【摘要】刑事诉讼政策是刑事政策中与刑事诉讼程序的立法和司法相关的政策内容，可以具体分为微观的专项治理政策、中观的制度改革政策和宏观的综合治理政策。公共利益系刑事诉讼政策的价值目标，能确保刑事诉讼政策的合法性、正当性与合理性。虽然不同层面的刑事诉讼政策的决策程序存在差异，但均应当体现公共利益的要求。我国刑事诉讼政策的决策过程存在公共利益的实现困境，包括对少数人利益保障不充分、社会公众司法认知的有限性影响利益表达、社会公众利益诉求表达渠道不畅以及部门利益或少数人利益僭越公共利益等。为保障刑事诉讼政策的合法性、正当性与合理性，应当推动以公共利益之实现为目标对刑事诉讼政策进行规范：一方面，明确刑事诉讼政策实现公共利益的基本路径；另一方面，完善刑事诉讼政策的决策程序，构建社会公众意见的听取与反馈机制，鼓励社会公众参与刑事诉讼政策决策。
【中文关键字】刑事政策；刑事诉讼政策；公共利益；社会治理；公众参与
一、问题的提出
深入研究政策与法律的关系是实现中国式法治现代化这一时代课题的重要内容。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出“发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动”。[1]“习近平总书记强调，党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的。”[2]在刑事司法领域，对于刑事司法体系运行与犯罪治理，刑事政策发挥了不可或缺的引领作用。例如，宽严相济作为一项基本刑事政策，自2005年被提出以来，在刑事立法、司法、执行等领域发挥着重要的指引作用与规范作用。[3]又如，在近些年的刑事司法体制改革中，认罪认罚从宽刑事政策、反腐败刑事政策等引领刑事诉讼程序的变革与完善，《刑事诉讼法》在修改时吸纳了刑事政策的部分内容。
与法律规范相比，刑事政策因具有目的性而能将目的理性运用至法律体系，帮助法律规范克服相对封闭滞后的弊病，保障法律体系不断地回应社会发展的变革需求。然而，在刑事司法体制的频繁改革期，须警惕刑事政策对法律体系的冲击与抵牾。刑事政策的功利性与目的性相伴而生，刑事政策的功利性存在突破法律体系的潜在风险，而该潜在风险的产生又与政策所涉及的利益分配直接相关。现代政府的决策过程是一种利益的交换过程，[4]“政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们”。[5]一项政策的制定与出台充满公共利益与特殊利益之间的博弈，往往意味着一部分人对特殊利益的占有。在刑事司法领域，主要由公安司法机关决定社会利益与司法资源的处置与分配。刑事诉讼政策作为利益分配的主要手段，只有经过不断地协调和整合各种利益才能促成有效控制犯罪的公共利益之实现。某项刑事诉讼政策一经实施，则必然会引导各方主体的刑事诉讼行为，并且聚集大量的司法资源。因此，刑事诉讼政策的决策与制定必须经过科学合理的考量；否则，可能基于部门利益甚至个人利益，产生缺乏合理性与可预期性的刑事诉讼政策，导致刑事诉讼政策出现“朝令夕改”现象，不仅会对法律体系造成冲击，损害法律与刑事诉讼政策的权威，而且会耗费大量的司法资源。
那么，如何确保刑事诉讼政策的合法性、正当性与合理性呢？本质上，刑事诉讼政策属于公共政策的一个子系统。德国刑事政策学大师李斯特认为，“最好的社会政策就是最好的刑事政策”。[6]在公共管理领域，公共政策是国家通过对资源的战略性运用，协调经济社会活动及相互关系的一系列政策的总称，公共政策的制定则是将社会公众的利益诉求转化为政策产品的过程。虽然学界对“公共利益”概念莫衷一是，但学者们一致认可的是，公共利益是公共政策的产生来源与价值追求。[7]因此，刑事司法领域的公共政策同样应当以公共利益作为价值追求，以确保刑事诉讼政策的合法性、正当性与合理性。当前，虽然公共利益这一概念在我国公法领域被广泛使用，公法甚至被称为“通过实现公共利益而达致公平之法”；[8]但是在刑事司法领域，尤其是关涉刑事诉讼政策时，学界对公共利益的价值判断与实现机制缺乏应有的关注，刑事诉讼政策的决策与实施中的公共利益考量机制有待完善。基于此，本文拟探讨如何以公共利益的实现规范刑事诉讼政策的制定与实施，确保刑事诉讼政策与刑事诉讼法律规范相辅相成，而非呈现异质化发展。
二、刑事诉讼政策的界定、类型与决策
刑事政策在性质上属于刑事司法领域的公共政策。“现代刑事政策就是国家和社会整体以合理而有效地组织对犯罪的反应为目标而提出的有组织地反犯罪斗争的战略、方针、策略、方法以及行动的艺术、谋略和智慧的系统整体。”[9]刑事诉讼政策则是刑事政策中与刑事诉讼程序的立法和司法相关的政策内容。刑事政策的学理研究滥觞于欧洲启蒙运动时期，最早由启蒙思想家在刑法领域阐述犯罪与刑罚时提出。如德国学者费尔巴哈在《德国刑法教科书》中指出，刑事政策“是对一个国家的刑罚的必要性和有效性具有约束力的、颁布最符合目的的刑罚所应当注意的特殊关系和条件的总和”。[10]后经我国刑事实体法学者引介，刑事政策在我国才逐渐成为一门显学。虽然刑事程序法学者围绕“宽严相济”等刑事政策展开研究，但对刑事政策概念及体系的理论研究付之阙如。因此，对刑事诉讼政策概念进行祛魅，是在刑事诉讼领域保障刑事诉讼政策规范性的前提条件。
（一）刑事诉讼政策的界定
综观国内外的既有研究，界定刑事政策概念的学说有“三分说”和“两分说”。国外学者普遍使用“三分说”：一是最狭义的刑事政策，是指将刑事政策严格限定于刑法领域，通过刑法的实体规定尤其是刑罚措施来更好地发挥预防犯罪与控制犯罪的作用。费尔巴哈最早在提出“刑事政策”概念时，将其限定为刑法的辅助知识，借助心理强制说发挥刑事政策引导刑罚目的的作用。[11]因此，这是最狭义的刑事政策概念。二是狭义的刑事政策，将刑事政策的作用扩大到刑罚以外的与刑罚制度具有类似作用的领域，认为刑事政策是运用刑罚以及与刑罚具有类似作用的法律制度来控制犯罪的法律政策，包括刑事立法政策、刑事司法政策、刑罚执行政策等。有德国学者认为，刑事政策不仅应当包括与刑罚有关的政策，还应当包括处罚的先决条件、犯罪构成适应时代的需求以及符合目的地构筑刑事程序和刑事追诉。[12]三是广义的刑事政策概念，主张刑事政策是国家和社会以预防和镇压犯罪为目的所实施的一切手段或方法，并不限于刑罚制度，一切与控制犯罪相关的各种社会政策、教育政策、劳动政策等均为刑事政策。针对广义的刑事政策最具代表性的描述，即最好的社会政策就是最好的刑事政策。
与广义的刑事政策相对，我国学者往往将上述最狭义的刑事政策和狭义的刑事政策统称为狭义的刑事政策，即采用刑事政策概念的二分法。狭义的刑事政策是指“同刑事法律措施相关的所有刑事法律政策，包括刑法政策、刑事诉讼法政策、刑事执行法律、犯罪人处遇政策”；广义的刑事政策则扩展至“同犯罪防控相关的所有社会公共政策，包括以刑事法律为表现形式、以刑事类措施为手段特征的社会公共政策，还包括不具有刑事法律的表现形式或者不具有刑事类措施的手段特征、但是具有防控犯罪价值内容的所有社会公共政策”。[13]二者的区别在于，是否将形式上不以法律法规形式体现但实质上具有防控犯罪作用的社会公共政策纳入刑事政策学的研究对象。
无论是在广义层面还是在狭义层面，刑事政策的概念都已经超越了最狭义的刑事政策概念，是国家综合运用刑事法律惩罚、预防、控制犯罪的一系列政策的总和，既包含刑事实体法政策，也包含刑事程序法政策。如梁根林教授指出的，刑罚功能的发挥取决于刑事司法程序的公正，只有通过程序正义才能实现刑罚实体正义，刑事诉讼程序可以通过影响（潜在）犯罪者的情感反应而对刑罚的一般预防与特殊预防机能产生作用。[14]因此，与刑罚措施一样，刑事诉讼程序的建构也会受到刑事政策的指导与影响。在现代法治社会语境下，刑事政策超越了刑事实体法的内涵，囊括了刑事程序法的内容。
新中国成立以来，与刑事程序法相关的刑事政策在刑事司法领域发挥着重要作用。例如，在法制尚未健全时期，有关机关根据“镇压与宽大相结合”与“惩办与宽大相结合”刑事政策办理了大量刑事案件。之后，随着法制得到进一步完善，宽严相济作为刑事司法活动的一项基本政策，遵循刑事一体化的思想，不仅适用于刑事实体法，还适用于刑事程序法。[15]此外，“对青少年犯罪的教育、感化和挽救”“对少数民族犯罪分子实行两少一宽”等刑事政策对刑事诉讼程序的立法和司法都产生了重要影响。党的十八大以来，我国全面推进司法体制改革。在刑事诉讼领域，以审判为中心的诉讼制度改革、认罪认罚从宽制度改革、国家监察体制改革等深刻地改变了刑事诉讼的程序机制与权力（利）格局。这些制度改革往往先形成于相关文件，如党的十八届四中全会通过的《决定》、十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》、二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》以及《人民法院第六个五年改革纲要（2024—2028年）》《全面深化政法改革实施纲要（2023—2027年）》等，以刑事政策的形式向地方传导，经改革试点和总结成熟经验后，再上升为立法。因此，诸如认罪认罚从宽制度等改革甫一提出时大多表现为刑事诉讼政策，在试点地区取得成熟经验后，经由政策上升为法律。[16]基于此，本文将与刑事程序法相关的刑事政策概括为刑事诉讼政策，意指国家通过刑事诉讼程序的合目的性构建与适用有效控制犯罪与保障人权的一系列方针与政策。
（二）刑事诉讼政策的类型
刑事诉讼政策内容具有多样性，从广义上看不限于刑事诉讼法律政策，一切涉及刑事诉讼程序内容的政策，包括社会经济政策，都可以被界定为刑事诉讼政策。对应上文狭义与广义的刑事政策概念之分，本文将刑事诉讼政策具体分为以下三种类型：
1.微观的专项治理政策
专项式治理与常规式治理相结合是我国犯罪控制领域的特色。在特定时期，针对某些领域的高发犯罪或者某类弱势群体，一般由公安司法机关发起或主导专项治理活动。例如，电信网络诈骗犯罪专项治理、“净网”专项行动以及打击拐卖妇女儿童犯罪等，均以微观意义上的刑事诉讼政策为指引。该类政策具有较强的引导作用，能在短时间内聚集大量的司法资源，对刑事立案、强制措施、起诉以及定罪量刑等诉讼环节产生巨大影响。例如，2023年最高人民检察院工作报告显示，针对网络犯罪持续大幅上升，最高人民检察院会同最高人民法院、公安部开展专项整治，“五年间，起诉利用网络实施诈骗、赌博、传播淫秽物品等犯罪71.9万人，年均上升43.3%”。[17]足以表明该类政策具有较强的引导作用。
2.中观的制度改革政策
党的十八大以来，我国的司法体制进行了全面深化改革。期间，刑事诉讼制度改革从未间断，并在提升程序品质、程序独立价值等方面进行了诸多探索。[18]刑事诉讼制度改革一般遵循“政策出台—试点改革—经验总结—法律修订”的改革路径。与微观意义上的专项治理政策相比，这种涉及制度改革的政策更具有全局性和普遍性，如近年来的关于以审判为中心的诉讼制度改革、认罪认罚从宽制度改革、国家监察体制改革等改革的政策。中观意义上的制度改革政策往往涉及刑事诉讼程序架构的改良与权力（利）分配的调整，此类刑事政策主要涉及刑事程序法内容，系较为典型的刑事诉讼政策。
3.宏观的综合治理政策
刑事诉讼因具有一定的政策机能而能有效参与社会治理。[19]刑事诉讼程序的有效运转，同“政治安全防线稳固、矛盾纠纷有效化解、违法犯罪有效遏制、灾害事故有效防范、社会心态理性平和、人民群众安居乐业”等社会综合治理目标存在紧密关联。[20]因此，宏观意义上的刑事诉讼政策可以表现为影响经济社会发展的综合治理政策，例如我国先后进行的四次“严打”、宽严相济、扫黑除恶、优化营商环境等全局性的综合治理政策。宏观意义上的刑事诉讼政策对应前文的广义的刑事政策概念，即政策表面上虽然不具备刑事法律的形式特点，但仍具有防控犯罪的实质内容。
三个层面的刑事诉讼政策在适用范围上有所不同：微观意义上的刑事诉讼政策适用于特定领域的犯罪或群体，意在通过政策指引刑事诉讼程序打击犯罪，具有较强的针对性与指导性；中观意义上的刑事诉讼政策不限于特定犯罪，而是涉及程序机制的适用与改革，相较于微观意义上的刑事诉讼政策具有一定的普遍性；宏观意义上的刑事诉讼政策则并不一定表现为法律政策，在广义上任何关涉刑事诉讼程序适用与改革的综合治理政策都可以被称为刑事诉讼政策，因而具有全局性与广泛性。无论是集中打击的专项政策，还是制度调适的改革政策，抑或社会治理的综合政策，均能有效地引导刑事诉讼程序回应社会的现实需求。然而，基于不同的适用范围，三种类型的刑事诉讼政策决策机制也应存在差异，下文将详述。
（三）刑事诉讼政策的决策
刑事诉讼政策对刑事诉讼程序具有较强的指导作用与引领作用，能够调整刑事诉讼主体之行为，从而有效集聚司法资源的投入。因此，刑事诉讼政策的决策必须合理审慎。目前，伴随我国法治社会建设不断推进，法律规范的制定与修订程序也愈加完善。在刑事诉讼领域，一般先由党中央提出改革任务，后由中央全面深化改革委员会制定方案，再由最高立法机关作出特别授权，继而由最高司法机关和相关行政机关制定规范性文件，待实践取得成效之后，再修改完善相关法律，从而逐步实现“政策的制度化”。[21]以认罪认罚从宽制度为例，2014年10月，《决定》提出“完善刑事诉讼中的认罪认罚从宽制度”的改革任务。2016年7月，中央全面深化改革领导小组第二十六次会议审议通过了《关于认罪认罚从宽制度改革试点方案》。2016年9月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》。2016年11月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部印发《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》。经过为期两年的试点，2018年《刑事诉讼法》修改时正式确立认罪认罚从宽制度。正如《决定》所要求的：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”[22]可见，在刑事司法领域，从政策出台到法律修改已经形成较为程式化的生成机制。
问题在于，如何在该生成机制中确保刑事诉讼政策的合法性、正当性与合理性？形式理性仅是法治的充分条件而非必要条件，[23]刑事诉讼政策在形式上周延有效并不意味着其内容是正当合理的。换言之，在当前的“由政策到法律”的程式化生成机制外，还应当确保刑事诉讼政策符合实质理性，使其能客观反映社会发展的现实需求，并以维护公共利益为己任。然而，目前关于刑事诉讼政策决策机制的研究阙如，刑事诉讼政策决策的规范性亟待加强。一般而言，刑事政策的决策模式可分为理性决策模式、经验决策模式、渐进决策模式、精英决策模式、综合决策模式。[24]我国刑事诉讼政策一般由有权机关通过重要会议或规范性文件予以确立，然后自上而下地贯彻实施。例如，土地革命时期的“镇压与宽大相结合”政策最早由毛泽东同志提出，他在1927年3月发表的《湖南农民运动考察报告》中首次提出这一观点，并在第二次国内革命战争时期将其作为苏维埃政权打击反革命活动的基本政策。[25]后来，“镇压与宽大相结合”刑事政策在抗日战争时期打击汉奸和极端分子运动中以及新中国成立初期的镇压反革命运动中发挥了重要作用。1955年9月，时任公安部部长罗瑞卿在题为《为保卫祖国的经济建设而斗争》的报告中指出：“我们的政策是什么呢？就是要继续贯彻‘镇压与宽大相结合’的政策，我们这个镇压与宽大相结合的政策，具体地说，就是：坦白从宽，抗拒从严。”[26]同样，“严打”政策也系中央部门推动出台实施。以1982年的“严打”政策决策为例，当时不同同志对“严打”的认识并不完全一致，有的同志担心该政策会导致冤假错案。1983年7月19日，邓小平同志在北戴河同当时的公安部部长刘复之谈话时指出：“刑事案件、恶性案件大幅度增加，这种情况很不得人心。几年了，这股风不但没有压下去，反而发展了。原因在哪里？主要是下不了手，对犯罪分子打击不严、不快，判得很轻。对经济犯罪活动是这样，对抢劫、杀人等犯罪活动也是这样。”[27]“现在是非常状态，必须依法从重从快集中打击，严才能治住。搞得不痛不痒，不得人心。”[28]随即，1983年8月25日，中共中央出台《关于严厉打击刑事犯罪活动的决定》。1983年9月2日，全国人民代表大会常务委员会通过《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》。至此，“严打”政策正式形成并取得合法地位。
虽然目前刑事诉讼政策由中央部门决策实施，但根据上述不同的类型划分，在政策决策部门上又有所不同。具体而言，由于微观意义上的专项治理政策适用于特定领域或特定犯罪，因此，决策部门往往是与特定领域或特定犯罪治理直接相关的部门，以负责专门打击违法犯罪的公安机关为主。例如，公安部启动了打击拐卖妇女儿童犯罪专项行动，并在全国范围内部署开展。如果特定犯罪涉及领域较为复杂，则专项治理政策由多个部门协同决策与实施。例如，“净化网络环境专项行动”是全国“扫黄打非”工作小组办公室、国家互联网信息办公室、工业和信息化部、公安部为依法严厉打击利用互联网制作传播淫秽色情信息行为而联合开展的一次专项治理。相比而言，由于中观意义上的制度改革政策与宏观意义上的综合治理政策涉及全局性的制度改革与普遍性的社会治理，因此，在政策决策上，应由更高级别的中央部门进行决策，并经重要会议或规范性文件在形式上赋予合法性与正当性，然后再面向社会推行与实施。因此，基于刑事诉讼政策的不同类型，其决策程序也应有所不同，凡是涉及制度改革与社会治理的全局性、普遍性的刑事诉讼政策，均应由更高级别的中央部门进行决策，且决策程序相对更为复杂。总之，我国刑事诉讼政策系由全国人民代表大会及其常务委员会（以下简称全国人大及其常委会）、中国共产党中央委员会政法委员会（以下简称中央政法委）、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等中央部门集体决策与出台，再通过自上而下的方式推动贯彻与实施。
“刑事政策代表国家层面的政治诉求，这种诉求基于实际的犯罪状况与控制、预防犯罪的现实社会需要而产生，具有灵活性与变动性。”[29]目前，刑事诉讼政策决策由中央部门主导，引导刑事诉讼规范体系的改革与完善，能够快速有效地回应社会的现实需求，在政策上形成有的放矢的解决方案，并可以在短时间内将大量司法资源有效调动到相应领域，从而克服刑事诉讼规范体系的封闭性与滞后性弊端。然而，面对风险不断升级的现代社会的治理需求，我们也应当警惕刑事诉讼政策的过度功利化及其突破法律规范的潜在风险。[30]这对刑事诉讼政策的决策依据、决策程序等提出了较高的要求，我国刑事诉讼政策的决策机制尚待完善。核心问题在于，在政策决策过程中社会公众的意见无法有效表达，以公共利益为价值追求的政策目标难以被充分贯彻。应当明确的是，刑事诉讼政策的决策实质上是由政府代表社会公众的意愿对刑事司法发展作出正确选择和判断的过程，公共意志与公共利益是政策决策的基础，因此需要在决策过程中认真对待公共利益。
三、刑事诉讼政策的公共利益与实现困境
目前，虽然公共利益在我国公法领域被广泛使用，但是我国《刑事诉讼法》却未对公共利益作出规定。刑事诉讼法律规定的阙如盖因公共利益概念本身的模糊性。由于本文主张以公共利益目标之实现规范刑事诉讼政策，因此需要先厘清公共利益概念及其与刑事诉讼政策之间的内在关联。
（一）公共利益与刑事诉讼政策
1.公共利益的一般界定
针对公共利益的定义、内容等议题，学界一直没有定论。有学者指出，在何谓公共利益这个问题上，可能永远无法形成广泛的共识。公共利益如同一个空盒，每个人都可以将自己的理解装入其中。[31]作为一种抽象的利益形态，公共利益就像普罗透斯变换的脸庞，每个人都可以给出不同的理解与定义。尽管如此，学界仍然取得了一定的共识，即公共利益应该是公共行政和公共政策的重要标准。正如萨洛夫所言：“尽管学界在使用此一概念时，在定义方面呈现严重分歧。然而，一般而言，仍将其视为公共政策的评估标准；或者，就理想的层次而言，它乃是政策所应达成或追求的目标之一，但究竟应以何种定义标准，则是个难解的问题。”[32]
那么，我们应该如何准确理解公共利益呢？首先，公共利益涉及不同利益主体如国家与公民、公民与公民之间的利益分配关系。马克思从唯物史观出发提出，公共利益“不是仅仅作为一种‘普遍的东西’存在于观念之中，而首先是作为彼此有了分工的个人之间的相互依存关系存在于现实中”。[33]博登海默进一步认为，公共利益“意味着在分配和行使个人权利时决不可以超越的外部界限”。[34]《公共政策词典》指出，公共利益是社会或国家占绝对地位的集体利益，而不是某个狭隘或专门行业的个人利益。公共利益表示构成一个政体的大多数人的共同利益，它基于这样一种思想，即公共政策应该提高大多数人的福利，而不只是少数人的福利。[35]可见，公共利益本质上是一种利益分配规则，既代表了国家或社会中大多数人的集体利益，也为个人利益的范围划定了边界。其次，对公共利益进行界定需要结合具体的应用情境，差异化情境下公共利益的概念可能会有所不同，如在经济学、政治学、行政学等视角下，公共利益的内涵和实现方式都不尽相同。[36]在法学领域，庞德认为，社会利益不是抽象的概念，而是严格的经验实体，可以在法律或法律性的社会过程中发现，是法律所必须维护的。庞德把社会利益分为一般安全方面的社会利益、保证社会制度安全方面的社会利益、一般道德方面的社会利益、保护社会资源方面的社会利益、一般进步方面的社会利益、个人生活方面的社会利益六大类以及若干种形式。[37]按照类似研究思路，我国学者在分析了宪法、法律、行政法规、司法解释等百余部规范性文件后，归纳了20种公共利益的用法及类似表述，总结出公共利益作为立法宗旨、公权力行使的正当依据、行为的前提和合法性标准、对公民基本权利的限制的标准四种目的范式。[38]
2.刑事诉讼领域的公共利益
在刑事诉讼领域，虽然公共利益在法律规定上阙如，但其仍被作为重要概念使用，这主要体现在公诉裁量理论中。公诉裁量理论中的公共利益考量是指，检察机关对已经符合起诉条件的案件进行公共利益的考量，对起诉或者不起诉更符合公共利益的，应当分别予以起诉或者不起诉，从而使案件的处理决定符合社会公众的整体意志和大多数人的普遍期待。[39]当今，法治国家一般都认为自由裁量必须遵循公共利益原则。在英国，“检察官审查起诉应当从两个方面进行：一是证据检验，二是公共利益检验”。[40]根据美国司法部《联邦公诉原则》，即使检察官认为犯罪嫌疑人触犯了联邦罪行，并有可信的证据确保其很有可能获得有罪判决，但在“起诉不符合实质的联邦利益”“存在充分的替代起诉的非刑事选择”等情况下，检察官可以不起诉。[41]在德国，《刑事诉讼法》第153条、第153a条至第153e条规定了多种因公共利益而不起诉的情形。针对轻微案件，如行为人罪责轻微且不涉及公共利益的案件，经有关法院同意，检察院可以不起诉。[42]我国《刑事诉讼法》虽然没有明确规定公共利益，但是办案人员在办案过程中也会对公共利益进行考量，追求社会效果与法律效果的统一。有学者将刑事诉讼领域的公共利益定义为，作为有机整体的社会公众所共同享有的权益、福利和价值，其核心要义是国家权力的运作必须有利于社会公众的整体意志和大多数人的普遍期待。[43]
然而，上述定义仍然停留在一般公法意义上的对公共利益的界定，没有明确体现出刑事诉讼程序情境下公共利益的独特性。在一般情况下，公法领域设置公共利益条款的主要目的是对公民基本权利进行限制，即当公共利益与个人利益存在抵牾时，个人利益应当让位于公共利益。[44]“相对于非公共利益而言，公共利益更具有优先保全价值。”[45]而与公法意义上以公共利益为由限制个人利益的一般化设置不同的是，在刑事诉讼领域，通常以公共利益为由对个人利益进行保障。换言之，一般公法意义上的公共利益通常作为限制个人利益的正当化事由；而在刑事诉讼中，公共利益既是追究犯罪嫌疑人、被告人的正当化事由，也是保障犯罪嫌疑人、被告人合法权益的正当化事由。这是因为，公共利益作为诉讼职能部门的考量依据，既是入罪的依据，也是出罪的依据。具体而言，一方面，为维护大多数人的公共利益，公安司法机关通过刑事诉讼程序打击犯罪，将有罪之人绳之以法，即“刑事诉讼法的首要任务，就是保证准确、及时地查明犯罪事实”。[46]准确、及时地查明犯罪事实能维护社会秩序安定，保障大多数人的公共利益，从而赋予公权力机关对少数犯罪分子施以刑罚措施的合法性与正当性。另一方面，在一些特定案件（如轻罪案件）中，虽然行为人的行为已经构成犯罪，但是可以基于公共利益的权衡而不追究其刑事责任。总之，刑事诉讼领域公共利益的特殊性在于，通过公共利益的综合考量将两种看似矛盾的价值目标进行整合，既要以维护大多数人的利益为目标而打击犯罪，也要保障犯罪嫌疑人、被告人这一少数群体的利益，在打击犯罪与保障人权之间达至一种利益均衡。因此，不同于公法意义上单向度的保障大多数人利益而限制少数人利益的公共利益条款，刑事诉讼程序的价值体现在其对社会全体成员之利益平衡需要的满足。正如罗尔斯指出的：“在某些制度中，……当规范使各种对社会生活利益的冲突要求之间有一恰当的平衡时，这些制度就是正义的。”[47]
此外，刑事诉讼领域公共利益考量的特殊性还在于，个案裁量与政策权衡中的价值倾向存在差异。如上所述，刑事诉讼领域公共利益的考量主要体现在公诉裁量领域，即检察官在个案诉讼过程中依据公共利益对犯罪嫌疑人是否值得追诉进行综合考量，所考量的公共利益因素与案件本身相关，具体包含犯罪情况、犯罪嫌疑人情况、被害人情况、特定区域群众的态度、诉讼成本与“收益”、是否涉及国家重大利益等情况。[48]并且，结合域外经验可知，公共利益的考量与检验是限制追诉的重要依据，起诉犯罪嫌疑人若不符合公共利益的要求，则不得追诉。因此，个案中的公共利益考量是以保障犯罪嫌疑人的利益为价值导向的，强调追诉必须符合社会公众的整体意志和大多数人的普遍期待。这在诸多案件中也有所体现。例如，在赵宇案中，检察机关为弘扬社会正气，鼓励见义勇为，综合全案事实，对赵宇作出不起诉处理。[49]又如，在陆勇案中，检察机关认为，“不顾白血病患者群体的生命权和健康权，对陆勇的行为运用刑法来评价并轻易动用刑事手段，是不符合转变刑事司法理念要求的”，[50]最终对其作出不起诉处理。相比而言，刑事诉讼政策中公共利益的考量则更加宏观，并非针对公民个人情况，而是需要统筹社会公众的整体利益，这是由刑事诉讼政策本身的规范属性所决定的。此外，刑事诉讼政策中公共利益的考量也更加多元，不仅要基于社会治安形势与犯罪态势，还要对政治、经济、民意等因素予以综合权衡。[51]更为显著的是，基于政策的目的性与功利性，刑事诉讼政策侧重维护大多数人的利益，具有忽略少数人利益的不足。刑事诉讼政策的目的论思维在提升规范体系的应变性能力的同时，容易对法的客观性与统一性形成冲击，并对个体自由的保障构成威胁。[52]刑事诉讼政策的这种缺陷在价值导向上体现为重打击轻保护，如“惩办与宽大相结合”“严打”等政策在实践中曾侧重于打击犯罪。后来，虽然宽严相济等刑事政策在一定程度上改变了刑罚过度适用的现象，但是长期的刑事治理与政策导向致使司法实务中有罪必罚、重打击轻保护等现象仍普遍存在。[53]
3.公共利益对规范刑事诉讼政策的重要意义
基于上述一般公法意义上与刑事诉讼领域公共利益考量的差异以及个案裁量与政策权衡中公共利益的侧重，以公共利益作为衡量标准规范刑事诉讼政策具有重要意义。
其一，公共利益的价值权衡促进刑事诉讼政策的合法性与正当性。刑事诉讼政策作为目的性构建与适用诉讼程序的方针与政策，必然涉及打击犯罪与保障人权之间的利益冲突与权衡，如何平衡二者是刑事诉讼政策的合法性与正当性之关键所在。公共利益所蕴含的价值权衡思想有助于保障刑事诉讼政策的合法性与正当性：一是公共利益以社会上大多数人的整体利益而非少数人或者个别人的利益为取向。在刑事诉讼中，国家权力的运作必须有利于社会公众的整体意志和大多数人的普遍期待。[54]因此，不具有普遍性的维护少数人利益的刑事诉讼政策有可能违背法律的基本原则，如法律面前人人平等、罪责刑相适应等，从而丧失合法性与正当性。无论是追求打击犯罪的刑事诉讼政策，还是旨在加强人权保障的刑事诉讼政策，抑或涉及出罪的刑事诉讼政策，均应当符合公共利益的标准与要求，不能以部门利益甚至个人利益取代公共利益，导致刑事诉讼政策与法律的基本原则相抵牾。二是公共利益并不排除对少数人合法权益的保障。在理解刑事诉讼领域的公共利益概念时，我们应当辩证地看待多数人利益与少数人利益。公共利益虽然意指社会上大多数人的整体利益，但并不排斥少数人利益，对少数人利益的保护同样是公共利益内涵的重要内容。正如博登海默所言：“平等乃是一个具有多种不同含义的多形概念。它所指的对象可以是政治参与的权利、收入分配的制度，也可以是不得势的群体的社会地位和法律地位。”[55]因此，刑事诉讼政策应同时注重对犯罪嫌疑人、被告人以及未成年人、老年人等弱势群体的利益加以保障。当然，以少数人利益保障为取向的刑事诉讼政策亦应符合大多数人的预期，且所欲保障的应是法律规范框架内的合法利益。换言之，在刑事诉讼领域，对少数人的利益保障仍然需要以符合社会上大多数人的整体利益需求为前提，才具有合法性与正当性。例如，在当前优化营商环境的背景下，针对企业家的刑事诉讼政策应以存在普遍的公共利益需求为前提，以防范对法律面前人人平等等基本原则的背离。三是公共利益作为利益冲突时的权衡标准。“公共利益法治是解决利益冲突、进行利益取舍的工具。”[56]当刑事诉讼政策面临国家利益、社会利益同个人利益的冲突时，公共利益衡量有助于化解冲突，促进刑事诉讼政策的合法性与正当性。
其二，公共利益的程序保障促进刑事诉讼政策的合理性。政策实质上涉及利益分配，具有功利性与目的性，在决策、制定与实施过程中易受到利益主体诉求的影响。如果缺乏有效的程序规制，单纯依赖制定主体的自觉性，则难以防范政策基于部门利益、个人利益或者短期利益而产生偏颇。美国联邦最高法院大法官道格拉斯曾提出：“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。”[57]法律程序虽然排斥恣意，但并不限制合理的选择，从而促进选择的理性化。[58]因此，在现代法治国家，政策的制定必须经过严谨审慎的决策程序，以保障其科学性与合理性。现代公共政策理论建立了一套完善的公共政策制定程序，包括问题界定、目标确立、方案设计、效果预测和方案抉择五个环节。[59]在此过程中，国家和政府将社会公众的利益诉求整合为公共利益，这是制定公共政策的重要依据。刑事诉讼政策的决策亦然，需要以公共利益为核心不断地完善决策程序，包括社会公众利益诉求的反馈机制与整合机制，从而确保刑事诉讼政策符合、体现公共利益，促进刑事诉讼政策的科学性与合理性。
（二）公共利益的实现困境
从整体来看，我国刑事诉讼政策由国家机关进行集体决策，自上而下地推动政策的贯彻实施。这种决策机制虽然能保障政策执行的及时性与有效性，但在一定程度上存在程序封闭性与社会公众利益诉求开放性之间的矛盾问题，可能导致公共利益无法有效实现。因此，我们有必要反思刑事诉讼政策决策与实施过程中公共利益的实现困境。
1.对少数人利益保障不充分
在刑事诉讼领域，犯罪嫌疑人、被告人作为受到国家公权力追诉的诉讼主体，是与“保障国家安全和社会公共安全，维护社会主义社会秩序”这一公共利益直接相对的少数人群体。针对犯罪嫌疑人、被告人的追诉，虽然符合维护公共利益的目的要求，但对少数人利益的维护同样是实现公共利益的重要内容。阿克顿勋爵认为：“我们判断某个国家是否真是个自由国家，最可靠的办法就是检验一下少数派享有安全的程度。”[60]对于犯罪嫌疑人、被告人这一少数人群体利益的保障，犹如木桶理论中的短板，直接影响刑事司法人权保障的程度。然而，就目前我国的刑事诉讼政策而言，整体上仍然倾向于打击与预防犯罪，涉及犯罪嫌疑人、被告人权利保障的内容较少，且在司法实践中的执行效果堪忧。例如，在反思传统刑事诉讼政策的基础上，我国在政策层面提出了宽严相济刑事政策，要求该宽则宽，当严则严，宽严相济，罚当其罪。近年来，在宽严相济刑事政策的指引下，我国出台了一些以“从宽”为价值导向的刑事诉讼政策，如轻罪治理、认罪认罚从宽等，但是司法实践对这些政策的执行效果似乎并不理想。例如，在轻罪治理政策指引下，我国的不起诉率呈现上升的趋势，在2019年至2023年五年间分别为9.5%、13.7%、16.6%、26.3%、25.5%。[61]然而，不起诉率的攀升究竟是政策引导的效果，还是轻罪案件总体数量攀升引发的“水涨船高”，目前尚未有定论。[62]又如，认罪认罚从宽制度旨在由国家提供从宽处遇来换取犯罪嫌疑人、被告人的认罪认罚，但有学者经实证分析后认为，被告人在醉驾案件中的认罪认罚并没有换取实体上的从宽。[63]此外，虽然我国在刑事司法领域一直呼吁强化犯罪嫌疑人、被告人的权利保障，最高人民法院、司法部出台了如关于推进刑事辩护全覆盖等政策的文件，但我国当前对犯罪嫌疑人、被告人辩护权的保障仍不完善。例如，因证人不出庭而导致被告人的对质权得不到有效保障、庭审实质化无法有效实现、律师的辩护权受到侵害时得不到有效救济等问题依然没有得到解决。总而言之，目前司法实践对以保障犯罪嫌疑人、被告人权利为内容的刑事诉讼政策的执行效果不佳，整体上仍受制于以打击犯罪为主的政策基调。
2.社会公众司法认知的有限性影响利益表达
刑事诉讼政策本质上是社会的现实需求在政策层面的一种目的性表达，以公共利益的表达与整合为前提。然而，由于社会公众司法认知的有限性，在司法体制改革过程中无法充分合理地表达利益诉求，因此导致在刑事诉讼政策决策中无法有效体现公共利益。原因在于两方面：一是刑事司法体制改革的信息不对称。近些年，司法机关大力推动司法公开。例如，最高人民法院出台了《关于推进司法公开三大平台建设的若干意见》《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》《关于人民法院执行流程公开的若干意见》等规范性文件，推动常规工作的司法公开。然而，司法改革信息发布方面的制度建设则几近空白，这导致司法改革信息公开缺乏明确细致的规范。相较于常规的司法公开建设，司法改革信息发布呈现依附性与不透明性，缺少规范性文件草案的发布机制，导致司法改革缺乏社会公众的反馈与参与。[64]二是社会公众的认知能力受限。刑事司法具有一定的专业性，形成正确法律认知需要一定的知识门槛。社会公众难以对一些较为前沿的刑事司法体制改革问题产生合理认识，如认罪认罚从宽制度改革、以审判为中心的诉讼制度改革。此外，我国社会公众存在强烈的报应主义心理，在一些热点刑事案件中，往往要求对被告人施行重刑。虽然古典报应刑罚思想已经被现代社会摒弃，但是其依然存续于我国社会公众的心理层面。因此，社会公众对刑事司法相关问题认知能力的有限，可能会影响利益诉求的科学性与合理性。
3.社会公众利益诉求的表达渠道不畅
在刑事司法领域，权利与权力的博弈、权力与权力的制衡涉及大量的利益分配与价值权衡。因此，在刑事诉讼政策的决策与制定过程中，吸纳与均衡不同利益主体的利益诉求，并将其整合成公共利益尤为重要。然而，在我国的刑事诉讼政策决策机制中，社会公众利益诉求的表达渠道并不顺畅。原因在于：一是刑事诉讼政策决策的科层制。目前，刑事诉讼政策由最高人民法院、最高人民检察院等中央部门集体决策，并经由科层制的司法管理体制自上而下地贯彻实施，具有“政策实施型程序”的典型特征。“科层式的决断和官僚制的效率为国家计划的实现提供了可靠的工具。”[65]然而，在这一过程中，无论是刑事诉讼政策决策还是刑事诉讼政策实施，均缺乏社会公众的外部参与。例如，认罪认罚从宽最初作为一项刑事诉讼政策，其制定、实施、试点、推广、立法等一系列程序，均在中央部门的主导下进行。除了在立法环节需由全国人民代表大会常务委员会向社会公布法律草案、公开征求意见外，社会公众既无法参与其余环节，也无法有效表达自身的利益诉求，只是政策法律化的被动接受者。二是对利益诉求的回应性不足。法律、政府和社会公众同处于一个“生态系统”中，既要求社会公众具备政策参与的文化素质与利益表达的能力，也要求政府适时回应其利益诉求。只有二者在回应机制中互动、协调与统一，才能推动刑事诉讼政策达成公共利益的充分实现。回应型法是法律、政治与社会相互关系的高阶形态，强调通过扩大社会公众的参与来加强法律的目的权威性。[66]我国司法管理的科层制体系架构有利于自上而下地贯彻政策，但对社会公众自下而上所反映的利益诉求则缺乏有效回应。总而言之，在一定程度上，科层式的政策决策机制与管理机制直接限制社会公众参与政策决策的路径与动力，导致社会公众的利益无法被充分、有效地吸纳与整合，公共利益在刑事诉讼政策中难以充分实现。
4.部门利益或少数人利益僭越公共利益
政府应当是人民利益的维护者，政府工作人员必须以公共利益而非自身利益的维护为己任。质言之，政府本身是手段而非目的。而现实情况在反复印证“诺斯悖论”，即政府部门本该提供公共产品，但因种种原因借公共产品的名义而为政府部门谋取利益，损害公共利益。以认罪认罚从宽制度为例，2018年《刑事诉讼法》修改时将这一刑事诉讼政策上升为法律制度，公安司法机关理应遵循认罪认罚从宽这一基本价值判断，维护该制度所蕴含的公共利益。然而，在司法实践中，围绕《刑事诉讼法》第201条“一般应当采纳”条款，有的法院与检察院基于各自的部门利益围绕量刑建议权与审判权的关系产生了激烈冲突，严重背离了该制度政策中的公共利益考量，即犯罪嫌疑人、被告人通过认罪认罚，不仅取得被害人的谅解，修复被犯罪破坏的社会关系，而且节省了司法资源，国家应当给予其从宽处遇。[67]另外，在行政化的司法管理格局中，存在潜在的长期利益与显性的考核指标之间的矛盾，难以确保刑事诉讼政策基于长期利益而非短期利益作出。因此，基于国家机关在刑事诉讼政策形成过程中的核心地位和重要作用，如何超越国家机关的部门利益成为保障公共利益的核心问题，而面临最大的障碍正是现有的权力部门化和部门利益化现象。
四、以公共利益之实现规范刑事诉讼政策
历经四十余年的法制发展历程，我国的刑事诉讼法制体系不断完善，已经形成了具有独立权威的法律规范体系，以政策代替法律的时代已经一去不复返。在新时代，刑事诉讼政策作为法律规范的目的性指引，不仅须在法律框架内遵循法治逻辑运行，不能突破法律规范的底线，而且其只有以公共利益为前提，才能具备合法性与正当性。质言之，公共利益既是刑事诉讼政策的价值内核，也是其符合实质理性的根本所在。
（一）实现公共利益的基本路径
1.兼顾大多数人利益与少数人利益
前文已述，公共利益在公法领域一般被用作限制社会公众个人利益的依据与标准。如《宪法》第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”而在刑事诉讼领域，公共利益保障的特殊性体现在入罪与出罪两个层面，既包括依据公共利益打击犯罪，对犯罪嫌疑人、被告人的利益进行限制，也包括依据公共利益保障人权，对犯罪嫌疑人、被告人的利益进行维护。基于此，刑事诉讼政策的决策与实施必须兼顾大多数人与少数人的利益。一方面，以打击犯罪为取向的刑事诉讼政策须考量对犯罪嫌疑人、被告人合法权益的保障，以牺牲犯罪嫌疑人、被告人合法权益为手段打击犯罪的政策内容，如“严打”政策实施中突破程序法规定的行为，显然不符合公共利益的衡量标准。另一方面，以人权保障为取向的刑事诉讼政策尤其是出罪政策，应考量是否符合法律的基本原则。在入罪与出罪之间，刑事诉讼政策的指引作用赋予了办案机关自由裁量的空间，以出罪为导向的自由裁量必须严格在法律框架内进行，否则可能导致以公共利益为名放纵罪犯。总而言之，基于刑事诉讼政策较强的目的引导性，应当在打击犯罪与保障人权之间保持必要平衡，在保障社会大多数人利益的同时，在法律许可的范围内充分保障少数人的合法权益。
基于少数人利益在公共利益中的重要性，刑事诉讼政策的决策与实施应当从两个层面实现：一是在消极层面维护犯罪嫌疑人、被告人的基本权利。在以打击犯罪为价值导向的刑事诉讼政策中，不应通过克减基本权利来实现打击犯罪的目的，以保障犯罪嫌疑人、被告人的基本权利为政策目的的边界。例如，通过实质侵犯犯罪嫌疑人、被告人辩护权的方式实现快速定罪的刑事诉讼政策缺乏合法性与正当性。换言之，刑事诉讼政策对大多数人利益的实现不能以牺牲少数人的合法利益为代价。二是在积极层面追求犯罪嫌疑人、被告人的权利保障。近些年来，随着我国人权保障意识的提高，刑事司法领域已有诸多囊括犯罪嫌疑人、被告人权益保障的刑事诉讼政策，如宽严相济刑事政策、未成年人教育挽救政策、刑事辩护全覆盖政策等。上述刑事诉讼政策或者给予犯罪嫌疑人、被告人更多的权利保障，或者通过政策引导对犯罪嫌疑人、被告人进行从宽处理，是对公共利益中的少数人利益保障的典范。
2.遵循刑事诉讼法的基本原则
功利性与目的性相伴而生，过于功利的刑事政策存在突破法律体系的潜在风险，可能导致刑事政策与法律规范之间的扞格。对此，有学者主张，以人民主权、权力分立、法治国等基本原则规范刑事政策，并通过合宪性审查对功能主义的刑事政策进行合宪性控制。[68]在刑事诉讼领域，由于公共利益概念的模糊性，因此，如何以实现公共利益为目标来评价与衡量刑事诉讼政策，确实存在困难。一种可行的路径是，通过借用刑事诉讼法的基本原则对刑事诉讼政策加以规范与控制。德沃金曾把法律体系的要素分为原则、规则与政策。原则涉及正义、权利等普遍的道德问题。“它应该得到遵守，并不是因为它将促进或者保证被认为合乎需要的经济、政治或者社会形势，而是因为它是公平、正义的要求，或者是其他道德层面的要求。”[69]政策涉及社会公众的集体福利和生活方式等，如经济、政治、社会或环境的改善，为取得公共利益而对不同利益进行协调。[70]“规则是对法律的规范性表达方式，以具体和明确的方式确定人们的权利和义务。”[71]从法律的整体性视角看，首先，规则必须符合政策或原则，否则无效；其次，政策必须符合原则，否则无效。[72]从效力层级看，原则统摄政策与规则，如果能协调分散和彼此冲突的规则，那么就不至于陷入“棋盘式”的法律分割局面。
由于本文所讨论的刑事政策在一定意义上即为德沃金的所谓“政策之法”，因此应当受到“原则之法”的制约。若二者发生冲突，则前者必须服从后者。如此，我们便可以将刑事政策的影响置于普遍道德的控制之下。由于原则关注个人的权利，因而以原则制约政策意味着，以权利的王牌来克制功能主义的整体性考察方式的消极影响。[73]具体到刑事诉讼领域，我国《刑事诉讼法》第一章“任务与基本原则”规定了刑事诉讼法的基本原则。根据基本原则的重要性作出进一步区分，可以分为两大类：第一类是关于公民基本权利或者构成法治国基础的原则，包括分工负责、互相配合、互相制约原则，未经人民法院判决不得确定有罪原则，有权获得辩护原则，人民法院依法独立行使审判权原则等。第二类是法律效力局限于刑事诉讼的原则，如审判公开原则、起诉法定原则、控诉方承担证明责任原则等。第一类基本原则建立在法治国基础之上，同《宪法》所规定的公民基本权利息息相关，无论哪种刑事诉讼政策都不能突破这类基本原则。这类基本原则是刑事诉讼法治的底线与保障，构成了刑事诉讼政策无法逾越的藩篱。例如，认罪认罚从宽政策在2018年入法时引起了争论，主要集中在《刑事诉讼法》第201条规定的“一般应当采纳”的条款是否合理。有观点认为，法律条文中规定的审判机关一般应当采纳检察机关的量刑建议，实质上已经违背了分工负责、互相配合、互相制约原则以及人民法院依法独立行使审判权原则。[74]本文赞同上述观点，这一规定实质上突破了第一类基本原则的要求，因此无法符合公共利益的要求。毕竟，分工负责、互相配合、互相制约原则以及人民法院依法独立行使审判权原则确保了权力的分工与制衡，最大限度地保障正确追诉犯罪，避免对犯罪嫌疑人、被告人产生不公的裁判，这是刑事诉讼符合公共利益的基本要求。总之，《刑事诉讼法》中的法治国基本原则应是刑事诉讼政策在决策与实施过程中的根据与边界，而第二类法律效力局限于刑事诉讼的原则，因并未涉及公民基本权利或法治国基础价值，故对其与刑事诉讼政策的关系可以作例外处理。
3.综合考量相对长期的犯罪态势
犯罪态势与社会治安状况是影响刑事政策的一个重要因素。刑事政策的发展历史表明，犯罪态势和社会治安的状况会直接引起刑事政策的变动。[75]例如，我国历次“严打”政策都是对社会治安形势恶化的直接回应。此外，近些年来，针对特定领域犯罪出台的专项治理政策等皆以特定时期的犯罪态势为重要考量因素。然而，值得反思的是，“严打”政策与专项治理政策都具有典型的非常规治理特点，虽然对特定时期社会治安的维护取得一定成效，但是基于短期利益，且强调打击犯罪，忽视了对少数人合法利益的保障，从长远看可能并不符合公共利益的要求。通过非常规式治理实现国家权力的再生产与再扩充，确保政治秩序合法性的延续与维系，这是国家治理资源贫弱的转型中国家的国家治理的内在逻辑。[76]随着国家治理资源的不断丰富，非常规式治理应当逐渐向常规式治理转变，避免短期利益取代公共利益与长期利益，应强调打击犯罪与保障人权的并重。换言之，刑事诉讼政策应当综合考量相对长期的犯罪态势，而不是只注重短期利益或眼前利益。例如，我国的宽严相济等刑事政策考量了相对长期的犯罪态势，而不仅仅局限在某一特定时期，因而具有较强的生命力与指引性。有关政策决策部门不应将目光局限于部门利益或眼前利益，从而保障刑事诉讼政策的合理性与可预期性。
4.构建科学理性的决策机制
科学和理性意味着相关部门的政策决策行为符合公共利益的标准与要求，不会作出浪费司法资源的决策。违背科学和理性的刑事诉讼政策必然是违背公共利益的。科学理性的刑事诉讼政策决策体现为权力行使目的的正当性、手段的恰当性、损益的合比例性、程序的参与性四个方面。一是权力行使目的的正当性。这意味着所采取的刑事诉讼政策和刑事诉讼行为必须有助于实现公共利益和增进公众福祉，体现在打击犯罪与保障人权两个层面。二是权力行使手段的恰当性。当存在多种达成目的的方法时，应优先考虑采取对个人利益无损害或损害最少的方法，在对犯罪嫌疑人、被告人的利益损害最小的前提下，追求对犯罪的打击与防范。之后再考虑是否能以最小的成本达成目的，这就需要进行科学论证和理性计算，包括打击犯罪与保障人权之间的成本收益分析，基于实证考察基础上的科学决策，对刑事诉讼政策的事前、事中、事后监控等。三是权力行使损益的合比例性。在可能有损犯罪嫌疑人、被告人利益的刑事诉讼政策中，对个人利益造成的损害不得与所要达成目标的利益显失均衡。例如，在一些专项治理政策中，不能因追求从快从严打击特定犯罪而突破程序法规定。四是权力行使程序的参与性。刑事诉讼政策的决策应当考量社会公众的意见。“公共利益不应是由公权力单向界定的，应该给予利益相关者充分的话语权。”[77]刑事诉讼政策的决策与实施应当建立在沟通与协商的基础上，让社会公众充分参与到政策决策过程中，这样才能防止公权力背离公共利益，防范公共利益在权力控制下演变成部门利益或个人利益。因此，构建科学理性的决策机制是防范刑事诉讼政策部门利益化、个人利益化以及短期利益化的主要手段。
（二）完善实现公共利益的政策决策程序
目前，我国刑事诉讼政策决策过程中存在困境的主要原因在于，刑事诉讼政策决策程序中的公共利益考量机制如刑事诉讼政策的公开机制、社会公众利益诉求的表达机制等有待完善。因此，为克服社会公众因对司法的认知有限而影响利益表达等公共利益实现困境，需要完善实现公共利益的政策决策程序，提升社会公众在政策决策中的程序参与性。本文主张将刑事诉讼政策的决策程序划分为决策前与决策中两个阶段。其一，在决策前，完善社会公众意见的表达与调查机制，明确公共利益需求与有关刑事诉讼政策出台的必要性。其二，在决策中，推进刑事诉讼政策决策公开与反馈机制，确保刑事诉讼政策的正当性与合理性。
1.完善社会公众意见的表达与调查机制
社会公众的利益诉求是明确公共利益的前提与基础。在刑事诉讼政策决策前，有权主体应当广泛听取社会公众的利益诉求。“在对政策对话平台进行程序设计时要有相应的制衡体制，政府不能垄断政策话语，而只是多元利益表达主体中的一员。”[78]因此，针对当前刑事诉讼政策制定与出台过程中社会公众利益诉求表达不畅的问题，应当完善社会公众意见的表达与调查机制。换言之，通过程序设计将不同的利益诉求表达者聚合，在充分沟通、对话、协商的基础上形成利益共识，并进行利益整合，从而明确公共利益的需求。具体而言，一是畅通社会公众的意见表达机制。目前，人民代表大会和人民政治协商会议（以下简称“两会”）是社会公众主要的利益表达途径，具有忠实代表民意、客观反映民意、确保实现民意的职责。就刑事诉讼政策的形成与决策而言，除了体现于“两会”中的社会公众利益诉求外，还应当通过完善如对社会有重大影响案件的民意调查、听证会、座谈会、网络论坛、电子投票等社会公众意见的表达机制，广泛听取与吸纳社会公众的意见，在此基础上整合公共利益的需求。二是构建与完善民意调查机制。目前，我国开展的民意调查一般局限于经济社会的发展情况，如社会保险、就业机会、收入分配等社会问题，很少涉及刑事诉讼政策领域。近年来，少有的关于司法文明的民意调查基本上都由学术机构主导。[79]对此，本文建议：一方面，建立由官方主导的刑事诉讼政策民意调查机构。可由全国人民代表大会常务委员会、中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部与国家统计局联合建立社会调查中心，对刑事司法领域的重难点问题开展广泛的民意调查。另一方面，充分利用网络平台公开收集民意。基于当前的网络信息技术，除了涉及国家秘密的司法数据外，各级国家机关要尽可能地向社会公开非涉密信息，并通过网络平台收集广大网民的意见，在分析整合的基础上，将其作为刑事诉讼政策决策的重要依据。
2.推进刑事诉讼政策决策公开与反馈机制
由于刑事诉讼政策决策的信息不对称与单向化，因此，社会公众难以对政策涉及的有关改革内容有所知悉，进而无法有效表达自身的利益诉求。对此，应当完善信息传递机制，促进社会公众有效参与刑事诉讼政策决策。一方面，完善刑事诉讼政策的信息发布机制，对有关政策文件适时进行公开。具体而言，可在中央层面建构统一的刑事诉讼政策与司法改革信息发布平台，凡是涉及司法改革的信息均由这一平台发布，如司法改革规划、规范性文件草案、正式文件、实施评估报告等。通过该举措可以保障社会公众对政策信息的知情权，这是形成与表达公共利益诉求的前提。另一方面，构建刑事诉讼政策的信息反馈机制。由于公共利益诉求是在充分沟通、对话、协商的基础上形成的，因此应当搭建政策决策部门与社会公众的对话平台。在确保社会公众对相关政策信息的知悉后，还应当构建刑事诉讼政策的信息反馈机制，以确保政策决策部门对社会公众的意见进行综合考量。正如最高人民法院倡导的：“各级人民法院积极回应人民群众的关切与期待，进一步畅通民意沟通渠道，创新民意沟通方式，构建法院与民众的良性互动沟通机制”。[80]具体可以类比立法过程中全国人大及其常委会向社会公众广泛征求意见的形式，由政策决策部门在刑事诉讼政策和相关文件出台前以及实施过程中，通过网络平台等形式向社会公众广泛征求意见，以综合评估某项政策的合理性及实施效果。
通过完善社会公众意见的表达与调查机制，推进刑事诉讼政策决策公开与反馈机制，有助于形塑如图1所示的刑事诉讼政策制定系统。在该系统中，社会公众参与政策决策过程，刑事诉讼政策决策程序由单一化、单向化向多元化、双向化的模式转型，不仅能确保刑事诉讼政策充分体现公共利益，也符合全过程人民民主理论，具有重要的理论意义和实践意义。
结语
刑事诉讼政策在刑事司法领域发挥重要的引领作用，其目的性与灵活性能有效地克服法律规范体系的封闭性与滞后性。同时，这种引导作用能有效聚集司法资源，并进行利益重组与分配。因此，刑事诉讼政策的合法性、正当性与合理性就成为一项重要议题。任何一项偏颇的政策都可能会对刑事司法体系造成不可逆的损害，既包括对法律权威的减损，也包括对司法资源的耗费。当前，一些刑事诉讼政策出现“朝令夕改”现象值得警惕与反思。刑事诉讼政策系社会现实需求在刑事司法领域的集中反映，也是在打击犯罪与保障人权之间进行利益分配的主要手段。因此，刑事诉讼政策的实质理性体现在以公共利益为出发点与归宿，公共利益的实现是保障刑事诉讼政策合法性、正当性与合理性的关键所在。
刑事诉讼政策是与刑事诉讼程序的立法和司法相关的一系列方针与政策的总称。刑事诉讼政策由国家机关等集体决策，并自上而下地推动政策的贯彻实施。这种决策机制虽然能保障政策执行的及时性与有效性，但在一定程度上也会面临信息不对称与社会公众意见无法有效反馈等问题，存在公共利益的实现困境。因此，应当通过推进刑事诉讼政策决策的公开与反馈机制，完善社会公众意见的表达与调查机制，吸收社会公众充分参与政策决策过程，促进由单一化、单向化向多元化、双向化的政策决策模式转型。构建与完善社会公众参与型的刑事诉讼政策决策程序，既有助于推动刑事诉讼政策以公共利益之实现为目标，也有助于贯彻党的二十大报告对发展全过程人民民主的要求。
【作者简介】
王迎龙，中国政法大学法学院教授、钱端升学者。
【注释】
[1]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第34页。
[2]陈一新：《学习贯彻习近平法治思想需要把握好十大关系》，《人民日报》2021年12月7日，第10版。
[3]参见马克昌：《论宽严相济刑事政策的定位》，《中国法学》2007年第4期，第120-122页。
[4]参见张丽珍、靳芳：《公共利益与政策终结的价值基础》，《社会主义研究》2012年第5期，第63页。
[5][美]戴维·伊斯顿：《政治体系——政治学状况研究》，马清槐译，商务印书馆1993年版，第123页。
[6]参见梁根林：《刑事政策：立场与范畴》，法律出版社2005年版，第8页。
[7]参见曹然然：《论公共政策的公共利益取向》，《云南社会科学》2003年第6期，第13页；李玲玲、梁疏影：《公共利益：公共政策的逻辑起点》，《行政论坛》2018年第4期，第74页；李耀锋：《公共利益：公共政策伦理的核心价值诉求》，《人文杂志》2016年第3期，第15页。
[8]郑永流：《中国公法中公共利益条款的文本描述和解释》，《浙江社会科学》2013年第10期，第53页。
[9]梁根林：《刑事政策：立场与范畴》，法律出版社2005年版，第1页。
[10][德]费尔巴哈：《德国刑法教科书》，徐久生译，中国方正出版社2010年版，第2页。
[11]参见许恒达：《刑罚理论的政治意涵——论刑事政策的诞生》，《月旦法学杂志》第137期（2006年），第197页。
[12]参见[德]汉斯·海因里希·耶赛克、[德]托马斯·魏根特：《德国刑法教科书》，徐久生译，中国法制出版社2001年版，第901页。
[13]魏东：《论广义刑事政策的基本内涵》，《清华法学》2011年第2期，第10页。
[14]参见梁根林：《通过程序正义实现刑罚效益》，《法制与社会发展》2001年第2期，第34页。
[15]参见龙宗智：《通过程序实现“宽严相济”刑事政策》，《社会科学》2007年第5期，第94页。
[16]参见卢建平：《刑事政策视野中的认罪认罚从宽》，《中外法学》2017年第4期，第1002页。
[17]张军：《最高人民检察院工作报告——2023年3月7日在第十四届全国人民代表大会第一次会议上》，《中华人民共和国最高人民检察院公报》2023年第2号，第14页。
[18]参见陈卫东：《中国刑事程序法治文明的新发展》，《中国社会科学》2022年第12期，第97页。
[19]参见王迎龙：《通过程序的犯罪控制》，《政法论坛》2023年第6期，第148-149页。
[20]参见黄文艺：《“平安中国”的政法哲学阐释》，《法制与社会发展》2022年第4期，第23页。
[21]参见卢建平：《认罪认罚从宽：从政策到制度》，《北京联合大学学报（人文社会科学版）》2017年第4期，第90页。
[22]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第15页。
[23]参见汪海燕：《形式理性的误读、缺失与缺陷——以刑事诉讼为视角》，《法学研究》2006年第2期，第124页。
[24]参见卢建平主编：《刑事政策学》（第二版），中国人民大学出版社2013年版，第162-163页。
[25]参见马献钊：《宽严相济刑事政策实证研究》，法律出版社2015年版，第56页。
[26]罗瑞卿：《为保卫祖国的经济建设而斗争——一九五五年九月二十二日在全国青年社会主义建设积极分子大会上的报告（摘要）》，《山西政报》1955年第19期，第25页。
[27]《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第33页。
[28]《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第34页。
[29]劳东燕：《刑事政策与功能主义的刑法体系》，《中国法学》2020年第1期，第131页。
[30]参见王迎龙：《论刑事诉讼规范的刑事政策化》，《法学家》2021年第6期，第105页。
[31]See Deborah A. Stone, Policy Paradox Theart of Political Decision Making, W. W. Norton & Company, 2001, p.21.
[32]转引自张成福、李丹婷：《公共利益与公共治理》，《中国人民大学学报》2012年第2期，第97页。
[33]参见《马克思恩格斯选集》（第一卷），人民出版社1995年版，第84页。
[34][美]博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第298页。
[35]参见[美]E·R·克鲁斯克、[美]B·M·杰克逊：《公共政策词典》，唐理斌等译，上海远东出版社1992年版，第30页。
[36]参见张成福、李丹婷：《公共利益与公共治理》，《中国人民大学学报》2012年第2期，第97-98页。
[37]参见[美]罗斯科·庞德：《通过法律的社会控制》，沈宗灵译，楼邦彦校，商务印书馆2010年版，第45-46页。
[38]参见郑永流：《中国公法中公共利益条款的文本描述和解释》，《浙江社会科学》2013年第10期，第56页。
[39]参见朱孝清：《公诉裁量中的公共利益考量》，《国家检察官学院学报》2023年第3期，第89页。
[40]参见王以真主编：《外国刑事诉讼法学》（新编本），北京大学出版社2004年版，第107页。
[41]参见杨先德：《积极刑法立法下的扩大追诉现象及其司法规制》，《中国刑事法杂志》2021年第6期，第139页。
[42]参见《德国刑事诉讼法典》，岳礼玲、林静译，中国检察出版社2016年版，第80页。
[43]参见张建伟：《刑事诉讼法通义》，清华大学出版社2007年版，第573页。
[44]参见郑永流：《中国公法中公共利益条款的文本描述和解释》，《浙江社会科学》2013年第10期，第57页。
[45]刘太刚：《公共利益法治论——基于需求溢出理论的分析》，《法学家》2011年第6期，第4页。
[46]《刑事诉讼法学》编写组编：《刑事诉讼法学》（第三版），高等教育出版社2019年版，第9页。
[47][美]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第5页。
[48]参见朱孝清：《公诉裁量中的公共利益考量》，《国家检察官学院学报》2023年第3期，第103页。
[49]参见佟海晴：《法不能向不法让步！央视披露“赵宇案”始末》，https://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201903/t20190319_412276.shtml, 2025年1月2日访问。
[50]沅江市检察院：《关于对陆勇妨害信用卡管理和销售假药案决定不起诉的释法说理书》，https://www.hn.jcy.gov.cn/xwfb/qwfb/gg/201502/1464909172041580547.html, 2025年1月2日访问。
[51]参见卢建平主编：《刑事政策学》（第二版），中国人民大学出版社2013年版，第164-167页。
[52]参见劳东燕：《刑事政策与功能主义的刑法体系》，《中国法学》2020年第1期，第136页。
[53]参见刘艳红：《民刑共治：中国式现代犯罪治理新模式》，《中国法学》2022年第6期，第41页。
[54]参见陈光中主编：《中华人民共和国刑事诉讼法再修改专家建议稿与论证》，中国法制出版社2006年版，第511页。
[55][美]博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第285页。
[56]刘太刚：《公共利益法治论——基于需求溢出理论的分析》，《法学家》2011年第6期，第13页。
[57]See Justice William O. Douglas's Comment in Joint Anti-Fascist Refugee Committee v. McGrath, 341 U. S.123, 71 S. Ct.624, 95 L. Ed.817（1951）。
[58]参见季卫东：《法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考》，《中国社会科学》1993年第1期，第87-89页。
[59]参见王传宏、李燕凌编著：《公共政策行为》，中国国际广播出版社2002年版，第219页。
[60]转引自张宇：《公共利益：谁来界定？如何整合？——基于公共政策制定视角的分析》，《甘肃社会科学》2012年第4期，第13页。
[61]参见李辞：《酌定不起诉出罪效能的完善路径》，《法学杂志》2025年第2期，第117页。
[62]参见黄河：《犯罪现实与刑罚的社会控制——基于刑罚目的论的反思》，《中外法学》2021年第3期，第767页。
[63]参见贾志强：《程序简化带来量刑从宽了吗？》，《法学》2023年第8期，第133页。
[64]参见李训虎：《虚假法条、信息发布与司法改革——以〈认罪认罚从宽试点办法〉第6条为例的分析》，《法学》2018年第1期，第63页。
[65][美]米尔伊安·R.达玛什卡：《司法和国家权力的多种面孔：比较视野中的法律程序》，郑戈译，中国政法大学出版社2015年版，第240页。
[66]参见[美]P.诺内特、[美]P.塞尔兹尼克：《转变中的法律与社会：迈向回应型法》，张志铭译，中国政法大学出版社2004年版，第87页。
[67]参见王迎龙：《论刑事诉讼规范的刑事政策化》，《法学家》2021年第6期，第102页。
[68]参见劳东燕：《刑事政策与功能主义的刑法体系》，《中国法学》2020年第1期，第142-147页。
[69][美]罗纳德·德沃金：《认真对待权利》，信春鹰、吴玉章译，上海三联书店2008年版，第42页。
[70]参见高鸿钧：《德沃金法律理论评析》，《清华法学》2015年第2期，第104页。
[71]高鸿钧：《德沃金法律理论评析》，《清华法学》2015年第2期，第105页。
[72]参见高鸿钧：《德沃金法律理论评析》，《清华法学》2015年第2期，第105页。
[73]参见劳东燕：《风险社会中的刑法：社会转型与刑法理论的变迁》，北京大学出版社2015年版，第74页。
[74]参见孙长永：《论废止认罪认罚案件量刑建议的“一般应当采纳”条款》，《法学家》2024年第6期，第108页；魏晓娜：《结构视角下的认罪认罚从宽制度》，《法学家》2019年第2期，第119页。
[75]参见刘仁文：《刑事政策初步》，中国人民公安大学出版社2004年版，第179页。
[76]参见唐皇凤：《常态社会与运动式治理——中国社会治安治理中的“严打”政策研究》，《开放时代》2007年第3期，第115页。
[77]张成福、李丹婷：《公共利益与公共治理》，《中国人民大学学报》2012年第2期，第99页。
[78]张宇：《公共利益：谁来界定？如何整合？——基于公共政策制定视角的分析》，《甘肃社会科学》2012年第4期，第14页。
[79]例如，中国政法大学张保生教授带领的调研团队于2014年开始在全国范围内就各地区司法文明状况开展问卷调查，2015年至2023年间进行了七次全国性数据调查。关于该项目及我国各地区的司法文明状况，参见张保生等著：《中国司法文明指数报告2020—2021》，中国政法大学出版社2022年版，第102-122页。
[80]最高人民法院：《中国法院的司法公开》，人民法院出版社2015年版，第24页。
