协作治理能力得到优化。在服务和福利供给过程中，自上而下面向各级政府公职人员的培训体系更加健全、培训频率更高。公职人员接受包含意识形态、专业知识等在内的培训，不仅有助于保障官员的政治忠诚，忠实执行国家的社会政策意志，同时专业知识培训也提升了官员的服务能力，有助于更好应对政策执行过程中遇到的问题（Tian & Tsai，2021）。行政能力的提升和新时代的强力反腐也密不可分，各级官员以公权力谋私利的现象得到有效遏制，自上而下和自下而上的监督体制使官僚主义、形式主义等问题得到一定缓解。在互联网时代，信息技术和数字技术在福利治理过程的运用有效赋能政府行政能力实现质的飞跃，政策客体能更加便捷地知晓政策、享受相应的社会福利和服务。同时，大数据在福利治理中的运用如信息收集、整理和分析，使政府能够更加精准地识别政策对象并快速回应公众的福利和服务诉求，这不仅可以实现福利资源的高效配置，而且能有效提升人民群众的获得感、安全感与幸福感。
最后，公众参与和全过程人民民主。民主制度的建立和发展对社会政策的扩张有显著促进作用（Haggard & Kaufman，2008），但是民主发挥作用的逻辑在中国和西方福利国家（包括部分新兴福利国家）有本质差异。西方福利国家通常将民主和选举紧密联系，将民主视为一种选举程序，其本质是对民主的工具化，人民不是当家作主和行使权力的主体，而是被动的客体（张程，2017），而且西式民主也逐渐暴露出党争严重、政策短视、决策低效等困境（江泽林，2021）。相较之下，新时代中国实施的全过程人民民主是中国特色社会主义民主的重要创新，核心理念是在党的领导下，确保人民在政策制定、实施和监督等各方面广泛参与。党的领导下的全过程人民民主具有人民性、真实性、广泛性、有效性、可持续性的特征（王红艳，2022）。以人民需要为逻辑基础，全过程人民民主使公众能够从基层发起社会政策议程，参与决策过程，并通过制度化和审议机制就福利分配达成最大共识，并且享有监督社会政策执行的权利。全过程人民民主为社会政策议程带来了开放性，使公众意见能够自下而上地输入，从而改变了传统的“精英主导”政策制定过程。在全过程人民民主实践中，普通民众通过社区居委会、人大代表联络站等基层协商平台，可以直接提出政策诉求。例如，旧住宅区改造、农村医保报销比例调整等问题，经常通过这些基层渠道进入政策议程。全过程人民民主强调“有事好商量”的原则，其核心是通过制度化的协商来平衡多元利益。例如，通过从基层民主座谈会到中国人民政治协商会议全国委员会特别协商等多层次的协商机制，不同利益群体的代表可以通过层级协商表达他们的诉求。通过结合专家智慧与公众参与，政策草案可以在专家讨论的基础上与公开听证会同步推进。概言之，全过程人民民主的人民性导向超越了西式民主，有助于达成社会政策的最大公约数，推动公民社会权利的有效实现。
四、社会政策新时代的价值转向
蕴含在新时代社会政策变革背后的价值理念发生了明显转向。普遍主义和选择主义的二元对立思维得以转变，基于普遍主义框架的社会政策改革考虑到了人民需要的多样性和特殊性，有助于改善既存的不平等问题。同时，国家更加积极地承担起改善人民福祉、实现社会权利的责任，通过推动建立统一的社会公民身份，逐步缩小区域、城乡、行业间的福利差距。公平正义的价值也体现在社会政策的全过程，政策设计的内在公正性得以优化，重视程序正义的独立价值，分配结果充分体现了统一性和差异性相结合的特征。
（一）超越普遍主义与选择主义的二元对立
普遍主义（universalism）与选择主义（selectivism）是社会政策中两种核心的价值取向，两者间的关系既体现对立性又具有互补性，共同构成社会福利制度设计的底层逻辑。普遍主义主张社会福利覆盖全体公民，强调资源分配的普惠性和无差别性；选择主义主张通过家庭经济状况审查/家计调查（means-test）筛选受益对象，仅向特定贫困或弱势群体提供福利。普遍主义和马歇尔的社会公民身份与社会权利学说密切相关，它被广泛理解为向所有公民提供社会保护和服务，而不是通过家庭经济状况审查或按职业或收入水平等标准来确定福利的分配（Esping-Andersen，1990）。普遍主义的核心是抽象出个人和群体之间的差异，并在不同的个体和群体之间建立一个统一、平等的标准，体现了大家都是共同体的一部分并且都应该获得社会福利或服务的理念。选择主义意味着人们因为他们拥有不平等的资源而受到差异化的对待，它既包括基于家庭经济状况调查的福利与服务分配，也包含不依靠家计调查、但面向某些特定弱势群体提供额外的福利与服务（Hultqvist & Hollertz，2021）。普遍主义具有重要的价值，因为它代表着比选择主义更高的社会平等水平（Blomqvist & Palme，2020）。当然，人们也指责普遍主义在实践中对差异性的忽略，并担心它可能引发福利发展的不可持续等问题。选择主义则能够考虑到特定区域、类别或群体的差异性，资源分配更有针对性，但它也将个人和群体划分为“有”和“无”的类别，可能造成福利受益者的污名化问题以及引发个人的挫败感。
长期以来，普遍主义和选择主义的对立和争论是社会政策领域的关键议题，二元对立的框架也成为社会政策类型分析的主要工具。然而，这种简单的对立状态已经难以适应当代社会问题的复杂性。尽管蒂特马斯也承认在将社会政策付诸实践的过程中对两者加以区分的必要性，但问题的关键不在于从普遍主义或选择主义间做出选择，而是建立一个普遍主义的价值框架并将选择主义的元素融入其中，保证在解决不平等问题的过程中不至于对个人的尊严造成严重损伤（Titmuss，1968）。国内也有学者也主张超越普遍主义和选择主义的二元对立，结合国情和民生保障的实际需要，建立普惠性和选择性项目并存、协调的民生保障体系（彭华民，2011）。
基于共同富裕理念和“加强普惠性、基础性、兜底性民生建设”的发展目标，新时代中国的社会政策改革在确立普遍主义整体框架的基础上融入了选择主义的福利分配原则。社会政策改革的一个基本价值导向是承认全体社会成员存在一些基于人类内在的、本质的和基本的普遍需要，如食物、水、教育、医疗、住房等，并奉行平等主义的原则来满足这些基本需要。基于普惠性的民生发展方向，党和政府强调保障所有公民在就业、教育、健康、居住、社会保障等方面的一系列经济与社会权利。体现在具体的政策上，就是大力发展基本公共服务，或者说公共资助的社会服务，包括教育、医疗、公共交通、保障性住房、儿童照顾等，同时为居民提供公园、图书馆、博物馆、体育及休闲设施以及其他公用事业。这些普惠性的社会服务和设施都是由政府财政出资，公众可以免费使用或者享有补贴。政府面向全体社会成员或为某些群体中的所有成员提供相同的福利待遇和社会服务（关信平，2020），可以为城市化和市场化带来的民生问题提供“去商品化”的解决办法。同时，由于它们是作为社会权利提供的，并且是在市场体系之外运行，因而最具平等性，也具有最少的污名化效果。
普遍主义价值有利于追求社会公平但可能牺牲效率，而选择主义价值又有可能在提升资源配置效率的同时加剧阶层分化。作为社会政策光谱的两极，普遍主义与选择主义并不是非此即彼的对立选项。因此，理想的做法是通过强化政策工具的协同实现二者的互补。以新时代社会政策中的医疗保障体系建设为例。一方面，国家通过建立全民医保制度体系为全体人民提供医疗保险这一普惠性福利；另一方面，国家还通过诸如大病保险这样的精准帮扶政策，进一步减轻困难群众和大病患者的医疗费用负担。通过二者的结合，既实现了基础保障又强化社会共同体意识。同样的社会政策实践也体现在教育领域。在新时代，政府一方面积极确保公民的义务教育这一普遍性的福利，另一方面则通过教育救助政策对在学前、义务、高中以及普通高等教育阶段就学的困难家庭学生以及因身心障碍等原因不方便入学接受义务教育的适龄残疾未成年人，根据不同教育阶段需求和实际情况，提供减免相关费用、发放助学金、安排勤工助学岗位、送教上门等特殊福利。贯穿于上述政策实践中的是差异化的原则，是将普遍主义的规范原则在具体化的过程中进行更加精细地区分的结果。
（二）建构社会公民身份、保障社会权利
公民身份（citizenship）是一个具有多重视角的动态概念，它是不同的历史、经济、政治、社会、文化以及意识形态发展相结合的结果，政治学、哲学、社会学等学科都不同程度地借鉴了公民身份概念的元素并予以发展。在面向公民身份的跨学科研究中，社会维度的讨论占有重要位置，即社会公民身份。社会公民身份理论主张作为政治共同体的成员享有福利权利和资源的机会，它不仅寻求对公民尊严（无论其社会地位如何）的承认和尊重，还涉及国家承担为公民提供社会服务的责任，以及通过建立一系列制度和服务供给来消除社会歧视（Turner，1993）。确立社会公民身份目标和价值的主要依据是社会权利。社会权利是旨在保障公民享有体面的生活条件和平等机会的一系列主张，是提高社会福利水平和使社会支持合法化的关键，能够保证平等目标的实现以及对人们尊严的尊重（Dean，2015）。
社会权利是制定社会政策的基础，而社会政策是体现社会权利的工具（房莉杰和樊丹迪，2023）。由于宪法和法律只是承认并阐释了有关社会权利的一般性原则，社会政策则是将社会权利的抽象规定具体化并转化为实际行动的关键。为了实现公民的社会权利，包括从某种程度的经济福利和安全，到充分享有社会遗产，并依据社会通行标准享受文明生活等一系列权利（Marshall，1992），政府需要设计并实施一系列的社会政策，确保公民享有国家提供的完善的社会保护（Wincott，2006）。社会政策可以说是社会公民身份的一种表达，是社会公民身份的操作性表现。在社会公民身份理论中，一个社会所有成员的公共权利和义务基本上是相同的。因此，社会政策的福利供给倾向于奉行平等主义的原则，虽然某些福利可能因为个体成员间的收入差异而不同，但平等主义意味着没有任何社会成员会陷入到能够维持个人有尊严的基本生活标准之下，这是社会政策的底线原则。
新时代以来，我国社会政策的发展与改革开始更多聚焦缩小区域、城乡和行业间的福利差距并修正由这种差距导致的制度碎片化问题，一个整合性、系统性的社会政策体系开始形成，其理论基础即是社会公民身份理论。在区域层面，政府开始探索建立区域协调发展新机制，努力缩小区域不平等。党的十八大以来，我国开始深入实施东西部扶贫协作和深入开展对口支援，将社会经济发达的东部地区的资源进行跨区域转移，支持西部欠发达地区。就区域社会政策而言，省级政府的统筹职能开始得到重视，通过在省域范围内进行资源的合理配置，推动省域内不同城市间基本公共服务和社会保障体制的对接和一体化进程，在某种程度上，可以说省域公民身份的建设已在稳步推进。同时，通过央地财政支出体制改革，中央强化财政转移支付的力度，加大对贫困地区的基本公共服务投入，提升欠发达地区提供基本公共服务的财政能力。在城乡层面，缓解城乡二元体制导致的福利分化是新时代社会政策改革的重点。随着农村社会政策的快速发展，特别是国家对农民养老保险和医疗保险财政补贴的不断增加，农民的社会权利得到了扩大。社会保障制度由城市向农村的扩展以及城乡居民社会保险项目的整合，有效地缩小了城乡居民社会权利差距。随着城市化进程的加快和户籍制度改革的深化，农民工及其家庭成员的社会权利得到拓展，越来越多的农民工被接纳为具有当地户口的新市民，享受城市居民的社会权利。2014年，中央出台深化户籍制度改革的政策文件，取消农业户口与非农业户口的性质区分，建立居住证制度，居住证持有者享有和当地户籍人口同等的就业、教育、医疗、基本公共服务等权利。同时，制度设计强调城乡社会保障政策的接续、转移和统筹发展，如城乡居民基本医疗保险和城乡居民基本养老保险制度的整合已经完成。改革的底层逻辑是寻求建立统一的公民身份，公民不再受限于其户籍身份和居住地的差异，拥有平等的社会公民身份，享受接受国家基本公共服务的社会权利（方珂等，2025）。在行业层面，因职业身份而导致的社会权利差异是我国社会政策领域中的又一个重要问题。我国的劳动者包含诸如机关事业单位工作人员、企业职工、农民工等不同群体，针对这些不同职业群体的社会政策制度设计存在显著的差异。在新时代，改革旨在消除因不同职业身份而导致的福利权差异。随着城镇职工社会保险制度对正式和非正式部门的全面覆盖，企业所有权性质对工人社会权利的影响正在减弱。对于外卖配送员、快递员等无法适用现行劳动法律的大规模新业态从业者，各地正积极探索将其纳入现行医疗、工伤、养老等社会保险体系的可行性。总之，通过国家积极干预改善社会福利资源配置和服务供给的不平等现象是新时代中国社会政策改革的基调。国家积极承担起公民福祉改善的责任，建立与当前生产力发展水平相适应的福利和服务供给体系；同时，国家通过政策干预来给个体或家庭赋能并提供机会，致力于提升公民自我发展和自我价值实现的能力。
（三）制度设计、执行与分配正义
在新时代，党和政府高度重视社会政策在实现社会公平正义中的作用，不仅将平等原则融入社会政策设计，保证制度本身具有内在的公正性，而且强调政策执行中程序正义的独立价值。需指出的是，新时代的社会政策正义实践是基于我国当前所处社会发展阶段做出的价值判断与选择，符合我国当前的国情。虽然这种正义实践和马克思和恩格斯主张的每个人都能自由而全面发展的正义社会尚有距离，但相较于以往社会政策在制度设计和执行中对正义价值的关注不足以及分配结果的偏差，新时代的社会政策全过程都在朝着民生改善和社会正义的方向前进。
制度正义。公正性是社会制度的根本所在。人类需要借助于社会制度实现分配正义，但必须首先保证社会制度的设计是公正合理的，即按照一定的分配正义原则来进行社会制度建设，体现如机会平等、程序合理、纠正不公等价值理念（向玉乔，2013）。从现代平等观念来看，资产阶级主张的平等是不彻底的，因为它更多停留在政治权利层面，忽略了社会和经济层面的平等。没有经济和社会平等的实现，政治权利的平等就是无本之木（段忠桥，2018）。新时代的社会政策设计，充分体现了作为个体的人在社会领域中的权利。一方面，从作为社会共同体成员的资格出发，每个公民都享有过上有尊严生活的权利；与此同时，政府充分遵循差异化的原则，纠正自然、私人的不平等造成的社会化后果（王强，2017）。平等是正义的表现。如果制度设计从一开始就缺乏平等观念，公民的实质权利也难以真正实现。新时代的社会政策体系设计突出强调将公平正义作为基本的价值尺度，主张每个社会成员都享有基于平等的社会地位和政治身份所获得的社会权利和经济利益（张国清，2015）。在教育领域，政府以法律形式确认了教育公平的原则，努力缩小区域教育差距并修正教育资源资本化导致的排他性分配问题；在住房领域，制度设计开始转向强调住房的居住属性，通过大力提供保障性住房，保障人民群众居住的基本权利；在劳动就业领域，政府强调男女平等、同工同酬，努力消除劳动力市场的歧视现象，不断扩大劳动者合法权益范围并以法律的形式加以固定；在医疗卫生领域，政府不仅在较短时间内实现了医保制度的全民覆盖（全民医保），而且致力于推动医疗资源的区域和城乡均衡配置，在突发公共卫生危机中主张全体公民的健康权受到政府无差别保障；在社会救助领域，制度体系的设计和优化基于差异化的原则，注重保障弱势群体作为人的尊严以及享有文明生活的权利。
程序正义。程序正义相对于实体正义而言，通常认为程序具有独立于结果之外的正义价值。程序正义注重活动过程的正当性。社会政策执行的程序正义，是指在贯彻落实社会政策的过程中，政策执行者依照宪法与行政法规的既定要求，按照法定的顺序、方式与步骤作出政策行动（李建华，2009）。为了减少社会政策执行偏差导致实质正义偏离的问题，在新时代，党和政府寻求用更加科学、中立的方法提升基层官僚在政策执行中的理性化水平，如减贫治理中精准识别与精准帮扶的理念、社会救助制度中的多维代理家计调查方式，以及大数据在社保基金监管和医疗服务监控等民生领域内的应用。这些统一、公开的方法和程序在社会政策执行过程中被设计和采纳，可以减少政策执行者的个体理性局限以及感性因素考量，从而抑制并减少公共权力异化为政策执行者谋取个人私利的可能性。
结果正义。结果正义意味着分配正义的实现。分配正义是社会以制度的方式来分配收入、机会和各种资源，以帮助那些迫切需要社会正义来帮助的人。分配正义通常涉及两个问题：人们希望得到平等对待，同时希望自己的福利不断改善，但这两个目的往往又是相互冲突的（姚大志，2011）。立足于中国国情，新时代的社会政策致力于实现上述两个目的之间的平衡。一方面，政府强调平等作为道德和法律权利的价值，不断纠正制度设计等因素导致的面向社会弱势群体资源分配不平等的状态，保障他们作为共同体成员所享有的平等分配资格。实际上，面向弱势群体的平等实践本质上也包含了福利水平提升的内涵。党的十八大以来的减贫治理实践，消除了社会中的绝对贫困现象，显著改善了贫困群体的生存和生活状况，缩小了群体间的不平等。就中国当前所处的社会发展阶段和制度安排而言，不同群体间的不平等问题将在较长的一段时间内存在。因此，致力于最大程度增加社会弱势群体的利益的制度安排和实践是合乎正义的（姚大志，2009）。另一方面，在福利改善层面，共同体所有成员的福利权益得到有效保护并不断增进，并朝向分配正义的目标推进。党的十八大以来，无论是人们所能享受的医疗保险的报销比例、社会救助的待遇水平，抑或不同教育层次的人均教育支出等社会指标均有显著的改善，基本公共服务均等化水平不断提升。尽管不同群体间的福利水平依然存在差异，但政府正在进行强制性的制度安排，持续缩小强势群体和弱势群体在资源占有方面的差距。在新时代的社会政策实践中，不同的人因某些被认可的差异（如自然条件）得到了不同的对待，同样也因某些被认可的同一（如共同体成员资格）而得到相同的对待，人的差异性与同一性在一定程度上都在分配正义中得到了合理体现（易小明，2015）。
五、结语：社会政策新时代与“社会中国”建设
中国特色社会主义进入新时代以来，面对人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，党和政府持续推进社会政策领域的系统性改革，推动中国社会政策的发展进入新时代。从“社会政策时代”到“社会政策新时代”，不仅仅是社会政策的扩张和受益对象覆盖面的扩大，更重要的是，社会政策发展的价值理念有了新的变化。作为社会政策体系优化的时期，新时代社会政策突出强调以人民为中心，并基于普遍主义的价值框架来设计和优化社会政策体系，社会政策与经济政策得以平衡发展。同时，随着政府行政能力的稳步提升，政府在社会政策发展中的角色更加积极，社会政策的碎片化问题也得到逐步缓解，并致力于构建起统一的社会公民身份。值得注意的是，随着信息技术的发展和运用，社会政策开始向科学化和精细化的方向发展（王思斌，2019），这有助于更好实现社会成员差异化与个性化的福利与服务需要。纵观社会政策新时代，广大人民群众，尤其是社会弱势群体的福利和服务水平得到显著改善，城乡、职业和地域之间的福利差异逐步缩小，具有中国特色的社会政策体系的雏形已现，这对于推动全体人民共同富裕、推进中国式现代化具有重要的意义。
从学理上看，新时代社会政策的实践和努力方向契合“社会中国”的发展前景。“社会中国”（Social China）的着眼点是中国整体的社会体制与社会模式，尤其是社会政策体制与社会福利模式（岳经纶，2010）。作为兼具时间和空间内涵的概念，“社会中国”既指涉具体的社会福利和服务的提供，也涉及抽象的公民社会权利的建构，是对中国社会福利模式的历史、现状以及未来的高度抽象。“社会中国”背后的价值理念是建立统一的社会公民身份，即保证拥有统一社会公民身份的社会成员享有某种程度的经济福利和安全，以及依据社会通行标准享受文明生活等的一系列权利，其核心在于公民享有国家提供的完善的社会保护（岳经纶，2016）。同时，“社会中国”寻求国家在社会政策中发挥积极和前瞻的角色，承担起社会保护的责任，并推动建立全国统一的社会政策体系和社会保护制度。
回顾中国社会政策体系的发展历程，可以看到，在计划经济时期，国家扮演了“全能主义”的角色，建立在户籍制度和“单位制”基础上的社会政策体系造成了明显的城乡二元差异（黎熙元和陈福平，2007）。在改革开放后的一段时间内，国家在社会政策领域中的角色逐步弱化，教育、医疗和住房等社会福利领域经历了市场化转型，这加剧了区域、城乡、群体间的福利不平等并引发一系列社会问题（岳经纶和黄博函，2020）。进入新世纪后，国家开始“回归”，并在多个领域纠正服务供给过度市场化的做法，重新承担起社会保护的责任，推动城乡社会政策的均衡发展。进入新时代以来，国家持续强化在社会政策中的积极角色，逐步缓解既往社会政策发展中的过度去中心化和分散化的问题，修正因户籍制度和职业身份的分化而导致的社会政策体系的碎片化和排斥性。随着新时代城乡社会政策的逐步整合以及区域间社会福利和服务制度壁垒的逐步破除，社会政策的包容性程度得到显著提升，一个基于社会公民身份的社会政策体系初步形成。换言之，新时代的社会政策实践正在朝着“社会中国”的方向稳步发展。
本文主要关注作为治理实践的社会政策，但丝毫不否认社会政策理论研究的重要性。作为跨学科的社会政策和作为治理实践的社会政策是密切相关的：社会政策的学科建设要以回应中国的现实社会问题（甚至是国际关切）为价值追求，而急剧的社会变革同样需要在理论层面对不断涌现的社会问题进行阐释和指导（臧雷振和陈诺，2021）。新时代以来，中国在社会政策领域掀起系统性和整合性变革，突出强调以人为本的价值理念，通过科学的社会政策设计、规范和精准的社会政策执行，显著改善了人民福祉水平，持续提升人民的获得感、幸福感和安全感，不断促进社会公平正义的目标实现。学术界需要总结新时代社会政策发展的经验，提炼中国特色社会政策的发展理论，促进社会政策学科的发展，并向世界讲好社会政策的中国故事，这也是中国社会政策研究作为全球社会政策学科发展重要组成部分的应有之义。
载《中山大学学报(社会科学版)》2025年第4期
