摘要:从现代国家建设而言,中国共产党具有进入社会、统一社会、领导社会、建设社会、组织社会和整合社会的功能。履行政党功能,治理基层社会,为建设现代国家奠定坚实的社会基础,构成了党建引领基层治理的内在逻辑。党建引领基层治理是中国共产党建设现代国家的内在要求,也是其功能的具体实践。这一功能实践表现在三个方面:在进入社会中增强国家政权的治理能力,在建设现代社会中培育基层社会的自治能力,在整合社会中形塑社会共同价值观。认识这一政党功能及党建引领基层治理的实践逻辑,不仅有利于明确基层党建的实践方向,而且有利于深入认识党建引领基层治理这一论断的理论依据。
关键词:政党功能;基层治理;实践逻辑
基层是党的执政之基、力量之源。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视基层党组织建设,高度强调党对基层治理的领导,不断推进基层治理体系和治理能力现代化。党的二十大报告进一步指出,“健全共建共治共享的社会治理制度,提升社会治理效能”,“推进以党建引领基层治理”。①在当下的基层治理实践中,党建引领为何得到高度强调,如何认识这一论断的理论依据,是需要深入研究和阐释的学理问题。本文从政党功能视角出发,阐明党建引领基层治理是中国共产党建设现代国家的内在要求,也是其功能的具体实践。中国共产党在进入和组织社会的功能实践中增强了国家政权的治理能力,在建设现代社会的功能发挥中培育了基层社会的自治能力,在整合社会、建设社会的功能中形塑了社会共同价值观。只有认识党建引领基层治理的实践逻辑,才能进一步明确基层党建的方向,也才能深化对党建引领基层治理这一论断的理论认识。
一、文献回顾与问题的提出
党建引领基层治理是国家话语和实践热点,受到学界高度关注,成为当前学术研究的热点。已有的研究大体如下。
(一)党建引领基层治理的机制和路径研究
这类研究围绕党组织如何引领治理展开。孙柏瑛、邓顺平用“嵌入性”理论来解释党建引领基层治理的机制,认为执政党通过组织嵌入、体制吸纳、价值引领等,构建了以党组织为核心的有机整合治理机制。②布成良对此提出了不同看法。他认为中国不存在所谓“政党嵌入”的问题,只存在党的领导作用大小问题。因此,“嵌入性”理论不适用于中国。他提出用耦合效应来分析党的建设与基层社会治理的互动关系比较恰当。①罗敏以党建引领社区治理为例,认为党建引领“激活”社区治理,推动社区自治迈向党建引领社区“共治”,构建了“联动”治理、“委托”治理、“情感”治理、“自主”治理、“兜底”治理等创新模式。②袁方成认为从政治引领、组织引领、能力引领、制度引领四个维度出发,可以构成党建引领社区治理的机制体系。③
(二)党建引领基层治理的逻辑研究
这类研究从历史逻辑和实践逻辑两方面对党建引领基层治理的逻辑予以解释。代表性研究如祝灵君从党的社会革命历史使命、党的自我革命品格等角度阐释党建引领基层社会治理的逻辑。他认为党领导基层社会治理是党的社会革命使命决定的,是党的自我革命鲜明品格决定的,是党群关系同心圆的社会结构决定的,是应对个体化社会发展趋势及其挑战决定的。④张力伟等基于城市基层协商治理的案例研究,提出党建引领基层治理的三重逻辑:党组织以嵌入基层的内在优势,为基层协商治理的多元主体行动结构提供坚实的政治基础;通过党建引领,基层的碎片化资源能够在党组织的统一协调和规划下形成合力,构建资源链接的纵横结构;党建引领塑造了城市社区共识型治理模式。⑤杨正喜认为基层党组织的适应性是党建引领嵌入乡村治理的理论基础,党建引领下的乡村治理制度体系功能调适是基层党组织适应性的核心。⑥
(三)党建引领基层治理的动因研究
这类研究从中国党政关系的视角解释党建引领基层治理实践发生的原因。如彭勃、杜力提出了“超行政治理”的概念解释党建引领基层治理的因果逻辑。他们认为当前行政化治理导致基层社会陷入“行政有效,治理无效”的治理危机。执政党通过发挥政党的组织和政治优势,依托政党的政治整合功能和社会整合功能,促进治理与服务的有效融合,在基层治理场域形成了政党引领的“超行政治理”模式。⑦
上述研究对于解释党建引领基层治理的实践逻辑具有启发意义。本文从中国的政党功能视角出发,认为党建引领基层治理由中国共产党独特的政党功能决定。中国共产党具有进入社会、统一社会、领导社会、建设社会、组织社会、整合社会的功能。基层党组织履行政党功能、治理基层社会,为建设现代国家奠定坚实的社会基础。这是党建引领基层治理的内在逻辑。
二、现代国家建设视角下中国共产党的政党功能
现代政党产生于西方。“政党之所以能够作为整个现代民主政治的中心环节起作用,是由它的基本功能决定的”。①由于世界各国政党产生的背景和各国的政治体制迥异,因此世界各国的政党功能不一样。学者对政党功能的概括五花八门。②笔者将政党功能界定为政党在国家治理中发挥的作用。从纵向上看,政党功能指政党从中央治理到基层治理中的作用。从横向上看,政党功能指政党在政治、经济、社会、文化、生态等方面发挥的作用。有些政党的功能涵盖国家治理的所有方面,有些政党的功能则聚焦国家治理的一个方面或几个方面。
尽管世界各国政党功能差别较大,但是也有一些相通之处,如利益表达功能、利益综合功能、政治录用功能等。③中国共产党和西方国家政党产生的历史背景不同,具有与西方国家政党不同的功能。
英国、美国等国家是现代国家形成之后,才出现政党。英国在都铎王朝时期(16世纪)基本形成现代民族国家。“议会制度的长期存在,是英国政党产生的一个重要前提”。④在英国议会中,议员代表不同的利益阶层进行斗争。17世纪,英国产生了辉格党和托利党。“这时的辉格党和托利党还不是现代完整意义上的政党”。⑤经过漫长的发展,英国才建立现代政党制度。“英国两党制度形成于19世纪中叶”。⑥当统一的美利坚合众国诞生时,美国没有政党。“美国的选举制度一经确立就迫使各种政治力量向已露端倪的两大政党靠拢、演进,促成了两大政党的形成及其地位的巩固……”⑦美国的两党制度因选举而产生。西方国家的政党功能在西方资本主义民主政治发展中逐步形成和变化。西方国家的学者对政党功能进行了总结。巴托里尼和梅尔在吸收前人成果的基础上,创造性地将政党功能分为两组:“(1)代表性功能:包括利益的表达、整合、政策的制定,等等。(2)程序性或制度性功能:包括政治领导的录用、议会和政府的组成”。⑧
中国共产党成立在先,现代国家建设在后。中国现代国家的形成和西方现代国家的形成路径截然不同。西方现代国家的形成是经济社会发展演化自然累积的结果。在中国,辛亥革命推翻封建帝制,建立中华民国。中华民国具有了现代国家的外壳。在革命过程中,领导革命的政治精英逐渐意识到组建现代政党的重要性。“用政党及其领导的军队进行中国革命,并由此支撑和推动中国的现代国家建设,是孙中山先生革命实践的总结,是其在各种失败和教训中感悟出来的真理。这个中国革命先行者所昭示的真理,并没有被国民党真正继承,相反却在力图挽救民族危亡的中国共产党那里得到了发扬光大”。⑨
由此产生了中国共产党带领全体人民建设现代国家的实践。“政党缔造国家”内生出中国共产党在国家治理方面的独特功能。
(一)进入社会、统一社会
自秦统一以后,中国建立了一个具有现代元素的国家体系。但从现代国家的角度而言,这一“现代体系”并未实现一个现代国家意义上的“统一”。其重要的特点之一就在于缺乏对基层社会有效的组织和控制体系。虽然晚清政府、民国政府在现代化压力下,都尝试将国家权力延伸到乡村社会,但是杜赞奇的研究解释了这一努力的失败结局。“我将用‘国家政权的内卷化’这一概念来说明20世纪前半期中国国家政权的扩张及其现代化过程”。①国家政权内卷化的核心就是国家表面上依靠非正式机构从乡村社会汲取了更多的财政资源,但是国家没能有效控制住这些机构。国家政权内卷化催生赢利型经纪人,侵蚀了国家在基层社会的权威,削弱了其控制努力的有效性。
中国共产党从诞生之日起,就把国家统一作为奋斗目标。中国共产党第二次全国代表大会闭幕时发表的宣言指出,中共现阶段的奋斗目标:“(一)消除内乱,打倒军阀,建设国内和平;(二)推翻国际帝国主义的压迫,达到中华民族完全独立;(三)统一中国本部(东三省在内)为真正民主共和国……”②中国共产党领导的新中国改变了地方割据的分散局面,建立了统一的中央和地方关系。
在土地改革中,中国共产党通过党的基层组织体系,将党和国家意志带入基层社会之中,建立起国家政权对基层社会的统一体系和有效控制。“中国共产党通过革命根据地的建立,以土地革命的方式获得了广大农民的支持,从社会的最底层逐步逐级建立起自己的政权,成功消除了中国传统社会千百年来上层和下层社会的隔离状态”。③
(二)领导社会、建设社会
现代社会的产生是现代国家建立的基础。④中国共产党致力于建设现代国家,也必然致力于领导和建设现代社会。因此,中国共产党不仅要领导国家,还要领导社会,建设现代社会,奠定建设现代国家的社会基础。
社会与国家是相对的。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中将人类历史分为蒙昧时代、野蛮时代和文明时代。政治学中的社会是人类进入文明时代即国家产生后的社会。从政治学的角度来看,凡是国家权力没有进入或覆盖到的地方就是社会。中国历代王朝的皇权到县止步,没有进入县以下的广阔空间。这个空间就是我们所说的中国传统社会。中国传统社会以血缘关系为基础,有一套自我管理和自我运行的机制,并支撑王朝延续。这个传统社会也是王朝统治的基础。
与欧洲现代国家产生之前的市民社会不同,中国的现代社会是国家向社会放权并建设社会的结果。现代社会的建设实践尤其在市场经济体制改革后得到显现。党的十一届三中全会以后,国家在改革开放过程中向社会放权。城市中的国有企业聚焦经济职能,剥离社会职能,将社会职能转移给社会。城市居民陆陆续续从单位搬到社区居住。城市社区承担了很多社会职能。在城市中产生了大量的个体工商户和民营企业、民营学校和民营医院。在农村实施家庭联产承包责任制后,农民有了生产自由。一个个村庄成为名副其实的社会。城乡还产生了各种各样的民间社会组织。随着国家确立社会主义市场经济体制,“单位包裹的社会”逐渐向一个独立的现代社会发展。“独立自由的资本、独立自由的个人及政治平等的公民,构成现代社会的三个基本要素。这些基本要素使现代社会成为独立于国家之外、但同时又对国家起决定作用的力量”。⑤
中国虽然产生了现代社会的基本要素,但是现代社会发育不成熟。“革命可以创立现代国家政权,但是如果这个现代国家政权不能培育比较成熟的现代社会,就不能构建起真正意义上的现代国家,即不能建设真正的民主共和的国家”。⑥建设安定有序、充满活力的现代社会是建设现代国家的基础。现代社会以尊重个体权利和利益为基础,将分散的个体组织起来,依靠社会自身力量治理大量的公共事务,实现共建共治共享。现代社会内部大量的社会事务由社会自身解决。“中国共产党面对这种新环境和新挑战,我党的社会性功能逐渐复苏并取得一定程度的发展”。①这一社会功能必然通过进入社会、统一社会、领导社会、建设社会来实现。
(三)组织社会、整合社会
中国共产党不仅要直接进入社会、统一社会、领导社会和建设社会,还要通过一套思想和文化机制组织和整合社会。通过组织和整合,中国共产党将社会与国家联结为一个整体。这一功能依靠党的意识形态传播机制实现,通过在社会中传播社会主义意识形态,将自由、分散的个体黏合为一个有统一意识形态的有机共同体。
建设和传播一套能被全民接受的意识形态,是现代国家形成的思想基础。资产阶级推动西欧现代国家形成的过程,也是资产阶级意识形态在社会中得到确立和传播的过程。现代国家同中世纪的封建国家相比,是一种全新的国家制度,需要通过一套全新的意识形态得到全社会的服从。马克思说:“因此在这个阶级内部,一部分人是作为该阶级的思想家出现的,他们是这一阶级的积极的、有概括能力的意识形态家,他们把编造这一阶级关于自身的幻想当作主要谋生之道……”②西欧在现代国家产生过程中产生了像《君主论》《利维坦》《社会契约论》《论自由》等众多鸿篇巨制,为现代国家的建立提供理论资源。资产阶级的理论家创造了一整套价值观念,如主权在民、权利、自由等。这套价值观念经过数百年的传播,就成为被全民接受的意识形态。“资产阶级通过意识形态向人民群众灌输合法性的思想……这就是说,在人民群众的心目中,自发地具有一种对国家和法的权威的认可和尊重,这种自然的本能的态度是从意识形态的教化中获得的”。③资产阶级意识形态成为西方现代国家建立的思想基础。
中国共产党坚持和发展马克思主义,奠定现代国家建设的意识形态基础。作为现代国家建设的推动者,中国共产党在马克思主义指导下回答中国现代国家建设中的理论问题。中国共产党将马克思主义基本原理与中国具体实际、中华优秀传统文化结合,提出了很多概念,如中华民族共同体、民族区域自治、治理体系和治理能力现代化、全过程人民民主等,发展了马克思主义,奠定建设现代国家的意识形态基础。
中国共产党不仅要建设社会主义意识形态,而且要传播社会主义意识形态。1921年中国共产党成立时,中国共产党就将宣传作为一项中心工作。1921年,中共中央执行委员会只设了三个委员,分别负责书记(陈独秀)、宣传(李达)和组织工作(张国焘)。在延安时期,中国共产党建立了相对成熟的宣传制度。④在1949年之前,中国共产党的任务是实现民族独立和国家统一。因此,这一时期中国共产党的宣传工作的重点是通过宣传马克思主义,动员人民革命。
中华人民共和国成立迄今,中国共产党不断完善宣传工作体制,创新宣传工作的手段和方法,为建设现代国家奠定意识形态基础。中华人民共和国成立之初,中国共产党创建了一系列新的政治制度、经济制度,建立了现代国家建设的基本框架。为了让群众认同新政权,增强中国共产党执政的合法性,中国共产党在全国范围内推广延安的宣传体制,创新宣传工作方法,在全国范围内宣传马克思主义,为巩固新政权奠定意识形态基础。⑤党的十一届三中全会以后,中国共产党推进现代国家建设取得了长足进步。中国共产党在发展马克思主义的同时,其宣传工作也在与时俱进。传播社会主义意识形态的过程也是一个政治社会化的过程。“政治社会化是社会对其成员进行政治教化的过程”。⑥中国共产党通过宣传和传播意识形态,将党和国家治理的基本理念渗透社会之中,将社会民众凝结在由正确意识形态所形成的社会共同体之中,从而让社会民众能够更好地理解党和国家的战略决策,增强对党和国家决策的理念认同。
三、党建引领基层治理的实践逻辑
有效的基层治理不仅表现为国家政权在基层社会中的权威,而且表现为一个现代社会的活力和自我治理能力。国家政权与基层社会之间并非冲突和二元的关系。中国共产党通过意识形态的输入建构社会共同价值观将国家政权与基层社会联结为一个有机整体。这构成了党建引领基层治理的实践逻辑。
(一)在进入社会中增强国家政权的治理能力
中华人民共和国成立后,国家借助中国共产党的城乡基层党组织,增强了现代国家进入基层社会的能力,使国家与基层社会融为一体。国家通过城乡基层党组织在农村贯彻国家意志、实施国家政策,城乡基层党组织具有贯彻国家意志和实施国家政策的功能。
现代国家通过城乡基层党组织将基层社会整合进国家治理体系,推进农业农村现代化。随着中国式现代化的发展,现代国家的职能发生了深刻的变化。取消农业税以后,国家向农村提供的服务越来越多,如精准扶贫、农技下乡、社会保障、殡葬改革、环境整治等。农村服务面向千家万户。国家基层工作人员数量有限,渗透基层社会的能力受到限制。“作为党在基层的战斗堡垒,乡村基层党组织是实现党和国家治国理政方略与推动全面实施乡村振兴战略的重要抓手……”①城乡基层党组织通过其可以直接进村入户的组织优势,将国家政策和方针政策输入千家万户,增强了国家政权对基层社会的治理能力。
2023年3月,笔者到湖北某县调研农村土地流转时,当地的乡镇干部向笔者讲述了在高标准农田建设过程中的故事。国家实施高标准农田建设有利于农业机械化作业,提高农业生产效率,降低农业生产成本。但是高标准农田建设实施过程中遇到一些问题,需要村党支部解决。平原地区一家一户的水稻田之间有田埂。为了便于机械化作业,建设高标准农田就需要推倒田埂,把所有的水稻田连成片。外出打工的“80后”“90后”支持推倒田埂。但是家中60岁以上的老人土地情结深厚,他们觉得一旦推倒田埂,就不知道哪里是自己的田,于是反对推倒田埂。如果一片田地有一两户反对,整个农田改造的效果就会大打折扣。在这种困难时候,村党支部就要出来做思想动员工作。村党支部动之以情,晓之以理,甚至发动亲戚朋友一起做思想动员工作,帮助这些老人转变思想观念,顺利实施高标准农田建设。
基层党组织的干部和党员扎根群众,了解农民的家庭背景、性格和亲缘关系。经由一定程序选拔产生的村干部在群众中有威望和号召力。同国家干部相比,村干部和村中党员做群众工作有独特的优势。当国家执行行政任务遇到困难时,基层党组织能发挥其优势帮助国家完成任务。
基层党组织建设不仅是一个党建问题,而且是事关现代国家的政治基础问题。亨廷顿说:“在印度曾有人指出‘农村发展失败的病根是不能采用行政管理的手段。农村发展只有通过组织起来才能实现。文职人员可以胜任行政管理,但农村发展乃一次政治任务,使用行政管理手段是无济于事的’”。②国家通过基层党组织联系千家万户,是中国的制度优势。因此,加强基层党组织建设尤为重要。
党建引领基层治理就是现代国家通过基层党组织治理基层社会,贯彻国家意志,实现国家的真正统一。基层党组织执行行政任务的能力体现了国家治理基层社会的能力。因此习近平总书记在中国共产党第二十次全国代表大会上提出要“增强党组织的政治功能和组织功能”“推进以党建引领基层治理,持续整顿软弱涣散基层党组织,把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒”。①
(二)在建设现代社会中培育基层社会的自治能力
中国共产党具有领导社会的功能。在基层表现为城乡基层党组织引领社会自治,培育社会自治能力。
建设现代社会需要培育基层社会的自治能力。基层社会的自治能力是未来中国社会发展的基础。村民自治制度的诞生正是基于这一逻辑。“有了村民委员会,农民群众按照民主集中制的原则,实行直接民主,要办什么,不办什么,先办什么,后办什么,都由群众自己依法决定,这是最广泛的民主实践。他们把一个村的事情管好了,逐渐就会管一个乡的事情;把一个乡的事情管好了,逐渐就会管一个县的事情,逐步锻炼、提高议政能力”。②中国城乡社会的自治制度是根据中国共产党的执政理念和基层社会的实际设计出来的。
湖北在基层治理实践中通过党建引领培育基层社会的自治能力,得到充分体现。以下以湖北基层治理改革为例进行简要分析。
湖北在开展共同缔造中增强基层社会的自治能力。③其主要做法就是通过健全基层党组织体系,发挥基层党组织的引领和示范作用,调动群众参与基层治理的积极性。
其一,建立纵向到底的基层党组织体系,增强基层党组织引领基层社会自治的能力。习近平总书记在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告中指出,严密的组织体系是党的优势所在、力量所在。④湖北在开展共同缔造中,进一步健全城乡基层党组织的组织体系,把中国共产党与千家万户联系起来,提高基层党组织动员和组织农民的能力,增强党组织引领社会自治的能力。湖北麻城、枝江、秭归等地完善党的组织体系,建设纵向到底的党组织体系,增强村党支部的引领力。如湖北省宜昌市实施“筑堡工程”,做强基层党组织,助力共同缔造。秭归县按照宜昌市的部署,建立了镇党委—村党支部—村湾党小组—党员中心户的组织体系。党员中心户联系10—15户农户。在这种架构下,党组织深入基层,与群众融为一体。在农村村干部一般只有5人。而村民人数少则几百,多则三四千。仅靠村干部很难动员群众参与村民自治。党员中心户可以协助村干部宣讲政策,“拉近村党组织、党员与其他主体之间的空间距离与情感距离,塑造主体间亲密的关系”。⑤党员中心户联系农户的制度增强了党组织渗透群众中的能力,提升基层党组织的动员能力,提高基层党组织引领社会自治的能力。
其二,基层党组织发挥党员的示范和引领作用,增强基层党组织的引领力,使群众成为社会自治的主体。“如果所有或大多数成员的确参与这一任务,我们完全可以把这种社会称之为自治的”。⑥在共同缔造中,基层党组织发挥党员的引领和示范作用,激活基层社会自治,调动群众参与基层治理的积极性。
2022年8月,笔者曾到湖北省宜昌市下属的秭归县归州镇万古寺村调研党建引领共同缔造工作情况。万古寺村党支部先就共同缔造美丽乡村召开党员动员会议,转变党员的思想观念。村党支部决定建设美丽乡村先从拆臭气熏天的猪圈开始。党员中心户先拆除家里的猪圈,在原址上建亭子。党员中心户再去动员周围的农民拆除猪圈。党员中心户的行为改变了周围农民的思想观念。周围的农民认为拆了猪圈建亭子改善了生活环境,感观大不一样。于是,党员中心户周围的农民自愿拆除猪圈。在农村拆猪圈可以说是一场社会革命,难度比较大。基层党组织发挥党员的示范和引领作用,改变农民的思想观念。中国共产党的基层组织通过自我革命带动社会革命,用基层社会自治的方法解决与群众息息相关的问题。
(三)在整合社会资源中形塑社会共同价值观
中国共产党具有传播社会主义意识形态的功能,这一功能在基层治理中表现为形塑社会共同价值观的功能。
“中国几千年的国家统治有一条基本经验:国家从外部为基层社会植入核心价值,以实现社会的整合与凝聚”。①城乡基层党组织贴近群众,了解群众的思想动态。通过行为示范和思想引领,基层党组织将社会主义意识形态融入群众的日常生活之中,用共同理念和思想认识凝聚人心,建立社会共同价值观,从而实现国家意识和社会价值的统一,并通过统一价值将国家与社会凝结为一个有机整体。
首先,基层党组织继承和发展传统工作手段,传播当代马克思主义,引领基层社会的价值观。中国共产党在革命战争年代,就非常重视到工农群众当中去传播马克思主义。“在宣传方式上,要求宣传工作尽可能通俗化,把党的政策口号‘编成咏语山歌’,经常深入工厂、学校、农村、商店、兵营中去,‘不断地刺激鼓动群众的热情’,把宣传鼓动工作变成‘活泼的具体的群众的’”。②中华人民共和国成立后,基层党组织通过广播、报纸、标语、群众大会等形式传播马克思主义。人民公社制度解体以后,农村基层党组织传播马克思主义遇到很多新问题。随着传播新技术的不断出现,基层党组织传播马克思主义的手段日益丰富。基层党组织一方面传承以往的工作手段,如通过标语、三字经、快板、漫画等方式传播马克思主义,另一方面充分利用新技术手段,如电视、互联网、大屏幕等。
其次,基层党组织将党的教育与群众自我教育结合,在基层传播社会主义意识形态。2022年7月,笔者曾到湖北嘉鱼县对党建引领乡村治理进行调查。其间,笔者曾实地观摩当地的村民大会。村党支部带领村民通过集体商讨,制定村规民约。村党支部通过带领群众制定乡村公共生活行为准则,将党的教育与群众自我教育结合,传播社会主义意识形态,促进社会主义意识形态融入村民日常生活之中,增强群众对意识形态的认同,引领基层社会价值观。
中国共产党缔造国家并在推动现代国家建设的历史使命中获得了自身的政党功能。党建引领基层治理是中国共产党政党功能的内在要求,也是其功能的具体实践。认识这一政党功能及党建引领基层治理的实践逻辑,不仅有利于认识基层党建的实践方向,而且有利于深化对党建引领基层治理这一论断的理论认识。
参考文献略
来源:《广西大学学报》(哲学社会科学版)2024年04期