内容提要：社会工作组织是构建和完善共建共治共享社会治理格局的重要力量，其生存和发展状况直接影响多元主体协同治理的成效。当前研究主要存在两种取向：结构研究强调组织嵌入的制度环境，并讨论社会结构如何影响社工组织发展；行动研究则关注社工组织在结构压力下的行动策略。两种视角都注重作为整体的政府部门对组织的约束性。实际上，在基层治理的复杂场域中，政府部门并不是一个严丝合缝的整体，而是存在着“条块”和“管理”两种“部门缝隙”：一方面，部门缝隙导致社工组织在资源调配和项目推进上受阻；另一方面，社工组织通过主动承接行政任务、建构多元角色，搭建多部门合作机制，变通式应对审批流程以及游击式动员等策略，将部门缝隙转化为可以动员的资源以解决实践困境。最终，在正式制度没有改变的情况下，社工组织通过非制度化行动创造性地实现了缝隙弥合，为跨部门合作和制度完善提供了新的可能性。

关键词：部门缝隙/ 社会工作组织/ 基层治理/ 政府购买服务/

作者简介：郑中玉，哈尔滨工业大学社会学系教授、博士生导师；杨静岩，哈尔滨工业大学社会学系博士研究生(哈尔滨 150000)。

原文出处：《新视野》(京)2026年第1期 第108-118页

标题注释：国家社会科学基金一般项目“乡村脱贫人口贫困脆弱性治理的社会工作实践模式研究”(24BSH158)；中央高校基本科研业务专项资金资助项目(HIT.HSS.ESD202328)。

改革开放以来，随着政府部门的职能转化以及社会服务需求的急剧增长，催生了大量以社会服务为主要工作内容的民办非企业型社会组织。这类组织能够有效缓解社会服务需求急剧增长带来的压力，[1]推动社会管理创新。[2]近些年，国家相继出台多项关于政府购买社会工作服务和推进社会组织参与基层治理的相关政策。随着2023年中央社会工作部的成立，国家社会工作体系逐步形成。“社会工作”的内涵被重新定义，不再仅指专业社会工作，而是指党在社会领域中统筹推进基层治理、社会建设和群众动员的综合性工作。[3]有学者据此提出“大社会工作”与“小社会工作”的区分：前者指广义的国家社会工作体系，后者则指以专业方法介入社会服务的专业社会工作。[4]在此框架下，专业社会工作被视为“大社会工作”的重要组成部分，其发展成为社会工作部的一项核心职能。[5]这一制度安排在一定程度上弥补了过去民政部门主导社会工作发展所存在的局限，使国家能够从更高的政治层面统筹推进社会工作事业。[6]与此同时，一些研究则在思考专业社会工作应该如何面对当下制度转型以实现更好的生存和发展。[7]由此，社会工作部的成立有望引领中国社会工作的重大调整，与此同时也要面对协调与社会工作事务紧密相关的其他政府部门之间关系的潜在问题，进而完善协同治理体系，提升治理效能。这也意味着专业社会工作及其组织的定位、生存与发展仍是一个需要持续关注的议题。

一 文献综述与研究方法

长期以来，学术界通常在国家和社会关系框架下分析本土化社会工作组织的生存和发展问题。对组织而言，政府既是登记管理机关，也是业务主管单位，有时也是购买服务的出资方、评估方。在这种双重管理体制之下，政府遵循行政治理逻辑，对社工组织的项目运作实施全方位的监控，容易导致项目目标的置换与专业使命的异化，无法充分发挥专业效用以增强治理能力。[8]面临服务资源供给主体性不足的情况，社工组织可能过分依附于行政力量，导致资源依附性与需求多样性间的冲突，限制了社会工作者的行动，产生政府需求和居民需求、公共服务需求与家庭需求等多方面的错位。[9]社工组织甚至会为了生存主动迎合政府的偏好，向行政逻辑靠拢，使专业服务变得“活动化”“指标化”。这不仅影响社工组织的专业自主性，同时也难以满足服务对象的多元需求，造成服务困境。[10]社工组织也可能产生“选择性服务”倾向，即主动避免触及敏感问题和敏感群体，优先选择易于管理、效果显著的社会服务项目；或者选择见效快、便于量化评估的项目，而不是那些需要长期投入但成效难以评估的项目。[11]

相对而言，行动者视角的研究则聚焦在社工组织如何应对这种结构或环境，谋求自身生存与发展的行动策略。经典组织理论指出，尽管组织的行动确实被环境要素和力量所塑造和驱动，但“组织并不是他们面临环境力量的囚徒”。[12]面对所嵌入的行政体制，社工组织会创造性地采取适当的行动策略来应对制度环境。有些可能是相对回避性的行动策略，比如主动限制自身的规模以及活动内容，选择“低调”运作，规避容易与政府产生冲突的部分；[13]或者采取“去政治的自主性”生存策略，试图在政府监管与社会责任之间找到合适的平衡点。[14]当然，社工组织也可能采取更加积极的行动，有效利用外部环境中的要素弥补自身在合法性、独立性或认同感等方面的不足。一些具有官办背景的社工组织会主动选择服务一些基层社区不愿意接触的服务对象，进而获得独立性，并成为“体系性角色”。[15]社工组织也会通过对服务对象与基层政府两类主体施行“对象化角色建构”，建构符合他们期待的角色形象，使社工组织获得情境合法性，得到服务使用者与基层精英的支持与认可。[16]

上述两种视角虽然表面上是各执一端，但都是从一种简单化的立场理解政府部门的运作，倾向于将政府部门视为一个具有一致运作逻辑的“整体”，关注其如何影响社工组织的专业化和独立性。后续一些研究虽然认识到政府并非铁板一块，行政体系内部的不同层级和部门之间并不一定具有统一立场，但是总体上还是聚焦在政府部门关系及其复杂性造成的组织发展问题。研究者关注政府“条”与“块”部门结构造成行政体系内部的非协同治理状况，使得社会服务领域经常面临“条”的激励与“块”的限制抑或相反的两方面矛盾。[17]同时，“块”与“块”之间的竞争关系造成社会组织“缺乏活力”“依附性强”等问题，[18]或者造成了社会组织的“隐性进入壁垒”。[19]甚至，“块”与组织建立了更加深厚的信任关系，但同时强化了属地分割的公共服务外包体系，导致社会组织与社区社会性要素之间脱节，造成专业目标与使命的偏离。[20]

事实上，政府部门并不是铁板一块的整体，而是存在结构性的“部门缝隙”。所谓“部门缝隙”是指不同部门与组织间由于各种因素难以协调合作，从而导致部门间独立化与分散化的现象，这种“部门缝隙”已成为制约多元治理行动达成以及社会整体治理效率提升的重要因素。[21]我们进一步将“部门缝隙”区分为“条块缝隙”与“管理缝隙”：“条块缝隙”是指在静态的垂直或水平治理结构中，因部门间权力争夺和职责分割而产生的权限不清、责任推诿和协调不畅，进而导致治理效率低下的状况；“管理缝隙”一方面来自条块缝隙在管理实践中的延伸，形成了由“多头管理”演化为“多头不管”的管理缝隙，另一方面则是源于管理流程扭曲或制度设计与实际需求不相匹配导致管理逻辑错位。我们通过对N省省会城市一个社会工作组织(即仁爱社工)承接政府购买乡镇(街道)社会工作服务项目的研究，关注在正式制度尚未得到完善的状态下，社工组织如何通过非制度化行动将部门缝隙作为可以利用的资源，在不同行动者之间搭建了非正式的联结和网络，进而最终弥合了部门缝隙，部分地改变了制度环境，拓展了组织的生存空间。

N省位于我国东北部，经济发展水平处于全国中下游，社会服务体系建设略显不足，仍然以行政主导为主，社会工作的发展也相对滞后。2021年5月，N省发展改革委将乡镇(街道)社工站正式纳入全省民政事业“十四五”规划之中，省会城市绥湾区滨新街道成为全省首批社会工作站省级试点之一。该街道坐落于城市东南部郊区地带，2025年，街道总人口23000余人，其中60岁以上人群占总人口的30％以上；辖区内有较多城乡低保对象和低收入人口。街道共包含五个社区，有社区工作者50余人，其中12人负责民政工作，5人持有社会工作师证书。滨新街道省级试点由省民政厅出资，通过政府采购，由仁爱社工承接。社工站采取专班包点责任制，由省民政厅、市民政局指导，区民政局社会福利办主任任总指导员，街道党群服务中心副主任任社工站专职指导员，仁爱社工总干事任专业指导员，形成三方共建的格局。仁爱社会工作机构成立于2012年，现为全国百强社会工作机构。

笔者于2021年12月至2023年6月对该社工站项目的招标、实施以及三方共建互动情况进行参与式观察，定期参与社区服务，广泛收集了有关社工站建设的政策文献、有关项目评估、汇报、检查等文本资料；先后访谈了区民政部门主管社会组织以及社工站对接工作的社会事务科科员，社工站街道层面的分管领导，五个社区的书记及网格员，以及仁爱社工的负责人与驻站社工等。2024年6月和2025年5月，笔者又对街道社工站项目进行了跟踪调查，了解社会工作部成立后当地基层治理的实际运作情况。考虑到研究伦理规范，文中涉及的相关地区、街道、社区、项目、社工组织均做了匿名处理。

二 条块缝隙与社会工作组织的行动策略

条块体制是我国政府组织的重要特征，在纵向与横向两个维度上交织错落。[22]纵向结构中，在晋升激励之下通过一级一级传导，将目标与责任“层层加码”。[23]上下级政府间经常共谋策划以应付更上一级政府的检查，条线传递在实际执行中有多种形式。[24]而横向部门之间的各司其职有时候也可能会影响地方管理部门之间的协调与联动。[25]如上文所述，这种纵向和横向政府部门之间的分割状态是条块缝隙。

(一)条块缝隙与社工组织的入场困境

1.条块分割下的部门博弈

2021年，滨新街道积极响应区委号召，将区级新时代文明实践中心落户在本街道办公楼，同时融合了街道新时代文明实践所。区委书记任新时代文明实践中心主任，区委宣传部部长任办公室主任，街道党委书记任新时代文明所所长，各社区党组织负责人任新时代文明实践站站长。新时代文明实践中心(所、站)在组织架构上与区、街、社三级服务体系一一对应，运转流畅。社工站在省民政厅、市民政局指导下，由区民政局、滨新街道与仁爱社工三方共建。区民政局分管领导任总指导员，街道分管领导任专职指导员，仁爱社工负责人任专业指导员。

社区需要同时面对来自区委宣传部、组织部通过新时代文明实践站下派的服务任务以及区民政局下发的民政任务，二者在服务内容、服务范围、服务对象以及需要的工作人员上几乎完全重叠，造成民政局与组织部、宣传部在基层政府资源上的竞争。根据规定，各新时代文明实践所需落实理论学习、政策宣讲、文化生活等五大类别共13项具体任务，每月至少上报五项社区活动。社工站的项目内容覆盖红色教育、社会救助、养老服务、未成年人保护等多个领域，并在入户走访、个案服务、小组工作及社区活动等方面有较高的频次要求。上述各类活动的策划、组织与实施，均需依托社区网格员及社区工作人员共同完成。由于不同部门的指令层层累积而成为基层社区超负荷的工作量，这使得社工组织进入社区时，必然遭遇基层社区工作者的抵触。

2.条块间的位势悖论

民政局对于街道控制权的缺失使得社工站项目开展无法获得基层政府的配合，同时建构了“社工是民政局雇佣的外包员工”这一偏差形象。街道作为区政府的派出机关与政府的职能部门属于同一级别。因此，区民政局与街道属于平级单位，名义上在民政工作上是指导与被指导的关系，但是在组织结构上并不存在上下级关系，不能直接给街道分配工作任务。区民政局的日常工作主要是与街道办事处民政专员进行沟通，但民政专员的主管领导实则是街道办事处主任。两方博弈之下，民政专员仍以街道办事处主任的工作意向为主。即使区民政局分管领导是社工站的总指导员，也不能起到行政推动的作用。

在干部晋升方面，区民政局缺乏对街道领导的激励分配权。新时代文明实践所所长为街道党工委书记，接受区委组织部的考核。区委组织部、区民政局与各街道看似处于同一结构位置，但是在干部晋升上，区委组织部决定着街道领导的任命和调动，明显处于比区民政局更高的位置。在项目成果验收上，民政部门对街道并不具有以项目绩效为导向的考核权。中共中央办公厅、国务院办公厅2019年印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》明确指出，为了给基层减负，“上级部门不得以签订‘责任状’、分解下达指标、考核验收等方式，将工作责任转嫁乡镇和街道承担”。民政局购买社工站服务属于政府购买公共服务，其权责主体仅限于承接项目的社会组织。即便街道在项目实施中应发挥协助、配合作用，也不能据此成为责任主体或考核对象。

因此，社工站项目在入驻社区时，社工在社区与街道层面无法实现联动。在同时开展的两个项目中，新时代文明实践所负责人为街道书记，是街道的“一把手”，而社工站项目中的专职指导员则为街道办事处的民政专员。这就造成了街道通常非常积极地完成组织部下派的任务，而对于民政局下派的任务，街道只负责转达给社区，并不会尽力督促。社工站入驻社区之后，街道和社区将其视为民政局的雇员或者政府购买的外包人员，经常无视社工提出的配合性工作，导致社工站项目经常被部分地搁置。社工站的专职社工未能与社区、街道建立合作关系，使得社工站游离在基层部门之外，难以与社区内部建立联结。三方共建制度无法发挥实际效用，也进一步造成项目的入场困境。

(二)条块缝隙下社工组织的行动策略

1.主动占位：承接行政任务与社区准入

已有研究通常强调基层部门因“行政吸纳”限制了社工组织的专业化，将组织的公共服务能力与资源巧妙地整合进国家体制的宏大框架之中，增强政府的公共服务能力与治理绩效。[26]“行政吸纳”强调的是行政部门作为主体将社会组织“纳入”体制性工作。但是，表面上相似的现象可能来自不同的逻辑。本案例实则表现为社工组织“吸纳行政”的过程。这种“吸纳”并没有牺牲专业性和自主性，面对无法介入社区的困境，社工组织利用条块缝隙提供的机会，基于自身需求主动承接并整合行政需求，将行政任务纳入专业服务框架以为自己创造入场机会。

适老化改造是一项由民政局发起、街道执行的行政工作，有明确的政策依据和较充分的资金支持。然而，由于基层职责划分不够清晰，且民政局对街道的协调能力有限，该项工作在实际推进中遇到阻力。在此情况下，社工组织主动承接了这部分原不属于合同范围的行政任务，通过将自身定位为民政部门的“帮手”，以非正式的行政化方式，获得了介入社区的合法身份与准入资格。正因为该项工作的行政属性，街道与社区虽然未直接参与具体改造，但亦未对社工在社区内的走访与调研活动加以限制，还提供了部分适老化改造对象的名单。改造项目成为社工组织顺利嵌入社区工作的重要契机。仁爱社工在完成适老化改造任务的同时，还借助入户机会开展了特殊困难群体个案服务信息的收集，对社区特困救助对象、低保家庭以及低保边缘家庭、优抚安置对象、特殊困难家庭等进行了摸排，建立了一户一档的特殊困难群体档案。档案中包含特困对象的个人基本信息、健康状况、家庭结构、居住条件、生活需求等多方面评估。档案的留存为后续开展个案和小组服务提供了基本的依据。

最终，项目的顺利完成使社工组织获得民政局的认可，建立了更加坚实的信任关系。在此过程中，仁爱社工与街道和社区的联系更加频繁，虽然仍未建立更进一步的关系，但是转变了社区工作者对驻站社工的看法与态度。同时，社工组织也弥合了民政局政策执行与街道政策落地之间的缝隙，街道作为社工站的协作部门并未限制社工活动，而民政局则因政策执行的紧迫性默许了社工组织的角色延伸，社工借此机会得以渗透进基层社区治理。

2.资源整合：抓取行政任务与建构多元角色

如果说最初主动承接合同外事务是解决难以进入社区问题的权宜之计，获得民政局的专业认可后，社工组织逐渐开始积极主动地、有选择性地抓取有利于自身关系疏导的行政任务，有效弥合了组织部与民政局由于部门间协作不畅产生的条块缝隙。这个过程不仅为仁爱社工提供了角色转化的契机，也为社工站带来了更多的工作机会。

2022年3月，绥湾区顺利完成了居委会换届选举工作，为了帮助社区工作者尽快了解社区的工作性质与内容，掌握岗位需要的技术与职责，民政局联合仁爱社工开展了社区干部岗前培训班，内容涵盖社区居委会规划建设、社区服务品牌创新、社区工作者职业素养等。仁爱社工借此机会有意识地增加了有关社工站建设的培训内容，帮助400余名社区工作者了解社工站的性质。4月，绥湾区面向社会招考社区工作者，民政局委托仁爱社工负责考试命题、阅卷等相关工作。为了提升社区工作者服务水平和专业能力，民政局与仁爱社工联合开展了“绥湾区全国社会工作职业水平考试考前冲刺培训班”，绥湾区9个街道的工作人员均参与了本次培训。随着行政任务的逐渐积累，仁爱社工从单一的社工服务提供者向多元化、专业化角色转变。在社区网格员的考核培训工作中，仁爱社工凭借与区民政局建立的信任关系以及专业认可成为培训讲师。在帮助网格员们提升服务质量和水平的同时，讲师或指导员的身份也一定程度上改善了从前各行其是的工作状态，加强了驻站社工与社区网格员的联系。

依照惯例，组织部负责社区工作者招考，对社区工作者具有人事权，民政局则需要提升整体社区工作者的专业水平，具有业务权。从前，双方在社区工作者的培育工作方面较难整合，而在参与培训、考核、阅卷等工作中，社工组织能够间接影响组织部的人才选拔，弥合民政局与组织部之间的部门缝隙，部分地帮助民政局重新掌握对街道工作人员的控制权。仁爱社工逐渐将自己定位为“第三方支持者”，而非民政局行政任务的直接执行者，通过多元角色的建构，摆脱了从前民政局“帮手”的角色，实现了角色转换。通过为街道提供培训、督导以及职称考核等方式，强化了仁爱社工与街道、社区的深层联系，传递了社会工作的价值理念与专业工作方法，使其有更多机会融入社区事务中。

此外，仁爱社工还承担了一些重要的参访与接待工作。当上级领导或相关单位前来考察时，仁爱社工作为政府亮点工作的负责方，总结并提炼出街道社工站的工作成果和经验做法。通过这些参访与接待工作，仁爱社工不仅展示了自身的专业能力和服务水平，也为街道社工站赢得了更多荣誉和认可。随着仁爱社工对行政任务的承接与融合，其在滨新街道的专业认可度与身份认同感显著提升。

3.常态化协作机制的建立：专业深化与多向联动

借助于承接行政任务，社工改变了街道与社区工作人员的观念和态度，由此将社会工作专业理念和方法深度融入社区治理实践；以问题为导向，协调建立了民政局、街道、社区、社会工作机构共同参与的联席会议制度，实行双站共建的服务模式。这一转变的基础在于前一阶段仁爱社工作为“第三方支持者”形象的塑造，以及在培训与督导活动中发挥的积极作用。通过这种转变，仁爱社工在后续社区活动中不再面临来自社区工作者的抵触。驻站社工借此机会主动邀请街道和社区工作人员共同参与活动，逐步消除了合作中的隔阂。在实际操作中，社工承担了活动的大部分筹备与执行工作，社区工作者则主要起到辅助支持作用。这种协作逐渐影响了社区工作者的工作方式，越来越多的社区活动开始借鉴社工站的服务模式与内容。

比如，驻站社工发现，幸福社区内存在大量潜在服务对象——半失能老年人，其家庭照护能力不足，迫切需要相关服务。此前，社区的服务对象主要是身体状况较好的老人，服务范围较窄。社区关怀活动实际上无法满足这些半失能老人的实际需求。为此，社工站主动协调街道、民政局和社区建立了联席会议制度，聚焦居家养老服务。通过会议制定了“1+2+X”双站共建的居家养老服务模式，搭建了两项民生工作的合作桥梁，促成了多方资源整合，推动了街道居家养老服务工作的开展。

目前，尽管区民政局、区委组织部、街道以及社区的职权架构仍未改变，但通过仁爱社工的介入，已经逐步建立起多层次的非正式联结。这种联结虽未改变既有的行政体系框架，却弥补了制度性缺口，为多方主体的协同合作提供了有效路径，显著提升了基层治理的协同效率，部分缓解了因条块分割带来的资源竞争与部门协作问题。同时，街道与社区工作者的观念也在这一过程中发生了细微而重要的转变。

三 管理缝隙与社会组织的行动策略

从基层治理实践的视角来看，一方面，条块分割在管理层面进一步延伸，形成了由“多头管理”演化为“多头不管”的管理缝隙。另一方面，即便权责划分清晰、部门分工明确，若管理流程存在扭曲或制度设计与实际需求不相匹配，也可能导致管理逻辑错位，使治理链条出现失灵，从而滋生新的管理缝隙。

(一)管理缝隙与社工组织的服务限制

1.权责划分的不对称：服务形式的限制

在街道—社区—社工站的协作体系中，部门权责划分不清导致基层服务体系出现了部门缝隙衍生的管理缝隙。街道负责项目审批与督导，却不直接承担具体实施责任；社区则负责活动组织与落实，但缺乏资源配置权与决策权，形成“多头管理”乃至“多头不管”的状态。某些时候，社工设计的活动即使在社区层面获得支持也会因街道层面被否决而难以开展。

在具体实践中，街道更倾向于推动覆盖面广、参与人数多的大型活动，以实现政绩展示与品牌建设目标。凡是超过五十人的社区活动须经街道审批，社区社会组织的成立亦需报备，街道通过审批权掌控辖区活动的类型与方向。与此同时，街道对社工站运营边界和尺度的把握尚不清晰，举办大型活动能够在一定程度上规避社工在直接解决居民个人问题时可能引发的未预期后果。然而，这种管理模式在提高活动规范性的同时，也不可避免地限制了社会组织的服务形式。

2.制度设计失衡：服务目标的异化

另一种管理缝隙则起因于基层治理体系内部的制度设计缺陷而导致的制度运行与治理实践脱节。当治理绩效被量化为一系列指标和任务，社区服务不得不形式化，逐渐演变成社区工作者需要完成的任务，而非旨在惠及居民的基层服务实践。

从调研情况来看，居民正在成为服务政策的资源而不是服务对象。除了新时代文明实践站要求每月上报的工作之外，社区需完成文明创建、双拥优抚、创城、环保等多项工作，因此不得不将项目进行合并或者拉横幅“走过场”。这些活动也衍生了一个被称作“社区演员”的居民群体。他们一般都是与社区关系比较好的居民，比如居民小组长、楼长、网格员等。当社区需要开展活动时，就会叫这些固定的居民来“捧场”。普通的社区居民并不会参与也不了解社区开展的活动。每个社区对固定参与活动的居民都进行非常严格的“管控”，同时会通过发放礼品等形式进行“笼络”。一些社区活动会优先选择对“社区演员”群体进行上门服务，以便后续能出色完成相应的项目报告。这种状况进一步加剧了社区服务目标的偏离，使得社区服务逐渐成为一种面向上级考核的工具，而非回应居民多样化需求的途径。为了维持与社区的合作关系，社工站只能被动适应行政节奏，承接一些难见成效或长期无法解决的问题群体，如精神障碍患者及其家庭、上访人员等。社工服务逐渐从回应社区公共需求转向完成行政任务，陷入服务目标异化的现实困境。

(二)突破管理缝隙：社工组织的行动策略

仁爱社工发现，占据社区居民主体的老年人只有一小部分固定参加社区举办的活动，但他们大多都参与秧歌队和舞蹈队。后者已经成为社区自组织的雏形，能够成为解决社区问题的重要力量。因此，仁爱社工尝试通过发展既存的社区兴趣团体进而推动社区自组织的发育。

1.变通式策略突破行政限制

为了更大范围地动员社区，仁爱社工计划短时间内结合节假日连续开展有关居民参与、居民融合的大型社区活动。在与街道进行沟通时，街道未全部予以支持。通过观察社区开展的其他活动，社工发现了审批流程中的缝隙或漏洞，通过与其他部门合作绕开街道审批。幸福社区由于老年人口基数较大，社区内经常举办义诊活动。这类义诊活动并不需要通过街道审批，而是由负责义诊的医院或街道卫生健康服务中心直接向上级卫生健康部门备案报批，流程相对独立且简便。于是，他们积极与负责义诊的医院以及街道卫生健康服务中心建立联系，社工主动提出社工站不仅可以协助增加义诊现场的人手，承担搭建展架、引导秩序等工作，还可以设计一些老年人参与度高的互动环节，如健康知识问答、小游戏体验，并提供小礼品以增加吸引力。这些建议很快获得了义诊医院的认可。借助义诊活动，在活动现场社工持续出现并协助工作，他们逐步与参与秧歌队、舞蹈队等文体队伍的老年人建立起信任关系，在社区中“混了个脸熟”。同时，他们也借助这一平台，向社区居民初步传达了“社工”“社工站”的概念与服务内容，为后续更深入地服务打下了融洽关系的基础，初步建立了社区居民对社工的认知与良好印象。

2.“游击式”动员重构社区网络

最初，仁爱社工设想通过小组活动对舞蹈队和秧歌队的骨干居民进行社区能人式的能力提升，试图以此来动员社区能人成立社区老年协会。社工站确实与社区联合开展了一些小组活动，但是由于社工站不能自己建立居民群，也无法掌握社区居民的联系方式，所以每次小组活动的开展都需要社区帮忙召集居民。而社区无法领会社工站开展小组活动的意图，召集的居民通常是那群小范围的“社区演员”。

如果不能与社区达成一致，社工也无法获得开展活动的场地，为此驻站社工绕开社区控制的时间和空间开始“游击式的非正式动员”。驻站社工发现了不同时段居民聚集的场所。一些居民经常在废弃的烂尾楼打网球，烂尾楼紧邻小区却不在社区的管辖内，属于不为基层管理单位所控制的非正式空间。社工组织在这里完成对一些社区组织的初期动员工作，通过持续沟通与关系建立，推动数名居民参与老年协会的成立，激活社区内在的组织资源。而更大范围的动员，则借助于社区广场这一公共空间在不同时段的使用特性。尤其是秧歌队、舞蹈队等兴趣团体，常常在社区工作人员下班后活跃于广场。通过对这些正式的和非正式的社区公共空间的介入，利用了社区行政管辖相对薄弱的空间与时间间隙，社工逐步摸清了社区能人的网络和状况，也使成立老年协会成了社区中最火热、最时尚的事情。随后社工利用社区周末休息的契机为这些成员开展了动员和能力提升活动，初步确立了7位主要成员。

通过动员与招募，社工预计有超过50名老人能够参与老年协会的选举活动。基于社区现状以及以往的成功经验，为了避免大型活动需要的审批流程，仁爱社工以社区能人的名义发起第一次非正式选举，规避审批，将选举包装成居民的自发行动，淡化行政色彩，并积极拉拢幸福社区共同孵化培育老年协会。最后，在社区广场上，非正式地召开了老年协会第一届第一次选举大会与成立大会，共计70余名居民加入该协会并最终推选出会长与副会长。

3.自组织作为治理中介

仁爱社工推动社区秧歌队与舞蹈队成立老年协会之后，通过宣传居民自组织的重要作用，向街道提出社区自组织备案的请求。由于参与协会的老年人人数可观，在审核了老年协会人员组成之后，街道同意其备案。同时，街道也认可通过媒体对那次非正式选举活动展开宣传。

2020年，国家卫生健康委全国老龄办下发了《关于开展示范性全国老年友好型社区创建工作的通知》，文件规定，2020年启动老年友好型社区创建工作，在2021至2022年，在全国创建2000个示范性老年友好型社区，发挥示范引领作用。到2035年，全国城乡实现老年友好型社区全覆盖。仁爱社工以此为契机，迅速向街道提交了一份关于在幸福社区开展“银杏伙伴”社区老年人养老服务的计划书，旨在帮助街道获得在绥湾区的提名。该计划涵盖了老年人防诈骗教育、慢性病控制学习、智能手机学习等多个方面内容。借助这个机会，驻站社工首次进入幸福社区居民群，并得到了社区大力配合。自此，在社区范围内，社区活动不再是专属“社区演员”的福利，而是面向整体社区居民的服务。

随着老年协会的成立和老年友好型社区的创建，社工组织获得街道和社区的认可，进而着手推动老年协会的居民议事功能，以居民议事会的形式开展了多次服务。最初聚焦于居民生活小事，比如楼道墙壁的美化、网上买菜的便民点设置，等等。基于老年协会议事功能不断提升，最终社区决定依靠老年协会的力量，着手解决社区内一个由来已久却迟迟无法解决的问题。幸福社区一直存在停车位规划和补充电动车充电桩等问题。这些需要报街道审批，街道协调交警部门、电力部门以及消防部门等进行改造。社工组织促成老年协会成立后，通过协会成员的走访与推动，加上社区与街道的支持，业主意见得到广泛收集，最后超三分之二的业主同意在社区南面空地设置电动车充电桩以及电动车车棚。社区停车位虽然没有通过相关管理部门划线，但也进一步规制了私家车停放，乱停乱放问题得到很大程度解决。

仁爱社工在社区并不局限于组织居民活动，还充分动员其广泛的社会网络让基层单位的工作表现得到充分展示，获得社会认可。该机构邀请并接待了市委常委、市民政局调研组、社区干部等对滨新街道社工站的指导和参观。这种网络资源的动员不仅提升了街道的知名度，还为街道赢得积极的印象政绩。通过机构的努力，该社区在社区参与、社会氛围营造、科技助老等方面的工作取得了显著成效。这些成就不仅得到了社区居民的认可，也在区政府得到高度评价。最终，幸福社区凭借其在社工站工作方面的突出表现以及在推动老年人友好型社区建设中的贡献，被选为“老年友好型示范社区”。社工组织的一系列专业化工作转化为街道的荣誉或工作业绩，扩大了仁爱社工在社区服务领域的专业影响力，改善了双方关系。在这种背景下，其他社区开始逐渐认识到社工站在基层社区治理中的关键作用，产生对社工的职业认可和对其专业资源的期待。

总之，虽然街道与社区仍存在目标与需求的不一致，但仁爱社工通过提升社区自组织的议事功能，搭建街道、社区和居民之间的非正式联结弥合了管理缝隙，将社区自组织塑造成街道与社区的“中介”，使行政需求与居民需求直接对接，缓解了社区的行政压力，以迂回的方式实现了高效的社区治理创新。

四 结论与讨论

前文分析了社工组织发展研究的两种取向及其问题：即倾向于强调作为整体的行政部门对社会组织的结构约束性。本研究则指出，基层政府组织及其制度在具体运作上并没有达成完美分工和协同运作，而是存在着条块缝隙和管理缝隙两种部门缝隙。我们重点关注静态的条块缝隙和动态的管理缝隙造成何种组织生存困境，同时社会组织如何将这些“部门缝隙”转化为可以动员的资源，借以摆脱实践中的行动困境。

条块缝隙层面，区委组织部与区民政局之间存在对下级部门控制权的争夺，区民政局与街道之间在行政结构和项目职责权力划分方面的错位，导致社区选择性地执行民政部门的工作，社工组织面临项目难以落地的困境。在管理缝隙中，街道与社区管理逻辑的错位限制了社工组织的服务内容。面对这些行动困境，社工组织创造性地利用这些缝隙努力改变环境，拓展生存空间。仁爱社工通过主动承担行政任务获得介入社区的机会，突破部门之间资源竞争的壁垒；通过抓取行政任务进一步建构多元角色，实现从执行者到支持者的角色转变；最后，深化专业理念并协助组建联席会议推动形成多部门合作网络，有效促进条块缝隙的弥合，提高治理效率。同时，通过变通式应对审批制度以及“游击式”动员培育社区自组织，建立社工组织与社区、街道、民政局的非正式联结，有效填补管理空白，实现行政需求与居民需求的直接对接。最终，社工组织通过将正式制度之间的模糊空间转化为可以动员的资源，部分地实现了“缝隙弥合”，推动了跨部门合作。这种“缝隙弥合”的过程逐渐促使政府部门意识到，部门缝隙对基层治理实践造成的问题以及社工组织在弥合部门缝隙中的重要作用，最终推动正式制度的协调与完善。

当前，中国社会工作本土化正在有序推进。中央社会工作部的成立是一个里程碑式的制度创新。从现实运行来看，新体制虽然实现了行政意义上的“统筹”，但在实际操作中仍面临边界模糊、职责交叉、权责脱节等问题，尤其在民政、政法委与组织部门之间的关系界定上更显复杂。[27]因此，特定阶段内，部门缝隙可能持续存在。基于中国社会建设的复杂性，我们需要持续关注在社会工作部及其相关制度和政策执行过程中，社会工作机构及基层治理单位在治理共同体框架下如何面对顶层设计和基层治理复杂性之间的张力，如何通过非正式行动推动基层治理创新最终弥合结构缝隙。这将是一个从上到下、从顶层设计到基层行动共同编织的鲜活的中国式现代化故事。

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