作者简介：曲延春，山东师范大学公共管理学院教授，博士生导师

文献来源：《理论探讨》2026年第2期

摘要：数字技术广泛应用于乡村社会治理实践中，在以数字技术赋能乡村治理的同时，也形成了数字行政负担，主要体现在以迹为绩下的基层应考负担、需求背离下的数字学习负担、建设碎片化下的平台运维负担。乡村治理中数字行政负担的生成，是从理念到行动多重逻辑构建的结果，包括治理理念上的技术主义迷误与价值理性缺失、治理体制上的部门数据壁垒与整体治理缺位、治理机制上的科层压力传导与考核机制驱动、治理行动上的基层主动加码与邀功避责理性。数字行政负担的消解需要技术祛魅，从价值理性的坚守、数据壁垒的破除、考核机制的完善、基层行动策略的改善等方面进行系统性改进，提升乡村治理数字化水平。

关键词：乡村治理；数字治理；技术祛魅；数字行政负担；价值理性

一、问题提出与文献回顾

（一）问题提出

2018年，在中央一号文件首次提出“数字乡村”概念后，我国发布了《数字乡村发展战略纲要》《数字农业农村发展规划（2019—2025年）》《数字乡村发展行动计划（2022—2025年）》等政策文件，数字乡村建设成为乡村振兴的重要工作内容。2022年，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》进一步提出，“推进数字乡村建设，以数字化支撑现代乡村治理体系”。作为国家治理基石和重要组成部分的乡村治理，被迅速纳入数字治理新格局中。

以大数据、云计算、物联网、人工智能等为代表的数字技术被广泛运用于乡村社会治理实践中，目的是通过数字技术赋能破解乡村治理痛点堵点，然而数字技术在乡村治理场域的落地过程中，却显现出鲜明的数字技术应用悖论，即本应起到“赋能”作用的数字技术也存在“负能”，导致“指尖上的形式主义”突出、基层出现数字“倦怠”、数字“疲惫”，甚至基层政府工作人员和公众对数字的“排斥”，使赋能增效变为“负能”降效。

行政负担是个体与政府互动过程中对于政策执行的繁重体验和遭到的不必要负担，这些繁重体验表现为个体时间和精力的耗费与糟糕的心理状态。行政负担的承受者包括政府工作人员和社会公众。对于政府工作人员而言，行政负担主要是指政策执行负担，也就是在政策执行过程中，政府工作人员产生的执行成本和心理压力；对于社会公众而言，行政负担主要是指公共服务获得的负担，体现为公共服务的获得过程烦琐，包括合规（遵从）成本、学习成本与心理成本。行政负担不仅会导致行政效能低下，而且会降低政府工作人员和社会公众对政策的认同度和支持度。近年来，行政负担逐渐成为公共管理领域研究的重要议题，乡村治理中的数字行政负担更是成为学术界关注的重点问题。

（二）文献回顾与评述

乡村治理中数字技术的应用何以导致行政负担，学术界研究主要从三个视角进行分析。一是基于科层视角。有学者认为，数字技术赋能优势的有效发挥为科层结构逻辑所限制，科层结构逻辑会加剧信息分割，影响公众和基层政府工作人员共享信息，进而增强其负担体验，如果数字技术被用来作为考核工具，则会为面对自上而下压力的基层政府工作人员增添新的行政负担。还有学者提出，技术负担的形成原因包括目标设定控制权超载、检查验收控制权超载、激励分配控制权超载等三个核心要素，科层组织中数字嵌入异化导致繁文缛节产生，进而转化为基层政府工作人员和公众的行政负担。二是基于情境视角。数字“负能”产生于技术在嵌入制度体系与文化环境时产生的“异步”和“错配”。在乡村治理中，数字技术是外生性力量，其效能的发挥需要适应乡村社会的伦理价值、关系网络和非正式制度，数字治理如果难以获得乡村社会承接载体，社会基础的适应性不足，就会出现功能悬浮。乡村数字治理普遍面临乡村有效治理场景不够丰富、契合乡村社会实际和治理需求的场景建构困难等现实问题，信息技术在应用情境中被扭曲，使被执行的技术在应用方式和范围上产生变化，导致技术产生了增负效应。三是基于主体视角。有学者认为，数字行政负担是技术、组织、用户互动失衡的主客观结果，街头官僚和公众成为数字化互动中负担的主要承担者，各行动者有意无意的利益考量和行为模式反而导致行政负担的形成和加重。对于政府工作人员而言，数字化建设的压力和目标导致合规成本提高，数字素养不足与技术技能内卷导致学习成本上升，运动式治理范式与数字控制的合力导致心理负担增加，这几者共同作用导致基层干部数字倦怠；对于公众而言，技术接受度、技术过载、个人信息素养是感知数字行政负担的重要原因，算法偏见、数字话语权缺失、信息选择性供给等问题导致数字弱势群体行政负担加重。

对于如何减轻乡村治理中的数字行政负担，有学者认为，应从推动条块协同、下沉治理资源和弥补数字鸿沟等方面着手，重构基层治理结构与数字治理体系、审视技术特征与调适技术认知思维、制定数字治理规则与界定治理边界，探索数字技术推动下治理变革与既有体制生态的融合路径，将数字技术逻辑与乡村治理情境相结合，进一步使数字技术适配基层治理。

综上，学术界对乡村治理中的数字行政负担问题进行了一定研究，尽管研究视角较为丰富，但存在一定的不足：一是学术界关于行政负担的研究起步较晚，行政负担在中国的研究尚未受到足够关注；二是数字技术导致行政负担的深层逻辑和机制尚未得到充分的理论阐述和系统梳理，尤其是在乡村治理中，数字技术的应用面临复杂的乡土情境和行政环境，复杂情境引致技术逻辑与乡土逻辑的碰撞；三是关于数字行政负担的生成，学术界主要是从技术与组织互构或者技术与组织、用户互构等层面进行分析，但乡村治理中数字行政负担的生成不仅是以上要素互构的结果，更是从理念到行动多重逻辑建构的结果。

因此，对于乡村数字行政负担的生成，应立足乡村治理，寻求体制机制设计上的制度根源。基于此，本文构建“治理理念－治理体制－治理机制－治理行动”的分析框架，进一步透视乡村治理中数字行政负担的生成逻辑。具体来说，在治理理念上，对数字技术的过度推崇，导致治理陷入技术主义迷误和价值理性缺失；在治理体制上，数字技术在科层体制中的嵌入，呈现出数据壁垒；在治理机制上，压力型体制下的考核机制导致新的数字锦标赛；在治理行动上，治理理念、治理体制、治理机制所导致的结果在治理行动上体现为基层数字邀功与数字避责共存。因此，数字行政负担的消解，从单一方面采取措施难以达到减负目标，必须采取系统性对策。

二、乡村治理中数字行政负担的主要表征

乡村治理中的数字行政负担主要体现在考核标准过度数字化所造成的以迹为绩下的基层应考负担、技术供给高度行政化所导致的需求背离下的数字学习负担、平台建设碎片化下的平台运维负担。

（一）以迹为绩下的基层应考负担

乡村社会治理的目标是不断提升公共服务水平，促进公共利益最大化，实现乡村善治。因此，治理应当坚持人民至上原则，将人民群众满意作为根本标准。数字技术作为推进政府数字化转型的主要工具，其应用自然成为基层社会治理的重要内容。然而，数字技术的应用使考核标准出现了过度数字化，以迹为绩成为基层治理的突出问题。痕迹管理最早来自马克斯·韦伯的科层制，强调文书、档案等材料的保管，并以此作为理性精神、专业知识和工作绩效的体现，适度的痕迹管理是对传统随意化、经验型、粗放式管理方式的积极优化和全面超越。作为治理工具，痕迹管理突出工作记录、台账、图片等所谓“留痕”在治理中的重要性，即以可视化“痕迹”清晰地表征纷繁芜杂的治理问题，并以此彰显科层体系的理性化精神。而信息技术直观上具有的便捷性与可视化的特点使其成为任务考核的重要手段。这就导致在绩效竞争驱动下，随着数字技术的应用，痕迹管理在基层异化为过度留痕，甚至以迹为绩。数字痕迹的管理与数字绩效材料的生产，使基层政府工作人员陷于材料与程序合规的负担中，而多头重复的绩效考核又进一步加剧了合规成本。考核标准的过度数字化，要求基层政府工作人员和社会公众必须掌握一定的数字技术，这对于数字弱势群体而言，具有一定难度，技术过载感知明显。因此，本应作为治理工具的数字技术却成为支配基层政府工作人员的工具，使其在使用数字技术时明显感知到焦虑等不良情绪，导致心理成本加大，行政负担加重。

（二）需求背离下的数字学习负担

乡村治理全过程坚持自下而上、符合乡村实际需求的数字技术供给原则是促进数字技术供需动态平衡、提升数字治理效能的前提。我国的数字乡村建设具有高度行政化特征，包括数字乡村建设的目标规划、具体实施，都具有明确清晰的顶层设计路径。顶层设计对于数字乡村建设具有重要意义，然而也使数字技术的供给出现高度行政主导化，部分地区乡村治理的数字平台脱离乡村社会实际需求，发挥作用有限，任务驱动代替了需求驱动，导致“数字悬浮”“技术悬浮”。并且，由于这些平台缺乏有效整合，因此也给基层政府工作人员形成了技术规制，使其将大量精力和时间用于学习数字平台的维护与操作，导致工作效率与服务质量受到了影响。另外，当前乡村社会治理中的数字平台多为商业化运营，商业化运营主体追求的经济利益可能导致数字平台建设出现以营利为目的的目标偏离和领域发展最大化的思路偏离。

数字平台悬浮于乡村实际需求，在应用场景、功能设置等模块下无法贴合治理实际，致使平台利用率极低。例如，南京市G社区数字乡村综合治理平台后台居民的注册用户量不足居民总数的七分之一，使利用平台反馈诉求的事件总数非常低。同时，偏离需求的、行政化主导的数字供给也使基层政府工作人员和公众的数字素养难以匹配数字平台的技术要求。N市P区建设的“农技云”APP，在平台上开设了“专家咨询”板块，聘请农业专家和农技人员“坐诊”，为农民解答农业生产中出现的问题。然而，“农技云”APP投入使用后，除了少数种植大户，其他农户很少下载和使用，导致这一状况的重要原因就是数字技术应用的学习负担。

（三）建设碎片化下的平台运维负担

数字平台是指政府为改进公共服务而充分利用大数据、云计算等技术手段搭建的技术支撑平台，其目标在于回应社会公众诉求，促进资源共享，提升公共服务效能。乡村治理中的数字平台实际上就是为提升乡村治理效能数字技术运行的载体。数字平台高效使用的关键是场景聚合、资源共享。然而，基层治理中的数字平台建设呈现明显的碎片化，部分地方追求形象工程，开发的数字平台脱离实际，不同部门重复建设现象突出。例如，西北地区S镇，常用的数字治理平台有近20个，出现了“一部门，多平台”“平台众多，职能类似”的状况，平台的“重复操作”成为常态。数字平台建设、运营维护需要大量资金投入，这对于经济发展相对落后的农村地区，显然超出财政能力，导致部分农村地区数字平台只能维持低水平运转。如浙西某乡镇干部，每天需要维护将近20个平台，每个平台由不同条线部门建立并配备不同的系统账号，使其每天要花费半天以上的时间去维护。并且，平台间有很多基础数据都存在重合的现象，重复输入数据的操作常常发生。由于基层缺乏足够的财政能力支撑和专业数字技术人员，部分数字平台建成后成为摆设，有的平台只有在上级政府考核时才用于展示。数字技术的应用是为了更好地提升乡村治理效能，但是在基层治理中出现了目标置换，即把本应是治理工具的数字技术本身当作目的，实际治理效能则置于其后。更重要的是，数字平台建设碎片化为不同部门之间信息孤岛的形成埋下了伏笔。

三、乡村治理中数字行政负担的生成逻辑

依据“治理理念－治理体制－治理机制－治理行动”的分析框架，理念影响体制机制设计，而体制又决定机制，机制又决定行动。乡村治理中数字行政负担的生成，就是治理理念、治理体制、治理机制、治理行动等四维逻辑建构的结果。

（一）治理理念上的技术主义迷误与价值理性缺失

数字技术的广泛应用，在基层治理中展现出显著优势，提升了公共服务效率、社会治理的精准性和公共决策的预见性，更重要的是，数字技术通过向社会赋权，扩大了社会公众参与社会治理的渠道，发挥了社会公众的治理主体作用。然而也因其优势，部分基层政府过度推崇数字技术，将数字赋能当作“数字万能”，陷入了技术主义迷误。

作为治理工具，数字技术的应用应该坚持以人为本的价值理性，然而在技术主义迷误下，部分基层政府却将技术理性置于首位。在乡村治理中，数字技术的过度嵌入意味着技术理性与技术治理逻辑占据主导地位，不仅导致技术依赖，还形成了技术利维坦风险。在技术理性支配下，基层投入大量人力物力财力，数字设施、数字平台、各种APP等成为基层数字建设的重点，最终导致相当多的数字设施建设超出基层治理需求。由于价值理性缺失，部分滥用的数字技术，难以有效嵌入乡村治理，无法真正起到赋能作用。另外，基层治理所面临的具体复杂的社会问题在很多时候难以用数据呈现出来，因此数字治理所遵循的标准化、程序化逻辑，不仅难以解决复杂的乡村治理问题，还会导致数字治理目标与乡村治理实践的背离。

（二）治理体制上的部门数据壁垒与整体治理缺位

数字治理的基础是数据，数字治理有效的关键是数据互通共享。而数据本身的分散性使其分散于不同部门、不同主体。因此，打破政府部门之间的数据垄断与数据孤岛是数字治理的内在要求。然而当前，数字治理实际运行仍因科层制的绩效竞争、权力分割等基本逻辑，被限制了自身功能。

科层管理体制的重要特征就是纵向管理层级与横向部门分工的结合，这就使科层管理在呈现条块分工特征的同时，也呈现条块割裂；不同部门在职能交叉的同时，也存在职能缝隙。对于数字治理而言，除了数据本身的分散性，条块割裂更是加剧了数据资源的分散。因此，科层管理的条块割裂与数字治理内在要求的整体性、数据共享存在明显张力。尽管数字技术的运用不断突破部门隔阂，例如“一站式服务”“最多跑一次”等政务服务改革使部门间合作越来越流畅，然而部门之间的数据壁垒问题仍然突出。基层数字治理往往会涉及多个职能部门，各个部门都会建设本部门的数字平台，所采取的技术标准不同，采集加工的数据也有所不同，这就会导致数字平台建设各自为政、难以兼容，数据也难以共享。从根本上来说，数据壁垒的产生在于部门利益和部门中心主义的影响，源于政府整体治理的缺位。整体治理强调的是整合和协调，而部分政府部门之间在数字治理中呈现较为分散。

（三）治理机制上的科层压力传导与考核机制驱动

压力型体制是基层治理的重要特征。数字技术在乡村治理中运用伊始，就被嵌入压力型体制之中，压力型体制呈现出对新技术的强大形塑能力，信息化工具对基层干部的增负效应是制度对技术建构的结果。

压力型体制容易增加乡村数字治理中基层政府工作人员的心理负担，进而导致基层政府工作人员对数字技术产生心理抵触。在压力型体制下，考核是科层制组织中的常规管理方式，能够彰显对某项工作的高度重视，形成压力传导机制。近年来，数字政府建设作为国家战略，各类数字建设的顶层设计、规划意见向下传导的不仅是数字治理的政府责任，还有不可避免的政治压力。由此，乡村数字治理按照顶层制度设计的目标和方向在乡村社会延展开来。

数字技术虽然能够有效提升乡村治理精准性和治理效能，但容易在压力型体制下异化为上级政府向基层政府转嫁行政负担的有效工具，使基层政府不得不耗费大量资源以保证考核目标的完成。在绩效竞争驱动下，部分地方政府通过“形式数字化”凸显工作成绩，极易陷入“伪数字化陷阱”，从而导致建设出不合实际的政务平台、APP。当乡村治理数据的整合以上级政府指标、考核、任务等方式推进时，数据所反馈的信息容易离散，导致信息无法回应公众需求、满足治理需要。

（四）治理行动上的基层主动加码与邀功避责理性

乡村治理中数字行政负担的生成与基层治理行动密切相关，基层主动加码与邀功避责加剧了数字行政负担。基层的主动加码体现为数字考核下的数字邀功，以此获取上级政府的注意力，从而在竞争中胜出。数字建设能够更好地展示治理成果，因此部分基层政府工作人员主动加码，制造痕迹来迎合上级政府，进行竞争性数字留痕，从而在考核中取得优秀成绩。

在基层治理中，数字技术也成为部分基层政府工作人员避责的工具。由于数字考核指标的层层加压，有的政府工作人员选择主动加码，把材料、表格、照片等作为工作任务完成的证明与应对上级政府考核的“证据”。主动加码的主要目的是在以后的考核与追责中进行避责，以留痕留迹替代工作任务。因此，基层政府工作人员的主动加码，既是为了数字邀功，也是为了数字避责，基层政府工作人员的行动逻辑由对绩效的追求转向对风险的规避。主动加码加重了基层行政负担，耗费了工作人员时间和精力，拆解了数字技术效能。当然，基层政府工作人员主动加码并不排除自我严格要求、积极履行岗位职责的高水平公共服务动机的影响，但是这种长期的高水平服务动机如果缺乏有效激励可能导致工作热情消耗和工作倦怠，从而加大心理成本。

四、乡村治理中数字行政负担的消解对策

乡村治理中的数字行政负担是从理念到体制机制再到行动多重逻辑构建的结果。行政负担的消解需要进行技术祛魅。技术祛魅是指在治理中摒弃对数字技术的盲目崇拜，破除对技术的理想化认知，在发挥技术优势的同时，防止技术的过度和简单化应用，充分彰显技术的价值理性，实现技术向善。这就要从数字治理价值理性的坚守、数据壁垒的破除、考核机制的完善、基层行动策略的改善等方面进行系统性改进，以促进乡村治理中数字技术的真正赋能，实现数字技术与乡村治理的深度融合。

（一）坚守乡村数字治理的价值理性

理念是行动的先导。治理理念决定数字乡村治理的目标和方向。对于治理理念而言，最重要的是治理的价值诉求。乡村治理中数字行政负担的产生根源就是乡村治理中技术理性对于价值理性的背离。因此，进行技术祛魅，摒弃技术至上的技术崇拜，消除数字迷思，优化乡村数字治理生态是消解数字治理行政负担的首要任务。尽管数字化的技术形态几乎是无形的，但是乡村数字治理的实然结果应该是具体且可感知的，应将公众满意度作为价值理性的衡量标准。

数字技术通过数字呈现乡村治理情景，通过技术提高乡村治理效能，然而乡村治理是复杂而生动的，数字乡村治理并非简单的技术运用过程，而是对裹杂着文化传统、伦理规范、利益关系等多重因素的生动场景进行治理的过程。并且乡村治理与城市社区治理不同，乡村治理的异质性程度更高。乡村治理面临的最重要情境就是乡村社会的乡土性，因此乡村数字治理应立足乡土情境，坚持以人为本的价值理性和价值关怀，增加对公众的情感关爱，兼顾技术赋能与人文关怀，从而获得公众对数字治理的认可和支持，提升公众在乡村数字治理中的获得感。为此，应当明确数字技术的应用是为了更好地提升基层治理效能。在此基础上，更多关注基层政府工作人员和社会公众的用户体验感，提高数字技术的便利性，减少学习成本和心理成本，从而减轻数字行政负担。

（二）以整体治理破除部门数据壁垒

政府条块分割的结构设置是制约政府数字化转型的重要因素。在乡村数字化转型进程中，数字技术必然倒逼政府在组织、制度上进行革新，从而实现政府组织结构、制度安排与数字技术的协调与适配。

整体治理以责任和公共利益为目标，以公众需求为导向，以信息化技术为手段，强调不同治理层级、功能、公私部门和信息系统之间的协调和整合，用集中取代分散，用整体涵盖部分，用整合弥合破碎。解决乡村数字行政负担问题的有效路径就是通过整合、协调不同部门间利益关系，以“整体智治”为目标，破除部门数据壁垒，构建乡村数字治理的整体治理机制。为此，应强化政府部门间的协同与联动，革除政府部门的本位主观认知障碍和客观制约，拔掉部门间的“数据烟囱”，链接“数据孤岛”，落实国家《政务数据共享条例》等相关政策要求，实现数据高效贯通和共享。政府各部门应从整体治理理念出发，打通部门之间的界限，完善多主体、跨部门协同机制，构建以数据资源为中心的协作治理模式，加快政府信息平台整合，通过对数据运用的授权，推动数据资源的开放共享，从而减轻基层政府工作人员和社会公众的数字行政负担，提高乡村数字治理效能。

（三）以结果导向完善数字考核机制

压力型体制是乡村治理中数字行政负担产生的重要原因，因此改善压力型体制是消解数字治理行政负担的关键。改善压力型体制，最重要的就是完善数字考核机制，将考核指标尽快从关注工具性价值调转为关注工具性价值与社会性价值的统一，以结果引导基层政府工作人员转变作风，使其在乡村数字治理中主动担当作为。

一方面，在考核内容上，要重视数字技术治理的实际效果，从注重数字平台建设的过程导向，转变为结果导向，真正从“德能勤绩廉”等方面综合考核基层政府工作人员，以公众满意度为考核标准，杜绝以数字指标、拍照打卡等留痕方式进行考核，从而使基层政府工作人员能够真正了解群众需求；另一方面，要改进基层考核方式，提升乡村治理效能是数字技术供给的目标，与乡村治理需求一致是乡村数字技术供给的基本原则，这就需要把数字技术供给从政府主导的“自上而下”方式，转为重视乡村治理需求的“自下而上”方式。为此，需要在保留传统考核方式的同时，更多听取社会公众的意见，更加关注公众需求和数字技术应用体验，让社会公众参与到乡村数字治理的考核中来。

（四）以制度供给改善基层行动策略

要改善基层政府工作人员行动策略，使其摆脱邀功与避责的心理，最重要的就是强化制度供给。一是通过明确履职清单激励基层政府工作人员担当作为。在乡村数字治理中，只有明确基层政府履职清单，才能通过制度设计和数字技术的双重优化为基层政府工作人员赋能，真正减少基层数字冗余。二是完善容错纠错制度。基层政府工作人员从“邀功”到“避责”的行动转向，从根本上来说，就是怕出错担责。因此，基层组织应该为工作人员创造良好的工作环境和氛围，不断完善容错纠错制度，化解数字技术对基层“负能”的困境。政府应多部门协同推进，赋予容错纠错机制更多制度资源和政策空间。不仅要对基层政府工作人员予以工作激励，还应通过上下级之间的有效沟通、生活关心等给予更多工作支持，激发公共服务动力。三是提升数字素养，加强培训学习。基层政府组织培训学习，可以减少基层政府工作人员的学习成本，提升基层数字素养和数字技能，从而减少基层政府工作人员的数字排斥，提升乡村治理数智化水平。

五、结语

数字技术进入乡村社会，虽然深刻改变了乡村治理范式，但也使乡村数字治理呈现数字技术“赋能”与“负能”交织的图景。如何消解“负能”，进一步提升“赋能”，是数字技术进入乡村社会需要解决的理论和实践课题。本文不仅总结了乡村治理中数字行政负担的表征，而且基于乡村治理场景构建了从治理理念到治理行动的四维逻辑框架，突破了技术与组织或者技术与组织、制度等互构的传统分析，既为理解乡村治理中数字行政负担的生成提供了新的框架，也为消除技术赋能与行政负担之间的张力进而为基层减负提供了思路。在乡村数字治理实践中，随着数字技术不断发展，还会出现新的实践问题与理论议题。因此，技术祛魅不是目标，在技术祛魅的同时，还应持续关注在数字技术不断发展的背景下如何实现数字技术与乡村治理的深度融合，最终推进乡村治理数字化转型。

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