摘要：中国经济发展的政治逻辑一直是学界关注的焦点。无论是方法论还是研究假设，基于能动主义的分权说和晋升激励说均不足以解释中国经济发展的政治机制。改革开放是中国共产党领导政府适应经济发展进行的全面的、系统的改革，这种政治适应包括党和政府的体制适应和政策适应。为了营造以城市为中心的发展模式，政治适应再造了城市治理体系: 体制适应表现为，通过权力下放、构造城市体系、行政升级、建立“市管县”体制、倾斜式放权改革等重构城市治理体制，形成了经济增长的动力来源;政策适应表现为，通过制定经济特区作为引擎的非均衡发展战略，形成了经济增长的作用机制。在中国共产党领导下，中国特色社会主义理论尤其是习近平新时代中国特色社会主义思想为指导的经济发展的政治适应，展示了一种不同于西方国家现代化发展的经济治理模式。
关键词：改革开放；经济发展；政治适应；城市治理体系；经济特区政策。
一、中国经济发展的政治逻辑
改革开放至今，中国实现了经济社会的快速发展: 第一个二十年全面解决温饱问题，第二个二十年全面建成小康社会，当前进入了全面建设社会主义现代化国家时期。中国现代化发展的“三步走”战略正逐步实现。在人口超大规模国家取得奇迹般的经济社会发展成就，对于全人类尤其是发展中国家具有重要启示，也引起了国际社会对于中国经验的强烈关注。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出，党百年奋斗的历史经验是: 坚持党的领导、坚持人民至上、坚持理论创新、坚持独立自主、坚持中国道路、坚持胸怀天下、坚持开拓创新、坚持敢于斗争、坚持统一战线、坚持自我革命。从国家治理的角度，关于中国经济发展的政治逻辑的决定因素从学理上可以归纳为: 马克思主义思想指导论、中国特色社会主义制度优势论、党的有效领导论; 动力来源有国家能力论、强政府论、举国体制论、集中力量办大事论等。国际社会的研究总体可以归结为体制韧性论。这些研究主要从指导思想、制度安排、领导主体和动力等方面展开，但未基于历史经验进行机制性分析。在这方面，经济学界进行了一定的探索。
关于经济增长动因的传统文献主要关注资本、劳动、技术、资源等要素。但在比较条件类似的国家时发现，有些国家发展起来，有些国家停滞不前。显然，除了可能偶然获得资本或资源（如石油）外，要素条件的具备主要是一个国家治理的问题。对于迅速发展起来的国家而言，领导、制度、战略选择等就成为重要的解释变量。基于诺斯（Douglass C. North）等人的开创性贡献，制度（包括经济制度、政治制度等）被认为对经济增长具有重要的甚至决定性作用。制度安排与地方政府行为是决定增长的深层次原因。
沿循制度主义的思路，许多研究者认为中国经济发展的主要动力在于激励，即国家调动地方、社会、个人在经济生活中的积极性。其中，分权说和晋升激励说是两种颇为流行的解释。然而，这两种主要建立在心理效应基础上的假说，尽管也分析了经济发展的政治逻辑，但未能充分解释改革开放以来中国经济发展所取得的巨大成就，忽略了中国共产党及其领导的政府所做出的努力。恰恰是党和政府在经济治理方面的调整、改革、适应，才推动经济转型并建立了社会主义市场经济体制。深入挖掘改革开放以来中国经济发展背后的政治逻辑，尤其是中国共产党领导政府在经济转型时期的适应性变革，进一步总结、归纳中国经济发展的治理经验，在全面建设社会主义现代化国家时期尤为必要。
二、分权说与晋升激励说的偏误
在学界，一个广泛的“共识”是，中国经济转型的成功，很大程度上归功于经济领域的分权改革: 一方面通过市场化，政府逐步退出竞争性领域，资源配置主要由价格机制和竞争机制实现，另一方面在政府内部，中央逐步向地方放权。无论是早期的财政包干制还是后来的分税制，都使得地方政府拥有了一定程度事实上的自主权。正是分权使得地方政府具有很高的热情发展市场，推动地方经济增长。
中央将权力下放给地方政府有着一定的理论依据，包括地方性公共产品理论、地方性知识理论、信息和知识的分散性理论以及制度竞争理论。其他研究也指出，中国式分权引致了地区之间的横向竞争，进而影响经济增长; 财政分权增强了地方政府有效配置资源的能力; 在某种程度上形成了地方对中央的制衡机制，增强了投资者的信心; 还会引致地区之间的制度竞争，影响企业的投资决策而促进经济增长。
然而，分权说很快招致了批评。一个较为流行的质疑是: 同样分权，为何俄罗斯、墨西哥等国家没有实现有效的经济增长。一些研究从实证角度分析中国式分权与经济增长之间的关系。有研究者利用1978—1992年的省级数据，使用财政支出来衡量中央与地方的财政分权程度，得到的结论是财政分权与经济增长之间没有显著关系。也有研究者利用1986—2004年的数据，发现1994年之前财政分权与经济增长之间缺乏显著关系，但是在1994年实施分税制后，财政分权与经济增长之间呈现一种正相关关系，具有“跨时效应”。还有研究认为，财政分权引发了市场分割、重复建设、地方保护主义等多种负面效应，反而抑制了经济增长。
显然，分权说并不能充分解释中国的经济增长。改革开放以来，中央将大量经济自主权和财政资源下放给地方政府，但并没有一放了之，而是强化了对地方官员的考核和监督。近年来，经济学界聚焦于地方官员的晋升激励来研究政府内部治理的特征，将地方官员的晋升与地方经济发展联系起来，假定地方官员为了政治晋升而在经济上互相竞争，由此提出了政治锦标赛模式。该模式认为，从20世纪80年代开始地方官员围绕GDP增长而进行的政治锦标赛是理解政府激励和经济增长的关键线索之一。晋升激励说和政治锦标赛模式将经济分权与垂直政治管理体制结合起来，拓展了中国式分权模式。
分权说和晋升激励说紧扣改革开放以来改变权力过于集中、权力下放、中央宏观调控等改革重点，回应了如何充分调动地方、企业和个人的积极性的战略问题，强调了地方政府在经济发展中的核心地位。然而，分权说和晋升激励说简单地将经济发展的动因归于经济权力调整和经济体制改革，在基本逻辑、方法论等方面存在明显缺陷。
从逻辑上，分权说认为通过财政分权赋予更多资源就可以调动地方推动经济发展的积极性，显然出现了思维跳跃。在向谁分权的问题上，分权说含糊其词。中国地方政府包括了省（自治区、直辖市）、市（设区的市、自治州）、县（自治县、不设区的市、市辖区）、乡（民族乡、镇）等四个层次，尽管分权涉及所有地方政府，但经济权力重点向哪级政府、哪些政府部门配置，地方政府如何具体行使被赋予的权力，相关研究语焉未详。分权赋予地方政府相应的权力和行动空间，但并未解释地方政府如何被激发出巨大的能动性和创造性。当然，中国式分权模式也提出经济分权与垂直政治管理体制相结合的说法，认为中央的控制和激励发挥了主要作用，但它忽略的是，垂直管理体制是新中国成立以来政治体制的基本特征，在20世纪50年代也曾经实行过分权，但当时经济分权与垂直政治管理体制的结合并未改变中国经济发展的方向和绩效。
相比之下，晋升激励说以及晋升锦标赛模式聚焦于地方政府领导干部，从微观的心理机制来观察地方能动性的来源，假设在任何社会，政府官员或政治家最终都关心仕途和晋升，差别只在于决定仕途的具体机制不同而已。对此，有研究者质疑，晋升锦标赛模式基于政府官员的“政治人”假设，认为地方官员最关心的是行政晋升和仕途，强调自上而下的外在政绩考核对地方官员行为的影响。这一假设对地方官员目标函数的刻画过于简化，尤其是忽略了地方官员的经济利益动机和经济行为的内驱力。此外，晋升锦标赛模式在理论逻辑和证据支撑方面尚有不足之处，地方官员能否因经济绩效突出而得到提拔存在较大争议。尽管这一质疑有其合理性，但使用“经济人”假设同样并非真实，它忽视了政治教育、选拔机制的作用，矮化了地方官员的形象，无视大多数官员的公共利益动机。在对地方官员的激励方面，除了晋升外还存在着考核、奖惩等其他手段，简单将绩效作为决定官员晋升的因素并不符合实情。中国对公务员的考核兼顾德、能、勤、绩、廉等因素，针对党委书记与行政首长的考核标准差异较大，对不同层级领导的考核标准也不同，且晋升与考核之间也不存在直接关系，更不用说基于经济增长指标的考核晋升。
从方法论上，分权说和晋升激励说也存在明显不足。分权说秉持整体主义的立场，将地方或地方政府看作一个整体，忽略了不同层级的地方政府在发展经济和提供公共服务中的作用差异;将地方政府看作能动者，机械地认为分权能够自动产生激励功能，能够提高政府效率和推动经济增长。更为深层次的原因还在于经济学一贯的自由主义立场，即将政治权力看作消极权力，主张最小的政府才是最好的政府，这也是“放权让利”说法流行的原因。但显然，这种自由主义的立场无法解释中国经济发展的动因，更看不到改革开放中党和政府推动经济发展的巨大动能。相比之下，晋升激励说坚持经济学一贯的个体主义方法论，将中国经济转型和发展的动因归结为地方政府领导干部出于晋升目的的积极性的调动，而忽略了那些未得到晋升的领导干部的贡献，更是无视普通政府工作人员在经济发展中的重要作用，缺乏整体主义观念和组织视野。对地方政府“为增长而竞争”以及官员晋升激励的分析，仅仅表明不同地方政府之间或官员之间的激励差异，它或许可以解释地方经济发展的“组间”差异（增长差异），却无法解释各地普遍的经济增长，即“所有组”的变化（普遍增长），无法回答那些未得到晋升的官员所在的地方也实现了高速经济增长的问题。晋升激励说夸大地方政府领导干部的个人能动性，而忽略了领导干部背后的结构性因素，这种结构性因素包括中国共产党和政府发起的政府体制改革、政策选择以及对地方政府的赋权增能。实际上，这些因素才是改革开放以来中国社会释放出巨大生产力的根本动因。
改革开放是中国共产党在国家发展遇到困难、人民生活改善缓慢时做出的重大决策，旨在实现从计划经济体制向商品经济及社会主义市场经济体制转变。一些研究者借用基于积极权力观的发展型国家理论或统合主义理论解释中国经济发展的动因，但无论是国家主义、积极产业政策、有效官僚体制还是良性政企关系等观点，均不能充分解释转型中国所发生的根本政治经济变化。
作为顶层设计的改革开放决策是由邓小平等党和国家领导人发起、推动的，是执政党积极行使治国理政权力的体现。显然，仅仅强调经济制度的作用是远远不够的。有效运用路线、方针、政策进行的经济治理才是中国四十多年来经济社会发展的决定因素。
三、经济发展的政治适应
作为国家治理的组成部分，经济治理是国家规范经济秩序和促进经济发展的过程。国家权力的根本目的就是为社会经济服务，维护特定的生产关系。马克思在分析国家权力对经济发展的促进作用时曾强调，“原始积累的不同因素，多少是按时间顺序特别分配在西班牙、葡萄牙、荷兰、法国和英国。在英国，这些因素在十七世纪末系统地综合为殖民制度、国债制度、现代税收制度和保护关税制度。这些方法一部分是以最残酷的暴力为基础，例如殖民制度就是这样。但所有这些方法都利用国家权力，也就是利用集中的、有组织的社会暴力，来大力促进从封建生产方式向资本主义生产方式的转变过程，缩短过渡时间。”恩格斯也指出: “如果政治权力在经济上是无能为力的，那末我们又为什么要为无产阶级的政治专政而斗争呢?”在建立第一个社会主义国家后，列宁指出，“无产阶级取得国家政权以后，它的最主要最根本的利益就是增加产品数量，大大提高社会生产力”。
国家的性质决定国家目标和政府职能，政府职能是维护国家性质、实现国家目标的手段和途径。中华人民共和国是中国共产党领导的人民民主专政的社会主义国家，党的领导是国家治理的根本特征。自成立以来，中国共产党团结带领中国人民进行的一切奋斗、一切牺牲、一切创造，归结起来就是一个主题: 实现中华民族伟大复兴。中国共产党领导革命和国家建设的目标主要是民族解放、走社会主义道路和推进现代化发展。运用路线、方针、政策等工具调节经济生活和生产活动，是中国共产党治国理政的基本方式。
1978年12月，党的十一届三中全会明确了国家经济治理的基本任务，即“现在，我们实现了安定团结的政治局面，恢复和坚持了长时期行之有效的各项经济政策，又根据新的历史条件和实践经验，采取一系列新的重大的经济措施，对经济管理体制和经营管理方法着手认真的改革，在自力更生的基础上积极发展同世界各国平等互利的经济合作，努力采用世界先进技术和先进设备，并大力加强实现现代化所必需的科学和教育工作”。改革初期，党和政府的主要职能是稳定局面、恢复和创新政策、改革体制和实施开放，重点是对经济管理体制和经营管理方法进行改革。在党的十四大做出建立社会主义市场经济体制重大决策后，政府职能发生了巨大转变，主要内容是围绕建立社会主义市场经济体制，加快经济改革步伐; 进一步扩大对外开放，更多更好地利用国外资金、资源、技术和管理经验; 调整和优化产业结构; 加速科技进步，大力发展教育; 充分发挥各地优势，加快地区经济发展; 积极推进政治体制改革; 进行行政管理体制改革和机构改革;把社会主义精神文明建设提高到新水平; 不断改善人民生活等。为经济发展提供支持保障和公共服务，适应经济发展的需要，是国家经济治理的主要内容。培育市场体系，建立市场经济体制，首先要解决政治动力即党和政府的体制改革的问题。
马克思主义认为，经济基础决定上层建筑的产生、性质和变革，上层建筑反作用于经济基础。经济基础要求上层建筑同自己相适应，以利于经济发展; 上层建筑必须适应经济发展的需要，否则不能长期存在下去。因此，上层建筑一经产生，便成为一种积极的能动力量，促进经济基础的形成、巩固和发展。当上层建筑不能维护经济基础、阻碍生产力发展时，就必须进行调整、改革。国家是上层建筑的核心组成，政府是国家的行动主体。在组织行为学领域，适应问题通常指的是组织与环境之间的关系，其后进一步发展为组织适应问题，解决的是组织在不确定环境下如何进行战略调整以实现生存和发展。所谓组织适应，是“为适应外部环境的变化，组织整体或组织部门进行调整或变动，目的在于使不平衡状态恢复平衡。”组织适应研究涉及种群生态学理论、复杂性理论、战略选择理论、权变理论等，但其本身尚未形成成熟的理论。作为组织的政府同样会面临适应的问题，需要应对来自外部环境的威胁或者机会。政府适应并非被动式反应，而是主动地辨识、调整、满足外部环境对政府的需求，尤其是来自经济发展的要求，以更好地服务于外部环境。政府构成要素包括目标、功能、体制、机制、人员、政策、资源等，其中核心要素和载体是组织体制，而政府治理社会的主要工具是政策，政治权力通常运用政策发挥作用。因此，政府适应主要包括体制适应和政策适应。
政府适应是国家目标和职能的内在规定性所决定的。在中国，中国共产党和政府机关构成了广义上的政府。为了便于理解，此处将党和政府的适应统称为政治适应。政治适应包括党和政府的体制适应和政策适应，前者是在结构上作为国家治理组织的党和政府的组织体制围绕环境需求进行的调整、改革，解决的是经济发展的动力来源问题，后者是在功能上作为国家权力行使者的党和政府通过制定战略政策以顺应、推动经济社会发展，解决的是作用机制问题。（见图1）
1980年，邓小平同志在《党和国家领导制度改革》的讲话中指出，“改革党和国家领导制度及其他制度，是为了充分发挥社会主义制度的优越性，加速现代化建设事业的发展……党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少的弊端……从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”随后，党中央推动改善党的领导、加强民主集中制和集体领导、废除领导终身制、政府职能改革和机构改革等全面的、系统的改革。从1982—1987年改变权力过于集中并实行权力下放、精兵简政，1988—1997年转变政府职能、理顺政企关系，1998—2007年加强宏观调控、改善社会管理与公共服务，2008—2017年着力建设服务型政府，到 2018年以来推进党和国家机构职能优化协调高效; 从政治体制改革到机构改革再到国家治理体系和治理能力现代化，党的领导和政府体制不断响应、回应、适应社会经济发展的需要。这一改革不是简单的行政体制改革所能够涵盖的，而是包括了党和政府在内的整个政治体制改革。不仅在横向上政府内部进行了权力调整、机构改革、精兵简政，也在纵向上政府体制发生了重要改革，尤其是地方治理体系的改革。实际上，中国的经济发展主要是地方的经济发展，地方党委和政府成为社会主义市场经济活动的重要领导者、直接推动者。因此，地方的经济治理才是解释中国经济增长的关键。
在体制适应的基础上，党和政府通过改革开放这一核心战略主动推动政策适应。改革开放是国家以经济改革为主的整体战略，是为了“把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来”，“加快社会主义现代化建设，并在生产迅速发展的基础上显著地改善人民生活”。1987年，改革开放和现代化建设的总设计师邓小平同志提出了“三步走”的战略构想。党的十三大把邓小平同志的战略构想明确为“三步走”的发展战略。在这一发展战略的引导下，中国出台了各种对外开放政策、产业政策、财政政策、货币政策、收入分配政策等，推动了经济社会的转型，建立了社会主义市场经济体制。地方党委和政府积极有效贯彻落实中央的路线方针政策，直接介入、改变了经济和市场活动的运行。
在政治适应经济发展的过程中，一个显著特点是以城市为中心推动经济发展。近代国际社会经济发展的历程表明，城市是现代商业和工业的诞生地和集中地，也是现代市场经济的发源地。城市不但集中了人口、生产资料、商品、市场、资本、生活、娱乐，更是集中了政治机构、经济组织、社会团体以及财富、资源、教育、科技等现代部门。列宁曾经指出: “城市是人民的经济、政治和精神生活的中心，是进步的主要动力。”正是城市构造了社会经济活动的场域。改革开放后，中央向城市政府放权、赋权、增能，再造城市治理体系，实现了经济发展的政治适应，直接推动了地方经济增长。
四、体制适应: 重构城市治理体制
新中国成立前夕，在党的七届二中全会上，毛泽东同志指出，“从现在起，开始了城市到乡村并由城市领导乡村的时期。党的工作重心由乡村移到了城市”。此后一段时期，城市主要是政府管理的中心，商业、生产的功能相对弱化。改革开放初期，在加大工业建设、推动经济发展时，引领主体的缺位问题凸显出来。这种主体缺位表现为: 一是推动经济发展需要合适的地域并由政府来承担。但显然，省域范围太大，且辖区主要是由农业生产为主的县组成，难以发挥经济集聚的作用，因而无论是省还是县，很难实质性地承担推动经济发展的重任; 二是国际社会的工业化、市场化一般都是在城市中完成的。城市具有劳动力密集、人才集聚、教育水平较高、市场相对成熟、基础设施较为完备的特点，适应规模化工业生产。改革开放后，中央一方面积极向地方和企业放权，另一方面大力对外开放，引进外资、技术和管理经验等。不管是向地方放权还是对外开放，承接权力和对外开放的主体是地方政府尤其是城市政府。
1982年，国务院关于第六个五年计划的报告强调，“要注意发挥城市的作用，特别要着重发挥大中城市在组织经济方面的作用……全国性的公司和少数大型骨干企业应该由行业主管部门直接管理，大量的企业应该逐步改由城市负责管理……要以经济比较发达的城市为中心，带动周围农村，统一组织生产和流通，逐步形成以城市为依托的各种规模和各种类型的经济区”。报告强调了城市在组织经济活动、承担管理企业以及建设经济区中的重要作用。1984年党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，强调“城市是我国经济、政治、科学技术、文化教育的中心，是现代工业和工人阶级集中的地方，在社会主义现代化建设中起着主导作用。只有坚决地系统地进行改革，城市经济才能兴旺繁荣，才能适应对内搞活、对外开放的需要，真正起到应有的主导作用，推动整个国民经济更好更快地发展”。在发挥城市作为经济发展中心的过程中，国家进一步强调中心城市领导区域经济发展的作用。1988年国务院批准的《国家体改委关于一九八八年深化经济体制改革的总体方案》，明确“进一步发挥中心城市的作用”。确立城市为经济发展的中心地位后，中国的城市治理体制改革跨入了一个突飞猛进的时期。过去四十多年，改革开放塑造了以城市为中心的经济发展格局，构造了以城市政府为核心推动经济增长的发展模式。
（一）权力下放
“权力下放”作为改革的重要措施之一，有效激发了地方和市场的活力，促进了社会主义市场经济的快速发展。权力下放的核心是向地方放权（央地关系重组）以及向企业放权（政企关系重组）。
在国际社会，中央向地方的分权按照由低到高的程度分为: 职责委托，也称行政分权; 权力授予; 权力下放; 权力取消或私有化。中国改革开放中向地方和企业的放权，包括了职责委托、赋予权力、赋予职责、增设权力、职能转变等全面性的放权。尤其是在向社会主义市场经济体制转型中，中央通过宪法法律、政策、行政命令等，不但将原来属于中央部委的部分权力移交给地方，更是赋予省和地级市通过法规或政策形式创设新的权力和职能的自主权，积极鼓励地方进行制度创新。经过不断的放权、赋权，地方至少拥有以下重要权力: （1）制定本地经济发展的年度计划和长期规划，制定长远发展战略和产业政策; （2）财政资金的支配权和通过政府担保对银行信贷的影响力以及对地方金融机构（城市商业银行）的巨大影响力; （3）通过制定和提供各种优惠政策招商引资; （4）项目的审批权; （5）土地出让和使用; （6）实施合同和协调纠纷; 等等。事实上，地方政府掌握了几乎所有的关键性生产要素（如资金、土地、项目审批、政府补贴、税收减免、劳动力政策），进而对企业和当地经济发展可以施加决定性的影响。
经济建设的核心主体是企业，企业活动的平台是市场。这就决定了经济领域改革开放的主要任务就是激发企业的自主性、创造性和活力，为企业经营活动搭建平台。改革初期，针对经济管理权力过于集中的现象，中央采取了放权的措施，在不涉及产权变更的前提下，扩大企业的自主权和经营权，实现政企分开，通过承包制等形式激发企业活力。党的十二届三中全会通过的《决定》明确“增强企业活力是经济体制改革的中心环节”。党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，针对国有企业要求建立“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，推动了对计划经济体制下的企业进行“脱嵌”处理: 一是国有企业的“去行政化”，即降低政府对企业的行政干预，尤其是对企业经理的人事控制，成立国资委，将政府的所有者身份与管理者身份分离; 二是建立有效的“公司治理结构”，甄别、选择高素质的经营者，并赋予其合适的激励合约; 三是“去社会化”，即剥离国有企业的社会负担，使之成为一个纯粹的经济组织。从扩大企业的经营管理权，到推动企业独立法人地位，再到赋予企业体制选择权，政府与企业的关系逐渐从政企分开向企业独立自主、政府作为资产所有者和公共管理者的角色转变，企业真正成为市场主体，在创造中国经济奇迹中发挥了根本作用。
四十多年来，中国的地方尤其是城市在推动对外开放、招商引资、兴建基础设施等方面充分发挥了积极性、主动性、创造性，许多重要的改革创新都是由地方发起、推动和参与的。江泽民同志在党的十四届五中全会闭幕时发表的《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》讲话中指出，“改革开放以来，实行权力下放，地方积极性得到充分发挥，有力地推动了改革和发展。这是一条重要经验，应当充分加以肯定。”
（二）构造城市体系
权力下放的承接主体主要是城市政府，但在计划经济时期，中国的城市呈现数量少、规模小、分散化和城乡分割的特点。因此，中央通过调整行政区划，扩大城市规模，构造城市体系，打造以城市为中心的经济发展格局。既有研究无论是从分权化、“行政区经济”还是从城镇化的视角，均将中国城市行政区划调整视为推动社会经济发展的重要工具，或是促进地方乃至区域经济的发展，或是推动中国的城镇化进程，体现出一种效率主义的理念。改革开放以来我国行政区划改革的核心就是围绕城市化和城市政府展开。1978年3月，第三次全国城市工作会议在北京召开，会议制定的《关于加强城市建设工作的意见》明确了城市定位，即城市是我国经济、政治、科学、技术、文化、教育的中心，在社会主义现代化建设中起着主导作用。城市建设与经济建设相辅相成，互相促进又互相制约。没有经济的发展，就没有城市的发展; 而把城市建设好，对生产力的发展，对经济、文化、科技、教育的发展又会起到巨大的推动作用。20世纪80年代初期，中央提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市化战略。在原有城市的基础上，通过地改市、县改市（区）、新设市、镇升市、乡改镇等途径，积极加快城市建设，构造城市体系。此后，我国城市数量猛增、规模扩张，构造了包括都市圈、城市群、区域中心城市、普通城市、边缘城市、卫星城镇等在内的城市体系，形成了大中小城市协调发展的局面。1978年改革开放之初全国仅有193个城市，而截至2023年底，中国城市数量增至694个。随着数量的迅速增加，城市及城市政府在政府改革中的地位凸显，城市与经济发展之间的关系得到强化。通过增加“市”的建制来提升城市化水平，构造城市体系，形成城市行政区与经济区的融合模式，为中国经济发展提供广阔的场域和动能，是中国经济发展的一个重要经验。
（三）实施行政升级
在中国，根据地理位置、自然资源状况、规模大小、经济发展水平等将城市划分为若干层次、大小不同的直辖市、副省级城市、地级市、县级市（市辖区）以及镇，设置相应的政府对辖区内政治、经济、社会等事务进行统一管理。不同层级的城市具有不同的经济治理权力，层级越高，权力越大，对经济发展的影响就越大。有研究指出，中国城市的等级制度构成了管理城市空间的特殊“尺度”，并在很大程度上影响了地方的经济发展程度，等级越高的城市在竞争中通常处于有利地位。正因为如此，国家通过行政升级调整权力尺度，扩大城市的经济治理权力，提升城市的区域发展力。
行政升级的具体做法是: 将部分地级市级别提升至副省级、设置计划单列市、撤地设市、县改市（区）等，提升城市行政等级，扩大城市政府在政治、经济、社会等方面的权力，同时也便于承接中央和上级政府下放的权力。副省级城市由中央直接管理，其最初设置的目的是为了加快城市经济和社会发展，发挥中心城市的辐射作用。相对于一般地级市，副省级城市享有部分省级立法权、更大的财政自主权、更多的资源分配权，目前有广州、武汉等15个副省级城市。1985年12月国务院转发国家体改委、国家计委《关于继续落实和完善七城市计划单列工作报告的通知》，规定计划单列市与省级计划单位一样，拥有省级经济管理权限，在国家计划中单列户头，并直接参加各种全国性经济活动，同样享有副省级城市的经济治理权力。撤地设市则是改革开放中地方改革最大的变化，从根本上再造了城市体系的格局。撤地设市包括地改市、地市合并。地改市是将原来的地区改为地级市，行政公署变成地级市政府，设立国家机关，行使一级政府的权力，原行政公署管辖的县、县级市归地级市管理。地市合并则是将原来的地区与城市合并建立地级市，设置地级市政府管辖周边若干县，实行“市管县”体制。1983年2月15日，中共中央、国务院下发《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“实行地、市合并，由市领导县”。撤地设市之所以能够促进城市化进程，推动经济发展，在于其提高了城市的行政级别、扩张了城市经济发展的自主权。首先，原来属于中央、省、地区各主管部门管理的企业，逐步交由所在地级市统一管理，从而有利于解决部门分割问题; 其次，实行地改市后，城市经济发展的自主权力增长，这有助于城市充分发挥本地优势，开展更加广泛的地区分工和横向经济合作，从而有利于解决地区分割的问题; 最后，实行地改市后，将城市周边的农村地区划归新设置地级市领导，有助于解决传统行政体制下长期存在的城乡分割问题。类似地，撤县设市（区）作为推动城市化的手段，也在一定程度上促进了经济增长。除一般城市所具有的功能外，县级市在经济上成为辖区及辐射周围地区的决策中心、商品集散和交易中心、交通和信息中心、生产技术中心、金融及资金调剂中心等。将经济发展较好的县升级为县级市，同样提升了经济治理权力，有利于促进区域市场整合、扩大市场规模。
（四）建立“市管县”体制
长期以来，我国宪法规定市、县分置。虽然在1959年9月17日，全国人大常委会通过的《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》确认了市对县的领导，但此后领导县的市并不多，大多数县由省直接领导。1981年，全国有57个市领导147个县，分别占全国地级市以上的51.4%和县的6.9% ，平均每个市领导2个县。显然，“市管县”属于例外情况。1982年通过的《宪法》第五十三条规定，省、自治区分为自治州、县、自治县、市; 县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区，自治州分为县、自治县、市。1983年，中共中央、国务院发布《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求以经济发达的城市为中心，以广大农村为基础，逐步实行市领导县的体制，使城市和农村紧密地结合起来，充分发挥两方面的优势，互相依存、互相支援，统一领导、全面规划，促进城乡经济、文化事业的发展。随后，中国全面进入“市管县”的时代。随着地市合并和撤地设市工作大范围开展，地级市数量急剧增加，截止到2023年底，全国共有293个地级市。“市管县”体制成为中国政府体制的一个重要组成部分。
显然，“市管县”体制不是简单的政府重组，而是中国非均衡经济发展战略在政府组织体制中的重要体现。1985年3月，国务院办公厅转发的《全国城市经济体制改革试点工作座谈会纪要》指出，“目前，城市政府一项突出的任务，就是要采取优惠的经济政策，吸收各方面投资并运用地方财政力量，加强道路、通讯、供电、供水等基础设施与生活服务设施的建设和改造，大力发展各种技术咨询、人才培训、信息情报、调查预测等服务事业，增强吸引力、辐射力和综合服务能力，逐步把城市建设成为城乡结合、内外交流的开放型城市”。城市先发展起来，再带动农村地区共同发展，驱动城乡一体化，从而实现共同发展。研究表明，在改革开放后的相当时期内，“市管县”政策的实施对辖区内的经济发展具有显著的正向影响，对于提升较为落后的农村地区经济发展，推动中国城市化进程由少数大城市向广大欠发达地区扩展具有重要作用。
（五）倾斜式放权改革
党中央将城市置于国家经济发展的战略中心地位，并以城市和城市政府为中心逐步实施了倾斜式放权改革。1985年2月18日，中共中央、国务院关于批转《长江、珠江三角洲和闽南厦漳泉三角地区座谈会纪要》的通知，首次提出了层次式、梯度式的经济发展战略，即“我国的经济体制改革和对外开放，将通过经济特区—沿海开放城市—沿海经济开放区—内地这样多层次的探索和实践，由外向内、由沿海到内地逐步推进，从而有效地把发展沿海经济同开发内地经济密切结合起来，解决我国东部和西部的关系问题，使我国经济全面振兴，人民普遍富裕起来”。这一放权体制改革既符合经济发展的规律，也符合了邓小平同志提出的“一部分地区、一部分人可以先富起来，带动和帮助其他地区、其他的人，逐步达到共同富裕”的战略构想。
在梯度式经济发展战略指导下，我国实施了倾斜式地区放权改革策略，即向地方的放权、赋权并非无差异地同时进行，而是根据不同地区的条件和作用区别对待，以寻求改革的突破口和引领作用，实现改革收益的最大化。这一倾斜式改革策略被一些学者称为“非均衡转型发展论”。该理论认为，在经济转型的早期，在特区采取重点投资和财政激励，可以实现资源利用的集中，促成“非特区”对特区的“会聚效应”，有效避免“低均衡陷阱”。这种非均衡发展首先在沿海经济特区和沿海开放城市实现，然后形成对中西部地区正的“溢出效应”，并逐渐由非均衡转为均衡，成为整个国家经济转型的催化剂。通过设立沿海开放城市、计划单列市、经济特区、经济技术开发区等特殊区域，在放权上实现“局部突破”。这种对局部地区的倾斜性政策体现了中国领导人实施“双轨制”和“增量改革”的政治智慧。通过对特定地区、特定城市的行政升级、倾斜性赋权增能，打造了支撑经济发展和人口聚集的城市体系，发挥城市的集聚效应，引导资源整合、共建共享，带动周边农村地区的发展，最终形成梯度式发展的格局。
作为非均衡经填济发展战略的引擎，经济特区在改革开放中受到了极大关注，不但是中国实施对外开放政策的起点，也是引领中国经济发展的龙头，贯穿整个改革开放的进程。经济特区政策在创造中国经济奇迹中发挥了关键作用。
五、政策适应: 经济特区作为引擎的非均衡发展战略
如何推动城市的经济发展，是中国改革开放初期面临的一个重大问题。新中国成立后，国家采取了均衡发展的道路，尤其是计划经济时期，基于平等的均衡发展成为中国经济发展的目标，“三线”建设便是典型。改革开放之初，邓小平同志提出要从实际出发，走中国特色社会主义道路，以发展带动落后，以非均衡发展带动均衡发展，“在经济政策上，我认为要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来。一部分人生活先好起来，就必然产生极大的示范力量，影响左邻右舍，带动其他地区、其他单位的人们向他们学习。这样，就会使整个国民经济不断地波浪式地向前发展，使全国各族人民都能比较快地富裕起来。”以效率为导向的非均衡发展模式是党和政府为适应改革开放后的经济发展做出的重大战略抉择，具有历史必然性。
非均衡发展战略是将有限的资源投向效率较高的地区和产业，以获得区域经济的高速增长，并带动其他区域、其他产业的发展战略。在实践中，世界各国总体上都是沿着从非均衡到均衡的发展路径，但大多数国家的经济发展变迁属于自然演进，中国则建构了非均衡发展模式。在如何选择优先发展的地区上，邓小平同志做出了深思熟虑，指出“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。”正是在加快沿海地区发展思路的指导下，经济特区政策应运而生。
经济特区模式是国家在某些城市或城市中划出一部分地区实行特殊的经济体制和经济政策，通过提供良好的投资环境、优惠的税收政策，吸引外资，引入先进技术和管理经验，加快区域经济发展的治理模式。创办经济特区是党中央根据邓小平同志的倡导，在改革开放的历史条件下，在总结国内外经验教训的基础上，为加快社会主义现代化建设而做出的重大战略决策。
1979年4月，在关于国民经济比例失调问题的中央工作会议上，广东省向中央提出建立出口加工区和对外开放“先走一步”的要求。在这次会议上，邓小平同志首次提出要开办“经济特区”。1980年3月24日，中共中央在广州召开广东、福建两省会议，正式将“出口特区”定名为“经济特区”。1980年8月26日，第五届全国人大常委会第十五次会议审议批准建立深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区，并通过《广东省经济特区条例》。1988年4月，七届全国人大一次会议通过《关于设立海南省的决定》和《关于建立海南经济特区的决议》。2010年5月，中央正式批准新疆的喀什、霍尔果斯设立经济特区，标志着我国特区经济发展开始由沿海城市向内陆城市转变。
从1985年开始，国家科委先后提出在北京、上海、武汉、广州等试办新技术开发区。1991年3月，国务院批准建立第一批26家国家级高新区，1992 年11月，国务院又批准建立25家国家级高新区，此后又陆续批准了一些高新区。高新技术产业开发区已经成为我国高新技术产业化发展的主要基地和科技创新的战略高地。
1990年4月，中央批准开发开放上海浦东新区，实行经济特区的优惠政策。2005年11月，中央提出推进天津滨海新区开发开放，并正式纳入国家总体发展战略。此后，国家不断对两个新区进行行政升级、政策优惠、区域扩大。浦东新区、滨海新区已分别成为上海、天津两市加快发展的龙头和深化改革开放的先行区。
1990年6月，国务院批准设立我国第一家保税区上海外高桥保税区。此后几年内，国务院又相继批准在沿海地区城市天津、深圳、广州、大连、海口、厦门、张家港、宁波、福州、青岛、汕头、珠海等设立14个国家级保税区。在此基础上，国务院又批准若干保税物流园区、保税港区、综合保税区等，进一步发挥保税区促进进出口加工、国际贸易等功能。
中国最早的出口加工区是1979年国务院批准的深圳蛇口出口工业区。2000年，国务院批准天津、北京、大连、威海、烟台、昆山、苏州、上海、杭州、厦门、深圳、广州、武汉、成都、珲春等 15个出口加工区。此后，国务院又陆续批准若干批出口加工区。出口加工区成为我国对外开放的桥头堡，在区域经济发展中发挥了重要作用。
2013年8月，国务院正式批准成立中国自由贸易试验区。同年，国务院批复成立中国（上海）自由贸易试验区。2015年，国务院批复成立中国（广东）自由贸易试验区、中国（天津）自由贸易试验区、中国（福建）自由贸易试验区，后又陆续批复多批自由贸易试验区至21个。2018年4月13日，国务院正式宣布设立海南自由贸易港，作为全面深化改革和落实“一带一路”倡议的重要组成部分。
作为非均衡战略重要内容的特区包括特区城市和城市特区（经济开发区），特区城市和城市特区相对于非特区的城市和城市其他地区获得了更大的经济治理权和更优惠的政策，两者构成了城市治理体系的特殊部分。目前，我国经济特区形式丰富多样，数量不断增加，全国开发区总数达2781个，包括19个跨省国家城市群、7个经济特区、1个社会主义先行示范区、19个国家级新区、12个国家综合配套改革试验区、7个国家金融综合改革试验区，230个国家级经济开发区、172个国家级高新技术开发区、29个国家自主创新示范区、21个自由贸易试验区、19个边境经济合作区、2个国家农业高新技术产业示范区等。2021年，230个国家级经开区实现地区生产总值13.7万亿元，财政收入2.5万亿元，税收收入2.2万亿元，分别占全国GDP的12.0% 、12.5%和12.9%;172个国家级高新区实现地区生产总值15.3万亿元，占全国GDP的比重达到13.4% 二者合计贡献了全国经济规模的1/4左右。实践表明，经济特区在改革开放以来的中国经济增长中作出了重要贡献。经济特区治理模式的主要特点如下。
第一，经济特区构成非均衡经济治理战略中倾斜式发展的撬点。改革开放之初，在对外开放问题上，邓小平同志提出“现在是我们向世界先进国家学习的时候了”，“要实现四个现代化，就要善于学习，大量取得国际上的帮助。要引进国际上的先进技术、先进装备，作为我们发展的起点”。在选择引进外资、先进技术和市场方面，我国将经济相对较好、最接近国际市场的沿海港口城市和经济特区作为突破口，这是“开创利用外资、引进先进技术的新局面，加速社会主义现代化建设的一个重要步骤……扩大沿海港口城市的自主权，让他们有充分的活力去开展对外经济活动。”针对经济特区非均衡治理的具体做法是，“通过放宽某些政策，改革现行的某些管理制度，增强这些城市及其企业开展对外经济活动的活力，把积极利用国外资源( 包括资金、物资、技术、知识、人才) 、扩展国际市场，同市内工业结构改组、企业技术改造、管理体制改革紧密结合起来，必将大大加速经济的发展，使整个地区、企业和人民群众更快地富起来”。有国外研究者认为，中国的经济特区原型包含了“自由贸易区”“出口加工区”“自由港”和“面向国外的金融区”，是一个综合体。中国办经济特区的目的除了“出口加工区”的一般目的外，还有向内地传播先进技术、经营秘诀; 进行市场经济的“试验”; 进行大规模地域开发试验，发挥“起爆器”的作用;引进华侨资本; 统一祖国。在党的领导下，经济特区的形式不断丰富、扩大，从沿海扩展到内地，开放程度日益加深。这一过程被研究者称为“增长极化论”，即通过“地理集聚”，形成“极化战略”，先将开放政策“极化”到经济特区，形成“增长极”，成功后再扩散到14个沿海城市，再扩展到其他地区，形成“极的散布”或“多极化”。通过作为桥头堡的经济特区的撬动效应，我国经济发展形成了梯度式分布的整体格局，实现了长时段的发展。1990年10月，江泽民同志《在庆祝深圳经济特区建立十周年招待会上的讲话》中指出，“深圳和其他几个经济特区，在我国发展对外贸易，引进国外资金和技术，扩大对外经济合作交流中，发挥了重要的窗口和基地作用，在改革开放中也发挥了排头兵作用……经济特区建设所取得的成就充分证明，创办经济特区的实践是成功的，实行改革开放的总方针是完全正确的。它从理论与实践的结合上，丰富了我们对建设有中国特色的社会主义的认识”。
第二，经济特区构造了中国经济治理的“飞地”模式。作为改革开放的一项重大战略安排，国家在一些地方尤其是一些城市，将行政区与经济区统合起来建立经济特区，实行不同于一般行政区的特区体制和开发区体制，并且赋予其特定的经济治理权力和优惠政策。在经济管理体制上，属于经济特区的城市通常获得行政升级，如从地级市升级为副省级城市，其主要领导往往为上级党委常委。不同于一般意义上的行政区域，经济开发区、高新区和自由贸易试验区等的性质主要为经济功能区，实行管委会体制，通常不设立一级党委和政府，管理机构属于上级政府的派出机构，其主要领导往往高配，由设立管委会的政府的副职领导人担任。在经济政策上，国家给予的优惠政策包括: 税收优惠、土地使用优惠、外汇管理优惠、出入境管理优惠、银行信贷优惠、劳动用工优惠、赋予特区政府较大的经济管理权。这种“飞地”治理模式具有经济试验区的特点。一些研究也认为，经济特区是中国将特定区域与其他部分隔离开来的“飞地”，在“飞地”上试验社会主义市场经济体制。“飞地”内的企业和经济活动享有自由市场环境，政府干预很少。由于“飞地”的隔离性，即便试验结果不理想，也不至于影响到其他地区的经济和总体战略部署。而一旦试验成功，则可以扩散、移植到更广大的地方。从最早的沿海开放城市、经济特区到沿海经济开放区、经济开发区、高新区、自贸试验区、自贸港，再到城市群、都市带、都市圈，从地域经济、省域经济到区域经济、跨区域经济，中国经济特区的形式、规模不断扩大，充分体现了以城市为中心的经济发展战略和非均衡经济发展战略的有效。
随着经济特区试验的成功，国家充分利用经济特区的溢出效应，通过政策传导方式，进一步推动长三角、京津冀、大湾区、成渝经济圈等跨省域的经济一体化发展，实施西部大开发、振兴东北等战略。以经济特区为引擎的非均衡发展模式被证明是中国经济发展的重要经验之一。
六、结论
邓小平同志曾指出，改革是“摸着石头过河”，但这并不意味着改革是盲目的、缺乏顶层设计的试错，而是根据经济规律和市场规律开展的能动探索，是在借鉴了国际社会经济发展的经验基础上进行的改革。在推动经济转型中，党和政府自身率先做出了根本改革，从体制和政策上适应经济发展的需要。
既有解释如分权说和晋升激励说只是指出了经济增长的政府动力，没有回答经济增长的条件问题，政治适应解释则回答了经济发展的动力来源，揭示了推动经济增长的政治机制。本文也回应了一些人认为改革开放主要是经济改革，政治和政府体制没有多少变化的说法，也证伪了政治改革滞后于经济改革的观点。不是实行执政党轮流执政或竞争性选举才属于政治改革。从政治价值和观念的解放，到针对权力过于集中的改革，再到职能改革、人事体制改革，这是一场全面的、系统的党和政府的改革。为了有效实现经济发展，党和政府再造了城市治理体系，通过权力下放、构造城市体系、行政升级、建立“市管县”体制、倾斜式放权改革等重组城市治理体制; 采取非均衡的经济发展模式，制定了以特区为引擎的发展战略，利用资源的集聚效应和溢出效应，让一部分地区先发展起来，再带动其他地区一起发展，这既符合了经济发展的规律，也体现了共同富裕的社会主义目标。这一过程是在中国共产党领导下，以中国特色社会主义理论尤其是习近平新时代中国特色社会主义思想为指导的党和政府对经济发展的适应，展示了一种不同于国际社会尤其是西方国家现代化发展的经济治理模式。
经过改革开放四十多年的发展，中国实现了第一个百年奋斗目标，进入了全面建设社会主义现代化国家时期，正朝向中国式现代化的目标迈进。中国式现代化是人口规模巨大、全体人民共同富裕、物质文明和精神文明相协调、人与自然和谐共生、走和平发展道路的现代化，这些特征对国家治理提出了新要求。中国式现代化已经不局限于巩固、完善社会主义市场经济体系，而是全面建设社会主义现代化国家。2025 年7月14—15日，时隔十年，中央再次召开城市工作会议，会议强调要践行人民城市理念，以城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，走出一条中国特色城市现代化发展新路子。建设人民满意的服务型政府，解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，实现国家治理体系、治理能力的创新，成为党和政府未来政治适应的方向。
文章来源：《政治学研究》2025年第4期
