2025年4月30日，《民营经济促进法》经全国人大常委会会议表决通过，自2025年5月20日起施行。《民营经济促进法》是我国第一部关于民营经济发展的基础性法律，也是关于民营经济发展的根本大法，把党中央、国务院对民营经济平等对待、平等保护的要求，通过法律制度固化下来，承载着优化民营经济发展环境、提振民营经济发展信心的重要使命，其立法过程本身即备受关注。《民营经济促进法》还是首部民营经济领域的集成式立法，力图实现民营经济从“地位悬殊”到“法律平权”、从“资源边缘”到“要素平权”、从“政策许诺”到“法律约束”、从“温情支持”到“制度护航”的根本转变，其重要性不言而喻。

笔者结合八年来的法治政府实践以及推进营商环境优化工作的经历，阐释《民营经济促进法》的若干重要内容，特别是从细化落实该法关键条款的角度进行阐析。立法的首要任务是确定调整对象，《民营经济促进法》也不例外，首先必须对“民营经济”进行法律界定。

一、民营经济的法律界定

什么是民营经济？就字面理解，民营与官营相对应，民营经济似乎可以解读为非官方运营的经济形态。然而，此种脱离历史演进背景的解释，只是一种望文生义的理解，显然并不正确。要正确解读我国的民营经济，必须将其放在我国社会主义基本经济制度的背景下，放在我国所有制结构演进的格局中来把握。

经济社会发展的多年实践表明，政策往往是立法的先导。在我国《民法典》《公司法》等市场经济领域的多部大法尚未出现民营经济概念的时候，国家诸多政策早已频繁使用民营经济和民营企业的表述。民营经济法律地位的确立，经历了一个曲折的发展过程。新中国成立初期，我国没有非公有制经济的概念，当然也不存在民营经济的提法。按照1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》的规定，新民主主义国家的特征体现在所有制结构上，存在包括农民和手工业者的个体经济在内的五种经济成分。彼时，我国对于所有制结构的描述，使用的是“经济成分”这一术语。毛泽东指出：“国营经济是社会主义性质的......加上个体经济......这些就构成新民主主义的经济形态。”根据这一阐述，社会主义性质的经济称为公有制经济，其他性质的经济则被称为非公有制经济。在完成社会主义改造、建立社会主义制度后，社会主义公有制经济之外其他经济成分不断萎缩。根据我国1975年《宪法》规定，在该阶段，我国生产资料所有制主要有社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制，其他经济成分几乎失去了宪法保护。

20世纪80年代以前，我国实行的是生产资料公有制的计划经济，虽然短期内发挥了恢复国民经济的作用，但其弊病是市场活力明显不足，经济发展日益受阻。经济学研究表明，公有制经济高度依赖代理组织，而由政府作为代理组织虽然强化了所有权，但始终无法回避政府有限理性与经济活动复杂性之间的矛盾。1978年12月召开的党的十一届三中全会，揭开了社会主义改革开放的序幕。经过长达十三年以市场为取向的改革，我国于1992年正式实行社会主义市场经济。1992年党的十四大报告与1993年党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》先后以党的最高文件的形式，确立了对各种所有制经济平等保护的理念。

党的十一届三中全会以来，个体经济、私营经济和外资经济稳步发展，上升为“我国社会主义市场经济的重要组成部分”。民营经济则从最初“一定范围的劳动者个体经济”，成长为国民经济的重要组成部分。2023年7月14日，《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》发布，赋予民营经济以极高的地位。2023年12月，习近平总书记在中央经济工作会议上着力强调“两个毫不动摇”，坚定不移支持民营经济高质量发展。改革开放以来，无论是在税收、国内生产总值，还是在技术创新和城镇劳动就业方面，民营经济均贡献卓著。民营经济主体的数量，近年来也呈现稳步增长的态势。民营经济已经成为我国高质量发展不可或缺的重要基础。

值得关注的是，在《民营经济促进法》颁布之前，国家层面的立法并没有“民营经济”的表述，我国《宪法》的类似表述为“非公有制经济”或“私营经济”。但不少地方已经先行立法，对民营经济进行了法律界定。而且，地方立法关于民营经济的法律界定，多采用排除法，但排除的内容并不一致。珠海市与山东省的做法相近，将民营经济界定为国有与外资之外的经济形态，而黑龙江省则除了排除国有与外资之外，还把集体所有的经济组织也排除在外。鉴于地方性立法对于民营经济的法律界定并不一致，国家层面的《民营经济促进法》对民营经济的界定至关重要。

《民营经济促进法》第77条规定：“本法所称民营经济组织，是指在中华人民共和国境内依法设立的由中国公民控股或者实际控制的营利法人、非法人组织和个体工商户，以及前述组织控股或者实际控制的营利法人、非法人组织。民营经济组织涉及外商投资的，同时适用外商投资法律法规的相关规定。”很显然，《民营经济促进法》对“民营经济”的法律界定，采取正面立法的范式，试图最大限度廓清“民营经济”的内涵与外延。

然而，此种法律界定，不可避免地带来了以下问题：

一方面，遗漏了相当部分本属民营经济的主体。例如，集体企业、国有与集体联营的企业，既不属于国有，也不属于外资或港澳台资，当然应当统计在民营经济之内，但它们又往往不属于“中国公民控股或者实际控制”，因为不存在自然人控股或者控制的情形，根据《民营经济促进法》的定义，无法被涵摄进来。再如，以工会、职工持股会等为主持股的合作制企业，也往往并不存在“个人控股或者实际控制”的情形。典型者如华为技术有限公司，该公司全员持股，任正非虽然是该公司最大个人股东，但其持股份额不到百分之一，不存在“个人控股”，因而该企业无法被纳入《民营经济促进法》的调整对象。

另一方面，吸纳了不应当涵摄进来的经济主体。根据《民营经济促进法》第77条的规定，香港、澳门同胞具有中国公民身份，他们到内地投资的企业，也被认为是民营经济，这样势必与中央政策通常使用的“国有、民营、外资”的分类标准不相一致。另外，按照此种立法模式，必须对投资主体进行穿透式认定，有可能带来法律适用上的困难，增加执法与司法成本。

鉴此，由于《民营经济促进法》已然对民营经济组织进行了正面界定，建议在具体适用法律时，对民营经济组织的认定采取反向排除法，即“本法所称民营经济组织，是指在中华人民共和国境内依法设立的除国有独资、国有控股和外资独资、外资控股之外的经济形式，包括营利法人、非法人组织和个体工商户”，以避免产生前述挂一漏万的弊病。

二、民营经济的平等法律地位问题

依法获得平等对待，是民营经济主体的基本诉求。2023年3月6日习近平总书记指出，“从制度和法律上把对国企民企平等对待的要求落下来”。《民营经济促进法》的一项重要任务，就是针对民营经济主体面临的不平等待遇问题，有针对性地夯实具有可操作性的规则，避免因所有制的不同而形成不适当的差别待遇，从而切实保障经济主体的平等地位。

平等原则在各项法治原则中居于先导地位。《民营经济促进法》第3条规定，“国家坚持平等对待、公平竞争、同等保护、共同发展的原则......”。平等是分配正义的基础要求，就利益和负担的分配而言，存在两种意义的平等对待：一种是强式意义上的平等对待，它要求每一个人都被视为无差别的“同样的人”，要尽可能地避免对人群加以分类。另一种则是弱式意义上的平等对待，它要求按照一定的标准对人群进行分类，被归入同一类别的人，才应获得平等的“份额”。此种意义上的平等既意味着平等对待，也意味着差别对待——同样的情况同样对待，不同的情况不同对待。

强式意义上的平等对待，是现代法治之基，弱式意义上的平等对待只能作为例外而存在，由此产生了承载着价值判断的论证规则，即若无充分且正当理由，应当坚持强式意义上的平等对待。主张弱式意义上的平等对待的，必须承担论证责任，论证存在足够充分且正当的理由，无须贯彻强式意义上的平等对待。

我国《民法典》第4条规定，“民事主体在民事活动中的法律地位一律平等”，即为强式平等对待的表述。它表明，一切自然人、法人与非法人组织，都在法律上被抽象为“人”，拥有平等的法律人格，享受平等的法律保护。这是近代法治从“身份”到“契约”的重大成果，即从按社会成员的不同身份赋予不同权利的立法，转变为不问出身而对同样行为赋予同样法律效果的立法。另一方面，在特定社会场域存在着力量的不对等，例如，生活消费领域消费者之于经营者，生产经营领域雇员之于雇主，需要对消费者、雇员等特定主体予以倾斜保护，法律对此类群体设定了有利的差别对待规则，从而实现弱式意义上的平等对待。

基于以上认知，在落实《民营经济促进法》关于民营经济主体法律地位平等的问题时，必须注意以下三个方面：

其一，不得违背法理。任何立法以及对法律的解释，均必须在《立法法》框架内进行。《民营经济促进法》第68条规定：“大型企业......不得以收到第三方付款作为向中小民营经济组织支付账款的条件。”此条规定，意在解决大型企业与中小企业签订“背靠背”条款引发的纠纷。2024年8月，最高人民法院《关于大型企业与中小企业约定以第三方支付款项为付款前提条款效力问题的批复》施行，指出“大型企业在建设工程施工、采购货物或者服务过程中，与中小企业约定以收到第三方向其支付的款项为付款前提的，因其内容违反《保障中小企业款项支付条例》第六条、第八条的规定，人民法院应当根据民法典第一百五十三条第一款的规定，认定该约定条款无效”。最高人民法院的批复援引的2020年《保障中小企业款项支付条例》第6条（2025年该条例修订后为第7条）规定，“机关、事业单位和大型企业不得要求中小企业接受不合理的付款期限、方式、条件和违约责任等交易条件”。其要义在于“不合理的”。故而，最高人民法院的批复作了一个衔接，表述为“因其内容违反《保障中小企业款项支付条例》第六条、第八条的规定”，方可认定该约定条款无效。而经由正常的商业谈判达成的付款安排，如果各方意思表示真实，并且不存在合同无效事由，自无认定该约定条款无效之道理。《民营经济促进法》第68条规定“大型企业......不得以收到第三方付款作为向中小民营经济组织支付账款的条件”，应当注意如下数点：第一，该条规范的性质为管理性规范，而非效力性规范。也就是说，大型企业违反该规定的，将面临行政处罚，但如果该条款系大型企业与中小民营经济组织完全自愿达成的，不存在欺诈、胁迫、重大误解等导致合同无效或可撤销情形的，合同并不因此而失效。第二，以裁判规范的思维来运用该行为规范。《民营经济促进法》第68条是典型的行为规范，但可以转化为裁判规范加以运用，即可以演绎为“大型企业以收到第三方付款作为向中小民营经济组织支付账款的条件，法院经审理认为该条款不合理的，应当认定该条款无效”。第三，用好用足公共部门的责任规范。《民营经济促进法》第73条规定，国家机关、事业单位、国有企业违反法律、行政法规规定或者合同约定，拒绝或者拖延支付民营经济组织账款，地方各级人民政府及其有关部门不履行向民营经济组织作出的政策承诺和订立的合同的，由有权机关予以纠正，造成损失的，依法予以赔偿；造成不良后果或者影响的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。各地在制定“民营经济促进条例”时，可以考虑细化落实该条款，明确当地的“有权机关”以及民营经济组织的投诉路径，但不宜设定评价合同效力的规范。在这个方面，山西省的做法值得借鉴。

其二，避免引发国际争议。一方面，立法要避免对企业贴上所有制标签，实行差别对待，这是强式平等原则的要求。另一方面，根据弱式平等原则，外资企业在东道国可以获得一定的有利待遇，这是出于吸引外资的考虑。例如，根据《上海市外商投资条例》第29条的规定，上海市各级法院应当加快外国投资者、外商投资企业涉知识产权的证据保全与行为保全申请的受理、审查、裁定与执行的进程。笔者曾代表上海市政府在上海市人大参与《上海市外商投资条例（草案）》审议，彼时有委员认为该条款赋予了外资更优惠的待遇，违反了世界贸易组织（World Trade Organization，简称WTO）的国民待遇原则。然而，此种见解并不正确。在WTO框架内，GATT第3条、GATS第17条、TRIPS第3条都设定了国民待遇的规则，它是指“成员国对外国商品、投资和服务提供者，在优惠上实行‘不低于’（no less favorable than）国内相同商品、投资和服务提供者享有的待遇”。也就是说，WTO框架里的国民待遇，其要义是“不低于”。对外资提供更优惠的待遇，包括优先审理涉外案件，是一项司法政策的考量，并不违反国民待遇原则。

对外资提供更优惠的待遇，从而更好地吸引外资，已经是全球通例。鉴此，我们必须避免《民营经济促进法》设定赋予民营企业更优惠待遇的条款，以免引发外资的抱怨，甚至引发国际争议。例如，该法第17条“发布鼓励民营经济投资重大项目信息”，以及第20条“对金融机构向小型微型民营经济组织提供金融服务实施差异化政策”，有可能引发关于民营经济主体享有优于外资的待遇的疑问。在宣传贯彻这些条款时，可以明确外资也享有同样待遇，以消除疑虑。

其三，以强式论证为基础，落实民营经济的有利差别待遇。针对民营经济主体，立法固然不能根据所有制作出差别待遇安排，但可以基于以下两方面的事由作出差别对待：

一方面，基于企业规模与发展阶段作出差别规定。在贯彻落实《民营经济促进法》时，不宜将平等待遇僵化地理解为同等待遇，而应当赋予民营经济中的大量中小企业以有利的差别待遇，其正当性基础在于维护健康的、可持续的市场生态环境。诚如婴幼儿理应受到家庭更多呵护那样，民营中小企业也应当受到格外照顾。因为与大型企业相比，这些企业规模小，抗风险能力弱，设立时间较短，合规意识与能力较低。而且，企业规模越小，获得市场服务的单位成本越高，这也会相当程度上抑制企业发展。因而，政府必须在公共服务与资源配置方面保持适度倾斜，以扶助中小企业成长。例如，政府可以在公共法律服务、知识产权保护、技术性贸易措施、产品认证、原产地证明等方面，为中小企业产品和服务出口提供指导和帮助。政府甚至可以通过购买服务的方式，支持各类服务机构为中小企业提供前述服务。另外，政府采购应当向中小企业倾斜。

另一方面，应基于我国民营经济主体面临的特殊困境作出差异化安排。例如，针对一段时间以来屡屡出现贬损民营企业家人格权、乱查封乱扣押以及跨省远程抓捕事件，《民营经济促进法》第59条作了回应，即宣示了民营经济组织的名誉权、荣誉权、隐私权、个人信息等人格权益受法律保护，接着对网络服务提供者施加了管理与报告义务，对民营经济组织及其经营者赋予了民事救济的权利，并在第60至64条分别就查封、扣押和冻结涉案财物、征收征用财产、区分经济纠纷与经济犯罪、规范异地执法行为等方面作出了规定。凡此种种规定，属于对既有法律的集成式表述，而且经常以“应当遵守法定权限、条件和程序”加以限缩，总体上属于指引性规范。为提升民营经济信心，在制定《民营经济促进法》配套规则时，应当在以下两方面体现对民营经济主体的加重保护：其一，优化规范，增强规则的可操作性。从实践来看，之所以异地抓捕、逐利性执法层出不穷，一个主要原因是，罚没收入归地方财政，之后以财政支出的形式返还给办案机关。因而，某些地方为增加财政收入，向办案机关下达指标，要求其完成一定的罚没收入，并将该收入与预算经费挂钩，从而在根本上扭曲了执法部门的罚没激励。正因为如此，《民营经济促进法》第64条第2款规定，“禁止为经济利益等目的滥用职权实施异地执法”。由于识别执法目的殊为困难，一种可能的解决方案是，在相关配套规则中规定，各地刑事罚没所得统一上缴中央财政，从而彻底切断地方财政和办案机关与所办案件之间的利益牵连。其二，设定民营经济主体的加重保护规则。民营经济主体的企业家精神，是经济发展与社会进步的宝贵源泉。习近平总书记指出：“市场活力来自于人，特别是来自于企业家，来自于企业家精神。”保护民营企业家，不仅是保护民营企业家个人，而且还是守护社会进步的动力之源。一个具有相关性的类比是，医生、警察、消防员等承担着公共职能，对其的保护不仅保护了个体，而且还保护着公共利益。因而，正如英美国家专门设定“袭警罪”那样，美国许多州都有专门针对袭击医护人员的刑事法规。当医护人员、警察或者消防员受到袭击时，犯罪等级和刑事处罚将会提高。例如，佛罗里达州规定：针对“袭击”行为（assault），如果受害者是医护人员，则由二级轻罪上升到一级轻罪；针对“严重袭击”行为（aggravated assault），如果受害者是医护人员，则由三级重罪上升到二级重罪。再如，2013年12月2日，我国台湾地区“立法院社会福利及卫生环境委员会”火速初审通过“医疗法”修正草案，规定“对医务人员实施医疗过程时施以暴力和胁迫者，可处以5年以下有期徒刑、拘役或50万元以下罚金”，此修订被称作“王贵芬条款”。该条款通过并得到严格执行后，我国台湾地区暴力伤医事件急剧减少。我国《民营经济促进法》第59条第2款只是设定了一般的禁止性规范，基于人格权平等原则，该条并未设定针对民营经济主体的加重保护规则。然而，各地在落实该条规定时，可以在规范网络信息内容，完善投诉、举报机制，及时处置等方面做足功夫，特别是要提升针对性与可操作性，让侮辱、诽谤等侵害民营企业家的行为，缺乏生存的土壤，从而事实上实现对民营企业家的差别保护。

三、民营经济的市场准入法律问题

《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》要求各地区各部门不得以各种形式设定或变相设定准入障碍，持续破除市场准入壁垒，充分激发民营经济生机活力。世界银行（以下简称“世行”）营商环境评估的最新指标体系，将企业准入（business entry）设定为第一项指标，由“企业准入规则”“数字化公共服务和信息透明度”及“企业准入的效率”三大维度构成，可以成为优化民营经济市场准入规则的重要参照。

根据世行营商环境评估的方法论，将企业准入纳入国家的正式监管框架，具有诸多优势。对于企业而言，经注册后可以获得诸多合法的金融和法律服务，企业雇员也可以获得社会保障。对于社会而言，正式设立的企业越多，就业机会也就越多，经济增长也往往更为迅速，税基也会相应扩大，政府就更有能力追求其他的社会和经济政策目标。因而，政府有充足的动机吸纳企业正式注册。

有证据表明，繁琐的企业准入规则与高度腐败息息相关。相反，简洁的企业准入规则能够促进企业的正式设立。而且，数字技术和信息透明也能鼓励企业注册，促进民营经济的发展。因而，民营经济的市场准入制度，必须注意以下方面：

其一，限缩“依法”的内涵，保障负面清单之外的平等进入。《民营经济促进法》第10条规定，“国家实行全国统一的市场准入负面清单制度”。市场准入负面清单以外的领域，包括民营经济组织在内的各类经济组织可以依法平等进入。我们必须意识到，负面清单表面上是一份列示清单，其本质则是一整套制度体系，以确保所有经营主体平等进入清单之外的领域。值得关注的是，实践中某些行业主管部门，可能会经由“依法”两字，通过颁布地方性法规、政府规章甚至规范性文件，限制民营经济主体进入某些特定的领域。为避免行政权扩张影响平等准入权，宜将此种的“依法”解释为仅限于法律和行政法规。

应当注意的是，在识别地方政府对于民营企业的市场准入是否涉嫌清单之外增加行政许可，应作实质判断。不能仅仅审视相关措施是否使用了“许可”字样，那些使用“批准”“报批”“审查同意”“备案通过”等字眼的措施，只要达到“非经准予，不得行为”的法律效果，均为行政许可。此外，还要特别注重相关制度的可落地可实施。例如，深圳对违反市场准入负面清单制度的情形，进行重点排摸并及时通报，进一步畅通了投诉渠道和处理回应机制。上海建立了投诉处理机制。加强市场准入负面清单政策宣传，将市场准入审批服务效能、市场准入隐形壁垒破除等问题纳入统一诉求处理机制，及时公布处理结果。广州则全面落实市场准入负面清单管理制度。定期排查、上报违背市场准入负面清单制度的案例，对国家通报的典型案例统筹抓好督查整改。这些做法，都值得各地在落实《民营经济促进法》时借鉴。

其二，明确企业设立登记的行政确认性质。根据我国《行政许可法》（2019修正）第12条第1款第5项的规定，企业设立登记，应当属于行政许可。然而，必须注意的是，《行政许可法》（2019修正）第12条的表述是“可以设定行政许可”。而且在第13条规定，法律主体能够自主决定或者行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，可以不设行政许可。运用体系解释，如果行政机关可以通过事后监督等方式来解决通过行政许可想要解决的问题，也可以不设行政许可，而将其视为行政确认，类似于美国许多州设立公司时向州务卿所做的备案。此种理解在我国《市场主体登记管理条例》中得到了回应。该条例第17条规定，申请人对申请材料的真实性、合法性、有效性负责。第19条则进一步明确了登记机关作出确认、登记并制发营业执照的条件。也就是说，登记部门发放营业执照，确立的是市场主体的一般民事权利能力，无须将其认定为行政许可。就法理而言，从事经营活动的权利并非源自于公权的授予，而是一项代表了自由意志的私权。企业设立登记只是以公示方式产生对世权，显然与行政许可判然有别。

虽然将企业设立登记认定为行政确认在法理上顺畅无碍，但我国2022年3月1日起施行的《市场主体登记管理条例》以及2024年7月1日起施行的《公司法》，均未明确规定市场主体设立登记的行政确认性质。由此带来的一个影响是，《公司法》第40条规定，公司通过国家企业信用信息公示系统公示的事项并不包括公司章程。换言之，《公司法》并未规定有限责任公司和股份有限公司的公司章程公示义务。在实行企业设立登记行政确认制的国家和地区，公司章程（articles of incorporation）的公示是基本要求，这对于揭示公司机关权限、提示交易风险、维护市场正常运行意义重大。从降低制度性交易成本的角度，规定公司章程的公示义务，显然是更为理想的制度安排。与之形成鲜明对照的是，上市公司则有披露章程的义务。我国公司在上市时，必须披露《招股说明书》，招股说明书包含了章程（附公司章程及有关规定）。就技术层面而言，既然上市公司可以披露公司章程，其他类型的公司同样可以做到公示章程，而且根据《公司法》第30条的规定，公司登记机关只须对公司章程等文件进行形式审查，而无须对章程内容的真实、合法和有效负责。故而，公示章程并不会给行政部门带来不必要的负担与压力。

与国家立法形成鲜明对照的是，2022年3月15日起施行的《上海市浦东新区市场主体登记确认制若干规定》第4条规定，“市场主体的设立登记实行行政确认”。建议我国《民营经济促进法》借鉴这一规定，直接明确市场主体设立登记的行政确认性质，同时辅之以技术手段，提升企业的合规能力水平。例如，《上海市浦东新区市场主体登记确认制若干规定》第5条规定，“市场主体名称登记实行申报承诺制”。申请人可以通过“一网通办”平台以自主申报、事先承诺的方式办理名称登记。登记机关应当运用现代信息技术，对申请人申报的名称是否与他人相同或者近似等情形进行自动比对，实时导出比对结果，及时提示申请人可能存在的法律风险。另外，《上海市浦东新区市场主体登记确认制若干规定》第6条对于市场主体登记实行确认制，采取了极简主义的做法。我国各地在落实《民营经济促进法》时，可以明确民营企业准入的行政确认性质，并借鉴前述极简主义做法，有利于降低民营企业的市场准入交易成本。

其三，完善受益所有权登记制度。根据世行评估的价值论，营商环境评估并非以追求便利度为唯一价值，而要考虑整体社会效益。受益所有人信息的采集，是国际反洗钱金融行动特别工作组（Financial Action Task Force on Money Laundering，简称FATF）出于反洗钱考虑而提出的要求，为防止将企业用于洗钱或其他非法活动，必须对受益所有人信息进行充分、准确、及时的登记，才能挫败那些利用公司架构实现非法意图的想法，从而维护行业诚信与声誉。例如，多年来营商环境评估全球排名名列前茅的新加坡，要求企业建立实际控制人登记册。企业在提交年度报表时，必须公布其实际控制人所在地，还要求向注册机构提供控制人联系方式。自2020年7月30日起，新加坡公司及外籍公司都必须通过BizFile+门户向新加坡会计与公司监管局提交受益所有人信息，并在其终端做好受益所有人信息的维护。在与新加坡会计与公司监管局更新相同信息之前，必须先更新其在注册办事处或其指定的国际注册财务分析师（Registered Financial Analysts，简称RFA）的注册办事处保存的受益所有人信息。

根据我国《市场主体登记管理条例》第9条第1款第8项的规定，公司、合伙企业等市场主体受益所有人相关信息，应当向登记机关办理备案。然而，此条规定存在以下弊端：其一，“受益所有人相关信息”包括哪些内容，并不明确；其二，违反这些规定将会面临的后果，也并不明晰；其三，是否溯及既往，即过往成立的企业是否也要更新登记受益所有人要关信息，也未明确。

根据世行评估标准，在受益所有权信息方面，纳入评估的要素包括：强制登记受益所有人信息、受益所有人强制性提交的信息类型、受益所有人信息登记的强制性时限、强制登记名义股东和名义董事、强制核验受益所有人身份。在违反规定的法律后果方面，丹麦商业登记局规定，如不在指定的期限内登记受益所有人信息，公司将被强制解散。

我国在落实《民营经济促进法》时，应完善受益所有权登记规则，使得民营经济主体不被非法意图所裹挟，将企业当作实现非法意图的工具，这样才能行稳致远。

四、民营经济的公平竞争法律问题

《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》指出，“强化竞争政策基础地位”，“坚持对各类所有制企业一视同仁、平等对待”。在全球实行市场经济的国家，一个广泛达成的共识是，被称为经济宪法的促进竞争、反对垄断的法律，在经济发展中拥有举足轻重的地位。大量的证据表明，公平的市场竞争刺激着行业和企业创新，提高了生产力，促进了经济增长。然而，竞争很少是完美的。拥有市场支配力的企业行为或政府的不当干预，滋生着种种不正当竞争行为，从而导致市场失灵。竞争和反垄断法的有效实施，能够帮助处于弱势地位的生产者与消费者，并为中小企业提供更多的机会。

我国《反不正当竞争法》《反垄断法》《公平竞争审查条例》等，共同构建了保护公平竞争的法律体系，但在实践中，有些地方政府仍然在项目招标投标等方面对民营企业设置了不合理的限制和隐性壁垒，有些还将政务服务事项转为中介服务事项，增大了民营企业的制度性交易成本。

鉴此，《民营经济促进法》设专章“公平竞争”，运用六个法条进行了规范。这些规则的表述整体而言较为原则，要落到实处，必须重点关注以下细节：

其一，全面实行竞争中立，确保民营经济主体平等获得各类生产要素和公共资源。20世纪90年代以来，在经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，简称OECD）等国际组织的大力倡导下，竞争中立（competitive neutrality）原则被越来越多的国家所接受。近年来，我国也加快了竞争中立规则的构建。2017年国务院印发《“十三五”市场监管规划》，首次在国务院文件中提出“实行竞争中立制度”。竞争中立制度的价值目标，不仅在于竞争的形式公平，更在于竞争的实质公平，要求在国际和国内市场平等对待各类所有制企业，从关注企业的所有制属性转向关注企业行为是否规范，确保没有任何经济实体获得过度的竞争优势。

在我国，长期以来，相对于国有企业而言，民营企业在市场准入、要素获取、政府补贴、信贷优惠等方面劣势明显。鉴此，《民营经济促进法》第12条规定对民营经济组织平等使用各类生产要素和公共服务资源作出了宣示性规定。然而，此种规定非常原则，要落地实施，仍须针对具体问题细化制度规范。

以民营经济组织平等利用数据为例。数据被称为“21世纪的石油”，是重要的生产要素之一，数据开放的益处人所共知。2018年笔者在立法过程中曾牵头召开了一场企业家座谈会。某民营银行家提出，希望从电力部门获取企业用电信息，以了解企业经营状况，从而及时行使预期违约的救济权利。另有一民营医药企业提出，希望获得脱敏之后的医疗数据，以利于新药研发。还有一化妆品企业则希望获取交通站点的人流数据，以更为合理地铺设零售网点。然而，水电燃气企业、医疗机构、交通管理部门纷纷表示存在困难，认为这些数据要么不属于公共数据，没有义务向社会开放，要么即使属于公共数据，开放起来也困难重重。具体说来，他们认为：其一，水电燃气、公共交通等领域，已实行企业化运营，企业获得的数据成为了企业数据，不属于公共数据。其二，医疗机构尽管属于履行公共服务职能的事业单位，但其收集和产生的数据涉及大量个人信息甚至个人隐私，不宜纳入公共数据进行管理。其三，通信数据涉及大量个人信息，更不宜将其纳入公共数据进行管理。

凡此种种，貌似有理，实则不然。公共数据是指因履行法定职责或者提供基础性公共服务而得以无差别获取的数据。这里所谓无差别，是指无须事先取得数据主体的授权，也无须通过市场交易等方式来获得。通俗地说，公共数据是指“取之于民，因而必须用之于民”的数据。公共数据的共享与开放，是政府更好地履行公共服务职责的要求。对于公共数据的认定，应当采取以下复合标准：其一，主体要件，即收集和产生公共数据的机构应当具有公共属性，履行的是公共管理和服务职能，政府及水电燃气企业等提供公共管理和服务职能的组织，都符合这一标准。而阿里巴巴、腾讯等平台企业，尽管收集了大量的数据，但这些数据则不属于公共数据。其二，行为要件，公共数据应当是这些机构在依法履行公共管理和服务过程中收集和产生的数据。政府工作人员闲暇时光野外摄影写生获得的数据，尽管符合主体标准，但显然不属于公共数据，行为人本人拥有知识产权。其三，目的要件，公共数据的共享、开放、授权经营抑或交易，必须有利于促成公共利益，而不是为了谋取个人利益。

因而，水电燃气数据、医疗数据、交通数据等，当属公共数据无疑，政府在保护私益的情况下，应当通过一定的方式向民营经济主体开放。因而，《民营经济促进法》第12条“国家保障民营经济组织依法平等使用......数据......等各类生产要素”这一原则表述，还需要相应的实施条例予以细化，例如，可以通过授权运营的方式来运用公共数据。

其二，规制国有企业行为。国有企业是世界上大多数国家经济活动不可或缺的参与者，它们经常在核心经济领域与民营企业展开竞争。为确保国有企业的竞争中性，法律必须确保国有企业与其他类型企业一样受到竞争法的约束。世行营商环境评估“促进市场竞争”指标，专门针对国有企业列出了四项指标：第一，要求根据经济、社会和/或可持续性标准说明创建国有企业的合理性，并要求创建国有企业须接受竞争主管部门的审查。第二，竞争法适用于经济体所有国有企业和部门。第三，要求进行影响评估，以证明国有企业开展新商业活动和继续开展商业活动的合理性。第四，基于经济、社会和/或可持续性标准将某些企业或部门排除或豁免适用竞争法和合并控制，要求在一定时期内获得授权豁免，续期需要审查采用这一方式的理由。为了促进民营经济的健康发展，必须将国有企业全面纳入竞争审查框架。鉴此，《民营经济促进法》第11条对公平竞争审查制度作出了规定。为强化公平竞争审查制度的正向激励和刚性约束，建议将公平竞争审查结果纳入法治政府建设评估和地区及部门年度绩效考核。

其三，优化政府采购程序，促进公平有效竞争。对于民营企业参与政府采购市场而言，稳定且公开透明的采购程序规则至关重要。故而，《民营经济促进法》第14条规定，“公共资源交易活动应当公开透明、公平公正，依法平等对待包括民营经济组织在内的各类经济组织”。除法律另有规定外，招标投标、政府采购等公共资源交易不得有限制或者排斥民营经济组织的行为。

显然，这条规定仅仅停留于宣示层面，要落地实施，还需要更为具体的规则。在这个方面，世行营商环境评估“促进市场竞争”指标的一些二级指标的设计，值得我国借鉴。例如，它要求设定通知中标到签订合同之间的强制间隔期以允许未中标的投标人提出异议，政府有义务将采购决定通知企业，并且法律必须规定如何处理潜在投标人的澄清说明要求，建立专门采购审查机构并赋予投标人对中标结果提出异议的权利，以及处置异议的申诉时间限制以及逾期未处理的法律救济。特别值得指出的是，它要求法律规则设定用以识别异常的低价竞标的标准，指定专门的招标方式用于创新产品的采购并鼓励企业使用，同时在标准的政府采购文件中纳入环境可持续性条款，并鼓励在采购中考虑环境可持续因素。考虑到民营经济组织屡遭非理性低价中标的伤害，世行评估要求制定法律规则设定标准以识别异常的低价竞标。这些做法都值得我国借鉴。

五、民营经济的信用监管法律问题

《民营经济促进法》第52条规定，“各级人民政府及其有关部门推动监管信息共享互认，根据民营经济组织的信用状况实施分级分类监管，提升监管效能”。的确，根据经营主体的信用状况实施分类监管，一方面可以降低监管成本提升监管效能，另一方面可以减少对企业的干扰。

然而，在实践中，信用监管仍然是一个问题丛生的领域。我们必须针对政府信用监管所暴露的问题，从以下数个方面着力：

其一，准确归集民营经济主体的信用数据，避免数据失真而伤及市场活力。实践表明，数据不真实、不全面或者只是过程性信息而非结论性数据，不但无法对民营经济主体进行真实画像，而且反而会伤及企业自身。例如，2022年1月，笔者在调研时发现，一些民营企业虽然经营状况良好，但一旦被起诉，银行就会收到企查查、天眼查等第三方机构推送的涉诉信息（银行是这些第三方机构的客户，订购了后者推送的信息产品）。因为这些涉诉信息仅显示企业被诉这一事实，银行难以据此开展精准的信贷评级。因而，出于风险控制的需要，在信息极不对称的情况下，无论诉讼标的额多低，银行也往往不由分说，对涉诉企业的贷款予以限制，甚至做出停贷、断贷的安排，给涉诉企业尤其是涉诉中小微企业带来了严重的影响，甚至导致其资金链断裂，经营者苦不堪言。为消除金融机构和涉诉企业的信息差，笔者向该问题比较集中的上海市宝山区人民法院提出建议，请其探索建立向金融机构提供企业涉诉信息说明服务。该法院从谏如流，在多方协商的基础上，形成了如下制度安排：法院在发出应诉材料的同时发送《关于为涉诉企业提供涉诉信息说明服务的告知书》，告知其如因涉诉信息被不完整获取，导致企业面临困难，可向法院申请相关涉诉信息说明服务，法院可视情况向相关金融机构出具《企业涉诉信息说明函》，从而降低了信息不对称，在很大程度上解决了此类问题。该做法也获得了最高人民法院的肯认，并被写入《上海市优化营商环境条例》。建议各地在贯彻落实《民营经济促进法》关于信用监管的制度安排时，予以吸收借鉴。

其二，审慎确定失信范围，避免不当联动惩戒。信用监管的要义是建立“风险评级+信用评价”的差异化分级分类监管制度，即以经营主体的信用状况为基础，合理确定监管重点、监管措施、监管方式、抽查比例和频次等，实现差异化精准监管。这一制度的基础是信用评价。对民营经济主体进行信用综合评价过程中，必须审慎确定信用信息的范围。信用是指法律主体遵守法律规定与信守合同约定的客观状态。哪些违法违约信息属于失信信息，取决于价值判断，即规则制定者需要将哪些违法违约行为纳入失信范围，从而强化该领域的法律实施。兹举一例：我国《政府采购法》（2014修正）第22条第1款规定，供应商在参加政府采购活动前三年内，在经营活动中必须没有重大违法记录。同时我国《政府采购法实施条例》第19条规定，“重大违法记录，是指供应商因违法经营受到刑事处罚或者责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚”。因存在“重大违法记录”而不得参与政府采购，就是一种典型的信用惩戒措施。该实施条例关于“重大违法记录”的列举中，无论是遭受刑事处罚还是被责令停产停业，抑或是吊销证照，都是非常明确且清晰可辨的，唯有“较大数额罚款”不确定性较强。如果这一门槛设置过低，将会有大量企业（包括民营企业）被排除在政府采购供应商之外。我国一些地方政府将其设定为5万元，理由是触发召开听证会的行政罚款也是这一数额。此种考量显然不妥。因为召开听证会是赋予行政相对人的一种救济权利，门槛不宜过高，而触发禁入政府采购领域的门槛却不宜太低，两者断不可等量齐观。考虑到执法领域不同，情况千差万别，应由各政府部门根据主管领域的特点，以过去若干年作出的行政罚款的数额为基础，提出执法裁量基准，财政部门再根据行业差异将前述标准整合为各领域的“较大数额罚款”清单。例如，环保领域罚款数额向来较高，在该领域触发政府采购禁入的行政罚款数额可以设定为数十万元乃至上百万元；市场监管领域的这一门槛将低许多，城管领域则低更多。总之，触发政府采购禁入的“较大数额罚款”不宜一刀切，而应视领域不同而“一刀一刀切”。

在确定失信范围之后，信用联动惩戒就显得至关重要了。必须明确的是，信用惩戒并不是独立的权利或行政处罚类型，而是“获得有利对待”或“不利对待”的概括表述，有时会嵌入到行政许可、行政处罚、行政给付等具体行政行为之中，有时则会融入政务服务便利化措施的予夺。不同的事项，对应的是不同的权限。在建立民营企业信用状况综合评价体系过程中，既要遏制公权扩张的冲动，更要尽最大努力保护私益，按照合法、必要、关联原则，进行信用联动惩戒，切忌一处失信即进行全领域惩戒，而要考虑失信行为与惩戒领域是否存在关联。国家发展和改革委员会总结前期工作经验，发布了《全国公共信用信息基础目录（2022年版）》和《全国失信惩戒措施基础清单（2022年版）》，在法治的轨道上，以清单列示的方式，对信用信息及惩戒措施进行了逐一列示，操作性强，显然是一种非常理想的安排。这两份清单，还须因应经济社会发展情形而作调整。《韩非子·心度》有云：法与时转则治，治与世宜则有功。其意是指，法律应顺应时代的变化，社会才能治理得好。当下经济步入调整周期，为保护投资热情，增强经济活力，这两份清单宜作调减安排，降低信用联动惩戒的力度。

其三，大力推进信用评价的更正与修复。对于民营经济主体而言，一个使其备受困扰的问题是，被列入失信名单之后移除困难，对其开展市场交易极为不利。在此情况下，信用评价的更正和修复，就显得至关重要了。在信用评价的更正方面，我国《民法典》第1029条针对信用信息记载错误而导致名誉受损的情形，规定了相应的救济措施。而信用评价的修复则更为复杂，是指失信主体通过纠正失信行为、履行相关义务后重塑良好信用，从而退出惩戒措施。对于民营经济主体而言，信用评价的修复，可分为以下数种情形：第一，私益债务的履行。例如，民营企业向债权人偿付了欠款，自然从失信被执行人名单中剔除。第二，公益债务的履行。某些地方性法规和政府规章规定，欠缴水、电、燃气等费用，经催告在一段时间内仍未缴纳的，将被列入失信名单。如果民营经济主体因此上了失信名单，缴费之后并不立即涤除。例如，《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》第27条规定，“失信信息的查询期限为5年，自失信行为或者事件终止之日起计算，国家或者本市另有规定的除外。查询期限届满，市信用中心应当将该信息从查询界面删除”。对于民营企业而言，如果因欠缴水、电、燃气等费用而面临5年的失信制裁，显属过罚失当了。为激发市场活力，应当允许其比照私益债务的履行及时完成信用评价的修复，因为可以认定被侵害法益得到了填补。第三，违法行为导致的失信。宜根据行政执法裁量基准，将轻微违法触发处罚而导致失信的行为，纳入修复范围，而对于严重违法（如发生食品安全事故、交通肇事致人伤亡、以虚假材料骗取财政资金）致人伤亡或严重破坏社会秩序的行为，因其损害的法益不可填补，则不宜纳入信用修复范围。总之，在我国经济下行的当下，为恢复经济活力，宜确立“法益可填补的失信行为均可修复信用”的原则，为尽可能多的民营企业带来生机与活力。

六、民营经济的执法处罚法律问题

《民营经济促进法》第50条规定，“行政机关开展执法活动应当避免或者尽量减少对民营经济组织正常生产经营活动的影响，并对其合理、合法诉求及时响应、处置”。

对于民营经济主体而言，此条规定可谓切中肯綮，其难点在于，应当如何作为，才能“避免或者减少对民营经济组织的影响”？当下，民营企业普遍反映，“重复查、多重查”是影响正常生产经营的“老大难”问题。笔者曾参与我国某一线城市关于行政检查的专项课题研究，发现困扰企业的行政检查与执法，主要表现在以下方面：一是检查总量居高不下。2023年检查总户次为283.60万次；有计划的检查户次由2021年的236.25万次增长至2023年的241.48万次，占检查总户次的比重均超过八成。触发式检查户次增速呈加快趋势，2023年增长至42.12万次，较2021年增长36%。二是涉企行政检查集中在少数部门。市场监管、公安机关、消防救援、药品监督、卫生健康、文化旅游、生态环境等七大领域涉企行政检查总户次约占该市总数的97%。三是“重复检查”发现问题少。由于无因检查占全部检查户次半数以上，导致问题发现率总体较低。四是滥用投诉、恶意举报等行为亟需遏制。2024年上半年，市场监管收到举报件25.5万件，其中举报超过10次的疑似职业举报人举报件占总数的19.57%。

显然，过于频繁的行政检查，使企业苦不堪言。通过大数据研判，此种状况发生的原因在于：一是部门协同不够，特别是跨部门综合监管机制有待优化。有企业表示，多部门联合入户检查更多是“物理串联”，一次上门检查的人很多，企业迎检人员有时应接不暇。2022年8月22日，笔者在上海市司法局工作期间，曾参与全市行政执法督察工作。有企业反映，政府联合进行行政检查，用意固然是好的，但执法人员来得多了，非常扎眼，容易使人误认为企业出了大问题，不但影响了正常生产经营，还会对企业声誉造成负面影响。二是新型监管手段不多，还存在手段单一、工具缺乏等问题。行政检查主要采取现场检查，部分执法人员对“非现场检查”的认知存在局限性，综合应用大数据筛查、风险预警、网上巡查等技术手段的能力有待加强。一个主要原因在于部门信息系统之间相对独立，信息共享程度不够。三是一线监管人员普遍存在避责心理。当前，考核执法部门多以检查频次等数量结果，作为衡量尽责的依据，在这种考核评估和问责机制下，为避免相关部门的监督和追责，一线执法人员往往不敢减少行政检查，甚至会产生执法竞赛，导致临时检查激增。

针对这些问题，为贯彻我国《民营经济促进法》相关规定，解决重复检查、过度检查、逐利检查等检查乱象，必须注意如下数点：

其一，合理确定行政检查的法律依据和行使主体。有的地方为了抑制不当行政检查行为，将行政检查的法律依据限定于规章以上，即包括法律、行政法规、地方性法规、部门规章及地方政府规章。此种限制并无法理依据。行政检查是指行政执法部门依照法定职权对行政相对人遵守法律、法规、规章和执行行政决定的情况进行强制性核查的行为。故而，行政检查的依据包括一切具有法律效力的文件，并不限于法律法规和规章。规范性文件只要设定了政府的管理职责，也可以构成行政检查的依据。此种情形与世行营商环境评估认可的规则泛指一切具有约束力的法律文件颇为类似。解决行政检查过多过滥的问题，不能从削减合法的依据开始。

同样道理，履行行政检查职责，也不能限定行使检查权的政府层级。行政检查是行政执法部门履行管理职责的方式，不能将检查权限定为某一层级以上的执法部门。

其二，妥当把握行政检查的合理原则，平衡有效行政管理与最大限度减少行政检查之间的关系。行政检查如何开展方为合理，判断起来并不容易，可以将其初步分解为以下三项原则：第一，确立最少行政检查原则，即非必要不检查，特别是改变那种动辄进行所谓“横向到底、纵向到边”的全覆盖式检查。第二，确立非现场检查优先原则，如果能够用大数据筛查、风险预警、网上巡查等技术手段实现检查目的的，就不实施现场检查。第三，确立以检查质效压减检查次数的原则。基于信用监管理念，运用科学、精准、无感的检查方法，优化检查规则与手段，大幅度压缩行政检查。

其三，运用技术手段遏制重复检查与过度检查。笔者曾负责上海市行政执法协调监督工作，一项工作体会是，理念必须经由具有操作性的路径方可实现。上海及多地探索之中的“检查码”制度，有助于遏制重复检查及过度检查问题，其做法如下：一是无码不检查。开展现场行政检查前，执法部门应当向统一综合执法系统申领检查码，未申请检查码不得开展行政检查。二是检查须亮码。开展现场行政检查时，执法人员应当出示检查码，并告知行政相对人检查的依据、内容、要求、程序以及行政相对人依法享有的权利和承担的义务。三是查后可评价。行政相对人可以通过检查码查看行政检查的结果并对行政检查情况进行评价。与此同时，对于除了触发式检查之外的所有其他检查进行报备管理，将交叉、重复、不必要的检查事项予以精简、合并和去重，最大程度提升行政检查质效。

当然，行政检查未必一定带来行政处罚。当下亟需进一步提振民营经济信心，更需适用相对宽缓的行政处罚政策。《民营经济促进法》第51条重申了我国《行政处罚法》过罚相当的比例原则以及从轻、减轻或者不予处罚的相关情形，但并未创制新的规范。各地在落实该条规定之时，可以要求行政执法部门根据大多数民营经济主体的特点（规模小、成立时间短、合规能力弱），细化行政执法裁量基准，使基层执法人员易于操作。兹举一例：笔者曾在2019年的一次行政执法调研中发现，基层执法普遍面临“法律规定较为原则，一线执法人员不会实施、不敢实施”的困难，于是提出了“精细划分违法行为，明确轻微不罚的具体标准，形成清单，供一线执法人员具体实施”的解决方案，推出了国内首份《市场轻微违法违规经营行为免罚清单》，激活了法定轻微不罚制度，使过于原则、不易操作的制度变为易操作的规则，得以落地实施。例如，对于在网站广告上，首次使用“最先进技术”这一顶格广告用语的行为，予以免罚。自2019年3月15日首份清单实施，至2022年8月14日，上海市已适用清单对5000余家企业的轻微违法行为不予行政处罚。仅以单行法罚则的最低罚款金额来计算，减免的罚款金额就超过5.95亿元。

七、结语

《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》指出，“民营经济是推进中国式现代化的生力军，是高质量发展的重要基础，是推动我国全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标的重要力量”。立良法，谋善治。《民营经济促进法》是保障民营经济切实发挥这一重要作用的坚实制度基础，各地在制定地方性法规，落实该法的核心条款时，要充分体现差异性、有针对性与可操作性，使得这部民营经济领域的根本大法真正落地见效。

（责任编辑：邓峰）

【注释】

[1]2024年3月8日，全国人大常委会委员长赵乐际在作《全国人民代表大会常务委员会工作报告》时指出，“高质量推进立法工作……制定民营经济促进法”。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出“制定民营经济促进法”。经过立法工作者的辛勤努力，2024年10月10日，《民营经济促进法（草案征求意见稿）》向社会公开征求意见。2024年12月8日，国务院将《民营经济促进法（草案）》提请全国人大常委会审议。2025年4月30日，十四届全国人大常委会第十五次会议表决通过《民营经济促进法》，自2025年5月20日起施行。该法共9章78条，包括总则、公平竞争、投资融资促进、科技创新、规范经营、服务保障、权益保护、法律责任和附则。

[2]笔者曾于2015年5月至2023年7月先后任职于上海市人民政府法制办公室、上海市司法局，从事政府法治工作。2024年10月10日，《民营经济促进法（草案征求意见稿）》公开征求意见后，笔者牵头召开了“民营经济促进法”研讨会，邀请上海市工商联、市高级人民法院、虹口区人民法院、市发改委及相关政府部门、法学教授、民营企业家代表参会，就该草案展开了研讨。

[3]毛泽东：“在中国共产党第七届中央委员会第二次全体会议上的报告”，载中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（一九二一—一九四九）（第26册）》，中央文献出版社2011年版，第165页。

[4]参见韩大元：“我国宪法非公有制经济规范的变迁与内涵”，《华东政法大学学报》2023年第6期，第8页。

[5]参见刘世锦：“公有制经济内在矛盾及其解决方式比较”，《经济研究》1991年第1期，第7页。

[6]1992年党的十四大报告指出，“在所有制结构上，以公有制包括全民所有制和集体所有制经济为主体，个体经济、私营经济、外资经济为补充，多种经济成分长期共同发展”。江泽民：“加快改革开放和现代化建设步伐，夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利”，载中共中央文献研究室编：《十四大以来重要文献选编（上）》，中央文献出版社2011年版，第17页。

[7]《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“坚持以公有制为主体、多种经济成分共同发展的方针”，“国家要为各种所有制经济平等参与市场竞争创造条件，对各类企业一视同仁”。

[8]《关于建国以来党的若干历史问题的决议》, 1981年6月27日中国共产党第十一届中央委员会第六次全体会议通过。

[9]《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》指出，“民营经济是推进中国式现代化的生力军，是高质量发展的重要基础，是推动我国全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标的重要力量”。

[10]民营经济贡献了我国50%以上的税收，60%以上的国内生产总值，70%以上的技术创新成果，80%以上的城镇劳动就业，90%以上的企业数量。李慈强：“强化金融支持举措激发民营经济活力”，载《光明日报》2024年4月22日，第02版。

[11]截至2024年5月底，我国实有民营经济主体总量18045万户，占所有经营主体的比例从2019年的95.5%增长为96.4%，其中，民营企业5517.7万户、个体工商户12527.3万户。柴洁：《我国实有民营经济主体总量达18045万户》，载中国发展网，http://www.chinadevelopment.com.cn/news/zj/2024/06/1900796.shtml，最后访问日期：2025年6月20日。

[12]我国历次《宪法》修正，与“民营经济”相关的表述如下：1982年《宪法》规定，“个体经济，是社会主义公有制经济的补充”。1988年《宪法》修正，规定“私营经济是社会主义公有制经济的补充”。1999年《宪法》修正，规定“个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”。2004年《宪法》修正，规定“国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展”。2018年《宪法》修正，有关规定保持不变。

[13]2015年《珠海经济特区民营经济促进条例》第2条规定：“本条例所称民营经济，是指除国有独资、国有控股和外资独资、外资控股之外的经济形式，其主体为依法在本市注册成立或者在本市开展投资、经营的公司、合伙企业、个人独资企业以及个体工商户等各类民营经济组织。”2021年《山东省民营经济发展促进条例》第2条规定：“本条例所称民营经济，是指除国有独资、国有控股和外商投资之外的各类经济形式。”

[14]2024年《黑龙江省民营经济发展促进条例》第2条规定：“本条例所称民营经济组织，是指除国有独资、国有控股、集体所有和外商独资、外商控股以外的各类内资经济组织。”

[15]习近平总书记在参加全国政协十四届一次会议民建、工商联界委员联组会时的讲话。

[16]参见郑成良：《法律之内的正义：一个关于司法公正的法律实证主义解读》，法律出版社2002年版，第40页。

[17]参见王轶：“民营经济促进法的立法原则”，《广东社会科学》2024年第3期，第243页。

[18]同上注，第242页。

[19]例如，2024年1月1日起施行的《山西省民营经济发展促进条例》第43条规定，“国家机关、事业单位和国有企业不得违反法律、法规的规定和合同的约定，迟延支付民营企业和个体工商户的货物、工程、服务等账款，不得要求民营企业和个体工商户接受不合理的付款期限、方式、条件和违约责任等交易条件”。该条例第44条规定，“省人民政府民营经济发展促进主管部门应当建立民营企业拖欠账款投诉平台，受理对国家机关、事业单位和国有企业迟延或者拒绝支付民营企业和个体工商户账款的投诉，并将受理情况告知投诉人”。

[20]《上海市外商投资条例》第29条规定，“本市依法严格保护外国投资者、外商投资企业的知识产权”，“本市各级人民法院对于外国投资者、外商投资企业涉及知识产权的证据保全、行为保全申请，应当快速受理和审查，依法裁定并立即执行”。

[21]例如，我国《政府采购促进中小企业发展管理办法》第8条即规定，“超过200万元的货物和服务采购项目、超过400万元的工程采购项目中适宜由中小企业提供的，预留该部分采购项目预算总额的30%以上专门面向中小企业采购，其中预留给小微企业的比例不低于60%”。

[22]参见李微敖、程丹妮：“如何遏制对民企‘远洋捕捞’全国人大代表朱征夫建议两招斩断‘利益链’”，载《经济观察报》2024年11月4日，第05版。

[23]中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义经济建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第62页。

[24]参见罗培新：《面对医闹，修法立规，提高违法成本，是法律人最大的公义》，载澎湃新闻，https://m.thepaper.cn/baijiahao_5410850，最后访问日期：2025年6月20日。

[25]《民营经济促进法》第59条第2款规定，“任何单位和个人不得利用互联网等传播渠道，以侮辱、诽谤等方式恶意侵害民营经济组织及其经营者的人格权益”。

[26]《行政许可法》（2019修正）第12条第1款第5项规定，企业或者其他组织的设立等需要确定主体资格的事项，可以设定行政许可。

[27]《市场主体登记管理条例》第19条规定，“登记机关应当对申请材料进行形式审查。对申请材料齐全、符合法定形式的予以确认并当场登记。不能当场登记的，应当在3个工作日内予以登记；情形复杂的，经登记机关负责人批准，可以再延长3个工作日。申请材料不齐全或者不符合法定形式的，登记机关应当一次性告知申请人需要补正的材料”。《市场主体登记管理条例》第21条规定，“申请人申请市场主体设立登记，登记机关依法予以登记的，签发营业执照。营业执照签发日期为市场主体的成立日期。法律、行政法规或者国务院决定规定设立市场主体须经批准的，应当在批准文件有效期内向登记机关申请登记”。

[28]故而，在英美国家，按照“推断通知规则”（doctrine of constructive notice），当公司登记注册后，相对方在与公司交易时应当通过合法途径获取公开的或可为公众获取的公司章程等文件，并据此审慎做出商业判断。

[29]《上海市浦东新区市场主体登记确认制若干规定》第6条规定，“市场主体自主确定经营范围，并记载于章程（合伙协议）。市场主体仅需将主营项目、许可项目以及涉及外商投资准入特别管理措施的项目申请登记。登记机关按照经营项目分类标准予以确认并登记。市场主体超越登记的经营范围开展非许可类经营活动的，登记机关不予处罚；未经许可开展许可类经营活动的，由有关许可部门依法处理”。

[30]See OECD and IDB, “Building Effective Beneficial Ownership Frameworks: A Joint Global Forum and IDB Toolkit, ”2021, p.7, https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/networks/global-forum-taxtransparency/effective-beneficial-ownership-frameworks-toolkit-en.pdf, last visited on 20 June 2025.

[31]《民营经济促进法》第12条规定，“国家保障民营经济组织依法平等使用资金、技术、人力资源、数据、土地及其他自然资源等各类生产要素和公共服务资源，依法平等适用国家支持发展的政策”。

[32]2020年3月30日，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，将数据定义为与土地、劳动力、资本、技术并列的第五大生产要素。

[33]2018年12月26日，为推进上海市公共数据开放管理办法，笔者牵头召开了一场立法座谈会，邀请了民营企业、外资企业及相关政府部门参与座谈，最核心的问题是哪些数据属于公共数据，包括民营企业在内的经营主体，可以通过哪些渠道平等地获取这些数据。该次座谈会的核心观点，可参见罗培新：“数据权力放下去，公共责任扛起来”，载《解放日报》2019年1月21日，第02版。

[34]参见世界银行营商环境评估团队编：《世界银行营商环境成熟度方法论手册》，罗培新等译，译林出版社2024年版，第962页。

[35]《民营经济促进法》第11条规定，“各级人民政府及其有关部门落实公平竞争审查制度，制定涉及经营主体生产经营活动的政策措施应当经过公平竞争审查，并定期评估，及时清理、废除含有妨碍全国统一市场和公平竞争内容的政策措施，保障民营经济组织公平参与市场竞争”。

[36]参见世界银行营商环境评估团队，见前注[34]，第970—972页。

[37]参见胡明冬、郭剑烽：《上海法院首个！破除中小微企业仅因涉诉便融资困难的限制，宝山法院创设为中小微企业提供涉诉信息说明服务机制》，载新民网，https://wap.xinmin.cn/content/32435649.html, 最后访问日期：2025年6月20日。

[38]参见罗培新：“法理明晰切中肯綮有力助推营商环境优化”，《中国信用》2021年第1期，第117页。

[39]类似地，黑格尔曾在《法哲学原理》一书中称，“法律决非一成不变的。相反地，正如天空和海洋因风浪而起变化一样，法律也因情况和时运而变化”。（德）黑格尔：《法哲学原理》，范扬、张企泰译，商务印书馆1961年版，第7页。

[40]《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》第13条规定，自然人、法人和其他组织拖欠水、电、燃气等公用事业费，经催告后超过6个月仍未缴纳的信息，将被记入公共信用信息平台。

[41]这些数据是笔者参与该项课题所获得的数据，尽管只是反映了我国某一线城市的行政检查状况，但该问题在全国具有相当典型的意义。

[42]邬林桦、束涵：“上海推出国内首份省级轻微违法不予行政处罚清单以来——三年减免五千余家企业罚金近6亿”，载《解放日报》2022年8月17日，第01版。

罗培新，华东政法大学国际金融法律学院教授