【作者单位】中共中央党校（国家行政学院）应急管理研究院
摘要：空间的思维方式赋予了超大城市韧性治理新的可能性。随着人口、资源、环境聚合效应的凸显，超大城市韧性提升面临着社会风险的空间超载、科层体系的空间壁垒、日常生活的空间挤压等难题。回应这些结构性挑战，需要一种空间的想象力，依据空间的内在属性和互动规律开展超大城市规划和风险防控。空间的想象力意味着打破各类尺度的分别和对立，重塑一体化的空间格局，在多尺度地理空间、行政空间、生活空间、虚拟空间等的叠加、衔接与融合中建构韧性治理体系。同时，还需要挖掘日常生活中的市场和社会潜力，在制度的刚性规范和自治的柔性粘合中实现常态治理和非常态应急的整合。
关键词：想象力 空间政治 应急管理 韧性治理 城市治理
一、超大城市韧性提升的空间难题
党的二十届四中全会提出：“大力实施城市更新，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。”2025年中央城市工作会议将“着力建设安全可靠的韧性城市”明确为城市工作七个方面的重点任务之一。习近平总书记指出：“城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心”。城市的中心效应同时体现为各类风险的显著聚合效应，以自然灾害、安全生产、公共卫生等为代表的突发事件正频繁出现在城市公共生活中。城市风险充满了不确定性，并伴随生产力水平的提升显现出与日俱增的复杂性。对此，在客观上彻底消除各类城市风险并不现实，能够动态适应风险环境并完成系统恢复的韧性治理才是更具适应性和广阔前景的城市发展路径。较之于消除风险、塑造绝对安全的单一思维，韧性治理在治理范式上是一种体系性成长，是注重刻画治理体系适应性和发展性的包容概念，并在灾害治理的动态演进中赋予了城市治理现代化的理想图景和实践方案。随着人口、资源、环境等要素的不断聚集，一批超过1000万人口的超大城市显现出更加典型的中心效应，也成为各类社会风险、灾害和危机的频发地，其韧性水平的提升面临突出挑战。如果把超大城市视为一个多要素聚集的公共生活空间，它在社会风险、公共行政和日常生活的维度上表现出韧性提升的结构性困境。
风险的空间超载。改革开放以来，我国城市化进程加速演进，城市的规模和生产力在较短时间内获得了大幅度提升。这种高速发展也产生了大量社会风险并酿成公共危机。这一现象正是“压缩的现代化”的缩影，它加速了风险的生产，却没有给风险的制度化预期和管理留下时间。贝克曾用“风险社会”刻画现代性的总体图景，深刻揭示了工业文明的风险生产的一体两面关系，并把风险从一种社会生活的要素上升到影响发展和治理全部范畴的社会范式。他提出：“生产力在现代化进程中的指数式增长，使风险和潜在自我威胁的释放达到了前所未有的程度。”风险已不再是一种某个领域、行业、地区等小范围的不确定性，而是给城市空间带来系统后果的结构性力量。现代政治以民族国家为基本单元，民族国家被分割为不同辖区。风险一旦爆发，就可能超出“辖区化”治理系统的反应能力和应对能力，引起治理失序。超大城市汇聚了大量的生产力要素，这些要素长期累积出潜在的风险压力，使得城市在面对重特大突发公共事件时，表现出应急医疗资源、交通设施、避难场所等空间承载出现严重的紧张状态。各类自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件都给超大城市带来巨大的空间承载压力，以一种超载的风险态势影响城市治理能力的提升。
科层体系的空间壁垒。现代国家治理以分科分层的官僚制为基本工具，“这种规则体系本身就是一系列的可以确保整个官僚体系的运作处于一种可控状态的理性设计”。这套制度设计在中国国家治理传统中有着悠久历史，尤其在单一制的政治结构中表现出鲜明的属地管理特征。纵向的条、横向的块以及行政区划设计将广袤的疆域分为不同的空间单元，形成了应对超大治理规模的常规体系。明确和落实属地责任成为这套制度体系运作的重要特征，但也为重大风险治理效能的提升埋下了制度隐患。现代风险表现出强烈的多元性和动态性，它并不以属地化的行政体制设计为遵循，这在具体的风险防控和应急处突上常常表现出治理失灵。大量突发公共事件耦合了自然和社会、技术与制度等不同维度的风险因子，并表现出越发突出的跨域性。一些此时此地的风险事件，对彼时彼地造成严重的连带影响，或者说多重时空的风险因子叠加共振，它们通常不遵循线性的时间次序和清晰的行政边界。简单按照属地的行政责任开展治理活动，背离了风险的生成和演化规律，从而对韧性的提升带来挑战。
日常生活的空间挤压。当大量人口聚集在同一个城市空间时，对特定空间的定义、分配和使用等成为一项突出的政治议题。具有社会属性的空间是“物理空间、历史遗产、象征意义和生活经验的结合体，是由各种政治和社会力量生产而成的”。一批超大城市的出现，将工业文明带来的城镇扩张、生态改变和资本效应等放大到极致。特定空间是否布局地铁、公路、医院等，是否布局便利化的摊贩、娱乐设施等，如何开发和保护周遭的水源、植被和其他物种等，都伴随着复杂的利益博弈和风险分配过程。不同群体的日常生活态度、情感、收益以及风险的感知和应对，深刻影响着社会秩序的演化和调整。而行政权力和发展主义的叙事逻辑对城市空间具有更强的支配权，常常对地方性的生活传统、文化观念乃至物质收益等产生冲击。当整齐划一的城市治理逻辑同“烟火气”的日常生活诉求相悖、当不同属地的行政管控同真实生活的空间联系不一致、当工业规划与市民的生活习惯冲突时，空间挤压的现象悄无声息地伴随着城市化进程渗透到城市公共生活中，成为阻碍城市空间正义实现的突出症结。
习近平总书记深刻指出：“我国作为一个人口众多和超大市场规模的社会主义国家，在迈向现代化的历史进程中，必然要承受其他国家都不曾遇到的各种压力和严峻挑战。”超大城市正是这类现代化挑战的集中场域，城市治理的现代化更是中国式现代化的重要内容。上述风险超载、空间壁垒和空间挤压层面的挑战，促使知识界对空间的属性和治理规律做出深度探索，从而以整合性的应对思路重塑超大城市的韧性治理体系。
二、理解空间：基于风险社会的拓展性解读
超大城市的社会风险在城市空间中生成和演化，也在城市空间中消解。空间是各类人口、资源和环境等要素的聚集地，是城市社会得以生成和演化的一种载体。空间受到知识界的广泛重视，与20世纪70年代的空间转向思潮密切相关。以列斐伏尔、福柯、哈维等为代表的社会学家对资本主义生产方式尤其是城市发展模式开展了系统性反思，将空间作为一个系统且独立的视角解释社会生产和政治秩序的变革动因。较之于大量文献对空间的“视而不见”，空间转向运动主张“使空间成为一个核心的社会学范畴，使对于社会空间的研究成为社会学的重要方面”。在传统研究中，时间和空间常常被放在一起言说，强调时空产生的经验边界和人类知识的地方性。随着空间转向热度的提升，空间逐渐脱离时空一体的理论模式，成为一个独立影响秩序变迁的分析维度。它被广泛应用于城市政治、经济、社会、文化、传播等领域的分析，并由此形成资本主义批判和日常生活反思的空间话语体系。当我们言说空间时，空间从一个客观的载体或者自明的外在实体过渡到了具有特定生产逻辑、意识形态指向和治理内涵的词汇。“空间既是抽象的又是具体的，既是均质性的又是断离的。它存在于新兴的城市中，存在于绘画、雕塑和建筑中，也存在于知识中。”空间不再是一个空洞的物理指向，而是充满了社会建构、人文批判、经济分配等多重矛盾和博弈的政治场域，它成为我们理解复杂社会运行逻辑的一种视角、要素甚至机制。空间对现代城市治理而言，既是前提，也参与全部过程，是理论和实践都无法回避的重大课题。
空间转向为社会科学乃至现代性的反思提供了重要的理论资源，这些知识积累把空间作为独立的解释路径分析社会结构和集体行动，并为治理活动的困境与创新提供了整合性的研究视角。随着风险社会的深度演化，人类城市文明的空间性又多了一层新的变量，这个变量既印证了空间的特性和规律，又提供了新的知识基础。“现代性以前所未有的方式，把我们抛离了所有类型的社会秩序的轨道，从而形成了其生活形态”，人类社会在工业文明的主导下进入了一种充满高度不确定性和复杂性的风险社会。现代化在不同民族国家和政治共同体有不同的表述，但生产力的极大发展是现代文明的基本共识。不过，工业化、城市化、全球化的加速演进造成的自反性后果，日益显现出生产力单向度发展的负面效应。一方面，生产力的加速发展将城市的聚集性和规模化不断推向新的高度，而相应的治理方式并未出现与之相适配的变革，呈现出典型的“发展—治理”悖论。另一方面，生产力发展本身引发了大量社会风险。风险由发展导致，它孕育于科学技术的演进进程中。这种二重性的揭示，深刻呈现了风险社会的一条重要理论逻辑，即人类社会自身在不断制造风险，其治理体系和能力的不足本身作为风险因子也同各类风险耦合，共同形成了充满系统性、复杂性和不确定性的风险社会。贝克等对风险社会的刻画始于20世纪80年代，作为对工业文明的反思，这一理论对现代化进程提供了重要借鉴价值，它为各类城市空间的生产和治理提供了总体图景和内在规定。
首先，空间生产是在风险社会中的空间生产，且空间自身也生产了现代社会风险。社会风险对空间的系统性影响，致使空间生产的总体背景不得不同应急管理或危机治理等问题交织在一起，且空间中的物质利益分配和文化观念冲突等增添了社会风险新的不确定性。同时，忽视日常生活空间的生活逻辑，正是风险不断生成和演化的重要原因。在面对风险社会时，行政空间和生活空间的差异化感知和利益分殊对空间正义带来了挑战。其次，风险社会的特征与单一行政意志下的空间安排存在结构性的紧张关系。从特征上看，讲究政区分割的空间安排同社会风险的系统性扩散之间存在矛盾，即复合型风险因子的跨域特征并不按照政区的分割逻辑来呈现。社会风险在空间中具有显著的流动效应，空间中公共政策的相对静止、稳定与其并不适配。这种特征进一步落脚到专业管理，则显示出科层体系的分科分层对复合型灾害的混合性、全局性后果并不具备突出的治理优势，形成空间治理中典型的结构不良特征。再次，围绕风险展开的定义、分配以及具体的政策方案成为空间政治无可回避的矛盾焦点。风险社会下的灾害和危机演化贯穿于空间生产的全过程，成为空间政治具体环节中不可避免的内容。列斐伏尔等认为空间是充满政治性的空间，是多重意识形态、文化观念等相互博弈甚至斗争的空间。这些思想产生于风险社会理论之前，尚未充分重视工业文明中另一种典型的自反性后果，即“与风险共舞”成为常态。从这个意义上讲，空间生产的过程伴随着风险生成。围绕风险展开的定义、分配以及具体的政策方案，都深度内嵌于现代空间之中。再次，新技术的演进催生了新技术对空间风险的生产、消解及其与公共行政逻辑的互构等新议题。在历史唯物主义的视阈中，技术就是生产力，技术创新是空间生产的重要动力，它推动着权力关系、空间秩序的演化。而技术和政治本身并不天然相容，它们彼此割裂甚至相互异化。造成的风险放大要求空间政治对此有相应制度和机制上的保障，以探索技术防范化解风险、重塑空间的基本路径。最后，由于风险社会的到来，空间秩序优化必然要求卷入风险秩序的所有主体协同性地应对风险环境。这对传统空间生产模式提出了重构的要求，即权力、资本意志下的空间安排必须同居民的日常生活空间诉求相互融合，共同以风险、灾害、危机的应对构成空间政治的新机制。
总体上，风险社会在一定程度上赋予了空间新的意义，带来了新的紧张关系和矛盾焦点，并在技术发展和回应机制上提出了新的要求。随着各类“黑天鹅”和“灰犀牛”危机频繁发生，进一步提升超大城市的风险管控、应急处置和危机治理水平已成为现代化进程的当务之急。如前文所述，在风险应对的理论和实践前沿中，韧性城市建设已成为广泛共识。韧性的关键意义就在于并非强调同风险本身做对抗（彻底消除风险并无可能），而是同风险环境相适应，使各类生产秩序和治理体系能够从灾害或危机冲击中迅速恢复，并不断提升城市的公共生活品质。以此认识为标的来审视空间理论，面对超大城市空间，需要厘清：这些难题产生的空间根源是什么？如何借助空间的思维方式，顺应空间规律以提升超大城市的韧性水平？在齐美尔的研究中，“空间具有排他性、分割性、内容固化性”，上述提出的同风险演化特性间的结构性矛盾，就源于空间自身的特点。作为充满人文建构和政治属性的空间，它任何一种形态的产生和变化都充满了对其他内容的分别和疏离。这种分别并非空间的先例，它本是人类政治文明中的一种“普遍”现象。国家、阶级、种族、地区等概念的使用，首先标识的也都是差异化身份。具体到行政区划和属地责任等的制度设计，不同空间的意味远远超出地理范畴，它同政治统治、官员义务、地方经济利益等深刻勾连，形成了具有独立性和封闭倾向的各类空间尺度。“尺度是对不同范围层级划分框架，是一种空间化的前定结构，具有水平范围(领土大小)和垂直层级(级别高低)的双重特性以及同心圆和梯子的双重隐喻。”在范围和层级上，一个国家的内部行政空间有着纵向的层级、横向的属地以及各类以“开发区、保税区、高新区”等为标识的复杂尺度。同时，有不同文化空间、精神空间、生活空间、经济空间等不同属性和互动形态。这些不同类型的尺度共同塑造了现代空间体系，也带来了不同空间定义、空间风险以及其他空间利益分配等的冲突。齐美尔所言的排他、分割与固化，在具体形态上就表现为不同空间尺度之间的鸿沟，而这种鸿沟正是风险社会背景下影响超大城市韧性提升的重要症结。
三、建构空间的想象力：多重尺度的统筹
从空间视角出发，超大城市风险生产主要有三个方面的动因：一是空间要素的快速聚集，给特定城市空间带来多种耦合的风险因子，且由于治理方式的失误，带来空间的风险超载；二是由于行政空间的属地分割，非常态应急管理常常遭遇空间壁垒；三是由于各类政策空间、经济空间以及生活空间的叠加，日常生活需要在应急管理中容易遭遇空间挤压（如流行病防控中，跨域空间流动与空间隔离）。这些问题生成的根源在于多重空间尺度的分割、排他与固化。由于空间尺度上的不兼容，遭遇重大风险、灾害和危机时，超大城市难以提供足够的空间承载力，因而无法保证应急处突的冗余性。同时，由于对风险演化规律的不适应，空间尺度间的障碍进一步演化为风险识别失误、阻断乏力以及对日常生活的不当干预，形成不良治理反馈。上述理论研究发现，超大城市的风险生成和演化有着深刻的空间根源。如同多学科“空间转向”思潮所做的那样，把空间带入城市风险治理的研究中是对时代大问题的必要回应。面对封闭的空间结构，寻求空间尺度间更高品质的融合成为韧性治理的关键任务。受米尔斯呼吁社会学想象力的启发，超大城市治理需要一种以“想象力”为表征的治理方式，实现超大城市空间体系的结构性优化。想象力“是一种心智的品质，这种品质可帮助他们利用信息增进理性，从而使他们能看清世事，以及或许就发生在他们之间的事情的清晰全貌”。在过度关注宏大理论和抽象经验主义、信息碎片化且缺少历史纵深感的现实下，米尔斯呼吁社会科学研究需要一种“社会学的想象力”，以应对宏大理论、抽象经验主义、实用取向、科层制气质和科学主义等知识生产中各类脱离真实世界的僵化现象。他倡导打破传统社会研究的各类僵化范式的束缚，增强对时代大问题的敏感性，在总体的结构分析和生命体验中形成富有思想性的理论成果。尽管作为社会学家，米尔斯将这种想象力标记为“社会学的想象力”，但他的根本关切在于由想象力所生发的思想性，而非拘泥于某种学科归属的理论话语。他提出：“读过我手稿的政治学家建议应有‘政治学的想象力’，而人类学家建议应有‘人类学的想象力’等等，术语没有思想重要。”在政治和社会的意义上，想象具有突出的社会建构价值。在人类学的视野中，连民族和国家这样的宏大存在都是一种“想象的共同体”。社会现象具有多维性，不同侧面、角度都呈现了某种社会事实，而非一种均质和唯一的真实存在。想象，尤其是群体层面的社会想象，以深度的文化关联塑造出了不同的共同体形态。米尔斯对宏大理论、抽象经验主义、实用取向、科层制气质和科学主义等倾向的批判，实质是呼吁对真实生活世界的关注，以超越各类僵化的认知模式推动知识生产回应时代大问题，形成以强调文化主体性、历史根脉、日常生活体验等为方法论导向的社会学研究新范式。有鉴于此，马骏也呼吁公共行政学应该系统性构建“历史的想象力、人类学的想象力、批判性建构的想象力、大结构的想象力和性别的想象力”，以形成一门对国家和对社会实际有用的学科。工业化、城市化同风险社会高度交织，形成了纷繁复杂的空间体系。不同空间尺度的紧张关系及其互动形态迫切需要一种充满想象力的理解方式和治理策略，以回应多元化的“美好生活需要”。在中国传统的政治文化中，单一制的国家结构有着悠久历史，形成了“中央—地方”的等级体系。在风险社会的场景中，以属地责任为主的制度安排进一步明确界定了突发事件下的不同纵向等级和横向区域的尺度关系。这对行政空间之外的生活空间而言，个体生活体验的地方性容易遭遇刚性行政尺度的空间挤压。在数字技术不断迭代升级的当下，虚拟的孪生空间与实体空间统合治理是空间想象力建构的长期要求。在更宏观的意义上，多重空间尺度的关系从属于应急管理和常态治理两种秩序，治理效能的本质表征应当是两种空间秩序的恰当衔接和有机融合。因此，从历史、文化和日常生活体验的标准看，重塑行政空间内部关系、行政空间和生活空间关系，进而升华为实体空间和虚拟空间、应急空间和常态治理空间等尺度的统筹，是建构空间的想象力的重要使命。
畅通纵向行政空间的有机联系。不同层级行政空间的政治利益并不均质。对高层决策而言，及时、动态、准确掌握风险信息是做好风险研判与决断的前提，压紧压实地方责任是有效阻断风险扩散的必然路径。对基层单位而言，有效阻断风险传播的同时还要防止行政追责带来的不良后果，以及在应急处突中要保护好所在属地、单位、社区等的利益不受或少受损害。由此，一些超大城市的应急管理实践中出现真实信息延误、部门推诿以及基层压力过重等现象。实际上，富有效能的韧性治理是高层级的行政尺度和基层行政尺度的共同目标。向基层有效释放更充分的治理资源、强化上下级之间的信任、推动纵向层级间有机联系和良性互动，对提升超大城市韧性至关重要。
打破横向行政空间的分割和闭塞。当官僚制度带入空间规划时，空间被切割为不同的行政责任。对每一个承担具体行政责任的官员而言，严格管控尺度内的空间风险是其重要任务。当风险的流动性和系统效应显现时，是否形成合作治理格局往往还需要其他利益考量。“为了让其‘价值’更高，空间被人为地稀有化了；它被片段化、碎片化了，以便整体地和部分地用来出售。它是分隔的场所。”列斐伏尔曾经深刻地洞见了空间被人为分割的事实，尽管这一结论是基于对资本主义生产关系的批判，但它对属地化的行政尺度分析仍有一定借鉴意义。在一些突发事件的应急处置中，一些地方政府基于狭隘利益的维护，出现资源抢夺、甩锅避责等行为，在事实上造成了应急处突工作的难题。尤其在风险流动性日益强化的现实背景中，市民日常生活因为属地间政策关联的障碍而受到挤压。因此，横向行政尺度之间的互动方式迫切需要新的政策体系予以矫正，以有机的整体空间形态应对超大城市风险。
依托生活空间重塑政策空间。真实的生活空间远比行政规划更为丰富。当一些城市的“地摊经济”“社区烟火气”成为网络热点时，这本质上是市民对生活空间的一种呼唤。公共空间在城市规划的棋盘里，它体现为发展导向的一张图纸，是GDP追逐中的一个工具。其中的土地、水流、绿化等生态资源都可以用价格的方式标注和规划，成为城市发展的动力机制。同时，某一物理空间在行政的意涵中又嵌套了多重政策尺度，有的相互叠加，有的相互掣肘，总之已经深度内嵌于市民的日常生活空间。化工厂、垃圾焚烧厂、殡仪馆、地铁站、体育馆、博物馆等的选址和布局，关联着市民的日常生活、文化习惯乃至宗教信仰等方面。发展导向或者单一行政话语的叙事，时常造成日常生活的压力，形成对美好生活的结构性压力。因此，一种空间的想象力必然是空间正义取向中的政策建构方式，它以市民美好生活需要为根本遵循，形成个体生活品质和文化体验在场的新型政策空间。
实现数字空间和实体空间的一体化。随着数字技术的迭代升级，比之于列斐伏尔、福柯、哈维等的认识，出现了新的空间形态——数字空间。在新兴技术维度，数字空间承载海量信息、链接速度极快并对实体空间具有深度模拟和建构的功能。这种在虚拟世界的意识形态建构或者政治传播，对社会群体乃至国家和民族的政治运动都形成了强大影响。一些未能及时和妥善处置的网络风险在短时间内演化为系统性的舆情，造成政府信任危机。同时，虚拟平台也为市场和社会主体参与城市风险防控与应急处置提供了广阔的平台、资源和机制。因此，要打开空间的想象力，深度链接数字空间，关注其对实体地理空间、政策空间、生活空间的广泛影响，尤其是充分研究其中的风险演化机制。资源、机会等与风险、危机常常是一体两面，借助数字空间创新超大城市韧性治理体系，是空间想象力的重要内容。
融合应急空间与常态治理空间。从风险的秩序形态来把握城市空间，其空间形态在最精简的意义上不过是两种秩序：常态治理与非常态应急。常态治理有其对应的空间秩序，非常态应急有相应的空间秩序，它们在宏观上一同构成了超大城市治理的总体图景。真实的城市治理实践常常在两种空间秩序中切换失机、行为失当，影响了韧性水平的提升。由于多重空间尺度的壁垒，超大城市有时对潜伏期较长但有重大危机后果的系统风险可能并不敏感。也由于发展和安全统筹能力的薄弱，从应急管理状态转换至常态治理或者在突发事件中同时做好两者的兼顾和平衡还有一定难度。因此，空间想象力的终极追问应当聚焦超大城市的社会秩序，聚焦一种在重大危机场景下的社会安定和市场有序，能够有效衔接和融合多类应急管理政策与日常生活需要的韧性治理体系。
四、基于空间想象力的超大城市韧性治理策略
当任何重大灾害发生之后，政府必须面对三个政治问题：定义事件、解释事件、应对事件。这些问题涉及相关公共政策及其影响，它们的混合加速了事件的政治化。空间视角中的超大城市韧性提升更是如此，它并非硬件的韧性工程建设，而是完整的公共行政过程。学术研究意义上的想象力被米尔斯定义为一种超越僵化范式的心智品质。这种心智品质既是知识生产的需要，更是政策实践的必要导向。纵向层级的上下互动梗阻、横向多重空间的纠纷、日常生活中的空间挤压等突出紧张关系，需要空间的想象力打破固化的尺度间的孤立和分割。这种破局既是理论认知上的想象力释放，更是超大城市韧性治理体系的政策优化。在上述五种想象力的层面，可分别形成如下五种具体的治理策略。
第一，统筹“高位推动”与“基层减负”。大一统、单一制政治传统的一项潜在优势就是能够根据危机应对的需要，将高层级尺度的资源配置给基层。近年来，本土城市治理形成的“提级治理”“干部下沉”等叙事方式，就是典型的通过高位推动实现对更大尺度公共事务的治理。超大城市一般是多数省乃至国家的中心区域，波及面广，涉及的跨域协调事务纷繁复杂，打破不同空间尺度的梗阻有赖于更高政治力量的驱动。同时，低层级空间尺度仍然面临“上面千条线，下面一根针”的繁重任务，对应急管理活动难以真正配置足够的注意力和专业资源。基层减负工作长期是中央政府的一项工作重点，这对超大城市韧性提升意义重大。个别城市在减负中夹带形式主义，导致“减负”本身成为一种专项工作的负担。尤其在层层压力传导的情况下，突发事件应对中的“一刀切”“层层加码”等问题层出不穷，都对高位推动和基层减负的机制改进提出了新的要求。因此，进一步松绑基层、赋能基层、信任基层，实现基层应急管理责任压实和活力释放的统筹，是推动超大城市韧性治理的重要政策创新方向。
第二，实现城市空间的“多规合一”。既然同一城市空间容易承载多重空间定义和空间规划，这些规划在打破尺度封闭和分割的意义上就应当合一，形成一体化的空间格局。来自不同部门的各类规划碎片化了城市空间，也让城市空间承载了过多相互抵牾、政策打架的无序后果。“一张蓝图绘到底”是新时代全面深化改革的重要方法论，它既在时间轴上强调了蓝图设计的彻底性，也在空间轴上强调了规划准备的一体化。因此，超大城市的空间想象力需要摸清底数，把地理维度、政策维度、气象维度、行政属地等维度的规划进行系统性盘点，统一开展跨区域、跨部门的协调规划、一体规划。“可以实行多层治理：编制综合区域规划，寻求区域协调背景下各方发展的利益共生点，搭建区域合作平台；构建区域多元考核机制和生态补偿机制,搭建生态信息与数据共享平台。”当前，多规合一对自然维度的城市规划起到了突出作用，但在空间想象力的视野中，这种一体化还应进一步提升维度，上升到各类非物理空间中，把各类经济社会发展的人口、资源、环境以及城市治理的全要素、全环节都进行通盘考虑。如此，才能不仅跨越自然意义上的物理空间，也能跨越各类充满社会建构和文化追求的政策空间、生活空间乃至文化空间。
第三，激活日常生活空间的生产要素和治理机制。政府视角中的超大城市韧性提升，往往对政府行为十分关注，却忽略了空间中真正的主体和丰富的治理资源。社会学的想象力呼吁对生命体验、文化根脉、历史基础等的重视。在空间中，以市场和社会为代表的主体就蕴藏着丰富的想象力要素。随着突发事件应对需求的演化或升级，应急管理产业的发展尤其以人工智能技术代表的业态发展，为韧性治理效能的提升提供了更加坚实的技术基础。同时，市场化的资源配置机制，本身反映了真实的空间生活需要。不论是跨域人口流动，还是产品生产与流通，都是日常生活需要最直观的体现。这些社会联动方式既是一种生活事实，更蕴藏着韧性治理机制。一方面，对这些具体需求的满足必须成为超大城市应急管理工作的基本目标。另一方面，市民赖以生存的技术创新和自治形态本身为风险的消解和应急处突提供了资源。培育好、引导好这些力量能够最大限度形成全社会应急合力，从而为超大城市的韧性治理效能提供深厚的现实基础。政府提供的制度安排是一种刚性规范，而市场和社会的自治力量是一种柔性的粘合机制，并且具备持久的治理根基。在空间正义的伦理审视中，城市空间生产本就应该回归市民生活的本质。基于此，超大城市需要真正树立“市场在资源配置中起决定作用”的治理理念，坚持好监督管理的本位，为市场创新和社会发育提供良好土壤。
第四，创新数字空间的治理体系。数字作为重塑空间形态的新力量，正在深刻改变现代城市的治理方式。大量城市空间的要素均可以被数字化，亦可以在虚拟的空间中完成需求识别和治理回应。但技术自身又并非一个可以自为的治理动力，其运行作用的发挥仍然依赖于行政空间自身的变革和发展。“技术本身并不会带来治理效能的直接跃升，要‘让平台运转起来’，需构建与技术体系相适配的权责体系、激励体系、价值体系。”在数字治理已经大量实践且被广泛讨论的当下，有必要审视其功能边界和优化方式。空间的想象力要求把数字技术纳入治理变革之中，而非将其视为一项服从和服务于原有僵化科层制逻辑的依附性工具。首先，完整的大数据架构应当跨越各类空间尺度的数字政府建设，而非各层级、各系统、各部门都有一套独立的大数据系统。如不能实现更大尺度的数字融合，这种数字政府建设无非是打着大数据之名构筑更加坚固的数字壁垒。其次，数字的终极目的是方便日常生活。“服务总是与管制相伴而生的”，防止数据的精细化管控成为隐私的威胁和日常生活的障碍必须成为数字空间治理严肃对待的伦理议题。最后，要实现数字空间对日常生活空间的良性反哺。技术要将不同空间尺度连接起来，将跨地域、跨行业、跨部门的行政审批、公共服务等相整合，最终实现日常生活空间的扁平化，塑造出更简洁、更通达、更便利的超大城市空间。
第五，推进超大城市治理的“平急两用”。由于空间在本质上并不是无限的，城市居民赖以生存和发展的空间也是在有限尺度内展开，应急空间与常态治理空间的融合具有一定难度。这需要韧性治理体系对同一城市空间赋予常态和应急态两种属性，实现超大城市基础设施乃至政策体系的“平急两用”。为了发展牺牲安全和考虑安全阻碍发展都是对超大城市韧性治理的束缚，在统筹发展和安全的语境中，空间的冗余性、快速转换性需要被提升到更加重要的政策议程。以北京平谷为代表的“平急两用”基础设施建设正深刻影响超大城市的规划逻辑。传统的思路中，应急避难场所、医疗救助站（如方舱医院）、隔离点等是单独的城市空间。在“平急两用”的模式中，平时的酒店、度假村、高速公路等都可以在急时转变为隔离场所、医疗中心、物流中枢，为超大城市重大突发事件提供常态化的应急准备空间。这些应急准备空间深度嵌入日常经济社会发展之中，将安全的逻辑带入发展的过程，从而形成平急融合的城市规划体系。同时，这种平急融合的模式还需要进一步深入到应急预案、决策、指挥等制度和机制建设的环节，使其同韧性建设的基础设施相配合，实现超大城市韧性治理能力的系统性提升。
空间理论赋予了超大城市风险生产、演化和治理新的思维方式。如同社会学的想象力一般，实现超大城市韧性治理迫切需要一种空间的想象力，按照空间的内在属性和互动规律开展超大城市规划和风险防控。这既是知识生产的心智品质，也是治理实践的方法论原则。理解行政空间的纵横关系及其对生活空间的影响，分析虚拟和现实空间的联结机制并在多尺度统筹的意义上实现应急管理和常态治理的统筹，是依托空间的想象力开展超大城市韧性治理的关键路径。依据空间视角发现和定义城市治理问题，也是建构中国自主知识体系的一种尝试，这要求其“在大历史观、大中国观、大学问观的方法论层面不断反思和演进，实现问题意识、本土意识、根脉意识、方法意识和导向意识的高度统一”。在传统的学科设置和理论研究中，空间不仅自身具有封闭和分割性，其知识表现形态也被不同的分支学科切割。列斐伏尔提出：“那些被分支出来的学科，将空间切割了（首先是政治经济学，然后是历史学、社会学和人口统计学），而统一性只有在学科间进行艰难的剪接时才能出现。或者确切地说，它永远不会出现。”本文认为，风险社会和超大城市的韧性治理正好提供了促使空间研究得以聚合的重要场景，它以风险化解和应急管理为载体，提供了时代的大问题和空间研究的学理连接点。进一步依据空间的想象力开展超大城市韧性治理研究，既是“空间转向”中学科范式调整的需要，也是回到真实中国场景、解释中国超大城市治理实践的自主知识生产的需要。
文章原载：《人文杂志》2025年第12期
