［摘要］《生态环境法典（草案）》在体系上初步回应了气候治理的法律需求，但在具体规范设计上仍存在若干问题，包括编章定位不清、制度内容不全、授权条款不足以及责任体系不健全等，在一定程度上限制了该法典对国家履约和气候治理的支持能力。为完善气候变化相关规范，建议在结构层面设立“应对气候变化编”，强化其制度独立性与体系辨识度；在制度设计方面，兼顾减缓与适应两类机制，补足碳税等关键制度；在规范衔接上，增加授权性条款，增强该法典与下位立法之间的衔接能力；在责任配置上，平衡国家主导与多元主体协同，明确企业、公民等私主体的义务，并健全法律责任机制。应对气候变化不应仅是宣示性政策转化为法律文本的过程，更应构建清晰、可操作的气候治理法律体系。
［关键词］生态环境法典；应对气候变化；气候法治；减缓与适应
气候变化已成为当前全球最严峻的环境挑战之一。2020年，习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论中宣布了“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的目标。为实现碳达峰、碳中和目标，需要加强顶层设计、充分发挥应对气候变化法律规范的法治保障作用。2025年4月30日，全国人大常委会公布《中华人民共和国生态环境法典（草案）》（以下简称《草案》），正式向社会征求意见。《关于〈生态环境法典（草案）〉的说明》指出，法典将推动经济社会发展绿色化、低碳化视为实现高质量发展的关键环节和解决中国生态环境问题的基础之策。对于应对气候变化、碳达峰与碳中和、绿色低碳发展等尚未形成专门法律的领域，法典编纂通过原则性、引领性规定来回应现实法治之需求。通过法典的形式对应对气候变化予以原则性规定具有重要意义，不仅提升了气候变化议题的法律位阶，为今后深化气候变化立法奠定了基础，还彰显了中国应对气候变化、参与国际气候治理的国家意志和坚定决心。
从现行草案文本来看，气候规范在结构定位、制度覆盖、授权机制与责任体系等方面仍存在一定不足。一方面，将“应对气候变化”嵌入“绿色低碳发展”之中，可能削弱其作为独立环境议题的制度地位；另一方面，减缓与适应机制的制度设计尚不完备，授权条款数量有限、内容不清，相关主体义务与法律责任缺乏明确规范，难以支撑气候治理的系统性和可执行性。在此背景下，本文拟围绕《草案》中应对气候变化法律规范的结构安排与制度内容展开分析，结合国际立法经验与中国实践需求，探讨当前存在的主要问题及优化路径，力求为中国生态环境法典编纂中气候规范的完善提供理论支撑与制度建议。
一、《草案》中应对气候变化法律规范的内容与特征
《草案》在构建应对气候变化规范体系时，基于适度法典化的编纂原则，采取总分结合、多层次嵌入与展开的方式，通过在不同篇章中嵌入和展开应对气候变化相关规范，构建了一个初步的、多层次的法律框架。虽然应对气候变化专章中包含了减缓气候变化具体举措的原则性规定，但涉及气候变化核心减缓任务的具体内容（如能源转型的制度和要求），或存在于法典绿色低碳发展编的其他章节，或与总则中的基础性制度（如规划、标准、环境影响评价）相互关联。《草案》中应对气候变化规范的安排具有如下特点。
（一）立法体例的集中性与条文内容的分散性
在《草案》的结构安排中，应对气候变化规范呈现出“形式集中”与“内容分散”的特点。一方面，《草案》专门设立了绿色低碳发展编，并在其中设置了应对气候变化专章，形式上具有了明确的集中地位。另一方面，应对气候变化的核心规范并未完全集中在该专章中，而是分散在法典的其他编章，在相关内容上呈分散局面。
1. 立法体例集中性：应对气候变化专章
绿色低碳发展编构建了应对气候变化的核心规范体系。《草案》将应对气候变化作为专门内容，纳入绿色低碳发展编这一法律体系构建中的核心篇章，其设立的逻辑起点在于实现经济社会发展的全面绿色转型，体现了气候变化治理在国家治理结构中的战略定位。该编在减缓气候变化的核心议题方面构建了分层递进的法律架构。
第四章“应对气候变化”聚焦于气候变化问题的专门性回应，确立了管理体制和协调机制，细化了具有法律约束功能的减缓制度，包括碳排放总量和强度控制、统计核算、碳市场交易和碳汇等。同时，该章也系统性地纳入了适应气候变化和国际合作的内容。这一专章集中体现了国家在气候变化减缓和适应两大支柱方面的法律框架意图，将减缓和适应作为逻辑主线，构建了一个应对气候变化的闭环体系。
2. 条文内容分散性的具体体现
在总则编中，将应对气候变化及绿色低碳发展相关内容纳入，体现了法典编纂秉持的整体论法治理念。总则编具有外在体系强制力和内在价值融贯性，将绿色低碳发展和应对气候变化纳入法典的适用范围和立法目标，强调协同推进降碳、减污、扩绿、增长。一方面，总则编的规定能为法典分则各编应对和处理气候变化问题提供内在的价值导向及规范遵循。通过在环境规划（第58条）、环境影响评价（第78条）、标准体系（第67条）等基础性制度中融入气候变化要素，将低碳发展理念吸纳进环境法体系。另一方面，总则规定直接回应了大气污染物与温室气体同根同源而法律上分散治理的问题，有助于强化制度协同性，避免因部门分工或单行立法目标单一导致的治理冲突和空白，为实现减污降碳协同增效提供基础框架。此外，《草案》在总则编中还规定了企业控制温室气体排放、履行绿色低碳发展义务以及公民采取绿色低碳生活方式的义务，以及包括气候公益诉讼在内的环境公益诉讼，上述规定为应对气候变化工作提供了基础性的制度支撑，构建了与法典其他领域的原则性联系。
此外，在绿色低碳发展编中，第三章“能源节约与绿色低碳转型”从作为主要排放源的能源领域入手，规定了能源转型以及节能、可再生能源发展等核心减缓措施。《草案》在责任编中构建了应对气候变化法律责任体系，并初步设置了一些与气候变化直接或间接相关的法律责任条款。例如，针对纳入全国碳市场的重点排放单位，《草案》规定了未按要求报送数据、未执行质量控制方案等行为的罚则。在生态保护编中体现气候变化的适应和增汇法律基础。虽然生态保护编未直接规制温室气体排放，但可以通过固碳增汇来提升生态系统的适应能力。一方面，通过加强对森林、草原、湿地、海洋、土壤等生态系统的保护和可持续治理，为提升生态系统碳汇能力提供了法律依据，构成了“减污降碳协同增效”中“扩绿”与“降碳”的协同逻辑在法律上的体现。另一方面，保护和恢复健康的生态系统能够增强其对气候变化不利影响的韧性，例如抵御极端天气、维护水资源稳定等，间接支持了有关气候变化的适应战略。
应对气候变化的跨部门性是导致管理及其有关规范分散的重要原因。应对气候变化远超生态环境部门的职责范围，广泛涉及发展改革、能源、工业和信息化、交通运输、住房建设等多个部门。《草案》中应对气候变化规范“形聚而神散”的特点，源自对绿色低碳发展和应对气候变化的关系尚未完全厘清、各方存在不同认识，也是不同部门在立法过程中职责边界和利益诉求相互博弈与妥协的结果。
（二）应对气候变化政策成果的法律规范转化性
中国在应对气候变化领域主要遵循政策导向的规制路径杜群、李静：《碳中和实施法的立法规制和制度构建》，《北京航空航天大学学报（社会科学版）》2025年第3期。，长期以来更多地依赖政策性文件来推动，缺乏明确立法，存在政策主导的特点。目前，关于应对气候变化及碳达峰、碳中和工作的立法，中国仅针对碳交易制定了《碳排放权交易管理暂行条例》。在国家层面缺乏专门系统的气候变化法律之前，全国应对气候变化工作的主要依据来自中共中央、国务院的重大战略决策、目标设定和部门政策引导。以碳中和目标的提出为时间节点，中国形成了覆盖多领域、横跨多部门，从中央到地方，由综合调整到作出专门规制来推动碳中和目标实现的政策体系。
《草案》中专门设置应对气候变化专章，承担了在国家基础性法律层面填补法律空白并创设应对气候变化基本法律规范的重要功能。不同于《草案》中其他一些主要基于现有单行法律进行“平移”的部分，应对气候变化部分更多地体现了“立”的工作，即进行规范的创设。规范的创设并非一步到位、建立完整的应对气候变化法律体系，而是在国家基础性法律层面，对应对气候变化的工作方针、目标引领、管理体制、协调机制以及减缓和适应的具体举措等基本制度作出原则性、引领性的规定。
《草案》中有关应对气候变化的立法内容多数来源于政策性要求的转化。其中关于绿色低碳发展和应对气候变化的内容，是对国家战略、政策文件进行吸收、整合和法律化表达的过程。《草案》将碳达峰与碳中和目标、碳排放总量和强度控制等一系列原本主要体现在政策中的概念及要求，转化为具有法律效力的条款，赋予其更高的法律位阶。
（三）应对气候变化法律规范的框架性和原则性
生态环境法典采取“适度法典化”的路径，旨在对根本原则和基础性规范作出体系性规定，而具体的制度、技术标准和实施细则等将留待单行法或适应性改造完成。在适度法典化的背景下，应对气候变化的规范呈现框架性和原则性，主要源于法典本身的特征以及应对气候变化问题的复杂性。一方面，法典作为对现有生态环境法律制度进行系统整合、编订纂修的法律体系，其主要任务是构建统一、逻辑合理的法律基础框架，而非事无巨细地涵盖所有规则。另一方面，应对气候变化是一项长期、复杂且具有系统性的重大战略任务，涉及统筹减缓与适应，相关科技和政策也在持续发展变化。法典无法也不能代替后续可能的单行立法，需要通过原则性规定为后续制定更具可操作性的具体法规留下空间，以保持法律体系的稳定性和适应性。
气候变化法律规范的侧重框架和原则的特点，要求进一步的技术细节、操作规范、具体标准和方法则需要由下位法（如行政法规、部门规章、地方性法规、技术规范和标准等）去细化落实。例如，《草案》在多个地方明确了具体办法由国务院或国务院生态环境主管部门制定。虽然这些授权不全部针对气候变化核心内容（如碳市场交易规则），但涉及气候治理基础制度（如环评、监测、排污许可）的授权性规定为其配套规范的制定提供了依据。特别是像碳市场运行、温室气体监测核算方法、适应气候变化的具体技术规范等，这些复杂的内容显然需要由行政部门在法典授权下通过规章等形式予以细化。这种框架性规定与下位法细化相结合的方式，符合应对气候变化领域技术快速发展和实践不断深化的需求。
法典设定了制度框架和基本要求，但具体的执行路径和技术规范则依赖于下位法的规定。这种结构赋予法律体系以必要的弹性和开放性，使其能够更好地适应生态环境科学技术和管理实践的快速发展以及应对气候变化策略的不断调适与演变。
二、应对气候变化规范的应然结构与制度定位
在生态环境法典的体系构建中，应对气候变化规范应当具备独立性、系统性和协调性。这不仅是对气候问题特殊治理属性的回应，也是提升法典结构科学性的制度前提。当前《草案》以“绿色低碳发展编”统摄气候规范内容，虽可体现政策一体化趋势，但在规范逻辑上却存在着以大含小、以短包长、以偏概全的问题，难以支撑长期稳定的法治运行。为此，有必要从立法结构与制度功能出发，重新审视气候规范的应然构造。
（一）应对气候变化规范独立成编的正当性与必要性
随着气候变化问题在全球环境议程中的地位不断上升，其在国内生态环境治理中的制度回应也日益受到重视。当前《草案》已设专章纳入应对气候变化的内容，体现出立法对“双碳”目标和气候治理任务的回应。然而，从制度逻辑和体系结构来看，气候规范仍处于附属化、功能未凸显的状态。在此背景下，设立“应对气候变化编”作为法典体系建构中的重要议题，其正当性与必要性可从以下三个方面加以论证。
第一，弥补现有立法缺失与碎片化问题。一方面，当前中国气候治理的法律框架呈现出分散化与碎片化的显著特征，相关内容并未通过一部综合性的专门法律得到有效整合，而是零星地散布于多个部门法和政策文件中。这种分散状态涉及环境法、能源法、经济法、行政法、国际法等多个法律领域，法律法规之间缺乏必要的衔接和协调，融贯性不足。过去采取分散式立法模式，不同部门立法各自为政，导致规范交叉、重复或相互冲突的问题。另一方面，迄今中国尚无专门的气候变化基本法，应对气候变化立法仍存在空白。在生态环境法典中专设“应对气候变化编”，可以将分散的气候规范加以系统整合，弥补现有立法的碎片化缺陷。
第二，强化国际履约与提升全球治理影响力。法典单设“应对气候变化编”既是对中国承担的国际义务的法律回应，也是增强国家全球治理能力、引领气候治理新方向的必要举措。独立成编有助于彰显中国作为负责任大国的国际形象，并提升中国在全球气候治理中的话语权和影响力。气候变化具有全球性特征，各国立法均需回应《联合国气候变化框架公约》及《巴黎协定》等所规定的国际义务。中国作为《巴黎协定》的缔约方，将“应对气候变化”独立成编，有助于将中国应对气候变化的国际承诺转化为国内法上的义务，为兑现减排和适应承诺提供坚实的法治保障。此外，设立专编，能增强中国参与全球气候治理的制度基础。气候变化立法不仅涉及国内事务，更关乎中国在全球环境治理中的话语权和领导力。
第三，提升气候治理的法治系统性与可操作性。首先，它将系统性目标体现在立法层面，使减缓、适应等不同方面有机统一，建立从中央到地方、从政府到企业及公众的全方位气候行动法律规范，为全国气候行动提供共同遵循的法律依据。其次，可以提高制度的可操作性。通过法典编纂，可以明确各项制度安排的法律地位，将制度纳入法典并细化原则规定，从而为行政执法和司法审判提供明确依据，促进气候政策措施落地见效。通过“应对气候变化编”的构建，中国将逐步形成层次分明、功能互补的气候法制体系，既有法典统领全局，又有专门立法和配套规章深入具体领域，既系统周延又灵活开放，能够有力保障应对气候变化各项工作的依法、有序推进。
第四，“绿色低碳发展编”模式存在一定的局限性。当前支持在法典中设立绿色低碳发展编的论述，多建立在政策逻辑与战略回应的基础之上，而非严格的法理结构分析。例如，绿色低碳发展已被确立为中共中央治国理政的重要理念，是实现高质量发展的核心路径。然而，这类理由多属于对现行政策执行、治理话语或立法现实的延伸，并未充分论证绿色低碳发展是否具备自身规范边界、制度要素和功能逻辑，从而构成一个独立的法律子体系。对绿色低碳发展概念的泛化使用，加之其与应对气候变化制度之间的重叠关系未得到深入分析，导致了相关主张在规范法理上缺乏根据。
综上，在生态环境法典中专设“应对气候变化编”，无论从弥补立法不足、履行国际责任，还是从完善法律体系、引领长远治理来看，都是正当且必要的举措，将为中国构建系统完备、科学规范的气候法治体系奠定坚实基础。
（二）统筹国际国内气候法治要求
在全球气候变化日益严峻、人类命运休戚与共的时代背景下，中国作为负责任的大国，积极参与全球气候治理，并郑重承诺了“双碳”目标。这不仅是中国自身实现可持续发展的内在要求，更是对构建人类命运共同体理念的深刻实践和对国际义务的积极担当。因此，在构建应对气候变化规范体系时，统筹国际国内法治要求，实现二者的良性互动与有效衔接，是其应然结构与制度定位的重要内容。
首先，履行国际义务是统筹国际国内气候法治要求的重要基础。中国的“双碳”目标正是《巴黎协定》中国家自主贡献的具体体现。统筹国内国际两个大局，将国际层面的承诺和义务有效内化为国内的法律规范和政策行动，至关重要。这并非简单的法律移植，而是通过国内立法过程，将国际气候治理的原则与理念融入国家法制之中，使其成为推动国内经济社会绿色转型的强大动力。
其次，加强国际合作与交流，能够有效提升中国在全球气候治理中的话语权与影响力。健全的国内气候法治体系，有助于中国向国际社会展现实现“双碳”目标的坚定决心和负责任的大国形象。当前，国际上大多数国家倾向于参考《联合国气候变化框架公约》等国际公约制定国内应对气候变化的专门法律。因此，中国主动在生态环境法典中设置“应对气候变化编”，将其与“双碳”战略目标有机衔接，有助于夯实国际气候法治对话基础，让中国在未来的交流与合作中占据有利位置。
最后，强化国内法与国际法的有效衔接与互动，是实现气候目标的重要路径。这不仅包括学习、借鉴国外先进的立法经验和国际通用规则，更重要的是可将中国多年来在应对气候变化领域的实践经验和行之有效的规则提炼上升为国际通行规则。这种外化国内法与内化国际法双向并行的法律工具运用，能够增强国内法的国际影响力与适用性，同时将国际气候治理的原则与理念融入国内立法。通过《生态环境法典》等基础性法律的对外传播，中国能够用中国话语表达和维护国家在气候变化问题上的坚定立场与利益诉求，从而增进国际社会对当代中国法治文化的理解和认同，并加速推动当代中国经验向全球通用规则的转化进程。
（三）构建减缓与适应并重的气候规范体系
应对气候变化的法律规范应同时覆盖减缓与适应两个方面，形成协调互补的规范体系。减缓是通过限制温室气体排放控制全球变暖的速度与程度，适应是通过提升系统对气候风险的抵御能力来减少潜在损害。在法典中科学构建减缓与适应并重的规范体系，不仅符合《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》的基本结构要求，也有助于回应中国不同地区、不同主体在气候风险中的多样化应对需求，提升制度适应性与实效性。
减缓聚焦于温室气体排放总量的控制，强调通过能源结构调整、产业转型、碳排放权交易等机制减少人为温室气体的排放。适应围绕提升社会系统对气候变化的适应力、抵抗力与恢复力展开，强调通过城市基础设施、生态系统管理和公共健康体系的改善来增强气候韧性。二者目标不同，但不可偏废。
从现代治理理念出发，减缓侧重控制风险产生的源头，适应则关注应对已发生或不可避免的影响。减缓和适应虽然在方式及途径上各有其侧重，但在目的上具有内在关联性和一致性，本质上是相互促进而非相互排斥的关系，二者在功能上互为补充，任何一方面的缺失都将使气候治理体系失衡，甚至导致治理责任的错配和资源投入的失衡。因此，法典应通过章节结构安排、制度设计配比与规范密度调整，实现减缓与适应协同均衡的法治表达。
三、《草案》气候变化规范存在的结构性与规范性不足
尽管《草案》已将应对气候变化纳入规范体系，但从结构安排到制度设计，仍存在明显不足。一是结构定位不当，将“应对气候变化”置于“绿色低碳发展”之下，导致其独立性与体系统摄性不足；二是规范内容覆盖不全，减缓与适应发展不平衡，关键制度缺失；三是授权条款笼统，未为后续立法提供清晰依据；四是责任义务体系不健全，公私主体义务未能有效衔接，法律责任机制尚显薄弱。这些结构性与规范性问题，亟待在法典草案后续完善中加以回应。
（一）编章结构定位不当：气候变化规范独立性不足
当前《草案》将“绿色低碳发展”设为第四编，并将“应对气候变化”置于该编第四章，其立法安排具有一定的政策延续性与整合逻辑，意在通过绿色发展路径统摄减碳行动与气候政策，体现国家高质量发展战略下环境法与经济政策的协同性。目前重大的规划、政策文件都以“绿色低碳发展”作为上位政策框架，例如2021年出台的《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》就明确提出，要以“绿色低碳发展”为引领，推动减污降碳协同增效。在此背景下，立法机关更倾向于沿用“绿色低碳发展”这一熟悉、稳定、能统一国家政策语言的框架，以便政策与法律之间顺畅衔接。然而，将“应对气候变化”纳入“绿色低碳发展”，在法律体系结构与国际接轨层面存在明显不足与逻辑张力，有必要从结构上予以修正。
首先，从法律体系结构的角度看，绿色低碳发展仅是应对气候变化中减缓路径的一种实践手段，其核心任务在于推动能源转型、技术升级和生产方式变革，以减少温室气体排放。相比之下，应对气候变化作为环境法领域中的独立问题，既包括减缓，也包括适应。这一双支柱结构早已在《联合国气候变化框架公约》《巴黎协定》及众多国家气候立法中被确立为全球共识。而将“应对气候变化”嵌套于绿色低碳发展之下，在逻辑上等于将母项纳入子项，从而造成概念层级倒置，不利于在法理结构上形成稳定、可辨识的气候法律体系。
其次，从与国际气候法律实践对接的角度出发，当前的编排方式亦不具备足够的对外一致性与条约执行力支持。该编名也未能充分体现中国对气候变化全球性挑战的法律回应意图。应对气候变化不仅涉及国内产业转型与能源结构调整，更关系到中国履行《巴黎协定》义务、建设气候适应型社会、参与全球气候治理等多层级相关法律问题。采用“绿色低碳发展”作为该编名，在国际法语境中缺乏可比性和法律识别度，显然不利于中国生态环境法典与国际气候法体系的接轨，也难以有效回应国际社会对中国气候立场的法治期望。
（二）制度规范覆盖不全：减缓与适应发展不平衡、关键机制缺位
《草案》在结构上已对气候变化减缓与适应进行基本的区分，分别设立了相应章节，但从规范内容本身来看，整体覆盖仍显不均，减缓偏重、适应薄弱，关键制度构建不足，体系仍处于原则性宣示阶段，难以形成可执行的法律支撑。
首先，减缓与适应并重的理念尚未得到充分贯彻，二者并未实现均衡立法。《草案》在总体原则上提出应当坚持减缓与适应并重，但具体条款对适应气候变化的规定明显薄弱，减缓与适应并未得到同等程度的关注。《草案》第四编第四章第二节涉及碳达峰、碳中和等减缓措施，已初步涉及碳排放统计、核算、交易、碳汇等制度；但适应措施仅集中在第三节，内容相对零散，缺乏有机体系与技术指引。适应措施的制度建设在当前立法体系中仍属短板，难以有效支撑极端气候风险日益增加的现实挑战。
其次，减缓机制中的关键法律制度缺失。《草案》第四编第四章第二节规定了碳达峰、碳中和以及减缓气候变化的具体举措，包括碳排放总量和强度控制、碳排放统计核算、碳足迹管理、碳市场交易制度、温室气体自愿减排交易制度、生态系统碳汇等。但《草案》中缺失若干国际公认的重要气候治理制度，减缓气候变化的手段不够丰富，最突出的是缺少关于碳税和碳足迹等减排政策工具的规定。碳税作为控制温室气体排放的经济手段，在诸多国家被证明行之有效，但《草案》对此未予体现，也未授予财政税收领域制定碳税的任何法律依据。相比于单独实行碳交易市场政策，采取碳交易市场和碳税相结合的碳减排政策能以更小的经济和社会福利损失达成碳中和目标。
再次，适应机制的规范化程度更为不足。《草案》第四编第四章第三节规定了适应气候变化的具体举措，包括适应气候变化国家行动与地方行动、重点区域和领域适应气候变化要求、监测预警和评估、防灾减灾、气候变化健康风险评估等。《草案》中仅有七条涉及气候适应，缺乏基本定义、分工机制与应对路径，现有规范未能构建气候风险评估、适应性规划、监测通报等关键配套机制，无法支撑实质性适应行动。此外，《草案》在城市韧性、水资源管理、生态缓冲带建设等方面，尚未体现生态系统基础的适应性策略，仍然停留在传统工程性防灾导向，对生态系统在适应过程中的功能认识不足，也未涉及气候适应融资、适应信息披露等国际普遍关注的制度内容。
就总体而言，《草案》虽已初步构建应对气候变化的制度框架，但从规范体系的完整性与内容的精细度来看，覆盖仍显不足。若不能进一步强化制度厚度与操作性，将难以支撑国家“双碳”目标的有效落实，也不利于构建具备前瞻性和约束力的现代气候法制体系。
（三）授权性规范不足：后续立法空间与路径不清晰
基于“适度法典化”的编纂原则，《草案》在整体上倾向于确立框架性、原则性制度，而将技术性与动态性较强的事项交由后续立法补充。气候治理具有高度的技术性、动态性与跨部门协同性，许多关键制度无法在法典中穷尽规定，需依赖下位规范细化操作。因此，法典能否通过有效授权条款，为国务院及其部门制定行政法规、规章、技术规范等留出空间与依据，直接关系到法律实施的可操作性与持续性。
在当前《草案》中，虽已在若干条款中授权国务院及其有关主管部门制定气候相关制度，如重点行业碳排放核算方法、产品碳足迹国家标准、温室气体自愿减排交易规则等，但整体授权设计仍存在笼统化与碎片化的问题。从授权规范理论来看，授权立法必须以“确定性”为基本要求，应当清晰界定授权事项、范围、方式与期限，否则易导致权力运行失衡和立法体系的空转。这正是当前《草案》中授权制度设计面临的缺失。目前法典中的授权规范数量和明确性仍然不足：其一，授权事项覆盖面不足，缺乏对碳预算分配机制、区域协调减排机制、碳税制度、适应气候融资机制等关键领域的明确授权；其二，授权表述多使用“国家规定”或“有关部门制定”，未区分由行政法规、部门规章还是技术规范承接，缺乏对具体立法事项、授权范围与实施期限的明确限定，难以形成可操作的制度衔接路径。
法典中授权规范的不足，限制了后续立法空间的明晰性与制度路径的稳定性。虽然法典为应对气候变化提供了统领性和前瞻性基础，但能否有效实现减污降碳协同治理，在很大程度上依赖于法典对后续授权立法的指引作用以及授权本身的清晰度。当前《草案》中缺乏配套授权机制，不仅不利于后续法规和标准体系的有序跟进，也可能会影响减污降碳等政策目标的法治化落地与持续性推动。
（四）责任义务体系不清：主体职责模糊与法律责任薄弱并存
责任制度是气候变化法的重要组成部分，应对气候变化是一项涉及多主体、多层级的系统工程，需要国家机关、企业、公民和社会组织共同履行责任、形成合力。应对气候变化的法律责任体系应当区分国家公共责任与私法责任，并根据减缓与适应的不同目标，分别构建多层次、多类型的责任结构。目前《草案》未能有效体现这一立体责任格局，关于应对气候变化的责任与义务规范体系尚不完善，主要体现在责任主体单一、权责关系模糊、法律责任设定薄弱等方面。
首先，责任主体集中于国家层面，其他主体职责设定不足，难以形成多元共治的格局。《草案》中关于应对气候变化规范频繁使用“国家”这一表述，体现了应对气候变化和推动碳达峰、碳中和目标的实现是国家层面的重大战略部署与顶层设计。例如，《草案》规定了国家层面的应对气候变化工作方针、目标引领、管理体制和协调机制，在具体措施上提到了国家建立温室气体排放总量和强度控制制度、碳排放权交易制度、自愿减排交易制度等。此外，在气候变化的监测、信息共享、适应气候变化的国家行动等方面也均以国家为主体进行规定。虽然地方政府有具体的实施职责，企业等市场主体有具体的排放控制和报告义务，但顶层设计和制度建立的主体是国家。法律规范把过多的义务与责任赋予国家，将导致地方、部门和社会对国家履责的依赖性，降低其他法律关系主体参与气候治理的积极性和主动性，并容易使国家成为气候治理不理想时的埋怨对象，进而影响国家的声誉和权威性。
其次，国家层级内部的职责划分模糊，未能明确中央与地方政府、各职能部门之间的协调与分工机制。频繁且笼统地使用“国家”作为法律规范的责任主体，其主要不妥之处还在于法律条文未能充分、明确地将国家层面的宏观目标和义务分解细化到具体的政府层级或职能部门，导致执行主体模糊，权责划分不清。这使得法律在实践落实层面缺乏明确的可操作性，容易出现部门间互相推诿或难以形成有效治理合力的问题。
再次，法律义务责任体系的针对性与强制性不足。目前《草案》中直接针对气候义务的法律责任条款相对有限，其中尽管包含了违反绿色低碳义务的法律责任条款，并对温室气体信息公开和碳市场交易的违规行为规定了罚则，但市场主体的法律责任条款仍显不足。第一，义务设定缺乏强制性。例如，企业在碳排放信息披露、碳履约、碳足迹管理等方面承担的法定义务大多未被明确规定；在适应气候变化方面，未对开发建设单位、城市基础设施运营主体等设定相应的防灾适应责任或补救义务。第二，处罚力度不足。当前与应对气候变化相关的罚则（如碳市场违规）主要依据层级较低的部门规章或地方性法规，处罚手段多为限期改正和罚款，且罚款额度相对较低。第三，责任体系不完善。《草案》中的法律责任条款较为稀缺且抽象，主要集中在行政法律责任层面，缺乏民事、刑事等多元化法律责任。除了行政处罚，法典责任体系还应包含更丰富的手段。例如，引入信用惩戒机制，将违法企业纳入信用记录并予以公示等。
四、完善《草案》应对气候变化规范的可行路径
鉴于《草案》在有关应对气候变化方面存在的结构设置不当、规范内容不全、责任体系单一、实施路径不明确等问题，有必要在既有《草案》的基础上对其中有关气候变化的规范内容进行系统性优化，从体系结构、制度供给、责任配置等方面加以完善。
（一）优化结构设计：设立“应对气候变化编”，统筹减缓与适应
针对前文所述的问题，从立法结构上看，强化气候变化规范在法典体系中的独立地位与条理性表达，将第四编命名为“应对气候变化编”更具逻辑合理性和制度清晰度，从立法逻辑、适用范围、对外合作和立法实效方面更具合理性。现行《草案》将其置于“绿色低碳发展编”下，容易造成规范重心模糊、制度逻辑混乱，不利于法典条文的结构清晰与功能表达。可将第四编更名为“应对气候变化编”，并设立“减缓气候变化”与“适应气候变化”两章，明确区分两类制度路径，有助于在立法、执法和绩效考核中形成更具针对性的制度体系。
对于绿色低碳发展、循环经济、资源节约等内容，可以进行功能性归类和整合，明确其作为减缓气候变化的具体路径类制度。绿色发展理念、循环利用方式和资源高效配置手段虽然适用范围广泛，但在应对气候立法脉络中，其价值主要体现在通过结构性调整降低单位碳排放强度和绝对排放水平。将其纳入“减缓气候变化”章中，在条文中明确其服务于温室气体减排的目标，有助于厘清制度逻辑，增强条款的适用清晰度与法律约束力。
此外，不宜将绿色发展、循环经济、资源节约等内容完全抽离而单独设立为“绿色低碳发展编”，否则有可能带来两个方面的问题：一是可能导致气候规范“空转”。与应对气候变化进行制度分离可能导致气候规范缺乏必要支撑，难以形成完整的制度路径。绿色生产方式、资源节约措施、能源结构调整等，正是当前减排目标的主要实现路径。如果将上述内容与气候规范在结构上割裂开来，可能造成气候目标与实施机制之间的脱节，使减缓措施失去抓手，影响制度的可执行性。二是易使政策目标错位。本应服务于碳排放控制和低碳转型的制度工具，一旦被单独纳入经济发展或资源利用的立法范畴中，其气候导向性可能被削弱，甚至在实际执行中被重新定义为单纯的技术性或产业性措施。这会削弱减排功能、模糊气候变化规范本应具有的独立性。
将应对气候变化单独成编的结构安排能够提升条文结构的清晰度、制度内容的针对性与法典体系的协调性，为气候规范的有效运行提供必要保障。从法律结构上正本清源，赋予气候变化应对以应有的地位和法典话语权，可为未来《气候变化法》的出台预留空间，确保中国环境治理真正转向现代化与全球化的制度轨道。
（二）健全制度体系：补足减缓与适应机制的制度短板
当前《草案》虽然已设立“应对气候变化”相关专章，并在减缓与适应两个维度列举了若干基本制度，但在总体上仍以原则性条文为主，未形成完整的应对气候变化制度体系，难以支撑气候变化系统性治理的需要。对此，可以从以下几个方面进一步补充和完善应对气候变化的核心制度体系。
1. 完善气候变化减缓机制
在减缓制度方面，应在现有碳排放总量控制、碳足迹管理、碳市场交易等的基础上，补足当前法律体系中仍未确立或规范程度不足的若干关键制度。其一，应加强碳足迹制度建设，增强与国际规则的衔接及话语权。该制度旨在量化并管理产品生命周期内产生的温室气体总量。作为衡量产品生命周期碳排放的重要指标，碳足迹已经成为国际绿色贸易、技术准入的基础工具。随着欧盟碳边境调节机制（CBAM）的正式实施，CBAM费用=排放强度×产品数量×碳成本，“排放强度”即每单位产品生产的二氧化碳当量，是碳足迹的核心指标。中国的产品若无法提供可信的碳足迹数据，将在国际市场中面临技术壁垒与贸易竞争劣势。目前《草案》虽已提出“建立产品碳足迹制度”，但其规定仍处于框架性和倡导性层面，缺乏与国际标准的衔接路径与操作机制。若无全国统一的碳足迹核算规则和权威认证体系，不仅不利于企业形成稳定预期，而且削弱了中国在全球碳足迹标准制定中的话语权。因此，需要在法典中进一步明确，国家建立统一的碳足迹核算标准体系，推动与国际规则互认，并支持企业碳足迹信息在境内外市场的一致适用。
其二，为未来碳税制度的确立预留立法接口。碳税作为市场机制与行政手段之间的重要纽带，其作用不仅在于通过价格机制促进排放主体内化外部成本，更在于为国家设定减排路径提供灵活性与经济性。在面对欧盟设定的碳边境调节机制等气候贸易壁垒时，与其让他国“薅羊毛”征收中国产品的碳税，不如我们先行一步，建立中国的碳税制度，引导和推动中国企业减低产品的碳强度。这就有必要将碳税制度纳入应对气候变化法律规范的考量之中。目前中国尚未设立全国性碳税制度，《草案》也未规定其原则性立法意向，存在制度真空。如果在法典的总则或应对气候变化编中增设“国家可根据气候变化防治需要，依法设立碳税制度”的原则性授权条款，即可为未来碳税制度的建立预留空间。
2. 加强适应气候变化能力制度建设
在适应制度方面，面对气候灾害日趋频发的现状，气候变化正在破坏生态系统的稳定性。故应通过法律引导更具弹性的生态系统适应方式，包括恢复和保护自然系统。气候适应立法应当逐步转变传统工程性的防灾思路，转向基于生态系统的适应建设。《草案》中虽设有适应国家行动、预警评估、防灾减灾等条款，但缺乏关于具体的空间规划和自然基础设施的内容。
对气候适应机制的完善，需要重视地方性和差异性，将基于自然的治理机制纳入法律体系。可重点补充以下制度方向：一是推广海绵城市建设与乡村土地蓄水工程，通过渗透、蓄留等方式提升城市的雨洪调节能力；二是强化生态缓冲机制，鼓励利用红树林等生物措施替代海堤防护，提升沿海地区的自然适应能力；三是推动退耕还湖、还河、还湿地等生态修复行动，恢复传统水域的蓄洪和涵养功能，缓解极端天气造成的水灾风险；四是加强山区植被覆盖和植树造林，提升水源涵养能力。这些举措不仅具有较强的适应成效，而且体现了绿色转型与生态恢复的协同逻辑。此外，还应当完善具体制度，支撑实质性的适应行动，完善相关气候适应规定中的组织体系、责任分配和配套制度，包括气候适应规划制度、气候风险预警制度、气候变化影响评估制度等。
3. 吸纳地方气候立法制度设计的有效经验
中国各地方在应对气候变化立法方面作了大量探索，形成了多样化的体例选择和制度创新，为国家层面立法积累了经验。在体例选择方面，地方应对气候变化立法探索了多种模式，呈现出双轨化特征，包括以碳排放权交易制度为突破口的专项立法路径和地方综合性应对气候变化立法路径。近年来以绿色低碳转型为导向的综合性立法探索逐步开展，从地方应对气候变化立法的发展历程来看，目前中国已形成了应对气候变化专门立法、低碳发展地方性法规、生态环境保护类法规以及碳排放权交易专门立法四种主要的应对气候变化规范类型。多元化资金机制保障低碳转型，中国地方财政与金融支持制度也形成了差异化实施路径，如山东和江苏。地方立法实践为国家立法提供了宝贵经验，可用于补强应对气候变化的规范，提升制度可行性。
（三）增强规范衔接：增加授权性规范，提升制度可实施性
在中国现行法律体系中，授权立法主要包括决定授权与法条授权两类。前者由全国人大常委会通过专门决定作出，后者则在具体法律条款中直接设定授权，通常用于制度技术性较强、需留待行政机关细化的领域。《草案》在应对气候变化的相关规范设计中，普遍采取法条授权方式，将部分技术性强、尚不成熟的内容授权国务院及生态环境主管部门制定规章或技术标准。
从授权的性质来看，目前《草案》中大多数授权条款属于执行性授权，即基于已有政策方向、制度框架或技术路径，在行政层面完成具体规则制定，不创设新的实体权利义务，仅细化落实已设法律规则。就整体来看，《草案》中关于应对气候变化的授权存在范围窄、授权对象模糊、授权内容空泛等问题，只覆盖了少数事项，多数条文仅称“国务院有关部门”或“生态环境主管部门”，未明确是行政法规、部门规章还是技术规范。
适当扩展法典中的授权性规范，有利于增强制度的衔接性与动态调整能力。法典的“适度法典化”定位要求其主要提供原则性、基础性的规范框架。对于具体的、操作性强的制度细节，可以留待后续的部门规章、地方性法规或专门的应对气候变化法等单行法作细化规定。单行法的立法程序灵活，是保持法典开放性和法律体系动态性的重要工具，在保持法典稳定性的同时，能为具体制度的灵活性和适应性留下空间。但即便在法典层面，也应通过授权性条款等方式，为这些后续细化规定提供明确的法律依据和方向指引。
在完善应对气候变化授权性规范时，可重点借鉴《瑞典环境法典》在授权设计上的有益经验。《瑞典环境法典》采用了框架性编撰加授权立法的实质编纂模式，授权条款通常具有清晰明确的结构和表述，明示授权主体、事项范围及目的条件，避免了“授权制定办法”式的泛化措辞。例如，《瑞典环境法典》第五章环境质量标准部分在阐明标准制定和达标义务后，随即授权“政府或其指定机关可规定监测方法及结果报告”。借鉴《瑞典环境法典》关于授权性规范的立法经验，有助于中国构建结构清晰、责任明确、标准适配的授权体系，从而提升法典的制度执行力和治理效能。
（四）强化责任规制：明晰主体义务与追责体系
一方面，强化公权力主体的义务与责任规定。需要在法典或后续的单行法中明确界定各级政府及其相关部门在减污降碳协同增效和应对气候变化工作中的具体职责与法定义务。例如，明确规定牵头部门和各相关部门在规划制定、目标分解、标准执行、监督管理、信息共享、跨区域协同等方面的具体任务及分工。同时，应考虑建立对政府部门未履行气候变化应对职责的问责机制，包括对失职公职人员的责任追究。
另一方面，需要增加和细化私主体的义务设置与激励机制。生态环境治理和应对气候变化是一个复杂的系统工程，需要政府、企业、社会组织、公众等多元主体共同参与。法律应更清晰地规定企业、公民、社会组织等私主体在减污降碳中的义务（如数据报告、配合监管）和倡导性行为（如绿色低碳生活方式、参与公益活动、参与碳市场）。同时，应设计相应的激励机制（如绿色金融、碳普惠、税收优惠、绿色采购、认证激励）和约束惩戒措施（如信用惩戒、市场限制等），以引导和促进私主体行为向绿色低碳转型。此外，还应强化信息披露义务，包括企业和政府的排放数据公开，并建立全国统一的披露标准，以保障社会监督权。
应对气候变化不仅是中国履行国际气候承诺的重要内容，还是推动国家环境治理体系现代化转型的内在要求。作为生态环境基本法，生态环境法典承担着统筹污染防治、生态保护与气候治理的制度整合功能，应对气候变化的规范内容理应在结构上突出、制度上完备、机制上协调。应对气候变化应成为生态环境法典的重要制度内容，这不仅是履约之需，更是国家现代环境治理转型的内在要求。法典不应止于宣示性表达，而应形成一套结构合理、制度健全、机制可行的法律治理体系，真正为中国气候治理走向系统化、法治化奠定基础。
附本文引证格式
1.王灿发、邵莎莎：《论应对气候变化在生态环境法典中的地位与规范表达》，《河北学刊》2025年第6期。
