行政认定在刑事诉讼中频繁作为证据出现，作用日益显著，但《中华人民共和国刑事诉讼法》对其并无明确规定。因此导致人民法院采信行政认定的方式各异，学界也对此认识不一。以“人民法院案例库”中涉及行政认定的案例作为样本，可以发现，行政认定在刑事诉讼中呈现数量较多、采信率高等特点，同时也存在适用混乱等突出问题。法院将行政认定视为“鉴定意见”“书证”“专家意见”等不同类型证据，不同法官对于行政认定的审查过程存在较大差异，辩方常以“于法无据”为由对行政认定的证据能力提出异议。行政认定是兼事实认定与法律适用，集行政法律事实、专业性判定以及可能附带的证明材料于一体的复合性证据材料。为支撑与规范行政认定在刑事诉讼中的使用，《刑事诉讼法》的第4次修改，应确认行政认定的证据能力及独立属性，将其单列为一种证据类型。作为刑事诉讼证据的行政认定，其证据能力与证明力争议应在刑事诉讼中解决，不宜作为行政决定另开行政诉讼。

在盗窃、抢劫、伤害、杀人等所谓“自然犯”犯罪减少，而因触犯国家经济、社会管理法规产生的所谓“行政犯”日益增加的“行政犯时代”，［1］行政认定在我国刑事诉讼中的类型日益增多，使用日益频繁，作用日益重要。基于法秩序统一原理，认定行政犯必须以行政违法为前提，因此，行政认定是某些经济犯罪司法认定的必备条件；在其他一些经济犯罪案件中，虽非必须，但只要有行政认定，即因其行政法上的专业性以及国家行政管理机关的威信，对司法判定产生重要影响。然而，与其实践重要性极不匹配的是，《刑事诉讼法》及相关法律对行政认定的证据能力、证据形式及证明效力缺乏明确规定，致使司法实践中行政认定的具体适用呈现明显的混乱态势，理论界则有明显观点分歧且对相关实践与制度问题研究不深入。在立法机构准备对《刑事诉讼法》作第4次修改之机，本文拟以实证研究为基础，探讨行政认定的证据能力、证据类型及立法应对，兼论其可诉性问题，从而探寻行政认定证据制度的体系化完善路径，为《刑事诉讼法》修改及司法适用的改善提供参考意见。

一、刑事诉讼中行政认定的适用状况与实践分歧

本部分拟在界定行政认定的内涵与外延基础上，整理行政认定的适用案例，发现其适用价值、特点以及适用中产生的分歧，从而为制度分析及规范完善奠定基础。

（一）行政认定在刑事诉讼中的界定与样本选取

简略定义，行政认定，是行政机关及授权行政执法单位基于特定事实，对相关行政法问题所作的判定。在刑事诉讼领域，行政认定包括对行政相对人法律地位、法律关系的甄别，以及对案件相关事实的行政法评价等，范围十分广泛。常用行政认定，包括交通事故、生产责任事故、证券交易、环境与生态保护、国家秘密、税收、专卖经营、工商管理等方面的行政认定。不过，由于法律规定不明确，对行政认定的范围也存在分歧，一个突出问题是，行政鉴定是否应被纳入行政认定。有些学者主张对二者不作严格区分，甚至认为行政认定包括行政鉴定，因此作统一论证。［2］

我们认为，行政认定与行政鉴定存在紧密联系，实践中甚至出现名为鉴定实为行政认定的情况，但二者仍有性质区别，行政鉴定不宜被纳入行政认定。二者的主要区别在于：一、性质上，行政认定体现法律性，行政鉴定则具有技术性。前者是对特定对象、特定事实和关系的行政法认定，如某一动物类别依法是否属于国家保护动物及保护级别；后者则是对其作技术判定，如通过某一动物残片判断为何种动物，或确定事故发生在技术上的原因。二、主体上，行政认定主体是国家行政机关或授权行政执法单位，后者是行政机关或授权行政执法单位中的技术人员或者机关、单位聘请的技术人员；三、程序与应用规范上，行政认定是刑事诉讼中产生或收集，为刑事司法单位收集的刑事诉讼证据；行政鉴定则由行政单位在行政程序中委托制作，不是刑事诉讼证据。并且，两者产生的程序，遵行的标准与规范均不相同。

不过，在实践中二者时有交叉混合。如交通事故责任认定书，既有事故发生原因的技术判定，又有依据交通法规确定法律责任的行政法认定；再如事故调查报告，可能包含事故发生技术原因的判定，也包含相关主体法律责任的结论意见。对这类认定文书，可称为“具有技术鉴识因素的行政认定”。因其最终结论通常是行政法上的认定，而技术判定仅为行政法结论的前提条件，因此仍可被纳入行政认定进行审查和使用。

在确定行政认定内涵、外延的基础上，本文以人民法院案例库收录的相关案例为对象，分析刑事诉讼中行政认定的适用情形与实践问题。选取此类案例作为研究素材的主要缘由，是因为入库案例具有一定的代表性和权威性，可以代表我国法院主导的证据适用理念与标准。具体方法是：对人民法院案例库收录的刑事案件作逐案研读，从中筛选出包含行政认定的刑事裁判案例并进行解析。［3］截至2024年12月19日，人民法院案例库收录的刑事案例总计1659件。经筛查，其中存在行政认定且契合本文研究主旨的案例数量为176件。［4］

（二）行政认定在刑事诉讼中具有重要的证明作用

行政认定在追诉行政犯罪过程中的重要功用已获得实务界及理论界的普遍认同。［5］通过对案例的研究亦发现，行政认定涉及的案件类型及专业领域十分广泛；行政认定在刑事诉讼中的采信率较高，证明作用重要。

第一，行政认定涉及的案件类型及专业领域广泛。依据样本案例统计，即使案例库刑事案例中“自然犯”案例占比55%以上，但亦有总计刑事案例数约10.61%的刑事案件将行政认定作为证据使用，有的案件使用两份以上的行政认定。［6］样本案例统计结果与既往学者研究的结论相一致。在追诉行政犯罪的案件中，行政认定的出现频率很高，如内幕交易、非法采矿、污染环境、生产有毒有害食品等。此外，行政认定在某些自然犯罪案件中也作为证据被使用，如盗窃、抢劫、诈骗等涉财产犯罪，对标的物作出的行政认定。

同时，样本案例也表明，行政认定涉及的专业类型十分广泛，仅样本案例即包含食品药品、财产性质、内幕消息、农用地性质、事故调查等20余种专业性认定。刑事诉讼中行政认定的多样化与复杂化，源于行政管理的精细化与技术化程度的大幅提升，行政监管与执法已深入每一细分的经济领域与社会细胞中。［7］不同的领域有其独特的专业知识体系与执法规范标准和要求。而行政认定的数量的增加与作用的增大，与行政、司法机关的双向作用有关：一方面，行政机关及授权行政执法单位在执法过程中，发现行政相对人或其他人员存在犯罪嫌疑，有责任依法出具相关行政认定，将案件移送至司法机关处理；［8］另一方面，司法机关在办案过程中，为贯彻法秩序统一原则且为解决司法人员难以判断的涉及行政法领域的专门性问题，经常委托有关行政单位解决出具行政认定报告。

第二，在刑事诉讼中，行政认定被采信且作为定案依据的比例很高。由于行政认定的专业性以及其出具主体是国家行政管理机关和其他执法单位，具有权威性，法官通常重视并采信行政认定，除非其客观性、合法性明显存疑，或采信行政认定可能造成审判不公。在样本案例中，仅有11例未采信行政认定，1例部分采信行政认定，完全采信的案例占比约为93%。对某些行政认定不予采信，主要包括以下两种情况。

一是法院通过综合判断，认为行政认定对案件事实的判断意见依据不足，缺乏客观性与合法性，因此不予采信。［9］例如，在一例销售有毒、有害食品案中，争议问题之一为被告人销售的问题产品为保健食品还是药品，市场监管部门根据产品说明书中标明的“疾病的治疗作用”“功能主治”“用法用量”等关键词，认定产品为药品。法官结合被告人供述、证人证言、案中其他保健食品等证据综合判定，市场监管部门出具的产品认定不符合客观事实，因此不予采信。［10］

二是对于确定被告人法律责任的行政认定，若其责任划分不符合刑法规定的责任认定原则，且可能导致司法不公正，则不被法庭采信。如交通事故责任认定，法院的主导观点是：“交通管理部门作出的道路交通事故认定书不具有当然的证明力，并非认定被告人是否承担交通事故责任的唯一依据，应根据刑法所规定的交通肇事罪的构成要件对被告人责任进行实质的分析判断。”［11］司法认定与行政认定区别的一个原因是交警部门依据交通法规，按照证据优势原则认定交通事故责任，但确定刑事责任承担的证明标准需证据确实充分，高于普通事故责任认定。在两例交通事故责任认定未被采信的案例中，法官均直接对案中责任认定书进行实质审查，剔除行政认定中依据《道路交通安全法实施条例》所规定的特殊加重责任情节，并结合案中其他证据，根据行为人对事故发生的原因力大小判定事故责任。［12］

（三）对行政认定应用各方分歧较大，呈现一定程度的应用乱象

如前所述，行政认定在刑事诉讼中频繁出现，涉及案件类型与专业领域广泛，已实际成为当前刑事司法中追诉犯罪、证明案件事实的重要证据材料。然而，在刑事司法实践中，关于行政认定的使用却存在较大分歧与争议。就其具体应用，也呈现不同的司法认识及应用方式，导致一定程度的实践乱象。

其一，行政认定在刑事诉讼中是否能够作为证据被使用受到辩方质疑，同时法院驳斥辩方观点乏力，因此类似质疑在法庭上经常发生。样本案例显示，被告人及其辩护人对行政认定在刑事诉讼中的证据资格，即证据能力常发出异议。

质疑的主要理由，一是行政认定既非书证，又非鉴定，不符合法定证据形式，因此缺乏法定证据资格。如在一例非法占用农用地案中，辩方提出非法占用农用地破坏程度的认定意见不符合证据形式要求，建议法院不予采纳。［13］二是因法院或辩方律师将行政认定视为鉴定意见，律师随之提出制作主体不具备鉴定资质，或不符合鉴定程序规范，其出具的鉴定意见不能作为证据使用。如在一例制作、传播淫秽物品牟利案中，辩护人提出公安局鉴定中心会同新闻出版局组成的鉴定组织不具备鉴定资质。［14］而在一例非法采矿案中，被告人提出案中行政认定意见没有相关鉴定人员的签名，不符合鉴定程序规范，因此不能被作为案件的定案依据。［15］

从所查案例看，对辩方就证据形式及其证据能力的质疑，法院均予驳回。但法院驳回理由却显得“理不直气不壮”。因为法院不能否认行政认定虽然很重要但缺乏明确的法律依据这一基本情况，因此法院只能以客观真实、定案需要等实质性理由驳回辩方异议。

在一起非法采矿案中，辩方提出依据《刑事诉讼法》第54条第2款，行政机关所作砂（石）矿种认定意见不是法定证据，不能作为证据使用。法官为难之下，将行政认定视为鉴定意见，并提出对其作“个案处理”。法官认为：“行政机关在行政执法过程中作出的鉴定意见，虽然不在法条规定作为定案的根据范围内，但其程序合法、与其他证据能够相互印证，确有必要作等外解释的，可以个案处理。”［16］在法律和司法解释没有规定的情况下法官就个案作扩大解释，将行政认定看作行政鉴定，又将行政鉴定作刑诉法关于行政执法证据在刑事诉讼中使用的“等外解释”，易生滥用解释权之嫌。

正是因为于法无据，法官们驳回异议，维持行政认定的证据能力，更像是一种为了有效认定事实，增强判决正当性的“权宜之计”。然而，法官驳回及其理由陈述，难以阻遏后续司法实践中对行政认定证据资格的质疑，形成行政认定一方面已“登堂入室”，另一方面却“妾身未明”的普遍尴尬。

其二，司法实践中，法官对于行政认定的证据种类归属存在不同意见，相应适用的审查程序亦分歧较大。从大部分相关案件可以看出，法官虽然肯定行政认定的证据能力，但对其归于何种证据以及适用何种证据的审查规则，则显犹豫，以致不作认定。在样本案例中，多数案件裁判文书并不提及行政认定的证据分类，而是直接将行政认定作为诉讼证据及定案依据。仅有51份裁判文书列明了行政认定的证据种类，约占总数的29%。

在上列指出行政认定证据种类的裁判文书中，法官对行政认定的分类也存在较大分歧。多数把行政认定界定为鉴定意见，合计41份。此外有9份裁判文书将行政认定归类为书证，另有1份裁判文书认为行政认定属于专家意见。

证据分类决定了证据提供或制作者的法律角色与地位，也决定了其适用不同的质证程序，尤其是出庭作证与质证的程序。这方面也存在明显的混乱。一是出庭标准不一致。在样本案例中，被告方申请行政认定制作人员出庭质证的有5件，其中2件的出庭申请被法官驳回，其余3件则被法官批准，而驳回与批准的理由不一致不协调。二是允准出庭的案例，由何人代表出庭亦有争议，且做法不一。一种裁判观点认为，行政认定应由其实际制作人出庭质证。如在一例内幕交易案中，被告人的辩护人与法官均提及出庭人员为“证监会出具函件的经办人员”。［17］另一种裁判观点则认为应由行政机关负责人出庭，［18］这一种意见的形成或许是因为《行政诉讼法》规定，在行政诉讼中应由行政机关负责人出庭应诉。［19］三是出庭人员的身份也不统一。在3例由行政认定制作人出庭的样本案例中，其出庭身份均不相同，分别为鉴定人、［20］证人［21］与出具报告的相关人员。［22］由此可见，由于行政认定在刑事诉讼中缺乏明确法律依据，适用过程中出现混乱或不规范情形难以避免。

（四）形式化审查为主，实质性审查不足的偏向

从样本案例看，大多数案件的辩方未对行政认定提出有理有据的质证意见，以至于裁判文书对于行政认定的审查着墨不多且理由简略，呈现一种形式化审查倾向。对行政认定的实质性审查不足，也是由于法官过分信赖和依靠行政认定，以之判定案件事实和法律责任。如一起交通肇事案，争议焦点是，排除交通肇事逃逸行为后，被告人是否仍然应当承担该起交通事故的全部责任。在被告方抗辩的情况下，法官理应依据交通肇事罪的构成要件，结合肇事者本人的供述、事故现场及遗留痕迹、现场监控录像等多种证据综合分析判断被告人责任。但法官的做法，是要求交警部门出具《事故认定补充说明》，并主要依据该补充说明作出判断，确认被告人仍应在事故中承担全部责任。［23］

与上述情况不同，若辩方针对行政认定的出具方法或结论等提出实质异议，则有助于法庭对行政认定的审查转为实质审查。如前述3例被告方对行政认定出具的方法或结论提出异议，并申请行政主体出庭接受质证的案例中，有2例行政认定未被法官采信、1例行政认定被法官部分采信，而且裁判文书均较为详细描述了审查过程与是否采信的理由。

二、刑事诉讼中行政认定的法解释规范分析

《刑事诉讼法》对行政认定未作明确规定，但为应对实践需求，多部司法解释与规范性文件，明确规定了不同类型行政认定的证据资格及适用规则。本部分内容旨在梳理有关规范，分析规范文件的分歧与需要解决的问题。

（一）《刑事诉讼法》相关规范与行政认定的关系

《刑事诉讼法》第50条，规定了8种证据类型，而且是作封闭式的规定，其中并未明确行政认定的证据资格。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》（下称《刑诉法司法解释》）也未作出行政认定包含于法定证据种类的解释。但另一法律条款，即行政执法证据转换的条款，是否含有对行政认定证据地位的确认，是需要探讨说明的问题。

《刑事诉讼法》第54条第2款规定：“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”该法条并未提及行政认定能否在刑事诉讼中作为证据使用，但该条规定中“等证据材料”，能否理解为“等外等”，而将行政认定解释于其中，这是一个法解释问题。对此，笔者认为不能这样解释。因为我国实行证据种类法定化的原则，根据立法原意，该条款所指行政执法和查办案件过程中收集的证据材料，仅指法定证据种类以内的证据材料，即物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，而此处的“等证据材料”，即使理解为“等外等”，也只能增加法律规定的其他种类证据，如鉴定意见、勘验、检查笔录等，而不能将法律规定的证据种类之外的证据材料，纳入“等证据材料”的解释范围。对此，各有权解释机构并无异议。如《人民检察院刑事诉讼规则》与《公安机关办理刑事案件程序规定》，均对《刑事诉讼法》的相关规定做了扩大解释，但也仅允许将行政机关收集的鉴定意见、勘验、检查笔录纳入刑事诉讼，作为证据使用。［24］可见行政认定在刑事诉讼中作为证据使用，缺乏刑事诉讼法依据。

（二）司法解释、规范性文件明确各类行政认定的证据能力及适用规则

由于行政犯的时代背景与刑事诉讼中涉及行政专业性问题增多，司法机关普遍期望通过行政认定解决行政犯案件中的相关问题。学者实证研究表明，长期以来，司法机关在实践中对于行政认定普遍直接作为证据使用。［25］适应实践需求，相关司法解释、部门规章与规范性文件填补《刑事诉讼法》的立法空白，对不同类型行政认定的证据能力、适用规则等作了相应规定。

其一，最高人民法院《刑诉法司法解释》对事故调查报告的证据资格予以确认。2021年《刑诉法司法解释》第101条赋予了事故调查报告证据资格，规定对事故调查报告中涉及专门性问题的意见，经查证属实且调查程序符合法律规定的，可以作为定案根据。2021年《刑诉法司法解释》增加关于事故调查报告证据资格的专门规定，是对司法实践的积极回应。其缘由是：实践中允许出具并使用事故调查报告等行政认定已成为常态，并且由于这些材料难以被纳入现行证据种类，司法解释据此作出专门规定。［26］

其二，办理特定类型案件的司法解释与规范性文件规定了行政认定在刑事诉讼中的证据作用。如《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法的通知》［27］《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》［28］《办理海上涉砂刑事案件证据指引》［29］《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》［30］《关于审理破坏森林资源刑事案件适用法律若干问题的解释》［31］等多部法律文件均明确规定，案件中食品认定、有毒有害的非食品原料认定、海砂及其价格认定、林木种类认定等相关行政认定，能够作为证据或定罪量刑的参考。

对于涉及面广，社会危害很大的非法集资类案件，司法解释与规范性文件对行政认定采取了慎重态度。一方面为保持司法介入的主动性及司法判断的独立性，禁止将行政认定作为刑事程序启动的必备条件。［32］2014年最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》，对此类案件中行政认定的应用作了专门规定：“行政部门对于非法集资的性质认定，不是非法集资刑事案件进入刑事诉讼程序的必经程序。行政部门未对非法集资作出性质认定的，不影响非法集资刑事案件的侦查、起诉和审判。”另一方面亦重视行政认定的证明作用：“公安机关、人民检察院、人民法院应当依法认定案件事实的性质，对于案情复杂、性质认定疑难的案件，可参考有关部门的认定意见，根据案件事实和法律规定作出性质认定。”2011年最高人民法院《关于非法集资刑事案件性质认定问题的通知》也有类似的规定。

（三）规范性文件对行政认定的证据分类存在分歧

多部法律文件对行政认定在刑事诉讼中的证据资格予以直接确认，且因归类难题，并未表述行政认定的证据种类。但也有少量文件将某些类型的行政认定进行证据归类，但对类别性质的认识存在分歧。

最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于办理醉酒危险驾驶刑事案件的意见》第7条规定：“发生交通事故的，应当收集交通事故认定书、事故路段监控记录、人体损伤程度等鉴定意见、被害人陈述等。”此项规定笼统地将交通事故认定书与人体损伤鉴定等归入鉴定意见。相比之下，最高人民法院2021年《刑诉法司法解释》对具有同样性质的行政认定（即事故调查报告），虽然将其纳入“鉴定意见的审查与认定”专节之下，但仍明确区别于鉴定意见，并未混淆二者。

此外，最高人民检察院公诉厅出版的《刑事公诉案件证据审查指引》则将不同的行政认定归入不同的证据种类。将行政机关及授权行政执法单位出具的证明单位、行为人资质或嫌疑人行为性质的行政认定视为书证；将行政机关及授权行政执法单位出具的证明物品性质、数量、价格等行政认定视为鉴定意见。例如，该指引对于证明非法吸收公众存款罪客观方面的证据进行分类，将金融监管部门、工商行政管理部门、财政部门、商务部门等行政机关出具的证明嫌疑人非法吸收公众存款行为性质的行政认定归为书证，将以上部门出具的估价报告或证实非法吸收公众存款数额的行政认定归为鉴定意见。［33］

综上所述，在《刑事诉讼法》无明确规定的情况下，为应对实践需求，多部解释性法律文件肯定相关行政认定的证据资格，但仍存在法律效力不足，缺乏统一性专门规定以及证据归类不清，审查标准与方法不明等问题，亟待因应实践，完善相关制度规范。

三、行政认定在刑事诉讼中的定位及法律确认

为有效应对行政认定应用的实践乱象，突破其法解释困境，需从学理上探讨行政认定的证据能力、证据属性与特征，在此基础上，探讨行政认定在刑事诉讼中的法律定位及制度完善路径。

（一）法律应当确认行政认定的证据能力

在刑事诉讼中，行政认定对于帮助司法人员认定案件事实的功用毋庸置疑。但在实践与学术研究领域，行政认定的证据能力仍遭受质疑乃至否定。有鉴于此，为廓清学理认识、统一司法适用，应当确认行政认定的证据能力，并为其应用提供法律根据。

行政认定具有证据能力的根本原因，是其证据特性及能够证明案件事实的相关性。长期以来，行政认定的证据能力受到质疑的根本原因，是行政认定代表行政单位对案件事实及行政法律适用的认定，是一种行政意见，这种意见虽然在行政犯案件处理中很重要，但它只是司法机关认定事实、适用法律的参考，不是认定案件事实的依据，因此不应当被作为证据。［34］

要回应上述质疑，需要认真研究行政认定的内容构成及证据属性。应当看到，行政认定作为行政单位对刑事诉讼中涉案事实及行政法律适用的意见，是一种复合型材料。它包含几方面内容：其一，行政法律事实。即行政机关在认定事实的基础上适用行政法作出判定。这是行政认定最基本的内容，也是任何行政认定都具备的证据要素。在刑事诉讼中，对于案件处理尤其是行政犯案件的处理，承载行政法律事实的行政认定，经审查客观准确的，是认定事实适用法律的重要依据之一。

其二，专业性判定。所谓专业性判定，具有双重性。一是行政法判定本身具有的行政法专业性。现代行政涉及复杂的经济、社会与行政法的关系，其高度的专业化发展，使行政法的事实判定与法律适用，已经具有日益增加的专业特性。如环境资源保护机关对环境污染生态破坏的判定，证券管理机构对证券交易违法的判定，仅就违法性进行判定，也是具有高度专业性的作业。［35］另一专业性表现，是行政认定可能具有的技术专业性。如交通肇事原因、生产责任事故原因的判定，均需具备必要的专业技术知识，并通过勘验、检查、鉴定等方式，确定事故发生原因。在这个意义上，行政认定中的技术性鉴识内容，与司法鉴定以及有专门知识的人提出的意见等专门性证据，在证据特性上是一致的。

其三，对案件事实的附带证明。所谓“附带证明”，是指相当一部分行政认定或根据相关规范要求，或基于刑事诉讼机关的要求，或依据行政单位的职权和责任，出具行政认定的同时，附带证据作为支持行政认定的依据。如根据应急管理部、公安部、最高人民法院、最高人民检察院制定的《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》第8条的规定，行政机关提交案件移送书、案件调查报告的同时，还应当移送与案件有关的证据材料，除检验报告、鉴定意见外，还包括“现场照片、询问笔录、电子数据、视听资料、认定意见、责令整改通知书等其他与案件有关的证据材料”。

行政认定中的技术性鉴识内容所具有的证据特性不证自明，附带证明材料的证据性质也毋庸置疑，而作为行政认定基本内容的行政单位意见乃至行政法上的专业判定，其证据特性亦应确认。因为处理行政犯案件，遵循法秩序统一的基本原则，构成犯罪必须以行政违法为前提，如环境资源犯罪必然违背环境资源法规，证券犯罪必然违背证券及其交易管理法律。因此，行政机关对行政违法事实的认定及违法性判定，当然成为保证法秩序统一性原则适用的重要法律事实及认定这一事实的证据。

以上确认行政认定的证据特性及证据能力的理由，在最高人民法院《刑诉法司法解释》关于事故调查报告的规定中得到证成。该解释第101条规定：“有关部门对事故进行调查形成的报告，在刑事诉讼中可以作为证据使用；报告中涉及专门性问题的意见，经法庭查证属实，且调查程序符合法律、有关规定的，可以作为定案的根据。”事故调查报告是行政认定的一种特殊类型，上引司法解释对事故调查报告作了分层处理，一是在整体上确认此类报告的证据资格，这实际上表达了事故调查报告适用行政法作出事实与法律判定在刑事诉讼中的证据效用。二是在更深的层次上，确认报告中涉及专门性问题的意见，经法庭查证属实且调查程序合法合规，可以作为认定案件事实即构成要件、量刑事实及涉财事实的根据。此外，如前所述，多部司法解释与规范性文件规定了行政认定的证据能力，也是基于以上分析所确认的理由。

赋予行政认定证据能力的必要性，突出体现于当今涉行政法问题的专业性及法秩序统一性要求。随着犯罪治理的精细化与科学化发展，行政犯占据刑事犯罪案件主导地位。［36］这一犯罪结构变化为司法实践带来新的矛盾，即行政犯认定的专业化趋势与司法人员专门知识不足的矛盾。行政认定所具有的行政法事实特性及专业性，能够弥补司法人员的知识不足，实现行政犯处理上法秩序统一性的要求。因此，将行政认定纳入证据体系具有实践必要性。

（二）行政认定因其独特性不能被现行刑事证据形式体系容纳

确认行政认定的证据能力后，最突出的问题就是在法律规定的证据体系中对它进行定位，解决其属于哪一类证据的问题。对行政认定确定证据种类，不仅是对思维对象进行归类和逻辑处理的自然要求，同时关系到如何确定其相应适用的证据规则和审查方式问题，而这也是刑事诉讼法证据分类及证据能力确认规范的要求。因为我国刑事诉讼法采行证据形式法定化原则，虽然《刑事诉讼法》第50条规定可以用于证明案件事实的材料都是证据，但其类型仅限于该条规定的8种，并未作出“其他证据”一类的开放性规定。［37］因此，行政认定如果不能被纳入法定证据类型，其证据能力及证明效用显然就会存疑。最高人民法院《刑诉法司法解释》将作为行政认定一种类型的事故调查报告，列入鉴定意见审查大类，既反映了对证据归类便于审查的实践需求，也反映了此类证据不同于鉴定意见，但又不得不大致归类的一种实践尴尬。如前所述，司法实践中使用行政认定常常不作证据类别认定，也反映了立法定位缺失与司法实践需求之间的矛盾。

亦如前述，行政认定在学理上和司法实践应用时，除不作法律归类以外，有三种意见和实务处理方式，即鉴定意见、书证（或公文书证），有专门知识的人出具的报告（专家意见）。前两种是刑诉法规定的证据形式，后一种是基于《刑事诉讼法》第197条2款关于有专门知识的人可以出庭对鉴定意见提出意见的规定，直接根据最高人民法院《刑诉法司法解释》第100条关于符合条件的有专门知识的人出具的报告可以作为证据的规定设定的一种特殊的证据类型。然而，笔者认为，这几种归类方法均欠缺逻辑合理性。具体分析如下：

其一，行政认定与鉴定意见具有质的区别。这里所说的鉴定意见是作为刑事诉讼证据的司法鉴定意见。行政认定与之区别，已在前析行政认定与行政鉴定的区别中略述部分。一是在性质上，某些行政认定虽然具有技术性鉴识的内容，但行政认定的基本特性是行政性与法律性，它是一种关于涉案事实与法律适用的行政法判定。鉴定意见的基本特征则为技术性，即使用科学技术方法、知识，适用技术规范，对特定的专门知识问题提供的技术意见。二是在主体上，行政认定以行政机关及授权行政执法单位名义作出，由行政单位对其负责，而行政单位实行首长负责制，因此虽然具体经办人应承担相应责任，但最终归责于单位及单位负责人；鉴定意见由鉴定机构的鉴定人出具，虽然有鉴定机构与鉴定人双主体，但其责任机制是鉴定人承担主要责任，鉴定机构则仅承担形式审查责任。三是在程序上，行政认定类别众多，制作、应用程序均较为灵活，尚无统一程序规范；鉴定意见则受《司法鉴定程序通则》严格规范。

其二，将行政认定归为书证无法自圆其说。依据刑事证据理论，书证包括公文书证应形成于案件发生过程中，记录案件事实的某一片段。［38］行政认定则是行政机关及授权行政执法单位依职权或受司法机关委托，对案件待证事实作出的认定意见，形成于案件发生后的行政执法及刑事诉讼过程中，二者形成时间与原因不同。而且其证明作用机制与特征亦有不同，案件发生过程中的书证以其记载的内容与表达思想证明案件事实，证据效力的关键是其真实性；行政认定是案发后行政单位意见，证据效力的关键是认定的准确性与合法性。

不过，应当看到，在我国刑事证明过程中，确有将一些不便归类的诉讼材料，笼统地归类为书证的实际做法。如前述少数案例库案例的处理方式。然而，这是现行证据分类体系不完善的情况下不得已的做法，这种勉强纳入书证的分类方式，并不符合我国诉讼法对证据的分类逻辑。众所周知，我国刑事诉讼实际奉行“案卷笔录中心主义”，诉讼案卷以书面形式承载了绝大部分证据，但是我国证据分类的逻辑是按照证据的特定形式、内容及证明特征进行细分。因此，同为案卷中的书面材料，分别归于口供，证言，勘验、检查、辨认、侦查实验等笔录，鉴定意见，书证等不同证据形式，并因此适用不同的证据规范与审查规则。既然行政认定与书证的形成时间、证明机制与特征不同，就应当独立于书证，与鉴定意见以及勘验、检查等笔录一样，在证据分类体系中，成为通常以书面形式承载的另一类证据，接受法律规制及司法审查。

其三，行政认定亦不符合“有专门知识的人出具的报告”（专家意见）的特征。有专门知识的人出具的报告体现技术性，是专家对案件中专门性技术问题的判断意见，不同于行政认定具备的法律性与行政性。而且有专门知识的人出具的报告出具主体是技术专家，行政认定的出具主体是行政单位，因此形成的责任机制也不相同。二者显然不能归并混同。如前已述，有专门知识的人出具的报告、专家意见均非法定证据种类，将行政认定归入其中仍然不能解决于法有据的问题，也就不能解决行政认定面临的证据定位难题。

（三）刑事诉讼法第4次修改，应当明确规定行政认定为独立证据形式

本届人大拟于任期内修改刑事诉讼法，这是该法制定50余年后的第4次修改，值此难得的修法机遇，应当解决行政认定作用重要法律地位却不明确的尴尬状况及实践难题。在以上分析的基础上，笔者提出，行政认定在我国证据分类体系中应当有一席之地，应被明确规定为独立证据形式。此种立法解决方式，其价值与意义有三：

其一，有利于体现行政认定作为复合型证据的特征，解决现有框架内归类的难题。行政认定兼具事实认定与法律适用，包含反映行政单位意见的行政法律事实、案件相关事实认定及附随依据，同时还可能包含对技术专门性问题的判定及专门技术知识。这种复合型证据材料，很难划入现行证据分类体系中的任何一种类型，而将其单列为一种证据类型，才能在确认其证据能力的同时，真正解决分类难题。

其二，有利于根据行政认定的证据特征，设置相对独立的证据规范与审查方法。单列为一类证据，其实践意义还在于，可以由此设置行政认定的证据要素规范，对其出具主体、出具程序、证据构成要素以及证明效力等进行适当的规制，从而将其纳入现行证据规范体系，并采用适合于行政认定属性与特征的证据审查方法。现行最高人民法院《刑诉法司法解释》第4章“证据”，采取“总分总”的逻辑结构，第1节为“一般规定”，第10节为“证据的综合审查与运用”，其间为分类证据审查认定及非法证据排除，现框架下并无行政认定的专门规定。立法确认其为独立证据后，则可专门设置行政认定的审查认定规范，可再立一节，也可以与司法鉴定并列，合并设置一节。这无疑有助于提高行政认定证据制作、运用的规范化水平并增强其运用效益。

其三，有利于应对行政犯时代加强行刑衔接，实现法秩序统一的客观需求。行政认定单列为一类证据，除了上述其他证据类型对其难以容纳外，还是因为行政认定的重要性。随着国家管理和社会治理的规范化和精细化水平日益提高，行政违法及行政犯规制问题将日益突出，而加强行刑衔接，实现法秩序统一的需要也更为迫切。应对这一需求的司法文件逐步出台，［39］相关的措施也在加强。而确认行政认定的证据地位并将其单列为一类证据，正体现了这一需求及国家政策发展趋势，具有重要的现实意义。

如果将行政认定确定为独立证据形式，其立法处理方式，可以在第50条的8类证据的基础上，增加一个大类，即行政认定，以及有专门知识的人出具的报告（这类证据的法律地位也应一并解决，因不属本文主题具体理由此处不赘述）。这两种证据在逻辑关系上有区别也有相似性，可以并列且归入一个大类。另一种处理方式，是在第6项“鉴定意见”后面增加“行政认定”“有专门知识的人出具的报告”两种具体类别。

四、作为刑事诉讼证据的行政认定不可诉

行政认定被法律赋予证据能力，尤其是被确认为独立证据形式后，随之产生一个问题，行政机关及授权行政执法单位出具的具有法律意义的认定意见，是否具有可诉性，能否被列入行政诉讼的受案范围。这一问题过去即有讨论，近期又有专论提出，行政认定是行政权的一个载体，因而它具备行政法上行政决定的性质。“避免行政认定使行政犯沦为‘废除或者限制自由’的入罪口袋需要架构一座穿越行刑鸿沟的桥梁。于此，根本之路径应允许利害关系一方在刑事程序之外另开行政诉讼审查”。［40］此外，对某些类型的行政认定，在理论上及实务中也存在是否可诉，即以行政认定为对象提起独立行政诉讼的争议。甚至同一案件，对行政认定的可诉性，一审与二审法院观点亦不相同，［41］笔者认为，作为刑事诉讼证据的行政认定目前不具备可诉性，不应被纳入行政诉讼的受案范围。仅在其具备刑事诉讼外的法律效果时，才能因此种外部作用成为行政诉讼对象，主要理由如下：

（一）“侦查行为不可诉”仍是现行侦查程序的重要特征

在我国刑事诉讼中，人民法院、人民检察院、公安机关应当分工负责，互相配合、互相制约，这是我国宪法和刑事诉讼法确认的刑事诉讼体制及基本原则。在此种分工负责、配合制约的法律框架之下，公安机关的侦查行为（含国家安全机关的侦查行为及监察机关的职务犯罪调查行为），均不受法院司法审查，更不能对侦查行为，包括对人身和财产的强制侦查行为提起行政诉讼。因此，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国的行政诉讼法〉的解释》第1条第1项规定，“公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为”，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

行政认定证据的收集，系公安机关等机关的侦查（含调查，下同）行为，因此根据现行法规范，不能就此种侦查取证行为包括取得的行政认定另行提起诉讼。虽然侦查行为的可诉性问题长期在学理上有争议，但争议也基本局限于强制侦查是否需要进行司法审查，以使其增强刑事诉讼内的可诉性。即使今后的诉讼制度改革切实贯彻“以审判为中心”的原则，将部分高强度的强制侦查行为交付司法审查，如对逮捕实行法院审批，也不需要对行政认定的取证等非强制侦查行为进行司法审查，亦难以允准另行提起行政诉讼。

（二）专用于刑事诉讼的行政认定并未产生行政法效果

根据《行政诉讼法》第12条的规定，行政诉讼的受案范围是行政相对人认为行政机关侵犯其人身权、财产权等合法权益的各类具体行政行为以及“法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”。行政认定进入刑事诉讼，是作为证据证明刑事案件事实，不是作为法律依据，直接对当事人产生妨碍其人身权、财产权的法律效果。行政认定即使发挥效用，也只是作为法院认定对被告不利事实的一种依据，而对被告人权益产生法律效果的是刑事诉讼裁判，被告人的救济手段是对裁判提起上诉与申诉，提请受诉法院对刑事裁判及其依据重新审查认定。因此，刑事诉讼中的行政认定不属于行政诉讼受案范围。

（三）行政认定可于刑事诉讼框架内解决其审查认定问题

所谓“可诉性”，是就争议问题获得一个对抗—判定框架。而现行法的规范架构，并不要求法院当然接受侦查获取的证据包括行政认定，而是在提供审前证据异议机会的基础上，根据任何证据不经质证不能作为定案依据的原则，在法院审判中提供控辩双方质证、辩论的机会和条件，然后才由法院作出认定。应当说，这已经具备“诉讼”的制度框架，是基本能够兼顾诉讼公正与效率的制度安排。反之，如在刑事诉讼中赋予行政认定在行政诉讼中的可诉性及当事人诉权，那么按照这一授权逻辑，公安机关的其他取证行为及其所取证据是否也应当具备同样的可诉性，尤其是以强制手段取证的行为，如搜查获取的证据、技术侦查获取的证据等。公安机关在刑事诉讼中的侦查取证行为，属于可能产生刑事诉讼法律效果的行政行为，然而，一旦赋予其独立的可诉性，刑事诉讼的质证、辩论及法院证据审查认定的制度安排显然会被架空而丧失其制度价值。

主张另开行政诉讼的论者称，行政认定因其权威性以及缺乏明确审查依据等原因“被排除于刑事审查之外”。［42］然而，细审其理由，似乎难以成立。因为在刑事诉讼中审查行政认定仍然是普遍的做法。有少量刑事认定也被法院否定或部分否定。而且由于行政认定是法律性为主技术性为辅，在法秩序统一的原理之下，较之鉴定意见这类技术性证据材料，法院更容易对其作出客观性与合理性判定。而目前实践中审查不足把关不严的问题，主要还是“审判为中心”与“庭审实质化”改革不到位，法院未能切实发挥其对事实证据的把关作用所产生的问题。因此刑事诉讼实践中的审查不足不能作为另开行政诉讼的根据。

（四）行政认定产生外部性时具备可诉条件

所谓“外部性”，是指行政认定产生刑事诉讼以外的法律效果时，则可以作为行政确认行为，具备可诉条件。在这种情况下，行政诉讼受案的两项基本条件已经具备——存在具体的行政行为，即行政确认行为；对行政相对人的人身、财产权益产生实际影响。

这里包括两种情况，一种是专用于刑事诉讼的行政认定，被用于刑事诉讼以外，发生影响或可能实际影响行政相对人权益的法律效果，如证监会根据公安机关的要求，对证券违法行为出具的行政认定，后又直接将其作为证券行政违法行为的处理依据；另一种是既可用于刑事诉讼，也可用于民事、行政法律程序的行政认定，当其用于民事、行政法律程序，并产生相应法律效果时，也具备可诉条件，如交警队出具的交通肇事责任认定书，［43］以及政府有关部门主持下出具的事故调查报告。［44］

结语

司法实践中普遍应用的行政认定，作为一种复合性证据材料，难以被纳入现行证据形式法律体系。行政法时代行刑衔接的迫切要求及法秩序统一原则的贯彻，亟待确认行政认定在刑事诉讼法中的证据能力，在此基础上完善其证据规范与审查规则。第4次《刑事诉讼法》修改在即，应当借此机会，确立行政认定的法律地位并将其单列为一类证据，从而完善我国刑事诉讼的证据形式体系，并从根本上解决行政认定在刑事诉讼中的应用缺乏法律依据以及由此产生的认识分歧与实践乱象。

注释

［1］肖中华：《行政犯评价应当遵循“三项原则”》，《检察日报》2022年2月7日，第3版。

［2］参见董坤、纵博：《论刑事诉讼中行政鉴定证据的使用》，《河南大学学报》2015年第4期；万毅、谢天：《论刑事诉讼中行政认定的证据归类及其审查》，《甘肃社会科学》2022年第5期。

［3］周加海等：《〈人民法院案例库建设运行工作规程〉的理解与适用》，《中国法律评论》2024年第5期。

［4］由于其中多数案件的选择标准不是事实证据问题，相当一部分案件并未明确案中所有证据，因此实际含有行政认定的案件数量应当多于本文所统计的数据。

［5］张泽涛：《行刑衔接中采信专业性认定之困境及其破解——以事故调查报告为研究对象》，《法学研究》2024年第1期。

［6］如在一例文物盗窃案中，证明案件事实的证据既有浙江省文物认定部门出具的涉案文物种类与等级认定报告，也有湖州市物价主管部门出具的价格认定结论书，参见“（2016）浙05刑终178号二审刑事判决书”。

［7］劳伦斯·鲍姆：《从专业化审判到专门法院：专门法院发展史》，何帆、方斯远译，北京：北京大学出版社，2019年，第1页。

［8］如在一例非法采矿案中，江西省国土资源厅对某县某镇某村非法开采点矿产行为进行认定，并对其中资源破坏价值作出认定结论，认定该非法开采点矿产资源破坏价值为337.5万元（含税）。当月，该县国土资源局即将此起非法开采稀土矿一案移送公安机关处理。此案中国土资源厅所出具的行政认定即作为证据使用，参见“（2019）赣1022刑初77号一审刑事判决书”。

［9］参见“（2022）冀0531刑初102号一审刑事判决书”“（2020）鲁1625刑初272号一审刑事判决书”“（2016）粤刑再9号刑事判决书”“（2023）鲁16刑终81号二审刑事判决书”，等等。

［10］参见“（2022）冀0531刑初102号一审刑事判决书”。

［11］参见“（2019）赣03刑终72号二审刑事判决书”。

［12］参见“（2024）冀0505刑初8号一审刑事判决书”“（2019）赣03刑终72号二审刑事判决书”。

［13］参见“（2019）京01刑终520号二审刑事判决书”。

［14］参见“（2021）沪02刑终1152号二审刑事判决书”。

［15］参见“（2016）浙10刑终674号二审刑事判决书”。

［16］参见“（2021）鄂05刑终126号二审刑事判决书”。

［17］参见“（2010）通中刑二初字第0005号一审刑事判决书”。

［18］参见“（2021）渝01刑终356号二审刑事判决书”。

［19］《行政诉讼法》第3条规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”

［20］参见“（2020）鲁1625刑初272号一审刑事判决书”。

［21］参见“（2023）辽刑再1号刑事判决书”。

［22］参见“（2021）鲁08刑终499号二审刑事判决书”。

［23］参见“（2021）鲁0213刑初1号一审刑事判决书”。

［24］2019年《人民检察院刑事诉讼规则》第64条第2款规定：“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的鉴定意见、勘验、检查笔录，经人民检察院审查符合法定要求的，可以作为证据使用。”2020年《公安机关办理刑事案件程序规定》第63条规定：“公安机关接受或者依法调取的行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据、鉴定意见、勘验笔录、检查笔录等证据材料，经公安机关审查符合法定要求的，可以作为证据使用。”

［25］张泽涛：《行政执法证据转化为刑事证据的制度困境及其破解》，《比较法研究》2024年第4期。

［26］《刑事诉讼法解释》起草小组：《〈关于适用刑事诉讼法的解释〉的理解与适用》，《人民司法》2021年第7期。

［27］《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法的通知》第24条：“根据公安机关、人民检察院的委托，地市级以上的食品药品监管部门可以组织专家对涉案食品进行评估认定，该评估认定意见可作为定罪量刑的参考。”

［28］最高人民法院、最高人民检察院《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》第24条：“‘足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病’‘有毒、有害的非食品原料’等专门性问题难以确定的，司法机关可以依据……地市级以上相关行政主管部门组织出具的书面意见，结合其他证据作出认定。必要时，专门性问题由省级以上相关行政主管部门组织出具书面意见。”

［29］最高人民检察院办公厅、公安部办公厅、中国海警局执法部《办理海上涉砂刑事案件证据指引》：“对尚未销赃的海砂，委托当地政府相关部门所属价格认证机构进行海砂价格认定，或者委托省级以上人民政府自然资源、水行政、海洋等主管部门出具报告，并结合其他证据作出认定。”

［30］《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》第20条：“环保部门在行政执法和查办案件过程中依法收集制作的……认定意见、鉴定意见、勘验笔录、检查笔录等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”

［31］最高人民法院《关于审理破坏森林资源刑事案件适用法律若干问题的解释》第18条：“对于涉案农用地类型、面积，国家重点保护植物或者其他林木的种类、立木蓄积、株数、价值，以及涉案行为对森林资源的损害程度等问题，可以由林业主管部门、侦查机关依据现场勘验、检查笔录等出具认定意见。”

［32］因为一些民间集资行为是在当地政府默许甚至鼓励下进行的，集资“崩盘”后，当地政府官员拖延或拒绝对集资行为进行认定，进而导致非法集资行为难以进入刑事程序，因此不得将行政认定作为刑事案件办案的必备前提。参见最高人民检察院法律政策研究室：《厘清认定分歧 解析八大难点》，《检察日报》2014年5月12日，第3版。

［33］最高人民检察院公诉厅编：《刑事公诉案件证据审查指引》，北京：中国检察出版社，2015年，第48-49页。

［34］陈瑞华：《行政不法事实与犯罪事实的层次性理论 兼论行政不法行为向犯罪转化的事实认定问题》，《中外法学》2019年第1期。

［35］张泽涛：《行政认定在刑事诉讼中的证据种类归属及其审查配套机制——以证监部门的认定为研究对象》，《中国刑事法杂志》2024年第3期。

［36］苗生明、杨先德：《论行政犯的处罚原则及其实践》，《政法论坛》2023年第2期。

［37］龙宗智：《证据分类制度及其改革》，《法学研究》2005年第5期。

［38］陈瑞华：《刑事证据法》，北京：北京大学出版社，2021年，第105页。

［39］如自然资源部、公安部《关于加强协作配合强化自然资源领域行刑衔接工作的意见》，国家医保局、公安部《关于加强查处骗取医保基金案件行刑衔接工作的通知》以及《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》，国家工商行政管理总局、公安部、最高人民检察院《关于加强工商行政执法与刑事司法衔接配合工作若干问题的意见》和《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，等等。

［40］朱子骁：《论刑事案件中行政认定的法律性质及其审查路径》，《湖南警察学院学报》2024年第5期。

［41］余凌云：《道路交通事故责任认定研究》，《法学研究》2016年第6期。

［42］朱子骁：《论刑事案件中行政认定的法律性质及其审查路径》，《湖南警察学院学报》2024年第5期。

［43］张俊霞：《几种特殊警察行为的可诉性问题探讨》，《政法学刊》2006年第4期。

［44］如浙江省某有限公司诉某市政府案，该公司厂区发生火灾，致房屋及周边受损。事故调查报告认定火灾系员工操作不当引发，市政府批复同意该调查报告后，以火灾致房屋成危房为由要求拆除房屋。该公司认为危房需另行鉴定且按《城市危险房屋管理规定》，危房未必当即拆除，房屋拆除造成财产损失，遂起诉请求撤销市政府批复并赔偿合法财产损失。参见“（2019）浙行终1856号二审行政判决书”。

本文发表于《四川大学学报（哲学社会科学版）》2025年第5期。