摘 要：诉源治理作为新时代“枫桥经验”的重要内容，是一种法治社会建设实践。然而，在诉源治理的推进过程中，却存在法院从参与变为主导的职责悖论、调解强制前置与尊重当事人诉权的程序悖论、多元解纷需求较高与社会调解组织能力不足的能力悖论，以及上级指标考核与当事人公正获得感受损的效果悖论。上述悖论主要缘于司法逻辑、治理逻辑和行政逻辑的多重制度逻辑冲突。若想化解上述悖论，需明晰法院在社会治理中的职责边界；重视司法在强化国家权威认同、推动现代国家建构方面的政治功能；合理评估非诉解纷机制的作用，关注非诉解纷机制的准司法属性对专业性与公正性的内在要求；避免将诉讼数量增长简单归因于社会矛盾激化。
关键词：社会治理；诉源治理；多元纠纷解决；“枫桥经验”
一、问题的提出
自党的十八届四中全会提出“健全社会矛盾纠纷预防化解机制”以来，诉源治理作为新时代“枫桥经验”的重要内容，已经成为国家治理现代化进程中极具中国特色的法治社会建设实践。这一制度创新以“抓前端、治未病”为目标，力图通过司法权的前端延伸和多元化纠纷解决机制，将矛盾消解于未发、化解于萌芽。
不少研究者认为，诉源治理体现了国家治理体系对社会治理法治化的路径探索，可以整合优化各类解纷资源以适应不同解纷需求，具有破解“诉讼爆炸”困境的实践理性。然而，基于文献梳理和实地调研，笔者发现，近年来，在诉源治理的推进过程中，衍生出了较为明显的四重悖论：其一，法院在制度文本中被定位为诉源治理的推动者，但在治理实践中却成为了主导者，形成了司法权能限缩与扩张的冲突；其二，立案登记制确立的诉权保障原则与多元解纷机制要求的调解优先导向产生价值矛盾，导致程序衔接不畅；其三，社会调解组织的高工作目标与其人力物力建设的薄弱形成实践落差，造成非诉解纷的形式化、非法治化运作；其四，对考核指标的追求与当事人公正获得感的实质受损形成效果悖反。
既有研究难以有效解释，诉源治理为何会存在理论与实践的反差。目前，有的研究注重阐释诉源治理的应然功能，忽略了科层体系对诉源治理中法院和法官的制度约束。有的研究虽然注意到科层体系在诉源治理中的作用，但仅将其作为诉源治理充分发挥治理效能的应然条件提出，尚未揭示诉源治理相关主体在科层体系中可能面临的不同制度压力。有的研究敏锐地发现，诉源治理受到政策逻辑、司法逻辑、治理逻辑等多种制度逻辑的制约，但其或是没有详细阐释多重制度逻辑冲突下诉源治理实践可能产生的问题，或是对多重制度逻辑的观察不够全面，仅分析了两种不同制度逻辑的作用机理。这些理论盲点导致既有研究难以穿透现象，揭示诉源治理推进过程中各项悖论的生成机制。
造成前述研究缺憾的一个重要原因是，传统法院中心主义研究范式将司法权运行简化为一个封闭的自组织系统。实际上，由不同部门出台的多个政策所体现的司法逻辑、行政逻辑和治理逻辑，构成了诉源治理得以实施的组织环境。各相关主体在诉源治理的推进过程中所面临的不同的制度逻辑带来的外部压力，是引发前述四重悖论的主要原因。
本文试图突破既有的理论框架，运用组织社会学理论，考察诉源治理实践面临的复杂组织环境，揭示诉源治理推进过程中的四重悖论的生成机理，并在观念层面提出可供参考的化解悖论的对策。
二、诉源治理推进过程中的四重悖论
诉源治理承载着纠纷化解从末端裁判转向前端预防的理想图景。然而，在制度文本的规范性与实践场域的复杂性之间，多重张力逐渐浮现。在推进诉源治理的过程中，形成了四重悖论。这些悖论不仅反映出诉源治理制度的设计初衷与实践效果的偏离，更折射出在国家治理现代化进程中，司法能动扩张与法治理性限缩之间的复杂关系。
（一）职责悖论：法院参与与法院主导
较早明确规定法院在诉源治理中的职责定位的文件，是2019年发布的《最高人民法院关于建设一站式多元解纷机制一站式诉讼服务中心的意见》（法发〔2019〕19号）。该文件提出：“切实发挥人民法院在诉源治理中的参与、推动、规范和保障作用。”此后，在与诉源治理密切相关的其他文件中，最高人民法院将法院在多元化纠纷解决机制中的职责进一步定位为更具积极性和主动性的“引领、推动和保障”。
在早期诉源治理实践中，一些法院的确扮演了引领者、推动者和保障者的角色。然而，在多种因素的限制下，法院逐渐发现，其难以胜任“引领、推动和保障”职责，于是开始淡化自身在诉源治理中的主导性角色。这些因素包括：其一，在加强党对政法工作全面领导的背景下，引领诉源治理工作的主体应为党委而非法院。其二，尽管诉源治理是社会治理的一部分，相关职能部门都有相应的治理责任，但由于纠纷数量减少的直接受益者是法院，因此，其他职能部门参与诉源治理的积极性不高，法院也欠缺推动其他职能部门积极参与的政治势能和物质激励。其三，诉源治理中的社会调解组织充实人员、设置办公场地和设置奖金都需要资金，法院通常难以自行支付这些资金，需要依靠当地财政部门提供经费保障。
有的地方法院在认识到自身的局限性后，提出构建“党委领导、自治为主、各方参与、法治保障”的诉源治理格局，建议将法院仅定位为诉源治理实践中的众多参与者之一。有学者也指出，党政主导和统筹是诉源治理的核心和关键，需调动党委、政府在诉源治理中的积极性，只有党委才有能力从全局高度整合诉源治理的各方资源，法院应专注扮演好参与者角色。但是，在实践中，由于党委对诉源治理承担的职责往往是宏观统筹和决策部署，即便介入个案，也主要集中于协调处理重大复杂、涉及人数众多、牵涉面广的非常规性纠纷，因此，党委部署的贯彻落实需要具体的部门来组织实施。尽管当前“党委领导、政府主导、多方参与、司法推动、法治保障”的诉源治理新格局重申并限定了法院的职责是“推动”，然而，由于法院在诉源治理中同时承担着多元解纷的协调者和指导者、多方会商机制的发起人、法治宣传的骨干、矛盾风险的预警者等角色，因此，其往往又从文本中的推动者变为实际上的主导者。
法院在诉源治理实践中的主导者角色，带来了以下问题：首先，法官的负担加重。诉源治理的制度目的之一是减少法院受理案件的数量，减轻法官负担。但是，由于诉源治理倾向于将社会矛盾纠纷都预设为诉讼来源，因此，法院的工作开始向纠纷源头防控延伸。具言之，法官需参加潜在矛盾纠纷的排查和化解，非诉解纷的资源整合、团队搭建、培训指导等工作也多由法院承担。这导致诉源治理不仅没有为法官减负，反而加重了法官的负担，加剧了案多人少的矛盾。
其次，司法权与行政权混同。司法权是一种具有被动性的判断权，行政权则是一种具有主动性的组织管理权。当法院在诉源治理中承担主导者职责时，法院和法官不是在行使司法权，而是在用非诉讼方式辅助政府及其职能部门进行行政治理。这种职责上的冲突，容易使法官对自己的身份和职业产生怀疑，降低其职业认同感和荣誉感。
最后，地方党政领导不当干预司法的可能性增加。诉源治理若想取得良好成效，就必须获得地方党政领导的重视和支持。然而，需要地方党政领导关注的社会经济发展和社会治理事务众多，诉源治理工作不一定能够获得足够重视。法院要推动诉源治理机制运行并取得良好实效，往往需要依靠与地方党政领导的人情和关系。这种“公事私办”的推进方式，容易在法院与地方党政领导之间生成互惠机制，促使法院在地方党政领导不当干预司法时投桃报李。
（二）程序悖论：调解前置与尊重诉权
出于诉讼权威性相对较高等原因，不少当事人在众多解纷方式中倾向于选择诉讼方式。为了提升非诉解纷方式的适用率，有观点提出，可以参照劳动争议纠纷仲裁前置程序，就某种类型化纠纷展开试点，当该类纠纷经调解后仍未得到实质解决时，当事人才可以到法院起诉。一些地方法院对此展开了探索，即将特定类型的案件强制导入诉前多元调解程序，仅在当事人坚决反对的情况下，才将案件转入常规立案流程。
这种强制将诉前调解作为诉讼前置程序的做法，与尊重当事人诉权的现代司法理念和制度相冲突。诉权是公民请求司法机关受理其诉讼请求并作出公正裁判的权利，具有人权属性，国家有义务保障当事人的诉权。为尊重和保障当事人诉权，2014年，党的十八届四中全会提出：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”对于立案登记制实施后诉讼与多元化纠纷解决机制的衔接问题，2015年发布的《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》（法释〔2015〕8号）明确规定：“人民法院推动多元化纠纷解决机制建设，尊重当事人选择人民调解、行政调解、行业调解、仲裁等多种方式维护权益，化解纠纷。”可以看到，在立案登记制背景下，法院应尊重当事人自主选择纠纷解决方式的权利，无权将诉前调解强行前置。只有经诉前调解未能达成协议的纠纷才能进入法院立案程序这一要求，实质上限制了诉权。这一要求不仅会增加当事人提起诉讼的时间和精力成本，也会使立案法官处于“不强制调解，考核垫底；强制调解，当事人投诉”的两难境地。
为引导当事人选择诉前调解，有研究者主张，可以考虑适当提高商事案件的诉讼费以及延长商事案件审限，促使更多小额、简单的商事纠纷流入非诉渠道解决。理由在于，商事案件往往较为复杂，会耗费法官更多的精力和时间，提高这类案件的诉讼成本具有法律基础。然而，对商事案件的这种假设与现实生活不符。
第一，小额、简单的商事纠纷往往事实清楚，法律明确，且有律师参与，通常不会耗费法官过多精力和时间。以笔者在调研中发现的某小区物业服务合同纠纷、某地KTV歌曲版权纠纷为例，这类案件虽然数量众多，但法律关系和基本事实相似，不存在疑难问题。法院判决时只需在文书中替换当事人信息、金额等要素即可。相反，许多标的额不大的离婚、侵权、相邻权等民事纠纷，却常因当事人诉讼能力差、未聘请律师、证据不足等原因，耗费法官大量时间和精力。第二，对于小额、简单的商事纠纷，诉讼中有一审简易程序和中级人民法院二审独任制等诉讼程序可供适用，足以节约司法成本。第三，商事案件的诉讼费本就不低。在我国，商事案件的诉讼费以原告起诉的标的金额计算。通常而言，商事案件的标的额较高，败诉方需支付的诉讼费也较多。此外，原告在起诉时需预交诉讼费，胜诉后诉讼费由败诉方承担，法院需在终审裁判生效后将预交的诉讼费退还给原告。而商事案件诉讼费的提高可能会增加原告的起诉难度。第四，小额、简单的商事纠纷的原告也可能是弱势群体。例如，在买卖合同中的买受方、运输合同中的承运人、保险合同中的投保人中，有不少都是经济条件较差、亟待通过诉讼获得赔偿的普通人。提高他们的诉讼成本不仅违反“不因身份差别而受到区别对待”的公平原则，也不符合保护弱者利益的正义要求。可以发现，通过提高特定类型案件的诉讼成本以促使当事人选择诉前调解的做法，同样会损害当事人诉权。
（三）能力悖论：多元解纷需求与调解组织能力不足
诉源治理要取得良好成效，关键在于社会调解组织拥有充足的人员与物资保障。然而，当前社会调解组织受到多种因素的限制，存在较为明显的解纷能力不足的问题，化解纠纷的质量难以满足诉源治理工作的需求。
第一，社会调解人员的专业能力有待加强。随着社会城市化进程加深，过去人民调解员借以构建社会信任的诸多机制，如达到一定的年龄、具有丰富深厚的人生阅历和在社群内拥有良好的公共声望，已经不能满足现代社会的纠纷解决需求。当前，人民调解员队伍普遍存在学历偏低、高龄化且专业法律知识储备不足的现象。例如，四川凉山彝族地区的“德古”调解，是少数民族中具有代表性的民间解纷模式。然而，制约当地诉源治理工作深入开展的一个重要瓶颈在于，“德古”的文化程度普遍较低，大部分统计在册的“德古”只有小学和初中学历，且年龄结构整体偏大。此外，由于人民调解员欠缺民法、民事诉讼法等方面的专业法律知识，调解协议在司法确认阶段因不符合法律规定被法院驳回的情况并不少见。例如，有第三方医疗纠纷人民调解委员会主持达成的调解协议，因一方代理人未提交授权委托书，代理人身份不符合法律规定被驳回。这类现象的根源在于，司法行政机关受经费与时间的限制，难以为人民调解员开展系统的专业法律知识培训。而现有的短期培训和零星讲座难以全面涵盖法律条文，提升人民调解员专业法律知识水平的效果并不理想。
第二，社会调解组织的职业化水平较低。2023年，全国共有人民调解员317.6万人。其中，专职人民调解员数量仅占总数的13%。大部分社会调解组织的成员往往身兼数职，其精力主要用于处理调解之外的其他事务。例如，吉林省人民调解主管部门在调研报告中坦言：“乡镇（街道）调解员一般由司法所工作人员兼任，一些缺编缺员严重的司法所开展工作受到较大影响。村（社区）调解员大部分由村（社区）书记或治安员兼任，人员更换频繁，且事务性工作较多，对调解工作的熟悉程度及连续性较差。”此外，专职人民调解员的晋升通道有限、职称评定制度缺失，这一队伍难以吸引青年人才加入，从而完成社会调解组织的良性代际更替。
第三，社会调解组织和人员的财政保障机制不健全。我国《人民调解法》第4条规定，人民调解委员会调解民间纠纷，不收取任何费用。因此，社会调解组织经费主要依赖地方政府财政拨款。然而，《人民调解法》第6条仅原则性规定“县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障”，并未明确财政投入比例、考核机制等细则，这导致实践中不少社会调解组织因缺少必要的经费支持，难以顺畅开展工作。有学者在调研中发现，一些地区以案件补助的方式给调解人员发放报酬，调解人员没有固定工资和工作经费。即便如此，许多案件的补助也常因经费欠缺而难以发放。2024年，四川省巴中市恩阳区司法局发布的《人民调解个案补贴办法》规定，人民调解员每成功调解一件简易纠纷补贴50元、一般纠纷补贴200元、重大纠纷补贴400元、复杂疑难纠纷补贴1500元。在贵州部分地区，人民调解员的办案经费补贴更低，每个案件按难易程度仅补贴80~200元不等。其中，国家公职人员不得领取个案补贴，其兼职人民调解员参与纠纷调解产生的费用按相关规定由其所在单位报销。人民调解员调解的大部分案件是简易或一般纠纷，非国家公职人员调解员能够得到的经济激励不高，国家公职人员调解员则基本没有经济激励可言。较低的办案补贴制约了人民调解员的工作积极性。
（四）效果悖论：指标考核与公正感受
当前，在诉源治理的推进过程中存在一种倾向：诉源治理工作的实质运行，有赖于建立起相应的指标考核机制。例如，某省高级人民法院提出，“诉源治理作为年度重点工作，要纳入对各中院、各部门和个人的考核内容，确保考核指标真正发挥‘指挥棒’作用”。同时，有法院提出，除考核法院外，还应将诉源治理工作的推进情况纳入地方党政考核体系。具体而言，可通过设置矛盾纠纷起诉率和民商事案件增长率考核地方党政，通过设置纠纷多发领域的民商事纠纷行政调解率、行政裁决化解率和行政行为被诉率考核地方职能部门。此外，应推动人民法庭所在辖区党委将村（社区）及重点行业的万人起诉率纳入平安中国建设考核指标。最高人民法院和司法部部分采纳了这种强化考核的意见，指出“各级人民法院和司法行政机关要积极争取党委、政府对人民调解工作的重视和支持，推进诉源治理，提高人民调解工作在平安建设考核中的比重”。
然而，这种强化诉源治理相关指标考核的工作机制，与尊重司法规律、为基层减负的改革方向不符。2024年8月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《整治形式主义为基层减负若干规定》指出，要切实优化精简考核体系、指标和方式，严控对基层督查检查考核总量。为深入贯彻中央关于整治形式主义为基层减负的要求，最高人民法院开始全面取消立案、执行等具体工作条线的质效评估指标，要求高级、中级人民法院在开展本辖区审判质效考评工作时，不得在修订后的指标体系之外增加其他考评项目，正在使用的指标体系之外的考评项目应当被检视或取消。可以看到，将诉源治理设定为考核指标的做法面临制度合法性不足的问题。
更为关键的是，在一些将诉源治理相关数据作为重要考核指标的地方，出现了一种不良现象：法院为了提高诉前调解成功分流率，降低万人起诉率，强行推行诉前调解，甚至设置障碍拖延立案。笔者在调研中发现，有的区政府为了完成万人起诉率考核，与当地法院协调，刻意拖延一批物业合同纠纷的立案。由于拖延立案的理由不便向当事人公开，因此，当事人对法院拖延立案的行为表示不理解、不认可，进而对法院的司法公正性产生质疑。
有分管诉源治理的基层法院领导在访谈中表示，当事人到法院起诉，法院强行要求其先进行诉前调解的做法，“有点像人生病了去医院就诊，医生说病人太多了，你先去门口的私人诊所看看，看不好再来医院”。这种做法在案件进入法院之前就给当事人带来了立案难的诉讼体验。还有部分法院为应付调解成功率考核，诱导当事人在诉前调解阶段撤诉。其中，不少案件在半年内重新起诉。这给当事人带来了法院程序空转、法官推诿工作的印象。
指标考核除对法院有影响外，也形塑着社会调解组织的行为。笔者在调研中发现，为促使当事人尽快达成调解协议，完成调解率要求，有的调解员会利用当事人不熟悉相关法律规定的知识劣势，曲解法律规定，压迫、诱导一方当事人放弃其本应享有的合法利益，以此让调解方案偏向另一方当事人的期待。迫于调解员施加的压力而放弃合法利益的当事人在签订调解协议后心存疑虑，经向律师等专业人士咨询，方知受骗。可以看到，这些片面追求诉源治理考核指标的做法，对当事人的公正获得感造成了较大损害。
三、诉源治理推进过程中悖论产生的原因
在诉源治理的推进过程中，包括法院在内的相关主体受到不同制度逻辑的影响。这些制度逻辑以及它们之间的互动，约束和规范了诉源治理相关主体在注意力分配、议程安排以及资源配置等组织任务上的行为逻辑。根据观察，影响诉源治理相关主体的制度逻辑主要有三种，即司法逻辑、行政逻辑和治理逻辑。
具体而言，司法逻辑以《宪法》《民法典》《民事诉讼法》等宪法法律规定为基础，强调被动、中立，要求法官具有较高的专业性和职业性，注重程序正义和司法公信力。行政逻辑以科层控制和量化管理为特征。在此逻辑下，上级机关通过掌握人事奖惩、人财物分配等资源控制权，以指标考核、运动式治理等方式推动下级组织完成任务。在多任务环境下，行政逻辑强调优先调动资源完成自主程度高、晋升激励强的任务。治理逻辑则主要根植于党政结构，其核心在于坚持党委领导统筹，多主体协同共治。这意味着包括法院在内的国家机构和社会组织，都需要在党委领导下整合各自资源以实现治理目标。治理逻辑注重事前预防和主动化解社会矛盾冲突，以降低社会治理成本。治理逻辑通常还要求治理措施取得良好绩效，以证明治理决策的正确性。最终，基于这些不同制度逻辑衍生的多方政策与指令，共同构成了诉源治理行动主体的任务环境，形塑着各方行动主体的行为，进而导致了诉源治理推进过程中的四重悖论。
（一）职责悖论的成因
根据司法逻辑，法院在当事人起诉前不应过早介入纠纷。最高人民法院早期将法院在诉源治理中的职责定位为“参与、推动、规范和保障”，正是为了明确法院的辅助性角色，避免司法权过度介入社会治理。然而，司法逻辑受治理逻辑约束。治理逻辑要求包括法院在内的政法单位在党的领导下，依法履行专政职能、管理职能和服务职能。因此，法院需与其他部门和组织共同贯彻落实“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的治理目标。在此过程中，法院为响应党的政策要求，主动延伸审判职能，走出法庭，以积极的方式参与地方治理。
然而，参与并不等于主导，促使法院在诉源治理推进过程中从参与者变成主导者的因素主要有以下两点：
第一，为了满足司法逻辑对法院专业化的要求，改革开放以来，国家为法院的专业化建设投入了大量人财物资源，使得法院具备了主导诉源治理的人力和物质条件。经过多年的专业化建设，法院在纠纷解决领域展现出显著的专业优势：相较于其他政法机关或调解组织，法院拥有最多通过法律职业资格考试、熟悉相关法律制度并专职解决纠纷的工作人员，因而在纠纷解决上具有无可替代的专业权威性和程序终局性。基于此，社会调解组织常因自身解纷能力不足，转而寻求法院的支持，例如邀请法官培训调解员、参与具体案件的诉前调解，甚至请求法院协助协调调解场地。在法院看来，由于社会调解组织中的人员欠缺专业法律知识，其出具的调解协议瑕疵率较高，这导致许多纠纷无法在诉前阶段得到实质性化解，最终仍回流至法院。为提高诉前解决纠纷的效果和效率，法院不得不通过指导调解员、审核调解协议草案的方式，深度介入社会调解组织的调解过程。在这个过程中，法院逐渐从程序保障者变为实质主导者，职责边界不断扩张。
其二，在法院承担起诉源治理的主导者职能后，尽管出现了法官负担不降反升、行政权与司法权混同等问题，但在行政逻辑主导的资源控制机制下，法院仍倾向于通过提升可量化的显性数据，获得从地方党政部门争取人财物资源的话语权。这体现为，在法院撰写的诉源治理工作报告和学术论文中，通常重点呈现较高的“诉前调解成功分流率”等成绩，却淡化调解协议因法律瑕疵被驳回、法官负担过重等问题。法院长期主导诉源治理工作并取得较好数据，一方面可能促使上级误判法院主导角色的合理性与有效性，默认其越位行为，另一方面，也使地方政府和社会调解组织容易对法院主导者角色产生依赖，从而固化职责悖论。
（二）程序悖论的成因
在司法逻辑对法官专业化、职业化的要求下，法院开展了法官员额制改革。2017年7月，法官员额制改革全面完成，全国法官人数从约21万人降至12万余人。与此同时，法院为解决立案难问题，实施了立案登记制改革，旨在对依法应予受理的案件做到有案必立、有诉必理，以保障当事人诉权。这两项改革的叠加，使得法院在法官数量减少的情况下，受理案件数量却持续增长，“案多人少”的矛盾日益凸显。此时，体现治理逻辑中协同共治理念的多元化纠纷解决机制开始受到重视并推行。该机制旨在实现调解、仲裁、行政裁决、行政复议与诉讼等纠纷解决方式的有机衔接与协调。例如，法院在征求当事人意愿的基础上，可以引导一些纠纷当事人在登记立案前，先由特邀调解组织或者特邀调解员进行调解。多元化纠纷解决机制不仅为法院将纠纷分流给其他主体提供了合法、有效的程序，也符合治理逻辑中事前预防的理念。
然而，为推动和监督多元化纠纷解决机制的实施，上级机关设立了诉前分流率、诉前调解率、万人起诉率等考核指标。为缓解案件压力，达成考核指标要求，法院开始变通执行缺乏硬性考核的立案登记制，通过要求当事人反复提交材料等方式变相限制立案，引导甚至强制当事人选择诉前调解。在科层制的委托—代理链条中，上级主要依赖报表、总结等书面材料监督程序合规性，难以有效监督基层的实际操作。例如，某省高级人民法院检查调解自愿性时，仅查阅当事人已签字的《调解确认书》，很少核实当事人在签字过程中是否受到不当诱导或强迫。为应对上级检查，一些基层法院通过打造融入当地民俗文化特色的示范调解室、智能解纷平台等方式，向上级塑造多元解纷工作的积极形象，弱化上级对诉前调解程序的实质监督。这样的监督盲区造成前述程序变形问题长期存在。有时，即便上级法院发现了下级法院的强制诉前调解行为，也会因为下级法院的诉源治理数据可以体现上级法院的指导、监督成效，而与下级机关形成“默契”行为，默许这种提升考核数据的做法。可以看到，在治理逻辑的绩效导向和行政逻辑的指标考核压力下，保障当事人诉权这一程序性价值，已被扭曲为减少法院受理案件数量、提高诉前调解率的工具性价值。
（三）能力悖论的成因
依据治理逻辑，多元化纠纷解决机制对社会调解组织的能力提出了更高要求。为应对人民调解员队伍存在的专业知识结构不合理、专职人员占比偏低等问题，最高人民法院与司法部联合印发的《关于充分发挥人民调解基础性作用推进诉源治理的意见》借鉴了司法逻辑对专业化和职业化的要求，为优化队伍结构作出了具体规定：其一，注重吸纳律师、公证员、仲裁员、基层法律服务工作者、退休政法干警等具备良好法律专业背景的人士担任人民调解员；其二，对行业性、专业性人民调解委员会，乡镇（街道）人民调解委员会，派驻有关单位和部门人民调解工作室的专职人民调解员人数设置了明确标准。然而，无论是人民调解员队伍的专业化还是职业化，都需要资金支持。
目前，人民调解的经费主要由同级地方财政保障。我国《预算法》规定，地方政府享有一定程度的地方预算自主权。在法律授权范围内，地方政府可以自主决定开支项目和开支标准。然而，长期以来，社会调解组织的能力建设处于行政逻辑下人财物资源分配排序的末端。即便在平安建设的众多任务中，与维护政治安全、打击犯罪等核心任务相比，其重要性也往往被低估。由此，经费匮乏成为造成社会调解组织解纷能力不足的重要原因。另外，近年来，一些地方政府可用于支出的财政收入下降，开始压缩财政支出项目和规模。在此背景下，地方政府更加难以提供用于提升社会调解组织专业化和职业化水平的经费。
中央政策虽要求加强社会调解组织能力建设，但在行政逻辑的影响下，这一目标被简化为提高调解员数量、调解案件覆盖率等量化指标。在人财物资源投入不足的情况下，下级执行部门往往会优先选择满足调解员的数量要求而非致力于提升其专业水平。例如，有司法局将有限的财政资金用于支付调解个案补贴、购买调解机器人等短期增效举措，而非投入对调解员进行系统培训、提高专职调解员薪酬等着眼于长期能力建设的领域。
为满足考核指标中对调解员人数的硬性要求，社会调解组织往往将一些并不擅长调解工作的退休人员、村（社）干部充数登记为调解员。同时，在诉源治理的推进过程中，社会调解组织也更为关注达成调解的案件数量，而非调解质量。这使得调解员无需提升其专业能力，仅凭“和稀泥”式的工作方法便可满足考核要求。这种低水平的考核指标，使得社会调解组织的能力建设失去了紧迫性，调解员队伍因此容易继续维持高龄、低学历的人员结构。
（四）效果悖论的成因
依据司法逻辑，法院在诉源治理中应充分尊重当事人意愿，保障其自主选择诉讼或诉前调解的权利。然而，在行政逻辑的影响下，上级机关通过将诉源治理的成效与资源分配、负责人奖惩直接挂钩的考核机制，驱使法院和法官优先追求可量化的治理成果。同时，治理逻辑注重事前纠纷预防与多元协同共治，以降低社会治理成本，这种结果导向的特质也弱化了对法院的程序约束。在行政逻辑和治理逻辑的共同作用下，诸如法院拖延立案、强制诉前调解等有违程序的行为获得了存续的制度空间。这些有损司法公信力和公正性的行为，引发了效果悖论。
例如，近年来，我国很多省份都出台了平安建设条例，对辖区内的平安建设提出了全面、具体的要求。其中，矛盾纠纷多元化解和诉源治理是平安建设的重要内容。各省的平安建设均按照属地管理和谁主管、谁负责的原则，实行领导责任制。各级各单位党政主要负责人是平安建设工作的第一责任人，分管负责人为平安建设工作的直接责任人，其他负责人对分管工作范围内的平安建设工作负直接领导责任。为加强对平安建设工作的监督，各省平安建设组织协调机构普遍建立了平安建设考核评价体系，对各项平安建设工作设定了明确的考核评价标准。经考核，平安建设工作成绩显著的单位、组织和个人将获得表彰、奖励；未达到平安建设工作目标要求的有关单位、组织和个人将被追究责任。以责任追究为例，山西省规定：“受到挂牌督办的平安建设主体，在整改期限内取消其评选综合性荣誉称号的资格，其主要负责人、分管负责人和直接责任人员在整改期限内不得评优评先、晋职晋级。”在平安建设考核体系中，万人起诉率、诉前调解成功分流率等均是核心指标。
不难看出，在平安建设责任制和指标考核的共同作用下，诉源治理成为一项实施单位有较大创新和活动空间、与负责人职务晋升高度相关的高纵向行政发包、强横向竞争激励事项。推进诉源治理工作的相关单位有实际控制权和自由裁量权，能够最大限度地提升考核指标。在这个过程中，一些党政部门、法院等机构发生了组织目标置换：对诉源治理考核指标的追求，在一些情况下替换了对人民群众司法公正获得感的追求。
四、诉源治理推进过程中悖论的化解之道
诉源治理推进过程中的四重悖论及其产生原因，反映出当前与诉源治理有关的一些预设观念可能与真实情况存在偏差。要破解诉源治理推进过程中的四重悖论，或许不是急于推出“头痛医头，脚痛医脚”的对策，而是先转变一些前提性观念，走出认知误区。这些观念如果不转变，还可能使其他司法政策在推进过程中也遭遇类似困境。
（一）明晰法院参与社会治理的边界
在政制构架各部分都要服务于国家总体目标的整体政制中，法院通过融入地方治理体系、参与审判外治理任务来服务国家治理的总体目标具有正当性。然而，如果将法院完全等同于一般党政机关，要求其主动、全面、深入地参与各类社会治理活动，法院便容易在司法专业化建设与地方治理责任之间陷入角色困境：其既要通过参与社会治理来彰显服务大局的政治担当，又需坚持审判权被动性的法治原则。要使法院走出这种角色困境，需认识到法院资源和法官能力的有限性，以及审判机关中立性的特点，这些都决定了法院参与社会治理的广度和深度的边界。
第一，紧张的司法资源使得法院难以承担过多审判外的社会治理任务。2024年，全国法院法官人均办案量约为350件，案多人少的矛盾十分突出。诉源治理推进过程中产生职责悖论、程序悖论、能力悖论和效果悖论的一个现实原因就是司法资源的紧缺。法院本就有限且经员额制改革进一步压缩的司法人力资源，既无力承载来自社会的案件数量压力，也无暇应对多种审判外的社会治理任务。目前，法院参与的地方社会治理任务繁多，尽管不少法院将创建文明城市、挂钩扶贫、城市卫生清洁等治理任务主要交由本院行政综合部门完成，但类似诉源治理这样与审判紧密相关的社会治理任务，法院必须抽调审判人员参加。
为了实现对矛盾纠纷的提前预防，有的地方要求法院在缺乏具体纠纷信息的情况下，主动深入村落、社区摸排矛盾纠纷隐患。笔者在调研过程中发现，部分地方将“法官进社区”设置为了量化指标。然而，由于法官通常不生活在矛盾发生的社区，对当地人员和社会关系缺乏了解，往往疲于完成走访户数、宣讲场次等形式化任务，因此，实际排查与化解纠纷的效果甚微。事实上，在纠纷萌芽阶段化解矛盾的主体，本应是熟悉当地情况的村社干部。让法官提前排查纠纷隐患，不仅挤占了其宝贵的办案时间，也容易因其缺乏对当地情况的了解导致排查效果不佳。
第二，法官的专业化思维有其局限，不足以充分应对社会治理的复杂性。基于司法活动的特殊规律，法官群体在长期实践中形成了崇尚程序、中立超脱、注重对事物合法性评价和注意个案处理等独特的思维方式。这些思维方式虽在司法审判中具有不可或缺的价值，但在应对社会治理时却存在以下局限：首先，社会治理强调快速响应和灵活调整，而法官的程序性思维容易使其在事前化解纠纷时按部就班，错过最佳治理时机。其次，法官中立超脱的思维惯性使其难以真正积极主动地介入尚处在萌芽阶段的矛盾化解工作，这与社会治理的前端防控思维存在矛盾。再次，社会治理需平衡政治、经济、文化等多重价值，而法官的合法性思维易将复杂的社会治理问题简化为合法/非法的二元判断。事实上，许多社会治理事务是法律、政治、经济、文化等因素交织的复合体，对其处理往往超出了法官乃至法院的能力范围。因此，法官提出的方案即便合法，也未必能真正解决问题。
第三，法官过多参与社会治理，存在司法公信力被透支的风险。司法公信力是指社会公众及当事人对司法审判的信服和认同程度。法院过早介入与纠纷解决有关的社会治理事务，容易造成当事人和社会公众对法官角色的混淆，带来社会公众对法官“既当运动员又当裁判员”的信任危机，从而降低其对法官和法院审判的信服感和认同度。
（二）更加重视司法在解纷之外的功能
诉源治理在推进过程中呈现一种司法社会化的样态，其将司法仅看作解决社会纠纷的众多方式之一，将由司法承担的纠纷化解职责部分转移给社会组织。然而，司法裁判作为国家治理体系的重要组成部分，其功能已超越单纯的纠纷解决。倘若忽视司法在纠纷解决之外的功能，引导更多纠纷进入非诉解决渠道，可能不利于司法发挥以下重要功能：
一是推动现代国家建构，强化政治权力合法性的政治功能。“司法体制是政治体制的重要组成部分。”目前，作为国家基础性权力重要组成部分的司法权，通过将其体系深入至边疆和基层，实现和强化了对国家权力的有效延伸。然而，司法以潜移默化的方式增强人民对国家政治权力认同的功能，在改革中却容易被忽视。司法权不仅是一种依靠国家强制力实现命令与服从的权威性权力，同时也是一种以无意识、分散的方式分布于整体疆域和全部人口中的弥散性权力。现代国家建构的核心在于主权与治权的统一。司法审判以法袍、法庭布置、法庭辞令等象征政治权威的符号，以及严格遵循程序的戏剧化仪式，唤起审判的参与者和观看者对国家权威的强烈认同情感。在纠纷解决这一国家治理活动中，国家政治权威以一种润物细无声的方式深入公民深层意识。
二是建构与传播法治意识，引领社会价值的文化功能。批评非诉解纷机制的代表人物之一欧文·费斯认为，在关于非诉解纷机制的讨论中，诉讼的社会功能被缩减为私领域的纠纷解决。但实际上，诉讼的一项重要功能是，法官通过审判明确制定法中体现的法的价值，并使现实符合这些价值的要求。这揭示了司法引领社会价值的文化功能。司法如何引领社会价值？一种方式是通过审判仪式传达法治价值。“诉讼解决的显性成本虽然较高，但是诉讼解决的过程无疑是对实体法律内容和精神最好的体验。也只有将具体的纠纷纳入程序，通过审理和裁判才能最细致、生动地解读和说明法律的具体含义，而非机械适用那些远离人们实际生活的抽象、空洞的法条。这是真正的‘沉浸性’体验，诉讼也是普及法律知识、教育人们形成法治观念的最好课堂。”另一种方式是通过案件的裁判结果及其说理来引领社会价值。例如，在“郑州电梯劝烟猝死案”的二审裁判中，法官判决劝阻人不对猝死的吸烟人承担补偿责任，弘扬了公民自觉维护社会公共秩序和公共利益的价值观，有利于促进社会文明。相反，在“南京彭宇案”中，法院以不公开调解的方式结案，未能借广受关注的契机通过司法裁判传递诚信、友善的价值观。这种处理上的模糊性，在一定程度上引发了此后老人摔倒无人敢扶的现象。
三是维护公平正义，缓冲群体矛盾的社会功能。在诉源治理中，调解所追求的主要是冲突和对抗的消弭。相比之下，诉讼在化解纠纷主体心理对抗方面的作用有时虽然不及调解，但其在维护合法权利、确保义务履行和捍卫法律秩序方面，具有其他解纷手段所不具有的效用。司法具有严格的程序和明晰的规则，无论是审理过程还是裁判结果都受到多方严格监督。司法不仅能够在个案审判中帮助当事人实现公平正义，还可以在司法公开的过程中，实现广泛的法律宣传和教育，提升公众法律知识，推动社会矛盾从私力救济向法律化解决转变。同时，司法还是社会矛盾的安全阀，其有助于将政治矛盾和社会矛盾转化为法律争议，并以公开公正的司法程序，实现对这些矛盾的平和、稳定处理。
（三）理性评估非诉解纷机制的作用
在多重因素——法院缓解案多人少压力的需求、治理话语中“共治”理念的引导、“枫桥经验”政治势能的推动和中国纠纷解决机制主体性的表达——的共同作用下，当前诉源治理话语体系主要着眼于非诉解纷机制的优点，如分流案件、灵活高效地解决纠纷、实质性化解矛盾以及降低成本等。有观点提出，非诉解纷机制中的调解人通过参与调解，能够切身感知司法的运作逻辑，从而增进对法官工作的理解与对司法体系的认同。当他们将这种认知传递给其他社会成员时，这将有助于克服司法公信力面临的危机。
这种主要呈现非诉解纷机制正面效用的论述，较早可以追溯到2000年前后学界对西方尤其是对美国的非诉解纷机制（ADR制度）的介绍和讨论中。然而，有研究强调：“纠纷解决机制结构并非只是各种机制的组合搭配，其形成变迁实际上是特定社会历史语境下国家能力、社会组织模式、历史传统、主流观念等因素与各种纠纷解决机制综合作用的结果。”回顾美国ADR制度的发展历程可以发现，美国现代的非诉解纷机制有其自身独特的发生背景，其明显的功能优势也正是在这些背景中体现出来的。反观当下，我国理论界和实务界可能过高地估计了非诉解纷机制在我国的作用。
美国现代非诉解纷机制的产生主要源于四大结构性动力：一是大众对诉讼精英化、专业化、垄断化、远离平民的运行方式的质疑。二是文化领域对将诉讼等同于现代文明的西方中心主义观念的否定。三是强调情境与情绪的女性主义对注重形式理性的男性正义观的反对。四是省钱、省时、高效和有利于维护关系的商业逻辑对昂贵、低效、不能真正解决纠纷的诉讼的代替。基于以上动因，在美国，非诉解纷机制相较于诉讼的优势较为突出。然而，以上四点动力在我国表现得并不明显。
首先，在我国，党领导下的人民司法秉持司法为民、司法便民的宗旨，通过马锡五审判方式、口头起诉和答辩、派出法庭、法律援助以及立案登记制等制度，保障了诉讼的大众亲近性。其次，自党的十五大将依法治国确立为基本国策以来，通过诉讼维护合法权益已成为我国法治建设的重要维度，诉讼一度被主流媒体奉为现代法治文明的重要体现。再次，性别主义在我国司法领域主要体现为对作为弱势群体的女性的特殊司法保护，而非将诉讼方式本身与性别主义立场相关联。最后，我国诉讼费用普遍较低，提倡非诉解纷机制的主要动力源于其有利于维护社会稳定与人际和谐的政治及文化逻辑，商业逻辑并非首要考量。
可以看到，非诉解纷机制在美国所体现出的相较于诉讼的明显优势，源于美国自身的特殊社会结构。正如田中成明指出的，美国的非诉解纷机制，是在社会结构、社会关系、法体系和法文化都已经高度“法化”的前提下，为应对社会整体过度“法化”而兴起的。而我国正处于全面推进依法治国的进程中，目前我国面临的不是过度“法化”的问题而是很多领域“法化”不足的问题。因此，非诉解纷机制在我国可以发挥的作用实际较为有限。
若想理性评估非诉解纷机制在我国当下法治建设中的定位，有两点值得重视：其一，非诉解纷机制具有一定的司法属性，其功能的有效发挥，依赖于解纷组织、人员与程序也具备一定的司法性质。例如，人民调解、行业调解等非诉解纷机制通常具有程序性、中立性、专业性和法律适用性等特点，可被视为一种非正式司法。换言之，非诉解纷机制虽在诉讼外运行，但仍应基本遵循司法的透明度与公正性标准，调解员也应以法律为基准开展工作。否则，在诉源治理工作中就容易因能力悖论而引发效果悖论。其二，并非任何主体都适宜从事非诉解纷工作。有观点提出，应重视和发挥宗教教职人员在纠纷化解上的作用。某地方民族宗教事务委员会有关部门负责人认为，宗教教职人员应该专注宗教活动与研究，不应参与乡村治理，这一主张是对诉源治理制度认识不到位的体现。然而，国家治理具有复杂性，对主持、参与非诉解纷工作的主体需谨慎选择。并非所有的社会成员都适宜参与到非诉解纷工作中，分享定分止争的国家权威。
（四）全面看待社会诉讼数量的变化
在诉源治理的话语体系中，诉讼数量的增长似乎是一个十分严重的问题。事实上，诉源治理推进过程中的职责、程序、能力与效果等悖论，在很大程度上正缘于将诉讼数量激增视为社会难以承受的负担，并由此出台政策以期降低诉讼数量这一举措。例如，万人起诉率这一指标，就暗含着将诉讼数量增多视为社会矛盾激化的预设。诉讼数量的增长的确需要妥善应对，但不宜简单地将其视为社会矛盾激化的表现，更不宜采用增加当事人起诉难度的方式降低诉讼数量，减轻法院办案压力。
首先，诉讼数量增长是经济社会发展的自然结果。随着我国社会主义市场经济体制的完善、经济总量的大幅跃升以及人口流动的增加，民商事活动频率和复杂度显著提高。在城市化背景下，数亿人口进入城市，陌生人社会加速形成。计划经济时代依托单位、居委会的纠纷调解机制随之弱化。与此同时，《侵权责任法》《物权法》《民法典》等法律的实施强化了对权利的保护，提升了公众的维权意识。基于此，通过诉讼维权成为人们的普遍选择，法院案件量的增长也成为必然。
其次，诉讼数量的增长是我国多年来普法教育成功的证明。自1985年首个五年普法规划启动至今，我国共开展了八个五年普法规划。四十年来，通过各地党政机关举办的“送法下乡”活动、中央电视台创设的《今日说法》电视栏目等多种形式的法治宣传，权利、法治等观念已深入人心，依法维权、依法办事已成为社会生活中的常态。公众逐渐认识到，法律不仅是约束行为的工具，更是维护自身权益的有力武器，越来越多的人从被动守法转向主动用法，诉讼成为保障权利的首选途径。
再次，诉讼数量增长是我国司法文明进步的外在体现。诉讼数量的增长，不仅是立案登记制改革、智慧法院建设等司法便民措施降低诉讼门槛的结果，而且反映了人民群众对法律权威的认可和依赖，以及对法院能够伸张正义、救济权利的普遍认同，是司法信赖度显著提高的表现。
值得注意的是，部分法院存在人为提升诉讼数量的做法。目前，尽管法院的受理案件数量增长显著，但出于提升法院和法官业绩、争取资源等动因，一些法院会有意在立案环节“制造”更多的案件。经调研发现，在政法编制动态调整和法院经费与办案数量挂钩的政策下，有的法院为增加案件量以获取更多编制配额和财政经费，将本应合并审理的系列案件拆分为多个独立案件。例如，在某银行金融借款合同纠纷中，法院将同一被告的20笔贷款纠纷拆分为20个案件并分别予以立案，通过增加案件绝对数量，提升人均结案量。
当前，学界在讨论诉讼数量的增长时较少提及的是：为社会提供充足的司法资源，保障公民行使司法救济权是一项国家义务；为人民提供便捷、公正的司法救济，是中国特色社会主义司法制度的优越性所在。国家义务是国家创设和满足有利于公民实现美好生活条件的责任。我国《宪法》明确规定：“国家尊重和保障人权。”而司法救济是国家保障公民权利的核心手段。基于此，国家有责任在经济社会高速发展的同时，提升法院接受公民大量增长的司法救济诉求的能力，满足公民对获得司法公正裁决的期待。
与其他国家的司法制度相比，人民性是我国司法制度的特有属性。便民诉讼，“尽最大可能地方便群众诉讼，贴近人民审判，减少诉讼成本，让人民群众亲近司法，信赖司法，维护司法，这是我国司法的优良传统和一贯主张”。诉源治理固然是“枫桥经验”、群众路线的一部分，但如果违背当事人意愿，在其起诉时设置重重障碍，强制其接受诉前调解，就违背了“坚持以人民为中心”的根本立场。因此，在诉源治理的推进过程中，需坚持中国特色社会主义司法制度的普惠性、高效性、公正性的有机统一，将为公民提供充足、便捷司法救济的国家义务转化为人民群众实实在在的司法公正获得感。
五、结论
诉源治理作为新时代社会治理法治化的重要实践，其制度创新面对的现实复杂性远超制度设计时的理论预设。为破解诉源治理推进过程中的困局，除需转变前文所述观念外，还可考虑在具体制度层面作出以下改进：首先，完善多元解纷中各主体的工作衔接机制，明确政府应在矛盾纠纷预防中承担主导责任。其次，确立司法有限参与原则，将法院在多元解纷机制中的角色限定于程序规范者与效力背书者。再次，构建合理的考核指标体系，减轻对万人起诉率等量化指标的依赖，避免将诉源治理的工作成效简单折算为考核分值。
张瑞，西南政法大学行政法学院副教授。
来源：《法制与社会发展》2025年第6期（第44-60页）。
