摘要：党中央的重大决策部署贯彻落实是中国共产党政策治理的主要方式，也是党治国理政的核心方法。然而，基于西方知识框架的既有政策研究难以有效解释党中央的重大决策部署贯彻落实过程。党中央的重大决策部署贯彻落实是一个系统过程，包括共识性决策、整体性贯彻和系统性落实三个既相对独立又互相融合的机制，构成了一种共贯政策治理。共贯政策治理以大一统国家为先因条件，实现了国家治理的“全国一盘棋”，是中国之治的机制动因。共贯政策治理尝试从学理上解释党中央的重大决策部署贯彻落实过程，以期为建构中国政治学自主知识体系提供助益。
一、党中央重大决策部署贯彻落实：一个亟待观察的重大命题
一百年来，中国共产党领导全国各族人民取得了新民主主义革命、社会主义革命和建设、改革开放和现代化、社会主义新时代等时期国家治理的伟大成就。尤其是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央团结带领全党全国各族人民取得了新的伟大成就，彰显了中国特色社会主义的强大生命力和显著优势。中国社会经济发展奇迹的背后是中国共产党治国理政的重要经验。从宏观层面来看，既有研究从马克思主义指导思想、中国特色社会主义制度、中国共产党的领导、集中统一的国家、强政府能力、举国体制等角度展开分析。在所有解释中，中国共产党的领导是公认的重要因素。显然，中国共产党领导的方式和机制成为解码中国奇迹的关键。党中央是中国共产党的最高领导机构，负责制定党的路线、方针、政策，领导全党全国各族人民进行社会主义现代化建设，是全党全国各项事业的坚强领导核心。党中央的重大决策部署及其贯彻落实是党治国理政的核心方式，展现了强大的政策治理效应。学界关于中国政策过程的著述丰富，提出了不少富有卓见的分析，如政策试验论、政策执行论、政策扩散论、政策创新论等。然而，关于党中央的重大决策部署贯彻落实的过程和机制的专门研究相对较少，尤其缺少学理性分析。
2025年10月20日—23日，在全面建设社会主义现代化国家的关键时期，党的二十届四中全会召开，会议制定了“十五五”规划建议，对未来五年乃至十年社会经济发展作出了重大决策部署。如何贯彻落实好党中央的重大决策部署就成为当务之急。从政策治理的视角总结提炼党中央的重大决策部署贯彻落实的机制和过程，分析其实现的前提条件，不仅有助于全面加强党中央集中统一领导，提升党的政策贯彻落实能力，也是建构中国政治学自主知识体系亟需回答的问题。
二、基于西方知识框架的政策过程研究
20世纪50年代，国外研究者就开始关注中国的政策过程，集中于政策制定依据如党的意识形态、领导组织以及群众路线；政策制定模式如倾向模式、派别模式、官僚政治模式和结构模式；决策过程模型如规范模型、利益群体模型、理性决策模型等。由于资料缺乏，这一时期多为宏观的区域比较视角下的中国政策研究。改革开放后，国际学界逐渐对中国的政策过程有了近距离观察，但在使用概念和理论视角方面明显带有西方色彩。关于决策体制，一些研究者提出了“碎片化威权主义”“革命威权主义”“分权威权主义”“协商威权主义”“韧性威权”等；关于政策制定，有研究者认为中国政治决策中存在碎片化权威结构、共识建构体制、分散性决策模式等；关于政策实施，有研究者提出了“等级制实验”、“政策扩散模式”、“政策倡导模式”、“政策执行模式”等。
由于学科恢复、建设的需要，国内研究者自然而然地借鉴了国际政策学科的相关概念和理论。在决策方面，借用精英决策、理性决策、渐进决策、政策变迁等模式来分析中国政策制定的特点。在具体政策制定方面，使用多源流模型、政策倡导模型、史密斯模型、政策企业家模型等进行分析。在借鉴的基础上，国内研究者也开始提出中国政策议程设置的本土化模式。在政策实施环节，研究者主要围绕地方政府和职能部门，提出了“政策变通”、执行“共谋”、“政策应对”、象征性执行等概念。
党的十八大以来，随着国家治理现代化目标以及构建中国自主知识体系需求的推动，国内研究者提出了许多较为客观的本土概念和模式：在政策制定方面，关于决策体制，研究者提出了“集体领导体制”、“共识型体制”等；关于决策模式，提出了“集思广益型决策”、“共识型决策”等；在政策具体制定环节，提出了智库辅助决策、“政策试点”、“政策实验”等。在政策实施方面，相关研究主要总结中国政策执行的经验，提出了“创制性政策的执行”、政策执行中的“府际学习机制”、“执行协商”、“适应性执行”、“政策细化”等。
在众多文献中，也有少量研究关注党的政策过程。朱光磊较早将中国党政系统实施重大决策的基本方式和步骤分为传达、试点、计划、组织、指挥、协调、总结等。这一归纳具有高度凝练性，但没有区分党的决策部署与政府贯彻落实之间的关系。近年来，有研究者开始关注党中央重大决策部署的贯彻落实过程。从内涵上看，“党中央重大决策部署是指党中央针对党和国家工作的根本性、方向性、全局性重大问题，提出的重大战略、重点任务、重要举措以及由习近平总书记提出的重要要求，是新时代党的全面领导的重要内容和党治国理政的重要指向”，从组织体系或工作体系上看，党中央重大决策部署贯彻落实包括了“领导决策—贯彻执行—监督检查”等系统。从实施依据上看，党中央重大决策部署的贯彻落实是以制度为基础的完整体系，各级党委（党组）根据《中国共产党章程》《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》《中共中央关于加强党的政治建设的意见》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党重大事项请示报告条例》等规章制度，负责落实党中央决策部署。从贯彻落实的机制上看，党和政府树立了全周期管理理念，包括任务分工、督查督办、请示报告、效果评估、情况通报、监督问责等多个环节。
尽管在概念方面有一定创新，但既有研究囿于西方知识框架，主要从公共行政学科的视角来分析中国政策过程，认为政策执行只是相关政府机关、社会组织和公民的事务。更有观点将政策置于法律之下，主张党的政策过程属于党内事务，党的政策执行只是各级党组织与党员的义务，不属于国家机关事务；只有党的政策主张转变为国家意志即法律和政府政策后，国家机关和公民才有义务执行，但也不是直接贯彻落实党的政策主张。
将公共政策仅看作政府政策过程的做法，导致对党的政策过程的关注明显不足，忽视了党中央重大决策部署在国家政策过程中的决定地位，更未注意到党中央重大决策部署的贯彻落实与通常意义上政府政策执行之间存在显著差异。近年来，不少国内学者致力于自主知识体系的建构，但总体上未摆脱西方政策理论的固有假设，如政策制定与政策执行之间互相独立的观念，未认识到党的政策过程包括三个既相对独立又紧密联系的环节，即决策部署、贯彻和落实，以及党的决策部署与政府贯彻落实之间的衔接关系。西方的政策执行局限于特定行政机关和目标群体，但在中国，所有国家机关、企事业单位、社会组织和人民群众都是党中央重大决策部署贯彻落实的主体或对象，均有执行或配合的义务。诞生于20世纪五六十年代的西方政策理论，显然无法解释中国的政策过程，更难以解释中国共产党党中央的重大决策部署贯彻落实过程。近年来，虽有少量研究也开始关注这一话题，但基本上停留在工作总结而非学术研究上，缺乏与西方政策理论间的对话，未从国家治理现代化视角来建构中国特色党的政策过程的中层理论，缺乏构建中国政治学自主知识体系的自觉。
三、共贯政策治理：中国共产党治国理政的核心方式
两千年来，中国国家治理的一个重要特征是大一统。大一统的本质是国家整体与部分之间的统一性，以及国家治理自上而下的集中性。《汉书·王贡两龚鲍传》总结指出：“《春秋》所以大一统者，六合同风，九州共贯也。”这句话最初是指天地四方（六合）范围内风俗教化的统一，后指通过统一礼教政令以实现天下共贯。中央政令统一并得到贯彻落实，是大一统思想的基本内涵。大一统思想一直贯穿中国古代国家治理，并形成了中央集权决策体制、科层组织体制、科举取士体制、儒家意识形态等重要内容。其中，中央集权决策体制是中国大一统国家治理的核心特征。基于王权原则的古代大一统治理形成了“统而不治”格局，在表面上维护了国家统一，但实际上中央决策难以在地方得到有效贯彻落实，导致了“王权不下县”的结果。基于人民主权原则的中国共产党的国家治理，真正实现了大一统的国家治理格局，党中央的重大决策部署全面、有效贯彻落实到全社会各领域。
基于人民主权原则的党的国家治理意味着“一切权力属于人民”，这是中国共产党有效治国理政的前提和基础。《中国共产党章程》规定：“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”正是在中国共产党的领导下，中国特色社会主义制度优势才得以彰显，才能将制度优势转化为国家治理效能。党是国家治理的领导者、组织者和推动者。中国共产党代表了全体人民的共同意志，通过直接方式或间接方式实现对国家治理的领导。党的领导主要表现为：一是党将人民意志转化为政策进行治理；二是党将人民意志转化为法律法规进行治理。
当代政治学认为，政策是政治权力行使的具体表现，是政治过程的核心。从作用来看，“政策是有关必须达到的目的或目标的一种政治决定，一般说来是关于社会的经济、政治或者社会特点的改善以及整个社会的某种集体目标的保护或促成问题。”毛泽东同志曾指出，政策是实现党的领导的主要方法，“一个革命政党的任何行动都是实行政策。不是实行正确的政策，就是实行错误的政策；不是自觉地，就是盲目地实行某种政策”，并多次强调“政策和策略是党的生命”。习近平总书记也曾指出“政策和策略是党的生命”。中国共产党的领导主要通过政策过程来实现，政策治理构成了中国共产党治国理政的最基本方式。党的政策体系包括中国共产党的全国代表大会报告、中央全会决议决定、政治局及其常委会部署决定、中央工作会议意见、中央各专门委员会或领导小组的意见以及地方党组织的决议、决定等，通常以文件的形式，要求各级、各部门党组织、国家机关予以贯彻、实施。从党中央决策部署到规划、政策，再到地方、基层的方案措施，从经济建设、政治建设、社会建设、文化建设到生态建设，从国内政策到国际政策、外交政策，党的政策形成了一个全面的、完整的体系。
在中国共产党的组织体系中，党中央具有决定性地位。《中国共产党章程》第十条规定，党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。党的最高领导机关是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。《中国共产党中央委员会工作条例》进一步明确规定：“中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会是党的组织体系的大脑和中枢，在推进中国特色社会主义事业中把方向、谋大局、定政策、促改革。涉及全党全国性的重大方针政策问题，只有党中央有权作出决定和解释”，“各级人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关，武装力量，各民主党派和无党派人士，人民团体，企事业单位，基层群众性自治组织，社会组织等，都必须自觉接受党中央领导”。习近平总书记也指出：“党中央是大脑和中枢，党中央必须有定于一尊、一锤定音的权威”。显然，在中国，中国共产党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会是最高政治决策组织，对党和国家治理的最重要事务具有决策部署权。
从国家治理的过程来看，党中央的重大决策部署主要是作出决策、制定计划方案。而要实现治理目标，更重要的是决策部署必须得到贯彻落实。决策部署的贯彻落实是国家治理的关键环节。毛泽东同志曾指出：“共产党领导机关的基本任务，就在于了解情况和掌握政策两件大事，前一件事就是所谓认识世界，后一件事就是所谓改造世界。”改造世界就需要制定政策并实施政策。邓小平同志也强调：“实践是检验真理的唯一标准，实践是检验路线、方针、政策是否正确的唯一标准。”现实证明，“我们党的十一届三中全会制定的路线、方针、政策得到了顺利的贯彻，国家得到了明显的发展，人民生活确实有了比较明显的改善。”
党中央重大决策部署的贯彻落实，是“全国一盘棋”在国家治理层面的反映。“全国一盘棋”是有效治理国家的前提，确保国家治理目标和治理行动有机统一。新民主主义革命的胜利就是中国共产党统一领导全国各族人民取得的。社会主义时期，“全国一盘棋，集中领导和统一安排，是我国进行建设的最重要的原则。……我们所主张的全国一盘棋，是建筑在发挥各方面的积极性的基础上的集中领导。我们既不能把发挥各方面的积极性理解为脱离集中领导和统一安排的自由放任的分散主义和本位主义，也不能把全国一盘棋理解为仅仅是只要中央主管部门发号施令就行了。分散主义和本位主义是违反民主集中制的，是同全国一盘棋的精神相对立的。只要中央主管部门发号施令，而不要地方发挥积极性，这也是跛子走路，也不符合全国一盘棋的精神。这两种想法和做法都是不能很好地建设社会主义的。”
贯彻落实党中央的重大决策部署是实现治国理政的发展和秩序目标的基本形式，这是由中国共产党作为领导党的性质所决定的。天下共贯是中国共产党政策治理的根本要求，共贯政策治理是中国共产党决策部署贯彻落实的主要特征。共贯政策治理是在党中央统一决策部署下，各级党政机关、人民团体、企事业单位、社会组织以及全体党员、全国各族人民全面、系统贯彻落实，以实现国家治理目标的过程。
四、何以共贯：党中央重大决策部署的贯彻落实机制
共贯政策治理是中国共产党在治国理政中统一行使决策部署权，并推动其全面贯彻落实的过程。这一模式在新民主主义革命时期初步形成，在中华人民共和国成立后成形，在改革开放以后得到发展，新时代以来进一步完善。从过程上看，共贯政策治理包括了共识性决策、整体性贯彻和系统性落实三个部分。
（一）共识性决策
共贯政策治理的起点和核心是党中央的重大决策部署。党中央的重大决策部署是党中央对党和国家治理的重大问题提出的重要思想、重大战略、重点任务、重要政策措施等。早在新民主主义革命时期，毛泽东同志就指出，在整个政策体系中，既有“中国革命的总路线和总政策”，也有“国内各阶级相互关系的基本政策”，还有“各项具体的工作路线和各项具体的政策”。从内容类型上看，党中央重大决策部署主要包括思想、理论、纲领、路线、方针、政策等。思想、理论、纲领规定了中国共产党的性质、地位、方向、目标，路线、方针、政策规定了中国共产党治国理政的原则、任务、计划、方案。从内容构成上看，党中央重大决策部署包括经济、政治、社会、文化、生态文明、国家安全、党建、外交、军事等各领域。《中国共产党中央委员会工作条例》明确党中央“全面领导改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各领域各方面工作，对党和国家事业发展重大工作实行集中统一领导”。同时，《条例》规定了党中央重大决策部署包括“关系党和国家事业发展全局的重大问题和事项”，“党治国理政、管党治党中其他重大问题和事项”，“党和国家工作中的重大问题和事项”，“对重大突发性事件作出处置决定和工作部署”等。在新闻公报中，党中央的“重大决策部署”往往作为一个固定术语出现，但实际上二者所指有所区别。决策是定方向、作选择，涉及“做不做”“做什么”的问题，侧重于目标和方案的选择和决定，如党的全国代表大会报告；部署则是定计划、分任务，涉及“谁来做”“如何做”的问题，侧重于行动安排和资源配置，如中共中央委员会全体会议制定的“五年规划”建议。
从狭义上看，作出重大决策部署的党中央主要指作为党的最高领导机关的党的全国代表大会，以及《中国共产党中央委员会工作条例》所明确的党的中央委员会、政治局以及政治局常委会。从广义上看，党中央还包括党的总书记、党中央的议事协调组织如党中央的专门委员会或领导小组等。还有研究者将以中央办公厅名义或各部门、各地方报经党中央批准的重要部署安排，也纳入党中央的重大决策部署范围。党的全国代表大会、总书记的重要讲话或指示、中央委员会全体会议，以及政治局会议、政治局常委会会议、中央工作会议（如中央经济工作会议、中央农村工作会议）、中央专门委员会（如中央全面深化改革委员会）会议或领导小组会议等，成为党中央作出重大决策部署的重要平台。党中央的报告、决议、决定等通过会议、文件形式传达到各级党政机关、人民团体、企事业单位、社会组织和全体党员、全国各族人民，并得到贯彻落实。在中国共产党的治国理政中，党的总书记居于核心位置，根据党章规定负责召集政治局会议和政治局常委会会议。总书记的重要讲话、指示和批示，是党中央重大决策部署的议题来源，在议程设置中具有引领、定向作用，因而对总书记的重要讲话、指示和批示精神的贯彻落实，是党中央重大决策部署贯彻落实体系的重要组成部分。
从决策部署的产生来看，民主决策和集中部署是基本原则。“党中央按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，对党和国家工作的重大问题作出决策。”习近平总书记指出：“党的十八大以来，党中央高度重视发展党内民主、集思广益。党的代表大会报告、党的全会文件、党的重要文件和重大决策、政府工作报告、重大改革发展举措、部门重要工作文件，都要在党内一定范围征求意见，有些还要反复征求意见，有时征求意见范围包括全部省区市，有时征求意见范围包括几十家中央和国家机关部门。……在充分发扬民主的基础上进行集中，坚持党中央权威和集中统一领导，集中全党智慧，体现全党共同意志，是我们党的一大创举，也是中国共产党领导和我国社会主义制度的优势所在。”党中央作出重大决策后，相关工作安排则通过党中央的各种会议和平台集中部署。
党中央的重大决策部署既是民主决策和集中部署的结果，也是人民意志和人民利益的表达。毛泽东同志曾指出：“将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环。”党中央在起草《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》过程中，于2025年1月成立文件起草组，习近平总书记亲自担任组长，起草组在中央政治局常委会领导下开展工作。1月22日，党中央发出《关于对党的二十届四中全会研究“十五五”规划建议征求意见的通知》，在党内外一定范围征求意见。党中央充分发扬民主、集思广益，鼓励广大人民群众和社会各界以各种方式为“十五五”规划建言献策。为此，党中央组织专题调研和部署课题研究。2025年4月，习近平总书记主持召开部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会，并委托李强总理召开经济界、科技界、基层代表3个座谈会。在5月20日到6月20日开展的“十五五”规划编制工作网络征求意见活动中，广大人民群众踊跃参与，累计收到网民建言300多万条，有关方面从中整理出1500余条建议。从起草过程来看，报告最终兼顾了社会各界和广大人民群众的意见建议，最大程度凝聚了社会共识。党的十八大以来，中国共产党逐渐形成了党中央重大决策征集人民建议的常规化、制度化做法。建立在全过程人民民主基础上的党中央的重大决策部署，与贯彻落实之间形成了有机衔接。
（二）整体性贯彻
党中央作出重大决策部署后，贯彻落实成为共贯政策治理的接续环节，是实现党治国理政的关键。国家治理和政府工作必须围绕党中央的重大决策部署开展。习近平总书记强调：“必须坚持党的理论和路线方针政策不动摇，不折不扣执行党中央决策部署，任何地方和部门的工作都必须以贯彻党中央决策部署为前提，决不允许各行其是、各自为政，决不允许有令不行、有禁不止，决不允许搞上有政策、下有对策。”
党中央重大决策部署的贯彻落实是为了实现党治国理政的目标，因而是一个完整的过程。这一过程通常包括学习宣传、细化政策措施、工作推动、典型引领、督促检查等环节。从分工上看，党中央重大决策部署的贯彻和落实侧重党中央重大决策部署的不同行为，因而又是相对独立的过程。作为两个相对独立的过程，党中央重大决策部署的贯彻和落实在目标、要求、主体、对象、方式、机制等方面均存在一定差异。贯彻是彻底地实现某种意图、意志或精神，侧重于从观念、认识上知晓、理解、接受；落实是切实实现特定的计划、部署、措施等，将观念、认识转变为现实行动并取得效果。贯彻的核心是对党中央重大决策部署提出的目的、要求的深入领会、坚决服从；落实的核心是对党中央重大决策部署的任务工作的充分实现、效果彰显。
就党中央重大决策部署的贯彻而言，其目标是领会精神、统一思想、提高认识。党中央非常重视重大决策部署的贯彻落实，曾专门提出要求。例如，针对如何深入贯彻落实科学发展观，胡锦涛同志曾强调要做到“四个自觉”，即全党必须更加自觉地把推动经济社会发展作为深入贯彻落实科学发展观的第一要义；必须更加自觉地把以人为本作为深入贯彻落实科学发展观的核心立场；必须更加自觉地把全面协调可持续作为深入贯彻落实科学发展观的基本要求；必须更加自觉地把统筹兼顾作为深入贯彻落实科学发展观的根本方法。
从具体环节看，党中央重大决策部署的贯彻过程主要包括以下几个步骤：
一是宣讲贯彻。党中央在作出重大决策部署后贯彻落实的第一步就是宣讲。宣讲就是通过组织新闻发布会、中央宣讲团、地方和基层讲师团、记者会、媒体解读、专家解读和撰文等，将党中央的重大决策部署如会议精神、政策理念或纲领方针、决议决定、工作部署等，向党政机关、人民团体、企事业单位、社会组织和全党全体人民进行传达，使全国上下知晓、领会党中央的重大决策安排，将其作为指导自身工作、生活的依据，积极执行、配合和落实。在中国自上而下的治理模式下，党中央重大决策部署的方向性、原则性，决定了贯彻落实过程中需要对决策部署进行宣传、诠释、讲解。宣讲贯彻包括宣传、讲解两个部分：宣传主要是为了使党政机关、人民团体、企事业单位、社会组织和全党全体人民知晓党中央的重大决策部署；讲解主要是为了使党政机关、人民团体、企事业单位、社会组织和全党全体人民深入了解、领会党中央重大决策部署的目的、计划、过程、做法等。通常，党的全国代表大会报告、中央全会决议决定的重要精神是宣讲的重点。宣讲的目的是营造氛围、重复强化、动员鼓舞、示范带动等，核心就是统一思想、凝聚共识、推动落实。
二是学习贯彻。学习贯彻是各级党政机关、人民团体、企事业单位、社会组织和全党全体人民有组织地或自发地学习党中央重大决策部署的活动。从形式上看，学习贯彻主要包括领导集体、理论学习中心组以及个体的学习，可以采取培训、课程、讲座、研读、座谈、参观、交流、汇报等多种形式。党委（党组）理论学习中心组是近年来各级党组织的一种重要学习制度，是领导班子和领导干部理论学习的重要形式。党委（党组）理论学习中心组学习马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想，党章党规党纪，党中央的重大决策部署、重要会议精神和重要文件，党和国家发展历史，以及经济、政治、文化、社会、生态等各方面知识。其中，学习贯彻党中央的重大决策部署是党委（党组）理论学习中心组的规定性内容。
三是制度贯彻。《前汉纪·孝武皇帝纪一》记载，“经国序民，正其制度”。制度贯彻是把党中央重大决策部署的精神和要求转化为法律法规和制度规范的过程。为了确保党中央重大决策部署得到有效贯彻落实，首先要完善党内法规。党的十八大以来，党中央从战略高度擘画党内法规制度建设蓝图，制定了《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》《中央党内法规制定工作规划纲要(2023—2027年)》。截至2021年5月，经过不断制定、修订，我党出台中央党内法规共210部，部委党内法规共162部，地方党内法规共3210部，形成了比较完善的党内法规体系。《中央党内法规制定工作规划纲要(2023—2027年)》提出，要制定《贯彻落实党中央重大决策部署条例》，将各级党组织贯彻落实党中央重大决策部署纳入制度规范，为加强党中央的领导提供有力保障。其次，在党的领导下，国家机关通过制定法律法规将党中央的重大决策部署转化为制度。习近平总书记指出：“党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导。”执政党的纲领、路线、方针、政策是制定法律法规的基本依据。国家立法机关和行政机关贯彻党中央的重大决策部署，根据自身职责制定法律规范和法规条例，作为国家经济社会和公共管理领域的依据和指导，以保障经济发展和社会秩序。
四是政策贯彻。政策贯彻主要是指党政机关在贯彻落实党中央重大决策部署中结合本地本机关本组织特点和自身工作情况，制定具体政策措施来贯彻的过程。在中国的政策治理中，形成了一个以中国共产党领导为核心的、统一的政策体系。中国共产党通过党内民主和集中决策，就国家发展的根本性、全局性、战略性问题进行顶层设计，为整个国家的发展指明方向、提供根本遵循，偏重于决策部署；国家权力机关和行政机关，在党的领导下，依据宪法和法律赋予的职权，通过民主立法、制定行政法规、编制发展规划、出台具体政策等法定程序和行政方式，将党的决策部署转化为具有法律效力或行政约束力的具体行动方案，偏重于组织实施。这是一个前后衔接、上下贯通、有机统一的完整过程，确保了党的主张、国家意志和人民意愿的高度统一。国务院原副总理谷牧在其回忆录中曾批评政策贯彻偏离的现象，“往往党中央、国务院发出一个文件，有关部门随后就自身的业务又发下去个东西，说是‘贯彻执行’，表面上看差不多，实际上往往走样变形,‘二号文件’否定‘一号文件’的事，经常发生。”作为国务院分管领导，谷牧同志认为自己的职责是“把党中央、国务院确定的关于对外开放的大政方针组织实施，贯彻落实。……我认为注重调查研究、搞文件立规矩是十分必要的”，由此，谷牧同志在任期内领导制定了16个相关政策文件，“通过调查研究、组织讨论、充分论证、起草文件、发出文件、督促贯彻文件来完成中央交给我的组织实施、‘监督、检查、协调、仲裁’的任务，从而推进对外开放的事业”。
将党中央的重大决策部署在学习、领会、贯彻后转化为各级党委、政府的政策方案，是党治国理政的基本过程。从国家治理的角度看，从党中央的重大决策部署到政府政策，形成了一条整体、有序的贯彻链，其决策（政策）主体依次为：党的全国代表大会—中共中央委员会、中共中央政治局和政治局常委会—全国人民代表大会—国务院—国务院部委—地方各级党委和政府。
党中央重大决策部署的贯彻，实际上还停留在认识层面和政策层面，要真正将党中央的重大决策部署付诸实践并取得成效，更需要具体落实。
（三）系统性落实
习近平总书记曾指出：“一分部署，九分落实”，“要抓实、再抓实，不抓实，再好的蓝图只能是一纸空文，再近的目标只能是镜花水月”。“全面”“严格”“坚决”“不折不扣”地落实，就成为党中央重大决策部署得以实现的关键。
党中央重大决策部署的落实需要依靠坚实的组织工作。邓小平同志曾指出：“我们有正确的思想路线，有正确的政治路线，如果组织问题不解决好，正确的政治路线的实行就无法保证。”习近平总书记也强调：“党中央作出的决策部署，党的组织、宣传、统战、政法等部门要贯彻落实，人大、政府、政协、法院、检察院的党组织要贯彻落实，事业单位、人民团体等的党组织也要贯彻落实，党组织要发挥作用。”党的二十届三中全会决定指出：“各级党委（党组）负责落实党中央决策部署，谋划推进本地区本部门改革”。各部门各地方的党组织负责贯彻落实党中央重大决策部署的推进工作，通常建立领导决策系统、贯彻落实系统以及监督检查系统，形成完整的全链条工作机制。
2023年，中共中央印发《中央党内法规制定工作规划纲要(2023—2027年)》提出，要完善党中央重大决策部署落实机制，强化各地区各部门贯彻落实的政治责任，完善党中央重大决策部署的任务分工、督办落实、定期报告、检查通报、跟踪问效、监督问责等全链条工作机制，确保党中央政令畅通、令行禁止。从过程和环节来看，党中央重大决策部署的落实机制主要包括任务分工机制、目标管理机制、责任约束机制、报告反馈机制、督促检查机制、考核监督机制。
任务分工机制是党中央作出重大决策部署后具体落实的第一步。党中央重大决策部署的贯彻对象是所有党政机关、人民团体、企事业单位、社会组织和全党全体人民，但落实主体和对象通常涉及特定的机关、组织和群众。任务分工机制是将决策部署的内容分解为系统的工作任务，使其具体化、项目化，形成任务清单，明确目标、路线、时间、优先秩序等，并将各项任务分配给各个主体，要求其执行落实、互相配合的机制。任务分工机制源于革命时期的军事部署，军事组织编制、战区划分、战役指挥等均体现了任务分工、合作的特点。中华人民共和国成立后，任务分工机制成为国家建设和治理的重要制度安排。例如，1978年党中央批准建设宝钢项目后，确立了以冶金部、上海市为双重领导的分工体制。随后，上海市委召开全市干部会议，传达中央批示，动员各条战线，实施任务分工，从人力、物力、财力等方面支援宝钢会战，并设立现场指挥部。冶金部则从全国调动多家设计单位和施工单位大力支持建设。
目标管理机制是党中央作出重大决策部署后，根据任务—目标的关联原则确定落实主体的目标，并进行管理的过程。目标管理机制是具有中国特色的治理机制，“是指党政组织为实现自主设定或上级确立的治理目标，通过明确任务中心的目标体系，形成落实到人的责任分配、开展激励导向的绩效考核等前后相继的环节，驱动下级行政组织及其人员切实完成行政任务、达成行政目标的层级驱动机制。”目标管理的流程大致可以分解为目标确定、目标分解、目标实施、目标考核等主要步骤。党中央在任务分工后，将目标分解并层层落实到各部门各地方，形成一个目标体系，并通过督促、检查、评估、考核等方式来实现总目标。20世纪80年代，邓小平同志形成了关于中国现代化“三步走”的设想。1987年，党的十三大报告明确提出中国经济建设分“三步走”的总体战略。此后一直到21世纪初，该战略成为我国经济领域的国家目标，是各部门各地方制定经济发展目标的依据，发挥了指导、规范、推动经济发展的作用。
责任约束机制是党中央作出重大决策部署后，通过建立一套完整的规则和要求，对相关的贯彻和落实主体明确相应的责任和义务，确保后者在贯彻落实过程中能够承担责任和风险，从而约束其实现决策部署的工作任务。改革开放以来，党在治国理政中逐渐形成了一票否决制、“一把手”负责制、牵头负责制、以党内问责促政府责任、责任清单、责任分担机制、能力建设机制等责任约束机制。在工作中，“对不落实党中央决策部署的，要严肃追究责任。”通过党政组织体系内部的责任约束机制，将所有的党政机关、人民团体、企事业单位、社会组织等纳入严格贯彻落实的过程，确保党中央重大决策部署的落地。
报告反馈机制是在贯彻落实党中央重大决策部署过程中，各地各部门遇到新情况、新问题时，及时向党中央和上级党委、政府报告工作、反映情况、沟通信息、反馈问题的机制。报告反馈的目的是获得有关决策部署具体落实的进程、效果等信息，如果发现存在问题或障碍，可以通过反馈给决策者解决问题或排除障碍，或者对决策部署进行调整以实现目标。1948年1月7日，毛泽东同志作出《关于建立报告制度》的指示，强调“全党各级领导机关，必须改正对上级事前不请示、事后不报告的不良习惯”，要求“各中央局和分局，由书记负责（自己动手，不要秘书代劳），每两个月，向中央和中央主席作一次综合报告。报告内容包括该区军事、政治、土地改革、整党、经济、宣传和文化等各项活动的动态，活动中发生的问题和倾向，对于这些问题和倾向的解决方法”。此后，这一做法一直延续至今。习近平总书记也强调报告请示制度的重要性，“各地区各部门党委（党组）要加强向党中央报告工作，这也是一个规矩。”
督促检查机制是党中央作出重大决策部署或下发文件后，对贯彻落实情况进行推动、督促、检查，以确保不偏离、不走样的过程。督促检查简称为督查，是指在科层系统内部自上而下地将特定的督查组织派驻下级单位，在督查期内对关键决策与重点目标进行追踪、纠偏及问责，以强化政策执行成效的治理机制。中央通常建立巡视组、工作组、检查组等，对各地各部门、企事业单位的贯彻落实情况进行督查。在地方任职时，习近平同志就曾指出，“在一定意义上说，没有督查就没有落实，没有督查就没有深化。做好督查工作，对于推动党的路线方针政策和省委重大决策的贯彻落实，对于推进各级党委的科学决策、民主决策意义重大。”因此，为做好党中央重大决策部署的贯彻落实工作，各地专门成立了党委和政府督查室，对党中央的重大决策部署、政府工作报告、党委和政府的重要工作和临时性任务等进行督促检查，通过全面督查、专项督查等形式，确保决策部署和重大工作安排落到实处。要做到“党中央重大决策部署到哪里，监督检查就跟进到哪里”。
考核监督机制是党中央重大决策部署贯彻落实过程中，为确保贯彻落实彻底、不偏差而对领导干部进行考核评价，并建立监督问责的机制。贯彻落实党中央的重大决策部署，关键在领导干部。“把贯彻落实情况列入对领导班子和领导干部的考核评价范围，严格责任考核，强化责任追究”，是党中央加强对领导干部和各部门各地方领导的重要举措。将考核结果作为对领导干部奖惩的依据，可以体现责任担当，真正发挥约束作用。在新民主主义革命时期，中国共产党就建立了党内监督机制，中华人民共和国成立后进一步建立健全了党政监督体系。在党内，建立健全了党委（党组）监督、纪检监察监督、党的工作部门监督、党的基层组织监督、党员民主监督等体系，建立了反腐败领导协调小组、巡视巡察工作机制等。在国家治理中，建立了党内监督与人大监督、政协民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、群众监督、舆论监督等整体监督体系。“健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的监督，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象”，对于贯彻落实党中央重大决策部署发挥了重要保障作用。
党中央的重大决策部署，需要按照其内容不折不扣、坚决、严格地贯彻落实，但这并不意味着教条主义地、形式主义地贯彻落实，而是需要创造性地贯彻落实。由于中国超大规模人口、多民族国家以及各地情况差异大等特点，党中央的重大决策部署往往是原则性的、方向性的、战略性的，这就要求各地区各部门必须结合本地区本部门的具体情况，探索既符合决策部署精神又能贴合实际的新方法新举措，确保党中央重大决策部署真正落地。
在贯彻落实党中央重大决策部署的过程中，通常各地各部门的党政组织会根据组织规定和纪律要求自觉执行。但是，对于任务型或项目型的党中央重大决策部署的贯彻落实，往往采用议事协调机制（领导小组）形式来实施。扶贫工作是改革开放后党中央的一项重要战略任务，早在1986年国务院就成立了贫困地区经济开发领导小组，1993年更名为国务院扶贫开发领导小组。2015年11月，中共中央政治局审议通过了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，党中央确定了“中央统筹、省（自治区、直辖市）负总责、市（地）县抓落实”的工作机制，构建了责任清晰、合力攻坚的垂直化贫困治理工作体系。习近平总书记亲自擘画、指挥脱贫攻坚战。2015年11月底，中央扶贫开发工作会议召开，全面部署脱贫攻坚工作。此后，党中央多次召开政治局会议、政治局常委会会议、中央全面深化改革领导小组会议、中央财经领导小组会议，作出一系列重大决策部署。2016年，中办、国办印发《脱贫攻坚督查巡查工作办法》，对中西部22个省（自治区、直辖市）党委和政府、中央和国家机关有关单位的脱贫攻坚工作开展督查巡查。2021年2月，习近平总书记庄严宣告“我国脱贫攻坚战取得了全面胜利”。
（四）重大决策部署的贯彻落实与常规职能工作的关系
党中央的重大决策部署是党治国理政的基本方式，决策部署任务与常规职能工作之间的关系，成为各级党政机关必须处理好的重要关系。
常规职能工作是党政机关在国家治理中根据国家法律或组织规定应当履行的职责和义务，目的是维护组织或社会的基本秩序，是组织合法性的前提和依据。党中央的重大决策部署是党中央关于治国理政的思想、路线、方针、政策，尤其集中于社会经济发展这一核心目标，是党政机关开展工作的基本遵循和指导原则。贯彻党中央的重大决策部署与党政机关做好本职工作之间存在紧密的逻辑关联，应充分领会党中央重大决策部署的精神、原则，将其融入、让其指导本组织的日常工作，明确方向、制定目标、增强信心，以提升工作的效能、效果。从这个意义上讲，所有党政机关、人民团体、企事业单位、社会组织和全体党员、全国人民均要贯彻党中央的重大决策部署。近年来，在社会经济发展和地方治理、基层治理中，“党建引领”成为关键词，就是党的决策部署要求和党的建设融入本地本部门职能工作的重要体现。
相对于贯彻而言，落实党中央重大决策部署的任务与本组织的职能工作之间存在更为紧密的关系。在党中央重大决策部署的落实过程中，主体是与决策部署直接相关的党政机关、企事业单位或社会组织。此时，落实主体就会面临党中央重大决策部署要求的任务工作与常规职能工作之间的关系处理问题。从性质上看，党中央的重大决策部署要求侧重于国家和社会的发展，而党政机关的法定职能主要是维护组织秩序和社会秩序。发展与秩序是任何一个组织均面临的双重目标，发展是秩序的追求，秩序是发展的结果。因此，对于任何一个党政机关而言，落实党中央的重大决策部署是组织的内在要求，是实现新的治理秩序的必要过程。而对于企事业单位或社会组织而言，发展本身就是其主要目标，将组织自身的发展与国家治理的发展有机联系在一起，才能够进一步推动组织发展目标的实现。例如，在贯彻落实党的十八届六中全会精神过程中，国务院研究室坚持将党建工作与文稿起草、调查研究、决策咨询工作同研究、同部署、同推进，强化党员领导干部“一岗双责”意识；税务总局则坚持“条主动、块为主，两结合、互为补，抓党建、带队伍”，妥善协调两者关系。
在中国共产党的政策治理中，党中央的每一项重大决策部署都不是单一的、孤立的，而是系统的、连续的长远规划的组成部分。因此，决策部署的贯彻落实也不是单个过程，而是一个系统过程。由于党中央的重大决策部署涉及全党全国的重大事项，因此需要多地多部门乃至全国人民共同贯彻落实。贯彻落实不只是与决策部署直接相关的地区或部门的事情，也是所有相关地区、部门和单位共同的政治责任。实际上，政策贯彻落实不但是下级政府或部门的事情，也是决策者和政策制定者的责任。《中国共产党中央委员会工作条例》第二十一条明确规定：“党中央总揽全局、协调各方，确保全党全军全国各族人民统一意志、统一行动、步调一致向前进。统揽各项工作，整体推进党和国家各方面事业。统揽各方力量，领导各级各类组织和广大党员、干部、群众一体行动。”在一项重大决策部署出台后，党中央往往牵头搭建组织平台，以协调资源。党和国家领导人也以考察、视察、调研等形式到地方或部门进行推动，督促工作落实。
通过建立全链条工作机制和完整的工作闭环，全面覆盖贯彻落实党中央重大决策部署的各环节和全过程，是中国政策治理中“共贯”的本质要求，充分体现了“全国一盘棋”的特点。
五、大一统国家：共贯政策治理的先因条件
从成立开始，中国共产党就始终在党中央的领导下开展斗争、建设、改革和发展。百年来，正是在以党中央为核心的党的领导下，中国逐渐实现了站起来、富起来、强起来的目标。党中央的重大决策部署是中国共产党政策治理的核心组成部分，是中国独特的治国理政方式。
共贯政策治理的前提和基础是大一统国家。自秦朝以来，中国就形成了中央集权的统一国家，尽管两千年间各朝各代分分合合，但总体上保持了大一统的局面，也形成了天下一统的观念文化。正如习近平总书记在谈到中华文明时指出的，“中华文明具有突出的统一性。中华文明长期的大一统传统，形成了多元一体、团结集中的统一性。”以中央集权为核心内容的大一统是以领土统一、民族统一、文化整合、政权统一等构成的政治制度体系。在建立中华人民共和国后，“我们没有搞联邦制、邦联制，确立了单一制国家形式，实行民族区域自治制度，就是顺应向内凝聚、多元一体的中华民族发展大趋势，承继九州共贯、六合同风、四海一家的中国文化大一统传统。”以中国共产党为领导，以单一制为国家结构形式，以民主集中制为组织原则，当代中国重新构造了大一统的国家。
当代大一统国家的政治观念是共识政治。习近平总书记在谈到中国国家治理思想时指出：“在几千年的历史演进中，中华民族创造了灿烂的古代文明，形成了关于国家制度和国家治理的丰富思想，包括大道之行、天下为公的大同理想，六合同风、四海一家的大一统传统”。国家治理既然以大同理想为指引，以大一统思想为遵循，则必然以追求共识政治为目标。不同于现代西方国家的竞争政治，共识政治是大一统在国家观念上的表现。政治共识是一定时期内政治共同体内部的人们对某种政治信念、政治价值观念、政治规范准则的一致认同。通过凝聚政治共识增进政治认同是凝聚政治力量、统一行动、推进政治建设和政治发展的前提。而共识政治则是在国家政治生活中不同民族、阶层、群体形成的系统化共识，在政治理念、政治制度、政治行动等方面表现为普遍一致。如果说中国古代君主寻求共识政治是一种理想，那么百年来中国共产党在救亡图存、社会主义建设、改革开放和现代化、民族复兴的共识目标下，将不同民族、阶层、群体凝聚为拥有统一政治价值的政治共同体，就是一种追求共识政治的具体实践。
当代大一统国家的组织原则是民主集中制。首先，民主集中制是中国共产党的组织原则。根据《中国共产党章程》第十条规定，党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体。党的民主集中制原则的核心是党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会，这一组织纪律要求全党保持统一认识、统一行动。其次，民主集中制也是我国国家政权的组织原则。《中华人民共和国宪法》第三条规定，中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。国家机关的民主集中制原则的核心是国家权力机关对其他国家机关的领导，中央国家机关对地方国家机关的统一领导。在中国的党政体制下，作为党和国家组织原则的民主集中制，不仅体现为党组织体系内部实行集中统一领导，也体现为党对国家机关的集中统一领导。这就使得党中央重大决策部署的贯彻落实，具备了党和国家的组织基础。
当代大一统国家的运行逻辑是“集中力量办大事”。习近平总书记指出：“我们最大的优势是我国社会主义制度能够集中力量办大事。这是我们成就事业的重要法宝。”这里的“集中力量”就是动员、集中全国的财力、物力、人力以及其他资源，调动党政机关、企事业单位、社会组织等投入到重大任务工作中去；这里的“大事”主要涉及发展生产力、经济建设、社会稳定和秩序、群众生命安全和健康、科技攻关等重大任务、事项或活动。在“谁”来“集中”力量的问题上，显然，只有党中央才是适格主体。党中央的重大决策部署属于治国理政中的“大事”。一百多年来，中国共产党领导全国各族人民取得的伟大成就，正是作为领导核心的党中央作出科学、正确的重大决策部署，并得到全面、有效贯彻落实的结果。“集中力量办大事”的一个重要形式就是规划治国。党中央通过制定五年规划（计划），将国民经济和社会发展纳入有序安排中，合理引导资源配置，以更好更快地推动社会经济发展。举国体制则是“集中力量办大事”在国家治理体制上的反映。举国体制是国家为实现特定战略目标动员和调配全国各方面力量，组织实施特定重大任务的工作体系和运行机制。举国体制在经济建设、科学研究、国防安全、竞技体育等领域均发挥着重要作用。70多年来，举国体制是党领导开展社会主义建设的重要方法之一。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，将“集中力量办大事的显著优势”作为我国国家制度和国家治理体系的十三个显著优势之一。“党的集中统一领导”与“集中力量办大事”的有机结合，共同构成了解读当代中国国家治理的关键密码。
中国共产党领导国家和人民在取得新民主主义革命胜利后，建立了大一统的新国家。在社会主义现代化建设和发展中，逐步形成了以党中央为核心的共贯政策治理的治国理政模式，这是一个由共识性决策部署体制机制、整体性贯彻体制机制、系统性落实体制机制等构成的完整体系。
大一统国家创造了共贯政策治理的先因条件，共贯政策治理的有效运行还需要其他必要条件：一是强大的领导组织。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。中国共产党在长期的治国理政实践中打造了一个具有高度凝聚力、坚强战斗力、有效执政力的领导党。二是党中央具有权威。凡是涉及党和国家最重要事务的决策，只有党中央有权决定。党中央的重大决策部署是中国共产党治国理政的最重要方式，是党的治理和国家治理的出发点和核心。三是具有组织保障。以党为领导核心的党政体制是党中央重大决策部署得到贯彻落实的组织保障。这些必要条件在长期的革命和建设实践中逐渐具备。
六、结 论
肇始于古德诺关于政治“是国家意志的表达”、行政“是国家意志的执行”命题的西方所谓政策科学理论强调决策与执行的分离，以便区分决策者和执行者各自独立的责任；中国共产党的共贯政策治理强调的是决策与执行的融合，决策部署囊括了执行的一部分，执行也包含了决策具体化的一些内容，且在一定程度上将执行区分为贯彻和落实，注重对于政策精神的领会并形成共识，强调决策部署落实的实际效果。西方政策理论把政策执行或实施看作一个完整过程，体现出政策执行的法律化、程序化特征，注重对政策方案的严格执行，不得有违反政策的行为；中国共产党的共贯政策治理则强调决策部署的贯彻和落实是两个既相互联系又相对独立的过程，不仅要有行动，而且要确保行动效果和目标实现。在贯彻落实过程中，考虑到中国复杂的国情而注重对方针政策的深入领会理解，允许各部门各地方在学习、领会决策部署精神后创造性地落实。在西方所谓的政策科学中，作为法律、政策制定主体的立法机关与作为政策执行主体的行政机关之间存在着一种平行的关系，从决策到执行的政策过程主要发生在国家机关体系中；中国的政策治理则是在中国共产党的统一领导下，党中央承担了党和国家重大事务的决策部署，国家机关作为贯彻落实主体承担了立法、执行的功能，人民团体、企事业单位、社会组织和全党全体人民也承担了贯彻落实的功能，构成了整体性政策治理体系，体现了国家治理的“全国一盘棋”。作为一种独特的政党治国理政方式，共贯政策治理对西方政策科学理论提出了挑战，具有建构中国政治学自主知识体系的内在性。
天下共贯是中国传统政治文化的精髓。自成立以来，中国共产党就将政策和策略作为自己的生命，领导全国各族人民取得了新民主主义革命的胜利。在中华人民共和国成立以后，党继续领导人民取得了社会主义革命和建设的重要成就。改革开放四十多年来，中国社会经济的快速发展再次证明了集中、统一的组织体制和全面、有效贯彻落实党中央的重大决策部署是推动社会经济发展的有效手段。身处百年未有之大变局，党的二十届四中全会进一步强调，要“完善党中央重大决策部署落实机制，确保上下贯通、执行有力”。完善党中央重大决策部署落实机制，对于提升中国共产党自身的领导能力和执政能力尤为关键，更是抗击外来挑战和冲击，领导民族复兴的保证。
原文刊发于《学术界》2025年第11期
