【内容提要】 当今世界和平赤字与安全赤字加剧,地区冲突频发,传统安全与非传统安全风险交织,热点地区的冲突管控成为国际社会共同面临的难题。而调停作为冲突管理的重要方式,在二战后被越来越多地应用于实践中。以美国为代表的西方国家在冲突调停领域有较长的实践历史,也有较为丰富的成功案例,形成了既有的调停方式。但是,伴随当前冲突复杂性的进一步加强,美国的传统调停方式因其缺乏中立性、威逼利诱并存和灵活性不足等弊端面临巨大的现实挑战。近年来,中国积极参与热点地区的调停工作,不断探索中国特色的热点问题解决之道,担当大国责任,为推动冲突的和平解决贡献中国力量。中国的调停方案与实践呈现出坚持多边主义与国际民主、秉持立场中立与不干涉内政原则、将冲突调停与发展援助相结合、坚持对话与和平方式解决争端以及推动灵活务实的渐进式调停的特点,很好地体现了全球安全倡议的核心理念,是对全球安全倡议的具体落实,也是一种具有中国智慧的国际安全模式探索。
【关键词】 冲突调停;冲突管理;全球安全倡议;全球安全治理
当今世界和平赤字与安全赤字加剧,地区冲突频发,传统安全与非传统安全风险交织,热点地区的冲突管控成为国际社会共同面临的难题。作为一种古老的冲突管理方式,调停在当前形势下受到了广泛关注和现实挑战。国际社会应如何调停频发的冲突?什么样的调停方式能够顺利达成和平协议并带来持久稳定与和平?一切皆尚无定论。以美国为代表的西方国家在冲突调停领域有着较长的实践历史,也有较为丰富的成功案例,形成了既有的调停方式。但是在面对当前冲突时,也突显了缺乏中立性、威逼利诱并存和灵活性不足等弊端,限制了其调停效果。中国的冲突调停方案则具有诸多创新,展示出更大潜力。近年来,中国积极参与国际热点问题解决,推动达成了包括缅北和平进程、沙伊复交在内的多个地区热点问题的冲突降级与解决,体现了中国参与全球安全治理的意愿与能力。基于中国参与调停的成功经验,冲突调停的“中国方案”也已初步形成,在具体实践中践行了全球安全倡议的理念,为提供国际安全公共产品作出了自己的探索、贡献了“中国方案”。
本研究拟从四个方面展开:第一部分从理论层面回顾冲突调停的定义和运作逻辑,分析调停相较其他冲突管理方式的优势与实践挑战;第二部分将研究以美国为代表的西方国家在调停领域的具体实践,归纳其特点、优势与局限性;第三部分重点讨论当前冲突调停的困境,梳理中国的调停实践;第四部分将“中国方案”与全球安全倡议相联系,探讨中国调停方式的新特点及其带来的影响与启发,以此展望中国在调停领域的巨大潜力。
一 冲突调停:概念与运作逻辑
调停(Mediation,亦称“调解”或“斡旋”)是冲突管理的重要方式之一。《辞海》将调停定义为:“第三国以中间人的身份推动争端当事国和平解决争端的行为,包括提出建议作为谈判的基础,直接参加谈判,促成争端当事国达成妥协。”外交部前部长钱其琛主编的《世界外交大辞典》认为,“调停在外交实践中指由第三方推动并直接参与当事国之间谈判的和平解决国际争端的政治方式”。日本国际法学会编撰的《国际法辞典》则将调停定义为“第三方为了争端当事国而直接参与当事国之间的谈判,促其让步;或者为谋求通过外交谈判达到争端的解决而提出参考性的解决方案等”。在英文文献中,对于“调停”一个常见的描述是“争议双方寻求个人、团体、国家的帮助或接受个人、团体、国家提供的帮助来解决冲突,
从而不必诉诸武力或援引权威法律”。彼得·瓦伦斯滕(Peter Wallensteen)和伊萨克·斯文松(Isak Svensson)将调停定义为“旨在解决持续争议的活动”,主要通过说服来达成争议各方可接受的解决方案。虽然各种定义存在差别,但调停的基本特征却很明确,即存在不属于冲突中任何一方的第三方主体,以及不采取武力或法律仲裁等手段以达成冲突的降级和解决。调停行动的目标也非常明确,即结束冲突。本质上,调停是指通过第三方的努力创造或者增强冲突各方结束冲突、达成和平协议的意愿和能力。第二次世界大战结束以来特别是冷战结束后,调停作为一种管控冲突的方式,
第二次世界大战结束以来特别是冷战结束后,调停作为一种管控冲突的方式,越来越受到国际社会的欢迎。现有研究发现,在 1945 年到 2003 年间的 5 066 个冲突管理案例中,有 3 005 个使用了第三方调停。冲突本身高成本的特点和调停自愿、非暴力的特质,使调停这种和平解决国际争端的方式获得了广泛关注。冷战结束后,调停的使用频率明显上升,20 世纪 90 年代的调停尝试比整个冷战时期都更多。2011 年的联合国大会决议明确指出,第三方调停是联合国预防和解决冲突的最重要方式之一。并且,调停在冲突管理中的重要性仍在持续上升。此外,不同调停主体的调停频率也不尽相同。据国际冲突管理数据库(International Conflict Management)的统计,主权国家一直都是冲突调停的中坚力量,但是随着时间的推移,非政府组织的调停次数也有所上升。
相较其他冲突管理方式,如双边谈判、仲裁、国际维和行动等,调停的优势在于第三方为冲突双方带来的额外资源以及沟通可能性,第三方以其特定的方法创造或者增强了冲突各方参与谈判、达成停火或者和平协议的意愿和能力。既有文献在讨论调停的运行机制时提出了一个杠杆(Leverage)理论,这里的“杠杆”是指“调停方向冲突一方或双方施加压力的能力”,可以被视为调停方的一种影响力。传统观点认为,这种杠杆通过四个维度增加了实现和平的可能性:一是改变持续冲突的成本,二是增加合作的好处,三是通过监督和执行塑造协议达成后的环境,四是帮助克服信息不对称的问题。也有学者将这种杠杆进一步区分为能力和信誉两个方面,前者强调调停主体的经济资源和实力,后者则关注调停主体与冲突各方之间历史和文化联系的影响,认为这些联系增强了调停主体对冲突的背景和产生原因的了解,进而增强了它们介入的有效性。
然而,现有文献指出,冲突调停也面临着相当多的挑战。第一个就是谈判中可能面临的承诺难题(commitment problem)导致调停难以推进。詹姆斯·费伦(James Fearon)等人在解释战争的讨价还价模型中提出,因为未来可能存在的相对实力等情况的变化,冲突方中至少有一方会质疑对方履行协议的承诺,这种承诺的不可信又会促使其不愿在当前作出停战的承诺。由于承诺可信性等问题的存在,加上调停本身就是一种非强制性措施,调停结果对于冲突双方并不具备较强的约束力,反过来会使调停过程中产生谈判难以推进的困境,需要第三方采取特殊措施,敦促冲突方继续谈判、达成协议。另一个可能影响调停的是调停主体的偏好问题。实际上,调停主体在冲突双方中存在的倾向性是否会影响调停,学界尚无定论。传统观点认为,相当多的第三方调停主体具有自己的主观立场与目的,中立性受到较大质疑,将会加剧承诺难题,降低冲突方的谈判意愿。但有一些研究对此提出质疑,认为带有偏见的调停主体既可能帮助自己偏好的一方达成有利的协议,也可能利用自己对偏好一方的独特影响力迫使其让步,从而实现停战和谈的可能。还有一些研究试图整合两派观点,认为调停成功与否关键取决于冲突双方对调停主体的接受程度,以及冲突双方是否愿意按照调停主体的意见逐渐走向和平。因此公正或有偏见的调停主体在一定条件下都有可能发挥积极作用,但要视冲突的具体情况而定。
现有文献将可实施国际调停行为的行为体主要归为国家、国际组织、个人以及其他非国家行为体等四类。 其中主权国家作为国际政治的核心行为体,有能力为冲突管理持续投入资源,提高承诺的可信性, 并且参与调整冲突各方的利益分配,促进冲突的和平解决, 因此在冲突管理中扮演着最重要角色。主权国家主导的调停也已被许多研究证明最有可能达成和平协议, 而由于可信承诺等问题的存在,国际组织等主体的调停常常被认为不如主权国家的调停有效。 但有一些研究表明,主权国家可能会施加相较其他调停主体更加强硬的策略,反而阻碍冲突的降级和解决。 并且,主权国家常带有自身的主观偏好,会设法在调停中维护某一冲突方的利益,进而影响和平协议的达成。
此外,对于非单一调停主体的冲突调停而言,多个、多类调停主体之间的协调与配合也是一大难题。例如,迈克尔·格雷格(Michael Greig)等人指出,截至 2012年,二战后约 52%的调停工作仅由单一调停主体进行,这意味着约 48%的冲突调停存在不止一个第三方的参与。越是复杂的冲突,调停主体数量和种类可能也越多,使得调停主体协调问题更加尖锐。大国、邻国、全球或区域政府组织、非政府组织、民间行为体甚至个人在参与调停时都可能存在不同考虑,行为体多样性带来的协调难题将越来越成为调停实践中无法回避的问题,对调停工作构成新的挑战。
综上,既有文献主要从学理层面考察调停发生的条件与效果,寻找具有普遍意义的规律,但是较少系统深入地对各国作为第三方参与调停的方式及其特征进行分析和对比,尤其是忽视了对新时代以来中国调停方式的梳理总结。下文将在现有研究的基础上,具体探讨中国与美国参与冲突调停的理论与实践,并重点研判在当前国际形势下不同调停方案的优势与不足。如今,规模各异的冲突仍时有发生,关系到各国、各地区的发展战略和全球安全的总体态势。加深对于冲突调停的研究,有利于推进世界和平与发展的进程,也有利于中国更好、更深入地理解和参与安全议题,为中国应对国际安全形势的变化、积极参与热点问题解决提供参考。
二 美国在全球冲突中的主要调停方式
在传统国际关系理论中,主权国家一般被认为是最可能的调停主体。冷战以来,以美国为代表的西方国家多次承担了调停主体的角色,积累了丰富的经验,形成了具有特色的调停方式,但也在当前不断变化的国际形势下遭遇了严峻的现实挑战。
数据显示,美国是二战结束以后最频繁参与调停的主权国家,占 1945—1999年单一国家调停尝试的 31%,参与调停的次数近 90 次。相比之下,苏联只进行过 17 次国际争端调停。在美国参与调停的冲突中,有 24 个与阿以冲突有关,其余涉及英国、希腊、土耳其和塞浦路斯等国家与地区的争端。总体而言,美国与作为其调停对象的冲突各方存在多种多样的联系,涉及政治、文化、经济和军事等各个方面,这些联结为美国提供了承担调停主体角色的机会与沟通渠道。此外,作为超级大国,美国庞大的经济和军事实力及其在各类国际组织中的领导地位,都推动了美国在二战后很长的一段时间内成为世界冲突的主要调停主体。
总结二战以后美国的冲突调停尝试,不难发现其具有以下特征:第一,在目的上,这些调停行动具有很强的国家利益驱动性,服务于美国的总体外交战略与国内政治需求。美国参与调停的动机更多是出于外交政策需求,而非推进当地和平进程的考量,这也导致美国在调停方式上显示出较强的功利性。第二,在分布范围上,美国的调停表现出非常明显的地缘政治偏好,多集中于拉丁美洲和中东地区。第三,在方法上,尽管美国采取的手段多种多样,但更多依靠施压政策,以威逼、威慑等手段强迫冲突方接受停火,或是以经济或军事资源与冲突方交换停火,对于冲突方本身的和平意愿关注较少。第四,在实现路径上,美国的行动具有单边主义倾向。尽管美国在具体调停中也会依托多边框架,试图减少可能受到的国际社会与国内民众质疑,但其本质还是出于自身利益而非调停目标的考虑,因此在实施过程中常常表现为美国主导的单边行动倾向。
(一)外交利益驱动
正如基思·韦布(Keith Webb)所说,调停是一种政治行为,是在考虑到政治目标及其潜在影响的情况下进行的。美国参与调停可能存在解决冲突的道德动机,但是这种动机从属于国内政治需求与外交利益动机。因此,随着政治动机的变化,美国参与调停的原因、努力程度与策略等都会发生变化。事实上,大量的调停努力是由美国作为调停主体发起,而不是由冲突双方主动提出的。比如,1991 年,由于中东地区地缘政治格局出现变化,美国出于自身利益的考虑,认为开始新一轮巴以调停的时机已经成熟,时任美国国务卿詹姆斯·贝克(James Baker)八次出访中东,为召开马德里和会做好充足准备。但是,作为冲突方之一的以色列拒绝对话的态度非常强硬,美国因此威胁将推迟对以提供贷款,迫使以色列政府参会。学者雅各布·埃里克松(Jacob Eriksson)指出,贝克“实际上是拖着”以色列总理伊扎克·沙米尔(Yitzhak Shamir)参加马德里会议。这种行为罔顾冲突方意愿,以强制性的手段促进调停,为马德里和会没有取得实质性进展的结果埋下了伏笔。
此外,美国将调停视为一种获得政治利益的方式。雅各布·贝尔科维奇(Jacob Bercovitch)等人就认为,美国参与调停,通常是因为有一些美国的利益需要满足;虽然这些利益有时与该地区其他国家追求和平的利益一致,但是情况并不总是如此。例如,冷战时期美国参与调停的目的往往是出于遏制苏联和支持盟友的需要,服务于冷战体系下美国的对苏外交政策。而在冷战后,美国的调停行动更多是为了实现拉拢地区盟友和国内政治诉求的目标。具体来说,冷战时期美国经常将调停作为把苏联势力清除出某一特定地区范围的手段。比如,1970 年 6 月,美国发起了一项结束埃及和以色列之间“消耗战”的倡议。时任美国总统国家安全顾问的亨利·基辛格(Henry Kissinger)在一份背景简报中直截了当地说出了此次调停行动的目的:“我们正试图驱逐苏联的军事存在。”该简报还建议,在评估倡议效果时不仅要考虑它是否有助于结束埃以冲突,而且要关注美国的调停是否有助于结束苏联在埃及的军事存在。同样的情况还出现在美国参与印度和巴基斯坦之间的冲突调停以及美国参与印度尼西亚内部冲突的调停。通过管控这些冲突,美国在削弱苏联势力的同时,也提高了自己的区域影响力。
美国调停冲突除了期望减少苏联通过介入冲突增加存在的机会,还试图防止冲突升级引发美苏对抗。冷战期间经常发生的情况是,如果美国支持冲突的其中一方,就会刺激另一方向苏联求助,一方面这可能促使苏联进一步介入该地区,另一方面也可能推动冲突扩散升级为美苏两国的直接对抗。美国期望通过调停,既能够阻止苏联利用冲突为自己谋利,也防止这些冲突对美苏产生牵连作用。在 1970 年埃以冲突中,鉴于苏联军事人员越来越多地参与保护埃及的苏伊士运河沿线区域,美国积极促成停火,不给苏联继续介入提供机会,也避免了以色列和苏联直接冲突带来的美苏对抗风险。美苏在 1961—1962 年老挝冲突和 1973 年阿以战争中的联合调停努力也是出于类似动机,避免美苏被盟友“牵连”进入双方的直接军事对抗中。
除此之外,美国还将调停作为不在盟友中“选边站”的一种策略,维护自身地区利益。比如,在英阿马岛战争中,美国最初保持中立,决定不公开支持英国,因为处于拉丁美洲的阿根廷和作为北约成员国的英国都对美国具有重要战略意义。通过扮演调停者的角色,美国希望避免必须加入一边而反对另一边的情况。但是随着调停的失败,美国最终选择了支持英国,对阿根廷实施经济制裁。同样地,美国曾于 1974 年调停希腊和土耳其冲突。希土两国同为北约成员国,美国调停冲突的动机主要也是不愿在两者间选边站队,希望尽快结束冲突、维护北约的完整性。因此,冷战时期美国大多数的调停努力实际上要么是参与到重要盟国或武装组织相关的冲突中,要么是服务于遏制苏联阵营的整体目标。正如阿米塔伊·埃齐奥尼(Amitai Etzioni)所言:“调停者的角色并不被视为美国在世界上的重要角色,外交政策的架构也不建议美国扮演这一角色。美国是一个与另一个超级大国对抗的超级大国,而不是一个四处奔波的和平调解员。”
随着苏联解体,冷战后美国的调停政策还存在拉拢盟友和国内政治的考虑。一方面,美国公众对于国际参与以及承担国际责任有着较高的要求。在大众传媒时代,公众舆论在国际关系中扮演着越来越重要的角色,如在卢旺达大屠杀和 1992 年波黑战争中,美国公众都表现出相当高的关注,希望政府能积极介入、协助解决冲突。另一方面,鉴于民众对于全球冲突与和平的关注,美国领导人也将调停作为争取国内支持的手段。詹姆斯·托德亨特(James Todhunter)指出,美国的政治领导人通过高调的调停努力来提高国内支持率,这是一种常见的情况。例如,美国在 1995 年提出结束波黑战争的倡议,并且建立了一个由美、俄、英、法、德五国组成的调停小组,当年 11 月,波黑战争的冲突三方签署了《代顿协议》。克林顿政府发起的这一调停行动,主要就是为即将到来的大选准备。调停的成功既可以减少美军在该地区的投入,也可以展示政府的外交才能与国际责任感,有助于克林顿成功寻求连任。
(二)地缘政治优先
外交利益驱动下的美国调停还存在极强的地缘政治考虑,也在一定程度上呈现出地理分布集中的特征。从数据上看,美国参与拉丁美洲的调停占其总调停次数的1/3,参与阿以冲突的调停尝试则超过 1/4, 体现出中东和拉丁美洲这两个区域对于美国地缘政治利益的重要性。2022 年版的美国《国家安全战略》报告明确指出:“美国是一个拥有全球利益的全球大国。由于我们在其他地区的积极介入,我们在每个地区都更加强大。如果一个地区陷入混乱或被敌对势力控制,将对我们在其他地区的利益产生不利影响。” 这直接阐明美国维持和平、进行调停背后的地缘政治考量。冷战后,随着非洲战略意义的提升,美国也更加重视在非洲的调停行动。2022 年版的《国家安全战略》报告指出:“美国将支持由非洲主导的努力,以政治方式解决代价高昂的冲突、日益加剧的恐怖活动和人道主义危机,如喀麦隆、刚果民主共和国、埃塞俄比亚、莫桑比克、尼日利亚、索马里和萨赫勒地区的冲突,并投资于当地以及国际和平建设与维和行动,以防止出现新的冲突。”
在此之前,拜登政府于 2020 年启动《美国预防冲突和促进稳定战略》,在该战略中,美国提出希望通过评估一些国家或地区的脆弱性、暴力冲突风险、其建立伙伴关系的政治意愿和能力、美国发挥影响的机会、其他国际承诺和资源以及美国的国家安全和经济利益等因素,评选出美国在未来十年优先考虑实施这一战略的对象。该战略还明确指出,美国将与海地、利比亚、莫桑比克、巴布亚新几内亚和西非沿海地区(贝宁、科特迪瓦、加纳、几内亚和多哥)合作以减少冲突。这些特别区域的划定再次印证了其对美国的重要战略意义,同时也反映出美国未来调停行动的重点区域仍将呈现出集中分布的特点。
(三)威逼利诱并存
虽然严格的冲突调停定义排除了调停主体通过威胁或利诱实现停火和谈的情况,但美国的调停行动却经常同时使用这些策略。例如,在南斯拉夫解体后的波黑战争和科索沃战争中,美国的调停努力是伴随着其他带有强制色彩的策略同时进行的,包括实施经济制裁和武器禁运,支持联合国和北约等多边组织的干预,以及在波斯尼亚和科索沃进行军事干预,最终实现停火目的。 事实上,从最低限度的斡旋到强有力的利诱、施压,甚至是涉及军事手段的使用,美国的调停行动往往融合多种冲突管控策略。
在《代顿协议》达成之前的几个月里,负责调停行动的美国官员理查德·霍尔布鲁克(Richard Holbrooke)在给国务卿沃伦·克里斯托弗(Warren Christopher)的一份说明中传达了需要使用多种手段来调停的信息:“你可以通过压力、言辞和直接参与一些可以打破僵局的问题来启动这次会议……所有各方都想要和平,但他们仍然不知道如何获得和平。他们期待着我们帮助他们停止互相残杀——我们也是。” 另一个例子是 1975 年美国调停埃及和以色列之间的冲突并达成《西奈二号协议》。在试图说服以色列作出他认为必要让步的最初努力失败后,基辛格返回华盛顿,宣布将会重新评估美国的政策。与此同时,美国推迟了之前承诺提供给以色列的军事物资输送,并暂缓了对以色列年度援助申请的审议。除压力以外,这次协议的最终达成还伴随着美国向埃及和以色列提供大规模援助的许诺,因此美国成功调停埃以冲突成为调停过程中同时使用“胡萝卜+大棒”策略的经典案例。
冷战后的美国成为唯一的超级大国,一度扮演了“世界警察”的角色,积极参与世界各地的军事冲突的调停。但在很多情况下,冲突各方往往是被迫接受美国调停的过程和结果。当美国使用军事手段,使冲突方与调停者之间的关系变为压力和恐吓,所谓的调停其实只是认可了潜在的权力不平等,违背了调停本应具有的自愿性原则。这些都为美国调停方式的“失效”埋下了伏笔。
(四)单边主义倾向
美国的调停活动具有单边主义的特点。这里所谓“单边主义”是指美国随时准备以单边行动实现其政策目标,并不代表完全排斥与盟国的磋商或在国际组织的机制内进行多边合作,但前提是这种合作有利于美国利益。一方面,美国在调停中存在着拒绝合作、坚持自身政策的行为。比如,1971 年 8 月,南非未遵守联合国调停其与纳米比亚冲突时达成的决议,联合国安理会的大多数成员投票赞成强制实施武器禁运,但美国联合英国和法国否决了禁运,给出的理由是“谈判正在进行中”,实际上是担心制裁损害其重要经济利益。这种单边主义行动不仅无法促进冲突解决,甚至是不利于调停成功。在非洲地区,美国实行所谓“人权外交”,卡特政府参与罗得西亚与纳米比亚调停时,坚持在和谈中要有“保证白人政权”的条款。这再次证明,美国只是将调停作为维护地区利益的一种工具,以推行美式民主、人权相关价值观为条件,服务于其狭隘的单边利益。
另一方面,尽管美国也会在联合国等多边组织框架内参与调停,但是这些调停行动多由美国发起、主导和控制,本质是通过多边框架增加行动的合法性,而非促进调停的顺利进行。例如在 1992 年索马里冲突中,美国推动联合国派遣武装部队前往索马里参与调停和维和行动。乔治·布什(George Bush)总统提出帮助联合国运送安全部队至索马里,进行紧急粮食空运,并要求联合国召开有关捐助物资的会议。随后,以美军为主的联合国多国部队登陆索马里,并由美国指挥,一些非洲国家认为这是把“联合国行动”变成了“美国行动”。此后一段时间内,索马里的和平进程一直被美国的政治和军事议程所“绑架”,受到美国政策的很大影响,且并没有换来索马里的长期稳定与和平。这种在国际组织框架内调停的做法只是掩耳盗铃,不能掩盖美国调停本身的单边主义倾向。
纵观历史,美国在二战后曾经成功地促成了几项和平协议,比如克林顿政府主持的以色列与巴勒斯坦之间的《奥斯陆协议》,理查德·霍尔布鲁克协助签订的结束巴尔干半岛冲突的《代顿协议》,乔治·米切尔(George Mitchell)特使领导促成的结束北爱尔兰冲突的《贝尔法斯特协议》,等等。此外,奥巴马政府的国务卿约翰·克里(John Kerry)在阿富汗 2014 年总统选举后,也帮助阿富汗领导人阿什拉夫·加尼(Ashraf Ghani)和阿卜杜拉·阿卜杜拉(Abdullah Abdullah)就国内问题实现谈判。这些成功的案例体现出美国现有调停方式具有一定的实践效果,在某些特定历史时间内,对于冲突降级、实现和平作出了一些贡献,体现出主权国家作为第三方调停主体的积极作用。
但是,美国调停失败的案例也不在少数,如美国在 1982 年英阿马岛危机中的调停,暴露出当冲突双方都是盟友时,美国调停政策的无力。此外,美国在地缘政治上过深的介入与长期的历史关联也大大削弱了其中立性,反而增加了调停的难度。例如,美国一直在努力成为巴以争端的有效调停者,但是美国长期的亲以立场与政策削弱了巴方的信任。2018 年 9 月,巴勒斯坦总统马哈茂德·阿巴斯(Mahmoud Abbas)在联合国大会上发表讲话,拒绝接受美国担任调停者,除非美国与中东问题四方的其他成员合作。他直言:“任何人都可以加入四方,在我们和以色列人之间充当调解人。但只有美国不行,因为他们太偏袒以色列了。” 总体而言,美国的调停由于牵扯国内利益与地缘政治较深,且大多使用强制性策略,冲突后的和平持续时间也并不稳定,因此局限性进一步突显,其有效性也受到越来越广泛的质疑。
综上,以美国为代表的传统调停方式在冲突调停中积累了一些成功经验,但同时也存在明显的局限性。在一些冲突中,美国的调停不但不能解决可信承诺问题,甚至起到反效果。因此,面对当前日益复杂多变的国际安全形势,这种冲突调停方式正在经受严峻的挑战,要么难以保证中立性和专业性,要么无法提供快速和切实可行的解决方法。冲突频发、日趋动荡的世界亟需更加有效的调停方案。
三 当前冲突调停的困境与中国调停实践
当前,俄乌冲突、巴以冲突持续延宕,地区性的冲突频发,各类冲突呈现长期化趋势,冲突管控与和平构建面临两大现实困境。
一方面,冲突的复杂性增加,主要体现为多元主体的介入、多元议题和风险的交织等。长久以来,各界对于冲突主体的关注点多集中于主权国家特别是大国。但是伴随着数字技术的发展赋能社会,越来越多的非国家行为体介入到各类冲突中,并发挥了巨大作用。 例如,在当前的巴以冲突中,每个普通民众都可以通过社交媒体实时传递和分享战场信息,并对冲突形势产生前所未有的直接影响。因此,冲突相关方构成的多元化也使得实现冲突调停与和平构建需要考虑的主体日益复杂,进一步增加了调停的难度。
冲突本身虽然属于传统安全范畴,但是当前日趋复杂化的冲突却包含了许多非传统安全元素,对冲突管控提出了挑战。复杂性冲突已不再是单纯军事力量的较量,也会融入非传统安全场域的竞争与博弈。具体来说,数字技术的发展在推动冲突的无形化与虚拟化、拓展冲突空间的同时,也造就了网络战、舆论战、信息战、政治战等新的冲突类型,这些非传统安全领域的新型冲突已经成为当前冲突的重要一环。此外,传统安全与非传统安全领域之间的界线愈发模糊,二者带来的挑战正在加速相互转化。 冲突的爆发可能会带来一系列非传统安全问题。有分析表明,俄乌冲突将大体终结本轮经济全球化进程,使世界经济再度陷入滞胀风险。 不仅如此,单是俄乌冲突引发的经济制裁就会对美国、欧洲、俄罗斯等全球主要经济体产生中长期影响,还将重塑世界能源、农产品供需格局,引发全球性的通货膨胀。 与此同时,非传统安全危机也可能成为引爆和激化冲突的导火索。极端气候、公共卫生危机等都有可能激化地区矛盾,导致或者加剧冲突。
另一方面,以美国为代表的传统调停方式体现的外交利益驱动、威逼利诱并存、地缘政治优先的冷战思维和国家中心主义,其弊端进一步突显,不仅无法很好管控冲突、化解矛盾,还容易加剧危机。
首先,以美国为首的西方国家的安全观带有浓重的现实主义色彩,秉承零和博弈的基本假定,主张安全威胁主要来自其他国家的军事威胁。 这种安全观带有军事主义至上的意味,不仅忽略了非传统安全议题对传统安全的影响,还假定自身安全与共同安全是割裂的,国际社会中“你之所得即我之所失”。在这种安全观的指导下,面对百年未有之大变局,单边主义、霸权主义抬头,无视自身安全与全球共同安全的系统联结,进一步增加了复杂性国际冲突的管控和解决难度。
其次,冲突调停本质上是冲突各方消除利益与目标的不相容性,并且建立新的相容性的过程。但是以国家中心主义和奉行实力为主要衡量标准的现实主义调停路径必然忽略冲突中非国家行为体和其他弱小国家的利益,导致调停过程会因权力不平等带来权利不平等,使得冲突方与调停者之间的关系很容易变为压力和恐吓的关系,既违背了参与调停的自愿性原则,也违背了调停过程中的公正性原则。
再次,以美国为代表的传统调停实践常受国家利益驱动,有着重要的地缘政治考虑。主要表现是美国在被调停区域有长时间的投入与经营,并与冲突中至少一方存在较深的历史联结。深入的历史联结曾在一定程度上助力了美国的调停工作。但是伴随着冲突复杂化的发展,这种有失中立的调停既不利于调停过程中冲突相关方利益的协调,也会从一开始就降低被忽略的冲突方进入调停的意愿。综上,国际冲突的复杂性和原有调停方式的弊端都导致了当前国际冲突管控的困难,亟需更有效的新调停方案的出现。
近年来,中国积极承担大国责任,参与全球安全治理的意愿与能力逐步增强,努力探索全球安全治理的有效路径,在各类冲突调停中发挥了重要作用。如表 1 所示,中共十八大以来中国已经积累了丰富的调停实践。此外,2022 年,中国与十几个国家签署或支持《关于建立国际调解院的联合声明》,决定共同发起建立国际调解院,共同为和平解决国际争端提供全球法治公共产品。国际调解院筹备办公室已于 2023 年 2 月 16 日在香港特别行政区成立。通过回顾中国的调停实践不难发现,中国创造性地发展出一套区别于美国的调停方案,呈现出以下新的特征:坚持多边主义与国际民主;秉持立场中立与不干涉内政原则;将冲突调停与经济合作、发展援助相结合;坚持对话与和平方式解决争端;推动灵活务实的渐进式调停。这些特征,既践行了全球安全倡议的理念,也为世界热点问题解决贡献了中国智慧。为此,下文将围绕全球安全倡议,对中国调停方案的独特性与创新性进行详细讨论。
四 全球安全倡议与中国的调停方案创新
全球安全倡议明确回答了“世界需要什么样的安全理念、各国怎样实现共同安全”的时代课题,并进一步强调全球安全应该是共同的、综合的、合作的和可持续的。其中,共同安全是原则,综合安全是内容,合作安全是手段,可持续安全是目标。中国的调停方案与实践呈现出坚持多边主义与国际民主、秉持立场中立与不干涉内政原则、将冲突调停与发展援助相结合、坚持对话与和平方式解决争端以及推动灵活务实的渐进式调停的特点,很好地体现了全球安全倡议的核心理念,是对全球安全倡议的具体落实,是一种具有中国智慧的国际安全模式探索。中国尊重他国主权,以中立的姿态和多边主义的立场,经济合作与发展援助相结合的方法,灵活务实、渐进解决的观念以及对话的方式参与国际冲突调停,不断探索中国特色的热点问题解决之道,担当大国责任,为推动国际冲突的和平解决贡献中国力量。
(一)坚持多边主义与国际民主
中国在冲突调停中,一直坚持多边主义与国际民主。美国的调停方式往往采取单边行动,或以联盟体系为依托来介入冲突,具有很强的结盟对抗的冷战思维。中国则反对结盟对抗,非常重视通过联合国等多边组织进行调停,不仅增加了调停的合法性,还避免了单边行动可能带来的争议,真正践行了全球安全倡议提出的构建全球安全共同体的目标,主张各国应携手应对全球性挑战,共同维护世界和平。安全共同体的理念超越了国家之间在社会制度、意识形态、文化特色等领域的分歧与成见,突出了人类作为一个整体,共同面对可能到来的风险与挑战,摒弃了零和博弈的对抗性安全观念,使得世界各国在和平中谋发展、在发展中促和平成为可能。
中国的调停通常是依托多边平台和国际组织,以增加调停的合法性和广泛性。通过多边机制,中国能够更有效地协调各方利益,推进和平进程。例如,在利比亚冲突中,中国强调联合国在解决该问题中的主导作用,并呼吁通过联合国框架下的政治解决方案来实现持久和平。此外,中国是联合国维和行动的主要出兵国和第二大维和摊款国,并设立了 8 000 人的维和待命部队,牵头成立了联合国维和人员安全之友小组。习近平主席指出:“世界上只有一个体系,就是以联合国为核心的国际体系;只有一套规则,就是以联合国宪章为基础的国际关系基本准则。” 中国始终遵守《联合国宪章》的宗旨与原则,在国际调停中侧重最大化发挥多边组织的作用。
中国还特别重视国际社会其他国家的意见。对于持续发酵的俄乌冲突,中国政府已经通过特使与包括俄乌在内的国际社会进行了广泛接触。自 2024 年 7 月 28 日起,李辉特使已为此访问过欧盟、美国、波兰、德国、法国、土耳其、埃及、沙特阿拉伯、阿联酋、印度尼西亚和巴西等,其中既包括俄乌冲突的直接当事国,也包括受冲突直接影响的乌克兰周边国家,还包括与危机相对没有直接关系的全球南方国家,与各国就该冲突交换意见,为重启和谈积累条件。
(二)秉持中立和尊重他国主权 兼顾各方合理关切
中国始终秉持中立的立场,尊重其他国家主权,兼顾各方合理的安全关切。与美国价值观导向、地缘政治优先的调停不同,中国在调停冲突时更加注重维持不偏不倚的中立立场,在冲突各方之间进行外交调停,以促进和平协议的达成。这种“不干涉”的态度为中国赢得了良好的信誉。但是“不干涉”不等于不作为,而是为了给有关各方更大的自主性,允许有关各方充分表达自身的合理关切。与深陷区域利益中难以抽身的美国相比,中国的这种中立性更有利于得到冲突各方的信任,从而为解决可信承诺难题提供了更大可能性,也为全球冲突的调停创造了更好的条件。
中国的调停从根本上践行了全球安全倡议所倡导的共同安全理念。“共同安全”就是要保障每一个国家和地区的安全,超越了片面的、局部的、为了追求自身的安全而牺牲他国的安全。中国在调停过程中秉持中立立场,主张所有国家都应享有平等的安全权利,不应以损害他国安全为代价来确保自身安全;追求所有国家的共同安全,这是维护安全的最终目的。正如习近平主席指出的那样,“要摒弃独享安全、绝对安全的想法,不搞你输我赢、唯我独尊”。因此,中国的调停行动通常会努力平衡各方利益,确保冲突各方的合理关切得到尊重和满足。
在中东和平进程中,面对复杂的巴以问题,中国始终坚持公平正义、推动巴勒斯坦问题政治解决,落实“两国方案”。《全球安全倡议概念文件》中也明确指出,中国“支持中东国家加强对话、改善关系的积极势头和努力,照顾各方合理安全关切”。2023 年 10 月,新一轮巴以冲突爆发后,中国政府积极参与推动有关冲突方停火谈判,重视各方合理安全关切。中国政府曾多次与地区国家进行积极接触,如参加在埃及召开的巴勒斯坦问题国际会议,与来华访问的阿拉伯伊斯兰国家联合代表团就推动巴以冲突降温、保护平民以及公正解决巴勒斯坦问题等进行沟通。2024 年 7 月 23 日,巴勒斯坦 14 个派别的高级别代表在北京签署《关于结束分裂加强巴勒斯坦民族团结的北京宣言》,这是巴 14 个派别首次齐聚北京举行和解对话,有利于推动巴勒斯坦内部,尤其是法塔赫和哈马斯达成和解。巴勒斯坦民族倡议组织主席穆斯塔法·巴尔古提(Mustafa Barghouti)表示,中国愿意在不干涉内政的情况下帮助巴勒斯坦,加强巴勒斯坦团结。这种坚持中立的立场使中国得到冲突各方的信任,为成功调停冲突提供更大可能性。
此外,尊重他国主权、兼顾各方合理关切也体现了对多样性的尊重。全球安全倡议强调尊重各国的独特历史、文化和社会制度,主张不同安全理念和模式应互相尊重。因此,中国在调停过程中不干涉他国内政,尊重冲突各方的历史文化和社会制度。这种尊重和包容多样性的方式,使中国的调停方案能够在不同文化和政治背景的国家中获得更大的接受度。例如在对缅甸的调停中,中国并没有强行干预,而是充分尊重缅甸的民族复杂性和文化差异,通过推动民族和解与经济合作,帮助缅甸实现和平发展。
(三)将冲突调停与经济合作和发展援助相结合
中国在调停中不仅只关注冲突本身,还主张关注多重安全因素的叠加互动,突显了全球安全倡议“综合安全”的理念。综合安全强调安全问题的复杂性,即安全不仅局限于军事领域,还涉及经济、安全、社会等多方面。目前的国际环境异常复杂,众多议题交错叠加,无法割裂对待,形成了传统和非传统安全威胁相互交织,国家与跨国、地区、全球安全联动,国家与非国家行为体相互渗透的复杂局面。特别是当今全球发展与安全高度关联,发展是安全的基础,安全是发展的条件。发展能够增强地区国家的安全能力,从根本上促进冲突解决,治“标”更能治“本”。
为此,中国将冲突调停与经济合作和发展援助相结合,通过帮助冲突地区恢复经济,推动和平进程。这种方式不仅缓解了冲突地区的紧张局势,也为中国赢得了长期的战略伙伴。例如,在阿富汗政治和解问题上,中国不仅促成和谈,还为阿富汗重建作出了许多重要努力。2022 年 3 月,中国成功举办第三次阿富汗邻国外长会议,通过《阿富汗邻国关于支持阿富汗经济重建及务实合作的屯溪倡议》,承诺加强邻国合作,在人道援助、互联互通、经贸、农业、能源和能力建设等领域加大支持力度,推动阿富汗重建。2023 年 4 月,中国发布《关于阿富汗问题的中国立场》,就和平重建、反恐禁毒、国际协调等问题提出了可行性方案;同时,中国也以实际行动为阿富汗提供了大量援助,帮助阿富汗渡过难关。自阿临时政府成立以来,中国提供各类基本生活物资援助累计超过 3.5 亿元人民币,并给予阿富汗98%的税目产品零关税待遇,积极协助其发展。
2023 年 10 月新一轮缅北冲突爆发后,中方积极斡旋和促推,使缅军同果敢、德昂、若开等缅北民地武组织于 2024 年年初在昆明举行了和谈。中共中央政治局委员、外交部部长王毅表示,中国支持缅方致力于国内和平稳定、发展经济、改善民生,期待各方为缅甸实现稳定、和解和发展发挥建设性作用。在巴勒斯坦问题上,中方也积极提供各类援助,2016 年 1 月,习近平主席在阿拉伯国家联盟总部的讲话中承诺,将向巴方提供 5 000 万元人民币的无偿援助,并为巴勒斯坦太阳能电站建设项目提供支持。在 2018 年举行的第八届中阿合作论坛上,中国承诺再向巴勒斯坦提供 1 亿元人民币援助,用以支持巴勒斯坦的经济发展和民生改善。
(四)坚持以对话方式解决争端
美国在调停冲突时往往采用“胡萝卜+大棒”的手段,多采取威逼利诱甚至军事干预以促使冲突方开展和谈。这种制衡与对抗的方式不仅具有强制色彩,容易引起冲突方不满,更无益于冲突根本性问题的解决。相比之下,中国在共同安全理念的指导下强调合作在冲突调停中的作用,在实践中践行合作安全理念。合作安全强调通过对话和合作实现安全,是维护安全的有效途径。2022 年 6 月,习近平主席在金砖国家领导人第十四次会晤上提出要“立足人类是不可分割的安全共同体,走出一条对话而不对抗、结伴而不结盟、共赢而非零和的新型安全之路”。《全球安全倡议概念文件》也指出,中国倡导合作安全观的核心是坚持合作之道,通过政治对话与和平谈判来实现安全,其主要方式是坚持通过对话协商以和平方式解决国家间的分歧和争端。
具体而言,中国的冲突调停通常采用低调、务实的方式,避免采取对抗性的立场激化矛盾,不追求通过压迫或制裁来达成目标,更多地鼓励各方在平等基础上进行对话,通过对话和协商来化解矛盾。中国强调合作共赢,尽量避免在调停中产生新的敌对关系。只有在这种协商过程中,才可能平衡各方的利益与诉求,达成各方都能接受的解决方案。2023 年 3 月,沙特阿拉伯和伊朗代表团在北京举行会谈并达成协议,包括同意恢复双方外交关系,双边关系走向正常化。事实上,沙伊这次历史性的和解是较长一段时间双方对话交流的结果。沙特与伊朗于 2016 年断交。在两国政策调整后,2019 年,沙特开始决定缓和与伊朗关系,以解决本国面临的地区安全威胁,获得对美关系的更大主动权。伊朗也希望发展与周边国家的良好关系,反制美国的经济制裁。双方选择了北京作为复交协议签署的重要地点,体现出沙特和伊朗双方对于中国的信任。中方积极从中斡旋促和,主张以对话与谈判方式实现和解,在这一过程中展示出的调停意愿和能力,特别是对于和平与对话方式的强调,是沙特与伊朗选择在北京和谈的重要原因之一。伊朗外交部发言人就表示,中国为伊朗和沙特同意恢复外交关系发挥了重要作用,为中东地区实现和平、稳定与安全提供了助力。中国斡旋沙特与伊朗复交,展现出中东战略格局的变化,也是对平等协商这一国家交往规则的重要尝试。
(五)灵活务实的渐进性调停策略
中国的传统哲学与文化重视原则性、灵活性与妥协性的融合,“因人而异、因事而异”,“在大目标确定的情况下以不变应万变,应对方式则随形势而变。”在此基础上,中国调停的目标不仅在于短期内结束冲突,而是注重长期的和平与稳定,强调在解决当前冲突的同时,为未来的可持续安全奠定基础,突显的就是“可持续安全”的理念。
为此,中国在调停时更侧重于灵活务实的渐进式调停,试图阶段性地解决问题,而非一蹴而就。美国在冲突调停时往往高调介入,力争快速解决,但中国倾向于低调务实的调停方式,不急于求成,强调逐步建立信任和逐步推进的过程。中国的调停策略通常是长期性的,重视各方的利益平衡和逐步达成共识,避免在调停中施加过大的压力。同时根据形势的变化,中国及时调整策略,灵活变换可行的措施,具有务实精神。这种方法在面对复杂多变的各类冲突时,具有更高的可行性,有利于防止冲突进一步恶化和矛盾的进一步扩大,避免破坏已经达成的共识结果。
在俄乌冲突中,中国在多种场合反复强调,停火是当务之急。王毅多次呼吁有关各方遵守局势降温“三原则”,即战场不外溢、战事不升级、各方不拱火,共同为恢复直接对话创造条件,推动局势降温缓和,直至达成全面停火。中方也就俄乌冲突启动了第四轮穿梭外交。在这四轮外交中,中国秉持“复杂问题没有简单解决方案”的原则,与包括危机当事国乌克兰和俄罗斯在内的不同国家和国际组织进行沟通和交流,交换意见,通过一次次斡旋以逐渐缩小分歧,寻求共识,在各方利益之间寻找平衡点,推动达成务实的解决方案。与西方国家追求速度的调停方式相比,中国方案更具有现实可操作性,也更有利于实现长期的和平与稳定。
此外,可持续安全需要通过经济发展、基础设施建设和社会治理能力的提升来实现。西方国家的调停往往无法实现持久的安全与和平,但是中国的调停方案格外重视可持续安全,认为只是冻结武装冲突无法从根本上解决冲突,应当在国际社会的共同努力下,提升冲突当地的治理水平,以经济发展助推政治稳定。因此,中国在调停过程中,将发展合作与和平进程结合起来,用发展助推和平。在涉及非洲的调停中,中国通过投资和援助非洲国家改善基础设施,促进经济增长,从而减少因贫困和发展不平衡引发的冲突。例如,中国在非洲之角的调停行动中,不仅推动各方达成和平协议,还提供经济支持,帮助当地实现可持续发展。埃塞俄比亚总理专门就此颁发感谢状,感谢中方为推动埃塞俄比亚和平作出的贡献。
综上所述,中国的调停方案在实践中高度体现了全球安全倡议的核心理念,中国的调停实践也展示出中国负责任大国形象以及中国在热点问题上能够发挥的建设性作用。中国通过构建安全共同体,推动共同安全、合作安全、综合安全和可持续安全,在全球范围内发挥着越来越重要的调停作用,展现出中立、务实和真诚的国际调停者形象。中国的这种建设性作用,既保留了传统外交的要素,即坚持谈判优先、谅解为上,最大限度以对话沟通解决争端,又凭借日益强大且多样的国家力量,助力主要目标的实现,为国际和平作出了自己的探索,为动荡的国际格局输出稳定性。 中国的调停方案不仅提升了中国在国际事务中的影响力,也为构建更加和平、安全的国际秩序贡献了中国智慧和中国力量。
五 结语
当前,各国越来越重视调停作为冲突解决和危机管理的政策工具的有效性。本文探究了冲突调停领域的既有调停方式,通过对美国和中国在冲突调停领域理论、政策与实践的全面考察,展现了中国调停方案的优势与创新。中国独具特色的调停方案与实践经验,有助于更好地管控当前的复杂性冲突,在全球安全治理中发挥了建设性的作用。
从目前的发展来看,中国是一支积极和规范的冲突调停力量。从全球发展倡议到全球安全倡议,中国在参与热点地区冲突调停的过程中,展示出了大国的担当责任、与国际社会携手共促国际安全格局的能力与决心。与西方国家不同,中国的调停方案既强调对于他国主权的不干涉原则,也采用适当的方法灵活参与调停,以渐进性的对话方式、发展与援助相结合、坚定支持联合国等国际组织的调停努力,坚持在多边体系下兼顾多国的合理关切,表现出良好的调停效果,为中国赢得了冲突方的信任和国际声誉,提升了国际影响力。未来,中国的调停方案必将在更多地区的冲突调停中发挥重要作用。
作者:苏若林,上海交通大学国际与公共事务学院副教授;汪嘉妍,上海交通大学国际与公共事务学院硕士研究生。
转载自《国际安全研究》,2025年。