摘要：[目的/意义]以新质生产力推进高质量发展，已经成为当前我国社会主义现代化强国建设新征程上的主要命题，新质生产力的根本关键是创新，核心指标是全要素生产率，本质是以创新为纽带实现整个国家经济社会发展的整体跃升。新质生产力的发展根本上离不开新质生产关系的构建，本质上就是要求国家治理能够适应和促进创新的活跃和扩散，因此，必须要积极发展和完善面向创新的国家治理体系和治理能力。[方法/过程]根据对创新和创新扩散活动根本特点的分析，就可以得出相应面向创新和全要素生产率的国家治理完善的思路。[结果/结论]研究认为，面向新质生产力的国家治理体系必须在六个方面进行完善，第一要塑造鼓励创新的全社会的文化氛围。第二是要去行政化，建立更加开放和公平的科研体制。第三是要打通产业和科技体系之间的；第四是在科教产业等各相关领域用好市场和政府两种机制。第五是建设更高水平开放的产业经济社会体系；第六要以法治促进创新，保障创新。
关键词：新质生产力；创新；国家治理
作者简介：何哲（男，1982-）陕西西安人，现为中央党校（国家行政学院）国家治理教研部教授、博士生导师，研究方向包括文化与治理、技术与治理、国家治理、全球治理等。
新质生产力概念的提出，是新时代以来我国关于经济社会发展的重要思想理论成果。[1]以新质生产力促进高质量发展，也已经成为当前我国全面建设社会主义现代化国家新征程的核心命题。生产力的发展，离不开生产关系和上层建筑的支持，新质生产力的发展同样离不开新质生产关系和国家治理体系完善作为保障。新质生产力的核心在于以创新带动整个产业转型升级和经济社会的大发展。而要实现整个经济体系面向创新的系统跃升，就不能仅认为单纯是科技体制或者产业体制的转型，而是涉及到整个国家治理体系实现面向创新的系统转型和发展完善。
自2013年党的十八届三中全会开始，党中央明确提出了国家治理体系和国家治理能力现代化的建设目标，并列为全面深化改革的总目标，出台了包括《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》等一系列重要文件。可以说，国家治理现代化已经成为当前整个国家上层建筑领域最重要的建设方向。
那么，一个问题自然就产生了，发展新质生产力和国家治理现代化建设有没有内在的联系，更重要的是，为了促进新质生产力的发展，国家治理体系和能力应该如何进行转型和发展完善？本文就是对这一系列问题进行探讨。
一、中国经济和产业进一步发展必须要以新质生产力为牵引
新质生产力是指，“创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态。它由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生。以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，以全要素生产率大幅提升为核心标志，特点是创新，关键在质优，本质是先进生产力”。[2]可见，新质生产力的概念是清晰的，然而需要认识到的是，新质生产力概念的提出，并不是凭空产生的，而是有着深刻当代中国经济和产业发展的转型背景的。[3]正如恩格斯指出，“每一个时代的理论思维，包括我们这个时代的理论思维，都是一种历史的产物”。[4]也就是说，面对当前中国经济和产业发展的形势和要求，必须有一种新的发展思路和发展方向作为引领，这就是新质生产力。
（一）内外部条件都要求中国经济和产业发展必须摆脱传统发展模式
经过新中国成立70多年特别是改革开放后四十多年的飞速发展，中国经济和产业发展取得了巨大的成就，都已经达到了相当庞大的体量。然而，长期以来对于传统经济和产业发展模式包括以高投资、高劳动力、低效益、环境资源消耗高、创新程度不足、外向依赖度大等问题已经有了较为充分的共识。[5]这些问题之所以长期没有得到根本的扭转，在于传统的发展模式在过去较长一段时间依然有着相当的增长空间，然而，伴随着一系列内外部条件的变化，使得传统的发展模式必须要面临根本性的改变。这是新质生产力概念和模式被提出的根本背景。
首先，从规模体量来看。我国经济目前已经成为世界第二大的经济体，2023占世界经济总比重超过19%，但是以制造业规模来看，已经超过欧美等国，约占世界的30%，和整个G7国家占世界制造业比重相当。在500多个主要工业产品中，有220多种占世界第一。因此，一个问题进而产生，如果要实现2035乃至2050的现代化强国建设目标，中国经济总量需要到2035年翻一倍，到2050年再翻一倍。如果发展模式不转型，意味着是否还需要或者有可能整个工业产量至少再实现翻番？可行性有多大？
其次，从资源能源的可承受角度来看。由于人口总量庞大，因此我国在人均资源能耗指标上都低于欧美发达国家。但是从总量来看，我国无论实在资源环境还是能耗指标总量都已占世界第一，例如2022年我国能源消费总量是美国的1.7倍。同时，单位GDP的能耗效率指标也为美欧的1倍以上。当然，这其中有产业结构和发展阶段的问题，但其总量压力也不可忽视。考虑到全球严峻的气候控制形势和我国对世界的郑重承诺（2030年碳达峰和2060年碳中和），因此，不能指望延续传统的发展模式再增长经济总量持续翻番。
第三，从投资回报角度来看。近年来，伴随着经济体量飞速增长，投资规模不断增大的同时，是整体投资回报率的持续降低。根据不同视角的测算，伴随着经济规模的增长，我国总体投资回报率近年来持续走低，[[6]]如果考虑到银行的资本成本和通胀率，那么实际的投资收益更低。投资回报下降的同时伴随着是全社会整体负债的增长，根据央行数据显示， 2024年9月末我国社会融资规模存量已经超过400万亿[[7]]。这些都标志着以大规模投资为驱动的发展模式必须适当转型。
第四，从国际经济政治环境来看。长期以来，受益于全球相当长的一段和平与发展期，尤其是冷战结束后和进入21世纪中国加入WTO，我国经济通过国际市场获取了充分的FDI、科技和管理经验并进出口了大量产品，从而带动了经济和产业规模的快速上升。在相当长的一段时间例如在2000年代，我国进出口总量占GDP总量的百分之六十左右，此后虽有降低，但迄今依然保持在百分之三十以上。可以说，国际市场始终是中国经济发展的一个强有力的驱动因素。但是近年来，伴随着中国实力的不断崛起，来自于外部的各种打压也在增多，包括技术封锁，贸易保护壁垒、意识形态审查等。[[8]]加之近年来国际局势不断变化，国际市场也存在着很大的不确定性。这就进一步导致了对传统过度依赖外部市场发展的模式产生了挑战。
最后，从我国当前自身的经济社会发展阶段和条件来看。经过新中国成立70多年和改革开放四十多年的快速发展，一方面，我们已经基本建成完备的产业体系和全世界首屈一指的基础设施体系，这说明以简单规模扩张和基本建设为标志的发展阶段已经大体告一段落。同时，另一方面，我国新生人口持续减少，标志着原有依赖大规模劳动力为根本要素的发展条件在未来也难以持续，因此也必须要转型。[[9]]
从以上诸多方面可以看出，面临全面建设社会主义现代化国家的发展宏伟目标，当前中国经济和产业体系不能再依赖传统的发展模式，必须走上一条新路，发展新质生产力就是这条新路。
（二）新质生产力的核心是创新驱动和高质量发展
以上所有的传统发展模式所存在的局限，一言以蔽之，本质上就是缺乏基于创新的内生性的高质量发展模式。无论从简单的基于资源环境、人口红利、还是外向型市场、技术引进、高固定资产投资等模式，都属于基于要素投入的规模扩张。实际上，对于中国经济和产业创新驱动的问题，已经被提出很久，从2002年“新型工业化”概念的提出，此后包括从“中国制造”到“中国创造”的讨论都早已涉及到创新驱动发展的问题。然而，为什么经过20多年的讨论，基于创新驱动的内生性发展问题依然没有得到根本性的解决，这主要还是受制于发展阶段以及经济和产业自身发展的规律问题。马克思在关于经济社会发展时提出了“两个绝不会”的第一个判断（“无论哪一个社会形态，在它所能容纳的全部生产力发挥出来以前，是决不会灭亡的”）实际也适用于这一问题，换句话说，无论哪种经济模式，只要在其能够充分发展的条件消失之前，是绝不会自己消失的。也就是说，无论从对劳动力就业的转化需求，还是外部市场环境，还是国内发展所需的大规模基础设施建设的刚性需求，都支撑了在过去较长一段时间内的快速以规模为主的发展。
但从上述各个方面的分析来看，无论是从发展阶段还是内外部条件，传统的发展模式都已经到了一个瓶颈口，必须进行实质性的转型。因此，就要针对长期自主创新较为不足、内生性动力不足的问题，实现经济和产业真正的以创新驱动的内生性的高质量发展模式。这就是新质生产力这一概念和命题的核心要义。
根据经济和产业发展的基本方式，生产过程等于劳动、资源、土地等各要素在一定技术条件下的组合和转化，因此，经济增长要么是要素量的增长，要么是技术条件的增长从而系统带动整个产出的增长。新质生产力的根本就在于利用创新实现技术条件的飞跃，从而实现包括劳动等诸多生产要素之间组合的跃升，从而实现整体产出的增长。因此，新质生产力的关键在于创新。
就创新而言，现有的主流创新理论即熊彼特的创新理论认为创新包括五种，即产品创新、生产方法创新、市场创新、原材料创新和组织创新，这一创新理论显然是针对企业的，而对于更大的社会体如国家而言，显然还包括制度创新，共计六种。这六种创新，其实也可以划分为两个大类，一是产品创新、生产方法创新和原材料创新形成的所谓“硬创新”；二则是市场创新、组织创新和制度创新所谓的“软创新”。从改革开放以来的我国经济和产业发展的历史来看，这两类创新显然是都有的，但必须要指出，更多方面的创新是全方位改革开放形成的市场创新、组织创新和制度创新。在技术方面，对于关键产品、技术的自主创新方面相对缺乏，主要是通过进口替代和对技术的引进吸收消化和再创新形成技术方面的进步。因此，一个直接的后果是对于关键技术、关键工艺的自主掌握的还不够，这产生了两个后果，一方面是整个经济和产业体系还没有形成全面的以自主技术创新驱动发展的格局，大量的传统产业面临着如何转型升级的困境；另一方面则是当面对外部围堵时的“卡脖子”问题。[[10]]因此，新质生产力概念的提出，一个重点方向就是要在影响国民经济社会发展的关键技术方面形成核心突破和自主可控，从而确保经济和产业安全。
因此，总体审视我国经济和产业发展的所有主要因素，可以发现，在所有的主要经济和产业发展要素投入都已经实现较为充分的供给后，长期短板就在于全面的自主技术创新方面还有不足，从而直接制约了进一步的效率和质量提升和整体经济和产业的转型升级。
（三）新质生产力发展的关键指标是全要素生产率
新质生产力概念提出与以往鼓励创新的类似概念不同的是，新质生产力的概念中明确了以全要素生产率作为关键指标的实效标准，从而成为一个重要的理论和实践突破。全要素生产率衡量的是生产过程中所涉及的包括劳动力、资金、土地、原材料等各种要素组合的效率，而这一效率主要是由生产技术和组织方式决定的。因此，全要素生产率是一个相对指标，衡量的就是整个经济和产业体中技术进步的水平。从计算方法来讲，全要素生产率的计算犯法并不统一，主要有索洛余值的简便法和包括数据包络分析方法的相对效率法等。尽管官方一直没有公布近年的全要素生产率变化数据，但根据学术界通过不同方法的测算，一个较为一致的结果是，过去一段时间我国经济和产业的全要素生产率增长相对于资本投资和整体规模的增长而言，存在下降的趋势。[[11]]当然，全要素生产率的下降，并不意味着整体技术水平的下降，这显然与事实不符，近年来中国经济和产业的技术利用和革新是显而易见的。而是相对于更快的要素增长规模，变相稀释了技术的增长效应。同时，全要素生产率在产出端的产值数据还要与市场价格相关，一个显著的现象是，产品的技术更新往往不能带来产品价值的提高，反而会导致单个产品价格的下降，一个直观的反映就是消费电子行业，如摩尔定律指出，每十八个月电子技术迭代的同时，价格会下降一倍。同时，随着技术进步，包括汽车、家电等制成品价格近年来都有整体下降的趋势。这些都使得全要素生产率的分析变得更为复杂。但是，还是要指出，全要素生产率作为核心关键指标的提出，是具有标志性意义的，其导向性就是要从简单要素的投入增长转变为创新为核心的整体效率增长。
而从全要素生产率的增长来说，最重要的创新有两个层面：一是不断的技术进步的硬创新；二是作为对硬创新本身提供支撑的各种制度的变革支撑。从当代科技发展的趋势来看，一个基本的趋势就在于科技发明创造已经不再是工业革命初期如瓦特、爱迪生那样科学家凭借个人能力就可以取得重大突破的时代，更多依赖于科研体制以及包括教育企业和全社会整体的协作和突破。因此，这对于宏观的社会组织体系的优化提出了更高的要求，换句话说，就是整个国家治理系统要能够有效激励和组织创新并实现优秀创新在全社会经济和产业中的扩散，才能够最终提升全要素生产率。
二、新质生产力的发展必须要以国家治理的完善为保障
新质生产力的发展，不是简单的经济或者产业自身的问题，而是涉及到整个国家的发展导向，需要国家范围内全社会的有效合作和支撑，因此，必须要重视支撑新质生产力的国家治理的完善。
（一）新质生产力与国家治理的关系
根据马克思主义的经典理论，一个完整的社会结构大体分为以下几个部分，最底层的基础是生产力，影响生产力的则是生产关系，生产力和生产关系共同构成经济基础，之上则是政治法律这些制度体系和制度运行，被称为上层建筑，经济基础和上层建筑共同构成社会存在，在其之上的则是文化、思想、宗教等，被称为社会意识。因此，一个完整的社会结构可以大体由三对辩证范畴简要描述，即生产力——生产关系，经济基础——上层建筑，社会存在——社会意识。其中，前者对后者存在决定性作用，但后者对前者也会产生重要影响。马克思所指的上层建筑，用今天的视角来看，实际上最重要的就是国家治理。国家治理在社会结构和其有效运行中起到关键性的中枢作用。国家治理调节生产关系，最终影响到生产力的发展。
因此，根据以上的基本社会结构和理论可知，发展新质生产力离不开相应的新质生产关系的支撑，最终需要完整的国家治理的有效保障。那什么是国家治理？简要地说，就是治国理政。如果要进一步阐释，可以分为国家治理体系和国家治理能力两部分，习近平总书记指出，“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”[[12]]”
从对国家治理范畴的阐释来看，可以发现，其覆盖了国家相关的方方面面，核心是各种制度安排和对制度安排的有效合理使用，本质上国家治理就是在不断调节国家内的各种关系，从而形成发展与稳定、新与旧、东西南北中各种行业、阶层、地域、群体之间的正向合作关系。而在发展新质生产力的过程中，无论是作为经济产业中企业自身的创新，还是背后科学、教育体制的支撑，还有包括产业、财税、政策法律的规范，都对于新质生产力有着重要的作用。因此，新质生产力的发展离不开国家治理的保障。
（二）新质生产力的发展尤其要重视国家治理体系的促进和保障
理论上，任何生产力的发展都离不开生产关系和国家治理上层建筑的调节，但是对于新生产力而言，这一点尤为重要。原因有三，
首先，全社会的创新活动本身是一个国家的系统工程。新质生产力的核心是创新，然而，通常理解新质生产力只是企业或者行业内的创新，所以往往一提到创新，就是增加创新投入，包括人员，项目，经费等。但对于创新而言，更多的是一个社会的系统工程，而非一点一面的局部投入。或者说，局部投入只能产生局部的点的创新，而不能形成普遍的大范围的创新。如果审视创新这个过程本身，从微观来看，任何一个创新过程都是由创新主体、创新思维、创新能力、创新对象、创新环境、创新条件、创新制度和创新组织、以及创新风险构成的。这些创新要素相互之间高度关联，更重要的是都与全社会普遍的社会存在相关。以创新者为例，现代社会占据支配地位的分工理论认为，创新就是企业研发人员的本职工作，实际上是这样吗？创新实际上是整个产业乃至经济社会中的各个主体的共同行为。例如以丰田为例，大量的工艺技术的创新是由全体员工参与的质量小组完成的，放至整个社会，一个创新为导向的社会，创新也应该是不仅由专业研发人员而是所有主体共同参与的过程。再比如创新思维，如果一个社会的包括教育系统在内的各种制度体系都不真正鼓励突破性的思维，不鼓励挑战旧的权威，那么怎么能够进入职场后就突然创新了呢？所以就是要有好的创新环境。又比如创新对象，通常认为创新的对象就是产品、技术、工艺，有什么阻碍呢？实际上真正创新的对象是传统的权威的理论、既有成熟的工艺和旧的利益格局，这些既要有自公民受教育开始就培养的挑战权威的勇气，比如所谓的颠覆性技术，首先颠覆的就是旧的理论，也要有来自于整个社会的包容，对于优秀创新苗头的发现和鼓励，持续的支持，对于风险的承担和对于创新失败的宽容。再比如，就是出现了好的创新，如何让好的创新能够成为成熟的产品并将技术扩散到全社会中呢，这也需要全社会体系化的制度保障，例如既要保护好原创者的知识产权权益，从而保护新的创新，也要平衡好后发者的基本利益，能够用得起新技术，并且能够持续的再创新。因此，发展新质生产力要鼓励好创新，更依赖于整个国家治理大系统的支撑。
其次，创新的发现和选拔本质上是一个国家的战略选择和决策能力。为什么在人类历史上，有的国家能够长期持久的创新，而有的国家不能，或者有的国家能够一段时间成为创新高地，这些本质上都与一个国家的战略选择和决策能力相关。诚然如上述，一个国家的基础的教育水平、宽容的创新思维和环境都有助于整体创新的活跃。然而真正能够让那些对国计民生最重要的创新脱颖而出，也是需要整体国家战略和决策能力的支撑。任何制度和能力最终都要体现在正确的选择和决策上去，包括对优秀的战略科学家的选择，对优秀创新人才的选拔，对重大创新成果的发掘和培育，都离不开一个国家的战略选择和决策能力。那种认为仅靠构建制度就能够鼓励好的创新是片面的，一个典型的例子是当前全世界科学界普遍通行的同行评议制度，经过这么多年的运行，一个较为共识的观点认为，同行评议对于那些从0到1的重大发现没有激励作用，甚至会扼杀这一类创新，同行评议只能基本实现在既有理论下的修修补补。在科技创新的赛道中，真理往往只掌握在少数人手里，例如相对论提出时仅有两三个人能够理解，爱因斯坦终身都反对量子论，因此，具有能够改变人类进程的科学创新往往都是在普遍的批评和不理解中成熟的。怎么样能够发掘保护鼓励这种创新人才和创新本身，实实在在考验的是一个国家整体的战略选择和决策能力，换句话说，就是国家治理能力。
第三，优秀创新的有序扩散和持续是国家综合治理能力的体现。任何国家、任何历史时期，都不乏创新的人才和优秀的创新成果。然而，为什么有的创新在出现之后，能够迅速的成为社会的主流科技进步动力，发展生产力呢，而有的国家创新，即便花大力气研发出来，但却不能成为主流的社会成果并推动社会发展呢？这就涉及到创新扩散的问题，其不仅考验的是国家的战略选择和决策能力，而是国家综合的治理能力。就本质而言，国家治理就是在不断调节和平衡社会内部来自不同群体的利益冲突。任何创新的出现，本质上都是新的利益群体对旧的利益群体的一场革命，不仅是技术的，也是经济的和社会的。因此，在发掘出优秀的创新后，怎么样去推动创新在全产业乃至全社会的扩散，从而实现全社会全要素生产率的提升，这是一个巨大的系统工程。无论是以政府为主导的行政驱动，还是以企业模仿竞争为主的市场驱动。背后都要面对的是新技术替代旧技术的社会风险和社会成本。工业革命初期，曾经出现过圈地运动或者手工业主砸毁机器的运动，本质上都是技术扩散引发的社会冲突和社会革命。因此，国家既要把优秀的创新成果推广开来，同时也要兼顾平衡好旧的群体的基本利益，否则就会陷入社会的严重对立和秩序崩塌，国家发展无法持续，这也是很多发展中国家为何无法真正实现长久可持续发展的重要原因。
因此从以上诸多方面可以看到，无论是创新的激励、创新的选择和决策，还是创新的有序扩散和持续，都不仅是创新本身的任务，而更多是整个国家治理状况的集中反映。因此，发展新质生产力，必须要以创新为导向，审视和积极推动整个国家治理体系和能力的发展和完善。
三、面向新质生产力的国家治理完善重点方向
结合以上的分析，可以发现，要切实推动新质生产力的发展，就必须要仅仅围绕创新，构建支持创新的整体性国家治理的完善。简要而言，大体可以从以下几个重点方面着手。
（一）塑造鼓励创新特别是科技创新的全社会环境和氛围
全社会普遍的创新活跃，离不开全社会的创新思维，这就与由于国家整体的治理理念和文化传统高度相关。中国传统国家治理的格局是一个典型的社会分层等级结构，用儒家的概念讲，就是君君臣臣、父父子子、夫夫妻妻，从而形成一种非常稳定的等级伦理结构，这一结构被冠以“忠孝”的核心理念而代代传承。这一结构在漫长的农业封建时代，具有高度稳定性和可靠性，因此，使得中华文明在农业时代构建人类文明的高峰。新中国成立后，尽管打破了传统的封建治理结构，强调人人平等，但是数千年流传下来的基于等级、权威、服从的基本思想却不能被很快改变。这种基于权威的等级思想和体制在科研创新的各种方面都越来越呈现出不利的结果，例如不敢挑战既有的旧的理论权威，不断打压歧视具有颠覆性思维的创新者，对科研创新的方向选择按照权力、等级、威望等分配，从而直接抑制了新的创新成果的涌现。人类的一个基本科研规律就是重大的创新往往在研究者青年时期完成，而这时恰恰是最没有社会地位的时期。那么，真正要让具有重大突破的创新活动能够群体性涌现，那么就必须在制度上鼓励对旧理论旧权威的挑战，打破科研体制中的官本位，包容具有颠覆性反常思维的科研者，这些不仅要体现在科研体制中，也包括在教育、企业等各种领域。此外，中华传统上是根深蒂固的重文轻理的士本位文化，本质上是官本主义[[13]]，而轻视技术，轻视工匠，所谓“君子不器”，但要真正发展新质生产力，就要从文化上转变这些，重视技术进步，重视理工类人才，本质上是全社会的文化转变，这些都需要国家治理的调节和引导构建。
（二）建立更加宽容公平开放的科研体制
工业革命以来，在经历以核心科学家驱动的早期时代后，科学体系逐渐规模化、专业化、等级化甚至官僚化。在这样的体制中，有处于顶端的资深科学家和专业的管理机构，在其下也按照官僚体制的金字塔结构形成了相应的严密的等级结构。任何人要进入科学研究事业，一方面都必须经过长期的训练才能够具备资格；另一方面，必须要严格遵守这一科研体制的规则，如同公务员那样逐级晋升。这种体制对于既有的常规的大规模科研任务，是有效率和组织优势的，但其缺点也非常明显。例如，一般来说位于体制顶端的专业科学家的年龄都较大，知识体系较为陈旧，但掌握着最高的科研评价权和资源分配权；而最富有创新思维的年轻科学家则既没有话语权，也没有资源获取渠道，因此，对于极具备创新能力的颠覆性思想的青年学者而言，往往会被体制所排斥或者因为无法获取资源而自我放逐。同时，专业的科研管理机制则更多是由职业官员构成的，并非科学家本身，但是却又代表国家行驶管理权限包括对重大方向的裁决权。这些都导致如此严密的越来越庞大的科研金子塔，一方面在消耗越来越多的社会资源，但另一方面重大的原创性的成果却越来越少。解决的思路就是要抑制庞大的等级式的科研专业金字塔。一方面，在科研金字塔内，要建立更加公平和灵活的资源分配制度，打破传统的行政等级制，更加鼓励创新，包容失败；另一方面，要更加鼓励企业和社会团体的科研，引导社会资源更多的用于创新投入，形成广泛开放的科研协同网络。
（三）打通专业科研体制和产业之间的制度隔阂
科研金字塔的形成，一方面在越来越自我膨胀和消耗资源；另一方面也越来越自我局限，从而减少对产业的依赖和融合。由于科研体制受国家财政的支持，相对而言，具有生活和资源上的稳定保障，也从而吸引了最优秀科研工作者。但同时，充足的财政供给使得科研体制越来越专注于那些善于出显性业绩指标比如论文和专利的科学问题，而忽视了对于国家经济和产业发展具有重大意义但是显性业绩不明显的实业创新。这从而导致了严重的科研利量和社会资源的浪费。造成这一现象的根本在于科研和产业之间存在着坚固的隔阂。其原因大体有三，一是考核体系的问题，专业的科研体制过于看重论文专利等显性指标，而不重视服务产业实践；二是科研状态的问题，除了少数重大项目外，现有的绝大多数的科研人员都是工作在专业的实验室，而非产业的现场，这也使得其研究问题主要来自于科研金字塔自顶向下的发包；三是渠道的问题，企业即使想求助于专业科学家，也缺乏有效的渠道。因此，解决思路正在于以上三者，一是要大力改变以短期显性指标为衡量的科研评价体制，要以实际产品转化或者产业突破程度作为评价指标；二是创造科研人员与产业实际相融合的多种机制，包括课题的联合发包和承担，相互派驻交叉培养人才等；三是建立促进产业与专业科研人员对接的关键组织和机制，要让企业能够清晰便利地找寻到业内专家，同时业内专家也能及时了解到产业前沿实践。
(四)在科技、教育、产业乃至整个社会经济中充分用好市场和政府两种机制
新时代以来，党中央确立了“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”相结合的根本原则。在发展新质生产力的事业上，首先要充分在科技、产业乃至整个社会经济中充分发挥好市场机制。市场机制的核心在于自由竞争、机会公平、权利平等。在科研体制中，为了鼓励优秀人才脱颖而出，包括张榜挂帅等竞争制度的引入，就是市场机制的体现。但现在的普遍情况是，受制于原有科研行政制度的束缚，这类跳出行政约束的科研活动还不够充分。在产业中也是如此，现有的大量案例证明，民营企业在科技创新上具有天然的优势和动机，包括无人机、人工智能甚至航空航天，民营企业都迸发出了极大的创新能力，但受限于资源获取的还不够多，其科研更多是自筹经费，而传统科研体制所掌握的大量的资源对其开放支持也不够充分。更重要的是在整个社会经济系统中，还是要充分利用好市场机制特别是民营企业。历史的经验也充分证明了这一点，要通过企业将科技转化为产品，在市场上竞争改进并获取资源，反哺科研，从而实现可持续的循环，而不能把科技体制单纯变成一个纯拨款单位。在更好发挥好政府作用方面，核心是更好，而非更大或者更广，政府要集中于那些最重要、最基础、前瞻性的研发布局，调动更多资源投向创新关键领域。并且要制定政策，将优秀的好的创新筛选出来并向整个经济体和全社会推广。
（五）建设更高水平开放的科研、教育、产业、经济、社会系统
任何人类社会的宏观系统，本质上都是一个活的有机体。其根本活力正在于与外界的能量信息交换，因此，一个基本的事实是，任何人类社会的单元，都因为对外的交流而更有活力，反之，则会因为闭塞和缺乏外界信息资源支持而凋敝。用物理学来看待，任何复杂的社会系统结构本质上都是一个耗散结构，耗散结构需要大量的外界能量输入而支撑内部的结构发育和演化。如果外界能量输入停止，系统本身很快就因为能量无法支撑而结构塌陷最终跌落到更原始的状态。这种基本的社会规律决定了发展新质生产力必须要在科研、教育、产业、经济、乃至更大的社会系统更深入更高水平的持续开放。例如，科研体制要更深入地加快内外合作交流，教育体制要更深入地推动国际化，国际化不仅是招收国际学生，核心标准应是有多少理工类的顶尖国际学者。产业领域要更大程度鼓励优秀企业走出去，在世界范围内开展合作和获取资源，形成创新—产品—市场的循环。而在大的经济社会系统中，也要不断通过对外的高水平交流，吸取文明成果、治理经验得失等。总而言之，只有高水平的开放，才有整个科教产业经济社会系统的活力和创新。
（六）完善法治对于创新的保障
法治是一个社会最基础的制度和运行逻辑，也塑造了一个社会的基本结构行为框架。历史一再证明了，法治对于经济社会的发展具有关键性的作用。凡是法治稳定、社会普遍遵循、运转良好的社会，其经济社会发展必然较好。因为法治提供了最重要的因素，就是稳定的社会预期和信用。对于新质生产力发展而言，其创新敏感度高、投资周期更长、风险相对更高，因此，更需要稳定的法治环境和一系列稳定的法律体系给予保障。具体而言，有以下几个重要的完善方面：一是确保创新者知识产权的明确归属。尽管知识产权保护法律是明确的，但是现存的科研的基本形态发生了变化，也就是越来越多的科研活动属于职务行为而非个体行为，这无论对于国有还是私营机构都是如此，这无疑限制了真正一线创新者的产业转化动力。完善的路径还是要回到创新者本身，尊重保障实际创新者的基本权利和长期收益权。二是要保障科技创业人员的后续法律权限。科技创业是重要的新质生产力发展渠道，然而，一个现实中常见的现象是，科技创业人员往往会在后续的融资过程中逐渐被边缘化，公司主导权被管理人员或者资方控制，科技创业人员本身最后被新招募的技术人员替代。这种本质上是对科技创业人员初创权利的侵害，也不利于创业科技公司后续持续的发展，往往最后就变成资本包装的媒介而失去了持久创新的能力。三是要逐步完善知识产权的保护。特别是在重要的有显著经济效益的产业领域更要强化知识产权保护，不能让明显侵权的行为得不到制止的反常案例一再发生。这样很容易导致后续创新者对研发创新信心的削弱。
四、结语
新质生产力的提出，本质上是对中国当前经济和产业发展方向的一个明确回答，同时也回应了长期以来受制于传统旧的经济和产业发展模式的种种问题。新质生产力的发展的核心在于以创新实现高质量发展，关键指标是整个经济和产业体系的全要素生产率。要实现新质生产力的发展，不能仅停留在科技体制或者经济产业内部，而是要关注对在其背后起核心调节和引领作用的国家治理体系的完善。因为，产业的创新背后是国家整体创新的活跃，同时需要包括国家的文化思维、创新环境、科教产业循环发展的制度、更好发挥市场和政府的作用、更高水平的开放体系以及完善相关法治的提升和保障，这些都需要国家治理本身不断完善和发挥引导调节治理作用。
文献来源：《智库理论与实践》，2025年第1期。
参考文献
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