摘要：城市是人口与海量部件要素高度集聚的复杂巨系统。尤为关键的是，数据信息已从社会行为的附属记录，跃升为社会化生产的基础性要素，这一经济结构基础的根本变革，重构了城市运行的底层逻辑。推动城市治理智慧化与精细化，是应对城镇化进入稳定发展期、资源环境紧约束及市民需求多元化等挑战的必然选择。推进城市智慧化精细化，需要构建“数字底座、场景驱动、闭环运行与组织建构”四个层面的治理体系。城市智慧化治理不仅是技术迭代，更是一场深层次的组织变革，需通过“适数化”改革打破部门壁垒、重塑业务流程，实现数据驱动的精准治理。面向未来，城市管理者应坚持以人民为中心、鼓励社会参与、统筹发展与安全、强化成本收益管控，从而提升城市智慧化精细化治理水平。
关键词：组织变革；城市治理；智慧治理；精细治理
改革开放以来，中国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，形成了包括19个城市群、694座城市和9.4亿城镇人口的复杂体系。城市，既是人口聚集和文明演进的空间，也是国家治理现代化的核心场域。2025年7月召开的中央城市工作会议，明确提出“着力建设便捷高效的智慧城市”。2025年8月，《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》明确提出“推动城市治理智慧化精细化”。当前，中国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。在此背景下，推动城市治理智慧化与精细化，已不再是可有可无的选项，而是应对资源环境紧约束、市民需求多元化、治理效能瓶颈等挑战的必然出路。城市治理的智慧化与精细化相辅相成。
城市治理智慧化是指城市管理者运用新一代信息技术，提升城市感知、预测、决策和管理服务能力的过程。城市治理精细化则是指政府等治理主体以人的需求和体验为尺度，实现治理精准化、细致化的过程。智慧化使精细化成为可能，精细化则为智慧化明确了应用指向，防止其滑入“有技术无智慧”“有智慧无场景”的空转陷阱。
需要深刻认识到，城市治理智慧化与精细化的深层意义，远不止于释放技术红利。数字技术已经全方位进入生产生活，催生生产函数的指数级变革，全面重塑经济结构的基础，势必重构城市治理的上层建筑。因而，城市治理的智慧化与精细化，是呼应经济社会基本面的变化，助推城市由人口聚集的传统空间，转向能主动响应、服务便捷、治理高效的有机体的过程。这不仅是创造更高品质美好生活的重要支撑，更是城市迈向高质量发展新阶段的必然选择。
一、历史必然与现实挑战：转型的深层逻辑
城市智慧化与精细化的转向，是一场由城市系统内在演化和外部条件变化共同驱动的深刻变革。
城市流量与信息化的指数级增长，构成了治理模式革新的原生动力。中国城市的规模和区域普遍偏大，拥有大规模的物资、人口、交通、经济和信息流量，已演变成为要素高度集聚、功能紧密交织、运行瞬息万变的复杂巨系统。万物数化，城市部件要素呈现超亿级、兆级规模，其运行状态必须借助数字化手段才能被精准映射与感知。更为深刻的是，数据信息作为既有社会行为的附属性记录，已经跃升为无所不在的、社会化生产的基础要素。经济结构基础的这一革命性变化，革新了城市运行的底层逻辑。面对这一深刻变化，植根于传统职责分工与经验决策的治理模式，不但难以识别城市的要素变化与风险挑战，也难以充分释放信息要素的价值。城市智慧化治理正是对这一结构性变迁的回应，它将生产性的信息要素纳入治理体系，为驾驭城市复杂性提供全新的技术支撑，实现对城市运行的信息监测与快速响应，促使治理范式从经验判断走向数据智能驱动、从被动处置走向主动干预、从粗放管理走向精细治理。
城市居民需求结构的深刻变化，提出了治理体系精准回应的内在要求。城市，承载着人们对美好生活的向往与追求。时至今日，这种向往正经历深刻转变。其一，市民需求日益呈现多样与个体化特征，从以往对生活生产服务“有无”的期待，转向高品质、差异化的追求。其二，在庞大的人口基数作用下，这些需求汇聚成规模庞大且动态变化的“洪流”，使得传统模式化、统一供给的治理方式难以精准响应。其三，城市内部要素高度交织、瞬息联动，潜藏着诸多突发性、耦合性风险，对公共安全的即时响应与前瞻防控能力提出了更高要求。这不仅要求城市管理者在出现问题时快速响应，也需在风险未形成时“先治未病”。面对这一“质、量、态”三个维度的复合挑战，城市治理转型势在必行。城市治理智慧化精细化，本质是一场以人民为中心的供给侧结构性改革。唯有通过精细化重塑服务流程与标准，才能实现对市民需求的精准回应;而智慧化则以其在数据洞察、动态模拟与智能决策方面的优势，为精细化治理提供技术支撑，在更高水平上实现以人为本、生活美好。
空间与资源环境的刚性约束，促使城市发展逻辑转向内涵式提升。中国城镇化率已达67%，正在从快速增长期进入稳定发展期。在空间维度上，传统的空间扩张已近极限，土地财政边际效益递减，城市更新成为激活存量的必然路径。在环境维度上，城市作为高度依赖外部支持的脆弱系统，面临能源紧张与能源安全的双重压力，同时，热浪、洪涝、台风、传染病等风险灾害频发，对城市可持续运行构成严峻考验。在社会结构上，城市人口老龄化加速与区域增减分化加剧，阶层结构更加复杂，对城市管理和服务形成了新的压力。在此背景下，智慧化与精细化治理成为推动城市内涵式发展的关键杠杆。借助数字技术精准识别、监测、优化空间布局，城市发展可以从“外部空间扩展”转向“内部价值再造”，从“规模红利”向“效能红利”转型。智慧城市平台不仅有助于提升能源利用效率、增强能源供应韧性，精准识别与动态供给公共服务，还能实现对风险的智能预警与快速响应。因此，以数据驱动、系统协同为特征的治理模式，将为构建更可持续、更具韧性的城市未来提供坚实支撑。
传统治理模式的效能瓶颈，凸显了数字化转型的紧迫性。城市不仅是庞大人口与服务需求的集聚地，更是资源消耗的主体，其生产生活和治理模式仍显粗放。据统计，占全球土地面积不到3%的城市，消耗了全球60%的水资源和76%的木材，排放了全球78%的碳，绝大多数生态环境问题，如环境污染、全球气候变化、生物多样性丧失等都与城市相关。面对高度复杂、动态演化的城市系统，过去行之有效的科层制架构，因其固有的部门壁垒、信息孤岛与协同惰性，已难以精准应对公共服务领域的供需失衡，无法破解资源错配与浪费的困境。这种粗放、失准的“制度惯性”，呼唤一场深刻的智慧化精细化变革。更重要的是，人工智能正迅速从技术概念走向融合应用，演进为驱动治理现代化的关键力量。2025年7月，国务院印发《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》，提出提升“人工智能+”治理能力，在社会治理、安全治理、生态治理等方面加强人工智能应用。在垃圾智能分类、碳排放动态监测、公共交通调度、公共服务个性化匹配等日常场景，以及在疫情传播模拟、灾害推演预警等复杂应急场景中，人工智能均展现出强大潜力，为系统优化资源配置、提升公共服务效能，提供了全新的方法论与可行路径。
二、技术平台与组织建构：智慧化治理的要件
构建智慧化精细化的城市治理体系，是一项系统工程，需要在数字底座、场景驱动、闭环运行与组织建构四个层面建设智慧治理体系，形成相互支撑的有机整体。
智慧化治理的基础在于数字整合，即打造统一、包容与开放的城市数字底座。2024年5月，国家发展改革委等印发《关于深化智慧城市发展推进城市全域数字化转型的指导意见》提出要“构建统一规划、统一架构、统一标准、统一运维的城市运行和治理智能中枢，打造线上线下联动、服务管理协同的城市共性支撑平台”。城市数字底座是城市智慧化治理、精细化治理的“神经中枢”，它首先依赖于覆盖全域的感知网络，对城市巨量部件要素进行数字化映射，转化为实时动态的信息流。在此基础上，强大的算力和高效的算法将巨量数据信息进行处理和分析，实现对各类复杂、精细事物的感知、预测和辅助决策。
智慧化治理的抓手在于场景驱动，即打造精准、高效与惠民的应用场景。无应用场景，数字技术只能悬浮空转；无精细治理，数字赋能终将脱靶虚耗。数据贯穿城市规划建设管理全过程，就是要“打造一批实战中管用、基层干部爱用、群众感到好用的典型场景”。《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》强调数据资源的多场景应用，推动政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”、公共服务“一网通享”，这勾画了智慧治理应用层的核心场景。政务服务“一网通办”，即全部服务事项被统一接入一个门户网站，市民和企业在网上获得公共服务就像“网购”一样便捷高效。城市运行“一网统管”，即城市各类数据被接入统一平台，以此实时监测、预警和处置城市运行事件。公共服务“一网通享”，即城市管理者整合教育、医疗、交通、民政、社保等信息，实现数据交互基础上的“精准找人”，市民凭此享受到公平、高效的优质服务。北京等城市的“接诉即办”通过大数据分析驱动政府快速高效回应民生诉求，上海等城市的“一网统管”致力于实现对城市运行态势的全局感知与智能预警，南京、合肥、佛山等城市的“城市安全风险综合监测预警平台”，能够实现城市风险的“能监测、会预警、快处置”。实践证明，数字一经结合市民关心的养老、托育、医保、应急等场景，便会释放出满足美好生活需求的能量。
智慧化治理的根基在于闭环运行，即打造感知敏锐、赋能充分与增效显著的基层治理单元。城市智慧化精细化治理，最终要落实到社区、街区等小尺度空间单元，经由居民在日常生活中的体验来检验。《关于深化智慧城市发展推进城市全域数字化转型的指导意见》，要求“探索基层一体化智慧治理体系”。实现基层智慧治理的关键，在于数据在基层的高效微循环。杭州市、烟台市等推出了“智慧社区”“数字镇街”建设，构建了数字驱动、服务精准落地的微闭环机制。智慧化平台实时汇聚基层数据，完成“上面千条线”与“基层一张网”的有机融合，将结构化数据精准返还至基层，通过智能研判与需求匹配，实现数据找人、精准服务，切实为工作人员减负增能。唯有依托这种“小尺度、微闭环”的运行逻辑，才能将智慧化、精细化的治理成果，转化为群众可感知、可享有的日常服务。
智慧化治理的关键在于组织建构，即推进适数化改革、跨组织协同。城市治理智慧化有赖于跨部门的协同联动，是对治理体系的系统性、深层次改造，完成一场智慧化的治理革命。技术本身无法自动带来治理效能提升，其真谛在于组织变革与流程再造。《关于深化智慧城市发展推进城市全域数字化转型的指导意见》提出，鼓励城市开展管理服务手段、管理服务模式、管理服务理念的“适数化变革”，这意味着城市管理者须超越将技术简单嫁接于既有体系的思维，主动对那些不适应数字时代要求的体制机制、组织架构、权责分工及业务流程进行系统性重塑。一些地方的改革实践，比如“最多跑一次”“一次也不跑”“不见面审批”“一次认证全网通办”，都体现了“流程再造”与“技术创新”的相互交织、相辅相成。城市治理智慧化的核心都在于打破部门林立的数据“烟囱”和信息“孤岛”，以数据流为牵引，重塑组织关系、驱动业务流重组，实现“权责数化、依数履职”。在行动层面，要建立与数字化匹配的跨部门、多主体协同机制，唯有让先进的数字技术与重构后的组织体系紧密咬合、同频共振，城市智慧化治理、精细化治理所蕴藏的巨大能量才能沛然奔涌，真正转化为惠及每一个市民的治理效能。
三、城市智慧化精细化治理的路径优化
面向未来的城市治理智慧化精细化治理，内嵌着技术理性与价值理性、效率导向与公平诉求、集中控制与社会协同之间的多重张力，必须以高度的历史自觉与审慎的实践智慧进行路径优化。
一是以人民为中心，避免技术主义主导。城市治理智慧化精细化是一种上层建筑的变革，首要在于坚守以人民为中心的价值，防范技术主义的异化。智慧城市建设的最终目的是服务于人的自由全面发展与尊严生活，而非塑造一个冰冷的、由算法和数据控制的“数字支配者”。评价城市智慧治理、精细治理成败的标准，要看其是否降低了市民的生活成本、提升了市民的幸福感与归属感。其一，城市管理者需借助大数据、人工智能动态捕捉不同群体多元需求，推动服务向“需求牵引”跃升。其二，有关各方要警惕将智慧化治理、精细化治理简化为数字设备采购与平台搭建，避免将智慧化建设变成企业兜售设备的“竞标场”，避免被企业及其“黑箱”算法所裹挟。其三，城市管理者要特别注重公共服务的包容性与精细化，使智慧化建设成果真正覆盖包括老年人、残障人士等群体在内的所有市民，弥合数字鸿沟，实现技术红利的共享。
二是鼓励社会参与，推进共建共治共享。城市治理智慧化精细化不仅是技术迭代的工程，更是一场系统性社会协同变革。“各主体之间形成的相互依赖，有助于推动城市治理数字化转型协同增效”。要真正实现从管理逻辑向治理逻辑的转型，必须打破政府单边主导的路径依赖，积极构建政府、企业、科研院所、社会与公众多元主体共同参与的生态。在实践中，一些地方的智慧化治理存在明显的“内部效率导向”偏差。智慧化平台被建成为数据集成、任务分配的“派单中心”，条线部门和基层组织则成为被动执行的“接单中心”，实质上将民众隔离在外，使智慧治理窄化为“政府即平台”的数字单边主义。要扭转这一偏差，关键在于构建开放协同的治理生态。其一，企业和科研机构要超越技术供给者的单一定位，转向城市数据资源的重要供给者与平台建设的关键参与者。政府、企业和科研机构共同规划系统架构，企业和市民通过数据接口与业务协同参与数据生产、处置，形成多阶段、多层次的参与格局。其二，城市管理者须将“人民城市人民建”从理念转化为具体的机制，通过“随手拍”、数字议事厅、任务认领等渠道，使市民从服务的被动接受者进阶为服务的积极共创者。其三，尤为重要的是，政府要将服务的最终评判权交还给群众，形成政府赋权、社会协同、公众参与的良性互动，让智慧平台从简单的“派单中心”转型为开放的“共治空间”。唯有建成党委政府统筹引领、企业科研机构专业赋能、社会协同助力、公众积极参与的有机整体，智慧治理才能真正成就一座可感知、可参与、可共享的人民之城。
三是统筹发展安全，构建完备的智慧治理安全体系。唯有将安全底线与伦理要求内嵌于城市智慧化精细化治理全过程，使技术应用始终运行在法治化、可信赖的轨道上，才能真正实现高质量发展与高水平安全之间的良性互动。各类城市需筑牢数据的安全根基，形成智慧治理各类主体依法履责、保障数字平台安全可靠的规制数字治理的体系。一方面，城市的智慧化程度越高，其脆弱性也随之增加。网络安全、数据安全、关键信息基础设施安全一旦失守，城市运行可能瞬间停摆。因此，必须构建覆盖数据采集、传输、存储、使用和销毁全生命周期的安全防护体系，完善安全管理法规与跨部门应急响应机制。另一方面，随着人工智能等新技术在城市管理中的深度嵌入，仅关注传统网络安全已不足以应对新型挑战。人工智能在某些领域已被证明优于人类决策，但是，这种决策往往无法完全预知后果，可能引发潜在风险，如隐私监控、算法偏见、程序透明度不足以及自由自主权受限等问题，甚至可能引发决策责任的失控。因此，必须将算法安全与人工智能决策的可追溯性、责任透明纳入整体治理框架，建立健全人工智能伦理审查与风险评估机制，从源头上防范因算法歧视、模型失控或“黑箱”决策所导致的社会不公与系统性风险。同时，亟须在技术部署前引入多学科参与的伦理评估，在系统运行中实现决策日志可审计、责任可认定，形成“设计遵伦理、运行可监控、责任可追溯”的治理闭环。
四是坚持可持续发展，做好成本收益管控。在城市治理智慧化精细化过程中，坚持可持续发展理念并实施有效的成本收益管控，是其长期健康运行与价值实现的保障。必须将全生命周期管理思维贯穿于规划、建设与运营各环节，以法治化、市场化手段控制长期负担，提升资源利用效率，避免因盲目投入与重复建设导致财政浪费与发展失衡。其一，在技术快速迭代与投入规模巨大的背景下，城市政府需克服短期建设冲动，从“重建设、轻运营”转向“建运管并重”，探索以应用效果为导向的预算与考核机制。相关部门要防止被资本或供应商过度牵引，通过与企业签订权责清晰的建设运维合同，确保智慧系统持续可靠、成本可控。其二，城市政府需克服“一城一中心”的冲动，可探索以城市群、跨区域为单元的分布式、多中心数字化枢纽架构，实现区域内系统互通、数据共享与治理协同，从结构上抑制重复建设、提升资源复用水平。其三，城市政府要创新投融资与风险管理机制，鼓励多元主体参与投资和运营，并在重要安防场景和城市关键部件中引入保险制度，以市场化方式分散长期运营风险。唯有在监管框架特别是人工智能等新技术应用中嵌入责任与透明机制，将可持续发展观渗透进从规划到运营的每一个环节，城市智慧化治理才能创造出真实、可持续的经济与社会价值。
四、智慧化精细化治理的深层张力与未来命题
推动城市治理的智慧化与精细化，是一场波澜壮阔的治理转型，它深刻地反映了国家在城市化进入“后半场”与数字化转型交叠下的抉择。随着新一代数字技术的嵌入，城市治理正经历从经验判断向数据驱动、从粗放管理向精准服务的根本性转变。
更进一步审视，城市治理智慧化精细化的意涵超越了技术应用层面，触及更深层的理论命题。数据作为一种新型、关键的生产要素正在崛起，重塑了城市发展与治理的经济结构基础，对传统的政治经济学理论发起挑战。这迫使我们必须重新思考马克思主义政治经济学中的一些基本范畴，当数据成为与土地、劳动力、资本、技术并列的生产资料时，其产权关系和分配机制如何影响到城市治理的上层建筑？数字平台在城市治理中扮演着日益重要的角色，数字要素的深度介入如何重塑城市治理的权力结构、组织形态与流程机制，这是否可能催生出一个“技术精英掌控的专属领域”？在城市治理智慧化精细化的过程中，国家的社会管理职能因其技术的应用而空前强化，这是否意味着社会协同、公众参与的重要性和实现形式正在发生某种嬗变，这会生成一种新型的“国家-社会-市场”关系吗？对这些问题的持续追问，不仅具有学术价值，更能为我们在实践中校准方向、规避风险提供深层的理论镜鉴。
最终，我们所追求的城市治理智慧化精细化，应是服务于实现“秩序与活力”辩证统一的、有机的生命体。它既能以智慧之脑和精细之手洞察风险，又能以人本关怀激发社会活力、助力人的自由全面的发展。唯有进行这般深度的理论观照，城市治理智慧化、精细化才能超越“项目化”“内部主义”的建设思维，真正把握城市治理转型的历史意义与未来走向。
吴晓林，南开大学周恩来政府管理学院院长、教授
来源：《政治学研究》2025年第6期
