贺雪峰:基层乡村治理中的责任共同体——从 “上面千条线 ” 到 “上面千把刀 ”

选择字号:   本文共阅读 5071 次 更新时间:2024-06-08 20:18

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贺雪峰 (进入专栏)  

 

摘要:分田到户以来的农村基层治理大致可以划分为取消农业税前、取消农业税后至十八大前和十八大以来三个阶段。取消农业税前,乡村治理任务较为单一,在单一中心任务难以完成时,上级政府考核压力容易形成“乡村利益共同体”。十八大以来,国家通过各种途径和手段大幅度增加对农村的转移支付,各部门借资源下乡实现了部门权力的下乡,形成基层治理多中心的格局。站在基层治理角度,之前作为工作协商沟通机制的“上面千条线”,转变成为工作督察问责机制的“上面千把刀”。面临巨大的考核压力,基层形成了不同于过去“乡村利益共同体”的“乡村责任共同体”,导致的结果是基层治理陷入空转,形式主义猖獗。解决当前基层治理问题的关键在于,限制部门条线权力,为基层治理留下自主空间。

关键词:考核;部门利益;责任共同体;乡村治理

 

农村基层治理中一直有一个形象的比喻,就是“上面千条线、下面一根针”,意指乡村两级人员比较少,组织不完备,缺少业务功能科室,上级各个部门条线布置下来的工作集中到一起,变成乡村总任务。实际上,乡镇和村还是有所不同。乡镇是基层政权,还有站所办等行政和事业单位,而村一级往往只有几个村干部,且村干部往往也是不脱产的。上级布置下来的工作千头万绪,乡村两级组织不完备,人员少,资源也不足,面对千头万绪的上级工作安排应接不暇,忙乱不堪。

近年来又有两个比喻:“上面千把锤、下面一根钉”;“上面千把刀、下面一颗头”。前者强调上级用各种办法激励乡村积极扎实开展工作,后者强调通过问责等负激励强迫乡村完成上级安排下来的任务。

从“上面千条线”到“上面千把刀”,比较生动形象地刻画了改革开放以来中国乡村治理的处境。“上面千条线”是一种工作机制,是业务关系,是协商沟通相互合作的关系,是相对平等相互支持的关系。“上面千把刀”则是一种问责机制,是上下级关系,部门千把刀与乡村一颗头之间的关系是不平等的,是不可商量的,甚至是对抗性的关系。从“千条线”到“千把刀”,当前乡村治理机制已发生重大变化,不理解这种重大变化,我们就很难理解当前乡村治理陷入困境的原因。

一、分田到户以来的乡村治理

分田到户以来的乡村治理大致可以分为三个不同阶段,分别是分田到户至取消农业税的阶段、取消农业税至十八大前的阶段和十八大以来。

(一)分田到户以后至取消农业税前(1980-2006)

从分田到户到取消农业税前后长达20多年,乡村治理内部情况也有差异。

分田到户之初,农户生产积极性大幅度提升,农业生产力得到释放,农业增产,农民增收,人民公社时期修建了完备的农业基础设施,而国家只向农民收取比较少的农业税,农村呈现出欣欣向荣的景象。进入上个世纪九十年代,农业生产力释放完毕,粮价低迷,农业基础设施开始老化,农民负担开始加重。尤其是1994年分税制改革以后,乡镇企业也快速关停,中西部地区地方财政收入严重依赖农业税,农民负担越来越重,干群关系变得紧张。进入上个世纪末期,城市化加速,农民开始进城务工,农村经济进一步萧条;农业基础设施越来越衰败,为了建设农村基础设施,就需要从农民那里筹资筹劳;且地方政府往往也有很强的搞经济建设和投资基础设施的热情,集资摊派成为地方政府解决财政资源不足的主要手段;农民负担进一步变成村级债务,在世纪之交引发全社会关注的“三农”问题。于是,国家开始推进农村税费制度改革,并于2006年取消了农业税和专门面向农民的各种收费。

分田到户以后,农户有了经营自主权,除承担国家税费任务以外,还要承担“三提五统”等费用,所谓“交够国家的,留足集体的,剩下都是自己的”。从乡村治理角度来看,乡村治理工作主要有三项:一是收取税费,二是计划生育,三是冬修水利。税费包括农业税、三提五统、集资摊派和共同生产费。

在农民收入有限且农户分散经营的情况下,向农民收取税费是很困难的,计划生育工作也很难做。所以,当时有一种说法——收取税费和计划生育是天下第一难的两项工作。县政府对乡镇和村的考核首先就是完成税费任务和计划生育工作情况。乡镇和村向农民收取税费,就要面对面与农户打交道,就要解决农户生产生活中遇到的各种困难,其中最主要的困难是农业基础设施建设和农田水利维护,冬修水利也就几乎成为全国农村的固定项目。其他如纠纷调解等等也是乡村干部份内之事。

因为向分散农户收取税费不容易,县级对乡镇最主要的考核就是能否按时完成税费收取任务,乡镇也不直面农户而往往要经过村干部,村干部协税情况就成为乡镇考核村干部的主要指标。村干部不是脱产干部,只有很有限的误工补贴,他们生活在村庄熟人社会,农户不愿缴纳税费,村干部就没有协税积极性。没有村干部积极协税,乡镇完不成税费任务,县级考核就通不过。为调动村干部协税积极性,乡镇就允许村干部协税时加派,且越来越倾向让有能力收上税费的“狠人”当村干部,村级治理因此出现了由好人治村到“狠人”治村的转变。乡镇通过“狠人”村干部向农户收取税费,“狠人”村干部借完成上级下达的税费任务公开谋取个人好处,乡村之间形成公开的利益共同体使乡村治理形势在短期内就恶化了。这正是进入上个世纪之交全国大多数农业型农村地区的状况。

向农户收取税费越困难,县级对乡镇的考核就越以能否按时完成任务为唯一标准,乡镇就越是倾向“狠人”当村干部。之前为农民提供服务的“七站八所”人员和乡镇干部,最主要的工作就是当包村干部,与村干部一起完成税费收取任务。到了冬季则分头组织农民兴修水利。包村干部同时也要承担各个条线向农村延伸的工作,比如计生、土地管理和农业技术服务等。

总之,取消农业税之前,乡镇最为重要的工作是向农户收取税费和完成计划生育工作。只要这两项工作完成得好,乡镇工作就可以顺利通过县级考核。其他七站八所业务工作也要服务于收粮派款和计划生育这一中心工作。此外的业务工作重要性比较低,部门条线工作只要过得去,不出大事,就没有问题。

(二)取消农业税后至十八大前(2006-2012)

2001年开始农村税费改革,2006年全国取消农业税,同时进行乡村体制配套改革,以适应农村税费改革后的农村形势。

取消农业税以后,乡镇向农户收取税费的任务就没有了,之前围绕收取税费而建立起来的乡村体制也必然要发生变化。全国农业型农村地区乡村体制改革的主要方向是减少乡村干部,合并乡镇机构。

不再向农民收取税费,乡村干部就变得多余,也就大幅度拆并乡村机构,减少乡村干部。同时,因为不再向农民收取税费,也不再要农民承担“两工”义务,之前维持农村基本生产生活秩序的基本公共品供给就成为了问题,最为典型和具有代表性的是以前依靠大中型水利设施进行的农田灌溉难以为继。收取农业税时期,乡村干部除了收取税费,往往也借收农业税向农户收取用于村庄公共品供给的各种费用,从而维护了农村基本生产生活秩序。取消农业税以后,不再收税,也不收费或无法收费,农村基本公共品供给就成为大问题。

过去对口上级政府各个业务部门的“七站八所”,乡村体制改革以后大为弱化,湖北省七站八所变成民办非企业,条线对农村的渗透下降,国家农村工作出现了一定程度的空窗期,有点无为而治的味道,也颇符合取消农业税后国家对农村“多予、少取、放活”的六字方针。

不再向农民收取税费,乡村干部减少,职能大幅度减弱,农村基本公共品供给成为问题,解决的办法就只能是国家向农村输入资源,通过项目制为农民提供基本公共品,这在一定程度上缓解了农村公共品供给的不足。

取消农业税前后,中国开始了快速城市化进程,取消农业税后的时期正是农民进城最为迅猛的时期。农户家庭开始形成“以代际分工为基础的半工半耕”家计模式,农户家庭收入越来越依靠城市务工经商收入,农村劳动力大量流失,农村土地流转形成了以中农为典型的适度规模经营,之前以农业收入为主的村干部要么扩大经营规模成为中农,要么辞去村干部而进城务工。

总的来看,随着农业税的取消,乡村干部大幅度减少,且乡村干部似乎变得多余。乡村干部收入少,待遇低,没有什么事情做,似乎也做不了什么事情。即使国家通过项目输入农村的公共品,也大都是经由县局直接招标而不关乡村干部什么事情。之前紧张的干群关系缓解下来,结果是干群之间没有关系了,之前借收取农业税渗透进入乡村的各种服务与农村基本公共品供给大幅度减少,农户家庭收入越来越依靠进城务工,国家不得不通过向农村输入资源来提供农村基本公共品。这是一个巨变的时代,也是一个混乱却具有活力的时代。

(三)十八大以来(2012至今)

十八大以来,中央开始从严治党,强化纪检监督,出台“八项规定”,并开始“老虎苍蝇一起打”,农村基层治理进入新的阶段。

新阶段最重要的特征有二:一是大幅度增加了对农村的资源投入,二是加强了对国家资源投入的监管力度。同时,国家也试图通过自上而下的监督,治庸罚懒,以调动基层干事创业的积极性。

2015年以来,国家加大扶贫力度,开展精准扶贫实践,并在2020年彻底消灭了贫困,进入全面小康时代。与精准扶贫几乎同时,国家开始了土地督查、环保风暴、人居环境整治、安全生产检查、信访治理等等重点中心工作的推进。地方治理中普遍出现了多中心工作并存的局面,各个部门都通过条线向下级政府布置工作,任务重、要求高、检查多、问责严,并对各项工作都进行排名,排名靠后就进行通报,连续两次通报就会影响下级政府的绩效,甚至影响地方官员晋升。我们在东部地区一个乡镇调研时发现,该乡镇共有43个条线,每个条线都向村一级布置工作,都实行百分制,都进行工作排名,各个行政村就不得不想方设法提高本村在43个条线考核中的单项排名以及加权总排名。排名靠后的行政村年终绩效会大受影响,且如果连续两次排名靠后就要调整村干部班子。

特别值得讨论的是,上级政府部门(条线)对下级政府条线工作进行排名考核,以及各项中心工作排名考核,都会极大地调动地方政府和乡村两级投入资源完成工作,以防排名靠后。所有地方政府和乡村两级都不得不想方设法甚至不惜代价、不顾实际完成上级任务,就可能造成治理资源的过度投入。在上级中心工作很多,每个条线都强问责的压力下,地方政府和乡村两级奋力奔跑直至自己可以调用极限的资源。相对来讲,基层资源越少,也就越早耗尽治理资源,以及越是资源较少的同级政府会越早耗尽治理资源,从而从奋力奔跑的队伍中掉队。越来越多下级政府卷不动,当前强问责多中心工作的体制也就难以持续。

(四)三个时期的比较

三个时期最为重要的特征表现在四个关键方面:

一是有无中心工作,中心工作是多还是少;

二是考核方式是达标还是排名;

三是问责力度是大还是小;

四是基层治理资源是内生还是外来输入。

分田到户后至取消农业税前,基层治理处境为:单中心任务(收取农业税,计划生育),达标考核,问责力度大,以及国家不输入资源。取消农业税后到十八大前基层治理处境为:无中心任务,达标考核,问责力度小,以及国家输入资源。十八大以后基层治理的处境为:多中心任务,排名考核,问责力度大,以及国家输入资源多。

实际上,正是资源输入使得国家必须要保证资源落地的安全高效,也就带来国家监督随着资源下乡而下乡,从而带来了问责力度的加大。也因为国家资源输入多,有能力同时在各个方面进行建设,也就容易带来多中心任务的布置。为了搞好各项工作,一个办法就是通过排名充分调动地方政府积极性。地方政府积极性的过度调动必然造成地方治理的内卷,造成地方政府不惜代价、不顾实际投入资源竞争。地方治理资源过度消耗,最终难以持续。

二、上面千条线

每一级政府都会进行业务分工,从而形成分工负责的机制。中央政府设立各个职业部办委局,担负不同的政府职能,功能相近的政府职能部门又可能归口为一类,比如党群、教科文卫、工交、财贸、政法、农林等等。政府职能部门一般按对口原则,从中央到省再到市县,都设有对口部门,形成自上而下的工作条线。

从中央到县级对口设置的职能部门,到了乡镇就无法对口了,因为乡镇机构较少,人员有限,缺少决策重在执行。因此,乡镇一级即使设置了站所办中心等机构,也很少可以与县级职能部门一一对口,而往往是以一对多。

更重要的是,乡镇各个机构与人员往往是打通的,而非高度体制性的。上级部门条线安排下来的工作都要经过乡镇这个块块向下落地,乡镇这个块块就是针眼,上面各个职能部门条线工作只有穿过乡镇这个针眼,才能落地落实。

到了村一级,村干部是不脱产干部,且村干部人数很少,就更不可能一一对接从中央下来的条线工作,因此村也必定是一根针,上面下来的条线也要穿过村这个针眼才能落地落实。

我们可以将乡村作为一根针的整体来理解“上面千条线”与“下面一根针”的关系。

乡镇工作有个特点,就是“下去一笼统、上来再分工”,即乡镇干部无论是行政干部还是事业编制干部,以及无论是哪个站所的工作人员,在上级下达中心任务或地方出现紧急情况时,所有乡镇干部甚至村干部都会被紧急动员起来以应对中心任务或紧急情况。农村基层工作具有明显的季节性,乡村干部集中以应付中心工作,分散以发动村民群众,这是农村基层工作的重要特点。

上面任何一个部门条线安排下来的工作都可能通过乡村干部来落地落实。对于任何一个乡镇干部来讲,他们往往都同时担负两方面的工作:一是业务工作,这是主职,二是包村工作,既然包村,就要向上对接所有条线,向下动员所有群众。业务工作就是“上来再分工”,包村工作就是“下去一笼统”,乡镇乃至乡村干部通过这种相当灵活的机制,变成有能力应对上面千条线的一根有力量的“针”。

应该说,从中央到县级一直是有很多职能部门的,而乡镇虽然说是基层政权,实际上还远不是一级完备政府,而是通过灵活机制来应对上级职能部门工作的。所以,从分田到户至今,站在乡镇一级来看,都一直是“上面千条线,下面一根针”。

不过,不同时期,因为乡村治理所面临的处境不同,上面千条线对乡村的意义又相当不同。

荣敬本等人将中国政治体制(或行政体制)称为压力型体制,即上级政府向下级政府布置任务,并依据下级完成任务情况进行奖惩。问题在于,不同时期,上级政府对下级政府的要求是不同的,这与国家发展阶段以及国家与农民关系状况密切相关。

取消农业税前,中国正处在艰难的经济起飞前阶段,财政能力严重不足,分税制改革使得地方政府严重依赖农业税以及各种向农民的收费、集资、摊派。因此,地方政府对乡镇工作的核心要求是按时完成税费收取任务。乡村不能完成税费收取任务,政府运转无法保障,基本公共品难以提供,这是不可接受的。只要乡村能完成税费任务,其他工作差一点也可以接受。因此,县级政府各个部门或上面的千条线,到了乡镇就不是要增加乡镇负担,给乡镇更大压力,及消耗乡镇本来就不多的行政财政资源,而是要为乡镇排忧解难。乡镇和村干部要从农户那里收取税费,就必须要回应农户需求,如何维护农村基本生产生活秩序就是乡村干部无法回避的问题,乡村干部因此就有求于上级条线部门在资源、技术、信息、管理方面为乡村提供支持。

以此来看,“千条线”与“一根针”的关系是相对平等的,是相互支持的,是讨价还价的,是彼此理解的,甚至也是相互信任的。只要不是出现非常严重的大事故,“线”与“针”之间的关系都是良性的。即使“线”有权对“针”的工作进行评价,也是相对温和的达标及奖励先进,而不会进行末位淘汰和一票否决,因为末位淘汰和一票否决只能来自于上级党委政府的中心工作也就是完成税费任务的情况。部门可以奖励先进,不能随便对下级政府进行通报批评,问责处理末位淘汰和一票否决。

取消农业税后,国家不仅不再收取农业税费,而且开始向农村转移资源用于建设农村公共品,上级职能部门与乡镇之间的关系也随之发生变化,其中最重要的有两点:一是国家资源是通过部门条线转移进入农村的,在农村基层缺少资源的情况下,乡镇就会想方设法“跑部钱进”,有求于上级部门条线,以争取资源,条线重要性凸现。二是随着国家资源下乡,为防止资源浪费挪用,国家权力随之下乡,包括监督下乡、标准下乡、程序下乡和规范下乡。

相对来讲,在十八大之前,国家资源下乡力度有限,且主要是项目制下乡,而项目往往是通过上级职能部门直接实施,乡村干部只有配合权,“线”与“针”的关系就变得既比之前紧密(乡镇有求于上级职能部门),又仍然保持了过去相对平等、相互协商、共克时艰(即农村到处都需要投入资源进行基本建设)的关系。

十八大以后,上级职能部门与乡村关系发生巨变,核心是上面的“千条线”开始变成“千把刀”,部门条线业务指导变成了考核问责,几乎所有上级部门都向下级政府下任务,提要求,考核排名,问责,基层治理形势发生了巨变。过去部门工作是请求下级政府协调来做,现在是部门安排下级政府做工作。过去业务部门要主动与地方政府协调,现在地方政府要一切听从上级业务部门安排。

三、上面千把刀

十八大以来,基层治理背景发生了两个重大变化:一是国家向农村输入越来越多资源。最近几年,国家财政每年支农资金超过2万亿元,平均到每个农民高达数千元。二是国家显著增加了基层治理的规范性,提高了对基层治理的要求,并大大强化了问责力度。这两者又是相互联系的。

国家资源下乡,绝大部分是通过部门条线下乡的,每个部门条线资源下乡,就必须要对下乡资源的使用安全与效率负责。因此,资源下乡的过程一定同时是标准下乡、规则下乡和程序下乡的过程,也一定是检查监督下乡的过程。资源下乡大大加强了上级部门对下级政府的权力优势,之前的业务协商关系开始变成上下级关系。

国家资源大量投入乡村,也让国家希望借资源投入去完成一些历史性使命,最典型的是精准扶贫和人居环境整治,精准扶贫的目标是要让全国几千万贫困人口彻底摆脱贫困,中国从此全面建成小康社会。通过人居环境整治,历史性地改变中国农民千百年来面对的脏乱差的居住生活环境,等等。

扶贫工作是由国务院扶贫办牵头的,扶贫工作又纳入到全国最为重要的战略任务中,扶贫办因此就变得无比重要。之前只是扶贫办部门工作的精准扶贫成为地方政府的中心工作,中西部地区扶贫成为最为重要的工作。扶贫出现问题一票否决,严肃问责。

部门工作中心化,部门就变得更为重要。之前部门业务工作就变成各级地方政府的中心工作,各级地方政府就要成立高规格的领导小组,如扶贫工作领导小组,组长由各级党委书记兼任,之前主要做业务指导的部门也就变成领导小组办公室,负责制定目标、综合协调、检查督办。

部门工作中心化,部门变得重要,也就可以更好地实现部门利益。每个部门因此都有将部门工作中心化的诉求,也都希望借部门工作中心化来提高部门重要性,获得部门利益。结果就是中心工作泛化,各项工作都变成了类中心工作,都按中心工作对下级政府进行检查考核,排名问责。上级条线部门也就变成了对地方政府的“千把刀”了。

一旦纳入到地方政府中心工作,上级政府职能部门就有的是办法来向地方政府下任务、提要求,以及有的是办法让地方政府认真应对任务而不是应付任务。对于应付而不能完成好任务的地方政府,也有的是办法来问责。职能部门对地方政府的要求一定是顶格管理,不允许有任何瑕疵,这样既可以显示工作重要,又可以在万一出现问题时将责任推向地方政府而非职能部门指导不力。也就是说,纳入中心工作的上级职能部门本能倾向,一是对地方政府进行顶格管理,提最高要求,二是对地方政府工作进行严格监督,严肃问责。

如此一来,由职能部门发明出来的各种工作标准、工作规范和工作程序越来越多、越来越精细、越来越全面、越来越防小概率事件,同时也有越来越多检查监督问责技术发明出来并很快就会被其他职能部门学习。纳入中心工作的职能部门采取新技术,没有纳入中心工作的职能部门就会尝试借鉴。结果,在很短时间,上级每个职能部门的条线工作都像刀一样砍向地方和基层,地方和基层因此陷入巨大压力之下。

资源下乡带来职能部门权力下乡、监督下乡,带来中心工作和部门利益。而十八大以来,中央决定“从严治党”,极大地加强了工作问责力度。很多中心工作的政治性很强,即工作完成情况不仅仅是考评分数的问题,而且代表政治态度,因此就可以有纪委督办。部门工作中心化甚至政治化,就进一步向地方和基层施加了强大的必须无条件完成任务的压力。

当前,各个职能部门通过条线向地方和基层下达任务,提出要求,进行检查监督排名问责。大体上,每个条线尤其是中心工作都按以下流程:

按最高要求最全方案最细程序向地方政府提出要求,再按要求进行检查,对下级政府检查结果进行排名,排名靠前就予表彰,排名靠后轻则批评教育重则处分甚至撤职。地方政府工作中任何一个环节未能达到上级职能部门要求都可能被问责。越是政治化的中心工作,任务越重,检查越多,问责越严厉。

各个职能部门想方设法让部门工作中心化甚至政治化,以实现部门利益。无论是否实现了部门工作的中心化,各个职能部门都八仙过海,想方设法向下级政府安排任务,提出要求,进行检查排名,只要有可能就对下级政府问责。地方政府不得不忙于迎接上级职能部门组织的各种检查,不得不提心吊胆避免工作出现纰漏,以防考核排名靠后会被约谈,等等。

各个职能部门严要求高标准的任务,与地方政府有限行政财政资源形成矛盾,通过排名考核更是让地方政府无所适从。地方政府只可能优先完成上级所要求的问责急、力度大的政治性中心工作,也就总会有一些工作排名靠后,因此就会有职能部门通过分管领导或工作领导小组对排名靠后的地方政府进行通报,并约谈地方政府主要领导。实际上,地方政府某领域排名最后,除了资源不足、重视不够以外,也有可能是地方情况复杂,考核标准存在问题以及各种特殊原因造成的。不过,上级部门不会听从特殊性的解释,因为一旦允许特殊性,各个地方政府都会以特殊性作为搞不好工作的借口。

第一次被约谈只是警告,第二次被约谈可能就表明态度有问题,就可能要受到严厉处分了。因此,地方上有一种说法——“不会有第二次约谈”,意思是,地方政府必须要“不惜代价、不计成本、不顾实际”地完成上级职能部门的工作任务,并且排名还不能靠后。也就是说,一旦被约谈,地方政府就没有选择了,就只能将有限资源投入到工作任务中,至于这项工作是否符合当地实际需要,是否有益,是否值得,统统不再考虑。

越是不再有第二次约谈,就越是可能有更多治理资源消耗在当地不必要的部门工作上面,地方政府治理资源就越是难以应对上级职能部门的工作任务要求和监督排名考核,地方治理也就越无力自主去解决当地真正重要的地方实践问题。地方政府的治理变成应付上级职能部门工作任务要求而悬浮于地方实践和人民群众需要之上。

结果就是,在上级职能部门高强度的问责压力下,上级职能部门与地方政府之间的讨价还价、沟通空间丧失了,地方政府治理自主性消失了,来自人民群众的要求和地方实践需要无法纳入视野,地方治理变成了空转,白白消耗了地方治理资源。

四、责任共同体(避责共同体)

取消农业税前,中西部地区因为农民负担过重,农民普遍不愿意缴纳税费,而在分税制背景下,地方政府运转主要靠向农民收取税费,乡镇工作首先要保证能将税费收取上来。不能按时完成税费任务就会被上级一票否决,乡镇党委书记就要换人,就要让能完成税费任务的人来当乡镇党委书记。

在分田到户的背景下,乡镇不可能直面分散的千万家农户去收取税费,甚至无法完成税费任务的分摊工作。乡镇必须要借助村干部的协助才能完成税费收取任务,从而很容易在乡村之间形成强有力的庇护关系,乡村之间的这种庇护关系就是“乡村利益共同体”,正是因为存在这个“利益共同体”,群众反映村干部的问题总是不了了之,三农问题日益严峻。

当前时期,基层治理较之上个世纪末已发生天翻地覆的变化,其中最重要的就是国家不仅已取消农业税和专门面向农民收取的费用,而且持续高强度向农村输入资源。同时,国家过去对乡村治理的主要关切是能完成基本任务,维持基本秩序,现在则是希望借助强有力的国家资源输入,快速大幅度改变农村基本面貌,实现乡村振兴。国家在向农村输入资源的同时,也输入了规则,输入了要求,输入了监督检查,输入了问责。

大多数国家资源是通过部门条线下去的,部门条线借助资源输入向农村强有力地输入规则、要求、监督检查,以及问责。

在国家资源向农村高强度输入,同时规则和问责也随之输入农村的情况下,过去乡村治理只要完成中心任务(收取税费、计划生育),就没有问题,现在肯定是不行了。在上级严格的考核压力下,基层治理逻辑发生了巨大变化,即基层治理的主要工作就是按上级各个部门条线要求完成任务。

完成上级任务情况好坏会影响政绩评价,一个总是有能力创造性完成上级安排任务的下级政府,在每次上级部门考核中排名靠前,这个下级政府在同级政府中就显得鹤立鸡群,就会受到表彰,党政领导人就有更大可能获得晋升。而如果下级政府经常在上级考核中排名靠后甚至不合格,这个下级政府的党政负责人就会受到上级批评问责,就更难获得晋升。

当然,决定地方政府党政负责人能否晋升的原因比较复杂,并不只是由考核排名靠前就可以决定。不过,经常在上级部门考核中排名靠后的地方党政负责人更难晋升,一旦受到处分,就更加没有了晋升机会,却是相当确定的。

在上级部门考核不严格,任务要求不是太高且只是达标考核的情况下,下级政府认真应对上级部门安排的任务,完成达标任务应该是不难的;一旦上级部门下达任务要求高,考核严,地方政府完成任务就会比较吃力;如果上级各个部门都积极向地方政府下达任务,且要求高考核严,地方政府就会应接不暇,大量行政财政资源都耗到完成上级任务中去了。更为严重的是,如果上级部门安排任务,并对地方政府完成任务情况进行排名,就总是会有排名靠前的地方政府和排名靠后的地方政府。考核严,排名靠后,轻则受到批评,重则受到处分。为了不受到处分,尤其是为了不第二次排名倒数,地方政府就一定会集中行政财政资源来完成排名靠后的部门任务,以排到前面去,排名靠后的地方政府集中资源以排名靠前,就会刺激其他同级地方政府在部门工作中投入更多资源。这个排名的部门工作受到下级各个地方政府的高度重视,部门也因此变得更加重要。

排名可以快速提高下级政府对部门工作的重视,可以提高部门重要性,排名因此就成为各个部门做好工作的关键,成为各个部门考核下级政府的基本方法。

在一个又一个上级部门的排名考核中,地方政府就不得不将有限行政财政资源用于应对上级部门的各种考核,直至有地方政府率先将资源耗竭。

上级部门对地方政府的考核,除常规工作以外,还有创建加分,比如获得高级别的表彰,被党报报道等等。如果可以创造出地方经验,受到中央肯定并推广到全国,那一定会加很多的分。

地方政府在常规工作的竞争中,为了防止排名靠后,在资源耗竭前,都会竭尽全力争取常规工作中的每一个得分,结果就是很多部门的常规工作得分都接近满分,这个时候有没有创新创建加分就变得极为关键。刚开始,创新创建是为了争第一,接下来其他同级地方政府都有了创新创建,不创新创建的地方政府就肯定排到最后。各级地方政府在各个部门条线都要进行创新创建,为了获得上级肯定,这些创新创建就一定要迎合上级口味,将地方做法包装,搞假把式,将假的说成真的,将虚的说成实的,将想法说成做法,而难能真正面对地方实践,将解决地方实践中的问题作为工作重点,由此造成了全国普遍的“脱实向虚”的创新创建工作。这不仅耗费了大量地方行政财政资源,而且被当作经验推广到其他方面,造成更大范围的谬误。

国家资源下乡带来规则下乡,检查下乡,问责下乡,中央各个涉农部门布置下来的工作要在农村基层落地,中央部委不可能到每个村庄去进行检查,而只可能抽查,或请第三方评估(也是抽查),或交叉评估(推磨检查),也包括暗访,媒体报道,“四不两直”。从中央部委来看,基层出现的问题就是省级政府工作没有做好,因此就要通报约谈省级政府。省级政府为了防止部门工作排名靠后,就要在中央抽查前先对全省进行抽查,同样市对县,县对乡镇,以及乡镇对村,都要先进行一轮或几轮的抽查甚至普查,上级政府照例要对部门工作排名靠后的下级政府进行约谈通报甚至处分问责。

从中央到村,在排名压力下每个下一级都可能通过加码来竞争第一,或更多是防止排名靠后被约谈。中央涉农部委很多,每个部委都有权力且往往都试图用排名来推动地方的部门工作,从而借推动工作来实现部门利益。数十个部门条线的工作(每个部门并非只有一项工作)都通过层层加码压向基层,基层就不可能有足够精力来完成上级安排的工作,只能通过做表面文章,做形式工作,来应付上级要求和检查。

因此,当乡镇对村级工作进行考核排名时,乡镇是真正的上级,村干部竭尽全力要在考核排名中争第一,至少要避免倒数第一。乡镇与村之间的关系是上级与下级,考核与被考核,一方面要想方设法应付,另一方面则想方设法防止对方的应付。

接下来县一级要对乡镇工作进行考核排名,县级考核最终也得到村。为了应对县级考核,防止排名靠后,乡镇就要想方设法做好村级工作,同时又要想方设法与村一起合谋应对上级检查。乡镇比村有更多应付县级检查的经验,或乡镇更有可能作弊,因此,就由乡镇来指导村级工作作弊以应对上级检查。

地市对县一级考核排名也要下到乡村,县级政府为了防止排名倒数,就要指导乡村两级以应对上级检查。

省对地市一级考核排名,也要下到县乡村,市级政府也就要对县乡村进行指导。

中央部委考核省级政府,省级政府同样要对市县乡村进行指导。

结果就是,每一个中央部委通过资源下乡而进一步规则下乡、检查考核下乡、问责下乡,从而强化了省级政府及以下各级政府与乡村的合谋,这种合谋既有上级政府通过层层加码来要求下级政府和乡村投入更多资源以完成上级任务的方面,又有上级政府与下级政府乃至乡村合谋应对中央部委考核的方面。这样一来,包括省级政府的各级地方政府和村委会因此成为了一个责任共同体,为了避责,防止问责,这个责任共同体的工作重点就不是做好基层工作,而是应付上级检查考核。关键还在于,在排名制的压力下面,基层资源有限,不可能将所有中央部委安排的任务都完成好且排名靠前,结果就是将有限的治理资源用于应付上级检查考核,却无力真正回应地方自身需要。尤其值得注意的是,中央部委考核是面向全国的,基层治理却往往是特殊的。一旦地方治理的主要资源都用于应付中央部委一般性要求,就必然无力也无兴趣去回应地方特殊需要,甚至都无了解地方特殊性的意愿。这样就导致国家治理体系悬浮于各个地方特殊的实践之上,成为了悬浮型政权。

当村干部每天都在做应付上级安排的工作,在做明显花费大量资源却对本地并无作用的工作,甚至不得不做假来对付上级检查而本地真正重要的工作却既无时间又无资源去做的时候,以及村干部不得不垫资去完成上级任务的时候,他们干事创业的热情自然没有了,理想信念受到冲击,工作价值感丧失,而村干部报酬有限,优秀村干部就会辞职不干,想得好处的村民来当村干部,或者为考公务员(近年政策专门为年轻村干部考公务员留了特殊通道),或者想借当村干部的权力来谋利(比如自己买一台挖机借村庄人居环境整治接工程谋利)。如果各级干部不再服务于村民,不再主要做群众工作还经常当着村民的面做假,甚至教村民如何面对上面检查时说假话(地方通常将之称为“培训”),则村民群众就不可能信任村干部、乡镇干部、县干部,认为只有中央才是对的,地方上都是坏人。

县乡干部要与村干部一起合谋对付上级检查,省市同样如此,为应对上级检查避免问责的这个县乡村甚至更广泛的省市县乡村,就成为了一个责任共同体,这个责任共同体的每个人首先要避免问责,就要合谋,就不可能实事求是,就会将大量资源用在不该用的地方。各级干部都很辛苦,却很迷茫,觉得工作没有价值,理想信念受到冲击,干事创业的激情变成升官发财的积极性。很多县乡干部讲,他们不怕辛苦,就怕做的事情没有价值。当前,地方工作中最为普遍的问题就是形式主义泛滥,做的很多工作没有价值。

只有真正让地方政府和基层干部将主要工作精力和各种治理资源用于解决地方实际问题,地方政府和基层干部才会将主要精力用于研究地方情况,解决地方问题,创造地方经验。真正在解决地方问题中创造出来的独特经验,必定会对类似地方有所助益,因此就可以推广成为全国先进典型经验,而不是当前各地试图通过迎合上级口味编造出或打造出来的创新创建经验。当地方政府和基层干部真正深入地方、深入群众,与群众打成一片,理解群众需求,动员群众,组织群众,开展群众工作,创造性地解决群众生产生活中的困难,基层干部就一定会焕发出干事创业的激情,人民群众也一定会报之以热烈的欢呼。

总的来看,取消农业税后,国家对农村实行“多予少取放活”六字方针。尤其十八大以后,国家加大了向农村转移资源的力度。随着资源转移而来的是规则下乡、检查监督下乡和问责下乡。资源是通过部门条线下乡的,各个部门为保证资源的安全高效或借口保证下乡资源的安全高效,而有越来越多对地方和基层的问责,从而扩大了部门权力。各个部门都扩大权力,将部门工作变成地方中心工作,让地方应接不暇。地方为了避免问责(也或为了邀功),就倾向层层加码,结果到了基层就不堪重负,几乎所有资源都用到应对上级安排任务和检查监督上面,地方政府不得不将常规治理资源都用来应付上级部门安排下来的紧急任务,真正重要的地方工作反而没有资源去应对,更不可能去做群众工作了。

由此带来的后果是,虽然国家向农村输入了大量资源,这些资源却往往无法因地制宜落地成为乡村建设的成果,反过来地方政府为应对上级严格检查与严厉问责,而“不惜代价、不计成本、不顾实际”地去完成上级部门任务,造成严重的地方行政财政资源消耗,以及地方与基层干部干事创业激情的消退。

五、责任共同体与利益共同体的比较

我们可以对责任共同体与利益共同体做一个简要的比较。

利益共同体是基于上级(县乡两级)必须要完成中心工作(税费征收、计划生育),却缺少直接面对千家万户小农能力时,不得不借助村干部来开展工作,中心工作越重要越难完成,就越是需要借助村干部,就越是要调动村干部积极性,其中最后一个调动村干部积极性的办法是默许村干部借协税来加派以谋取私利。村干部为了谋取私利,不惜以私人暴力协税,结果是税费任务完成了,群众更加不满意,收税费难度更大,乡镇默许村干部以更大私人暴力协税,以及留下更多协税回扣(加派),这样的恶性循环仅仅持续了四五年就不再可以持续,最终导致三农问题的全面恶化,国家启动农村税费改革,并在2006年彻底取消了农业税。

责任共同体与利益共同体具有完全不同的时代背景,也具有极为不同的机制,却有着一些类似的逻辑。

首先,责任共同体缘于国家资源下乡带来的规则下乡、检查监督下乡以及排名问责下乡,每个部门都强调部门工作的重要性,都倾向于将部门工作中心化甚至政治化,并通过问责来对工作落后的地方进行惩罚,在上级部门工作多、要求高、检查频繁、问责压力大的情况下,地方政府为避责,就只能将几乎所有治理资源都用于应对上级部门工作,且不得不想办法一级一级(从乡村到县乡村、直到省市县乡村)合谋应对上级检查,却缺少资源去真正动员群众,解决地方最为重要的治理事务。乡村利益共同体是由收税费引发的,结果是干群严重对立,责任共同体则缘于向农村输入资源的同时也输入了考核和问责,结果是干群关系严重疏离,干部干群众看,相互之间变得缺少关系了。

其次,乡村利益共同体主要局限在乡村两级,最多延伸到县一级,因为征收的农村税费主要是用于县级财政和乡村治理的。责任共同体自下而上可以延伸到省一级。其实,省级对基层情况是很清楚的,部委当然也了解。部委之所以将错就错,背后其实是部门利益:既然自己不用担责,又可以扩大权利,何乐不为?

再次,利益共同体和责任共同体一个共同的特点是其强化机制,即这样的共同体一旦形成,就会形成强有力的强化机制,从而可能在很短时间就将问题全面恶化,很快就变得不可收拾,因此就不得不开启一个新的阶段。

六、讨论

当地方政府和乡村干部为了完成上级部门安排下来的任务,到了“不惜代价、不讲条件、不顾实际”,不得不通过透支和挤占常规治理资源,所做事情却与地方实际并不相符(或根本就不可能考虑是否因地制宜)时,上面千把刀的结果就变成了地方治理的困境,上面千把刀的体制就到了必须要转变的时候了。

如何实现这种转变呢?

第一,必须改变当前各个部门都倾向于将部门工作中心化的现象。中心工作一定要少,只有真正由党和国家决定的对中国现代化建设最为重要的工作,才能纳入到中心工作,其他工作一律不得纳入到中心工作中。

第二,除特殊情况,部门工作考核不得排名,将打分排名考核改为达标考核,考核只分为两档,分别是达标与不达标,不达标的原因则是工作中出现了重大纰漏。

第三,国家应当将相当一部分下乡资源直接划拨到村,作为村庄集体资金,变成村庄可以自主支配的治理资源,从而调动村庄治理的主体性与积极性。

第四,限制当前地方政府年终考核中的百分制千分制的指标考核,考核宜粗不宜细,以结果导向为主。要相信基层相信干部,减少过程监督。

第五,严禁当前各地不顾实际开展的各种检练、观摩、比武、打擂台等工作推进方式方法。

当前农村基层治理应当进入休养生息的阶段,以部门利益为代表的上面千把刀的工作体制到了无以为继、必须改变的时候。

中国集权体制的优势正在于中央与地方关系的可调整性。“一乱就收,一死就放,收收放放,收放自如”,正是中央审时度势,根据不同时期的不同需要,通过对中央部委权力的收放,来有效调整中央与地方、国家与社会的关系,从而保持地方活力的同时将地方治理保持在秩序限度内,以为中国发展创造出治理前提。目前阶段,中国治理体系显然应当进入新的放权周期,只有通过放松,改变上面千把刀的严厉问责,充分调动地方和基层干事创业的积极性,国家输入农村的资源才能变成基层治理的主体性和真正服务于基层治理实践,群众也才可能真正被动员起来创造属于他们自己的美好生活。

(本文原刊于2024年第4期,参考文献略)

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