陈海锋:检察机关介入职务犯罪调查的监督性

选择字号:   本文共阅读 3856 次 更新时间:2024-06-03 01:12

进入专题: 检察机关   职务犯罪   监察调查   侦查监督   检察监督  

陈海锋  

 

摘要:为了配合监察调查以提高案件办理质量,我国建立了监察机关商请检察机关介入职务犯罪调查的新机制。由于缺乏明确的检察监督监察的制度性规定,这种以监检配合为主要目的的机制是否具有监督属性,在此问题上出现了争议,也使检察机关的介入陷入较为尴尬的境地。检察介入侦查与介入调查没有实质性差异,介入侦查的监督目的也应体现在介入调查中,以免影响监察程序法治与国家机关的权威。从对监察调查的监督看,目前已经确立的各种形式体现了对刑事办案权力监督的普遍性,但程序外的监督法律支撑不足、程序内的监督缺陷明显,需要更为及时的监督形式作为补充。作为维护法制统一的法律监督机关,检察机关监督监察权具有必要性,而检察介入调查机制的确立则为这种监督提供了可能,应当明确这种介入机制具有监督性质。

关键词:监察调查;提前介入;侦查监督;检察监督

 

国家监察体制改革后,为促进新模式下《监察法》与《刑事诉讼法》、监察机关与检察机关的顺畅衔接,《办理职务犯罪案件工作衔接办法》(下文简称《衔接办法》)规定了检察机关对职务犯罪案件监察调查的介入机制(下文简称“检察介入调查”)。因不适用《刑事诉讼法》,这种新的介入机制与检察机关介入公安机关侦查(下文简称“检察介入侦查”)是否一样?介入的目的是配合、制约或监督,又或是多种目的兼顾?当前针对该机制的研究都在不同程度上着力于完善介入的范围、时间、启动等内容,对介入是否存在监督性的研究并不充分。作为监检衔接的一种新机制,检察介入调查的目的具有核心的意义,决定了介入机制如何构建以及法法衔接、监检衔接的顺畅程度。为此,本文以检察介入调查的目的为研究对象,通过与检察介入侦查的对比、对监察机关各种监督形式的分析及介入理论的反思,论证检察介入调查应当具有监督属性,以为该机制的完善提供理论支撑。

一、机制初建:有关商请检察机关介入监察调查目的的争议

监察体制改革在全国推开后,出于监察实践需要,监检建立了类似检察介入侦查的衔接机制;在监察调查程序没有明确检察机关法律监督地位的情况下,这种检察介入调查的目的就出现了分歧。

(一)检察介入调查的确立

从职务犯罪办理程序看,国家监察体制改革带来的最大变化即由新成立的监察机关承继原由检察机关承担的职务犯罪侦查,监察调查适用新制定的《监察法》。不同于《刑事诉讼法》明确规定有“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”,《监察法》虽明确了监检的配合制约关系,但既没有类似的法律监督条款,也没有为检察机关介入监察调查提供空间;改革后的检察机关主要承担监察机关移送职务犯罪案件的审查起诉、提起公诉等职能,对移送前的调查则无能为力。

区别于刑事诉讼法律的规定,监察改革与检察监督监察的关系尚未明晰,但监察实践需要类似侦检关系的机制。在《宪法》修正、《监察法》制定后不到两个月,国家监察委员会和最高人民检察院联合制定了《衔接办法》,将部分地方探索的检察介入调查机制纳入职务犯罪案件办理;此后《人民检察院刑事诉讼规则》《关于加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见(试行)》对其有不同程度的完善。

目前检察介入调查的主要内容如下:(1)介入目的:促进监检在职务犯罪案件办理中的互相配合、互相制约,建立权威高效、衔接顺畅的工作机制;(2)介入案件:重大、疑难、复杂的职务犯罪案件;(3)介入阶段:在监察调查的审理阶段,此前的调查阶段不得介入,一般在拟移送审查起诉15日前;(4)介入启动:由监察机关商请,有管辖权的同级检察机关应当介入;(5)介入工作或任务:对证据标准、事实认定、案件定性及法律适用等提出书面意见,对是否需要采取强制措施进行审查;(6)介入效力:提出的书面意见经案件审理室的审核,认为需要补正的,交调查部门补正并予以反馈。

(二)检察介入调查目的的疑问

虽然检察介入调查已明确其目的,但从监察体制改革隐晦地排斥检察监督到商请检察机关介入调查机制的引入,这与检察介入侦查的机制在目的上的对比就不可避免,是向现实妥协的一种监督形式还是介入本身目的的重定?学界对此也有不少争议。有学者将其总结为司法监督、外部监督、权力制衡和新制约等四种观点,支持配合制约关系或制约关系的居多,监督关系基本不被认可。

毫无疑问,当前监察机关商请检察机关介入职务犯罪的调查是以配合为主要目的的。从监察体制改革的理论铺垫看,当时将监察体制改革作为重大的政治改革,将监察机关作为区别于行政机关、司法机关的政治机关;强调监察机关已经有众多的监督,包括人大监督、民主监督、社会监督、舆论监督和内部监督等。为此,监察调查活动不同于侦查活动,暗示检察机关不能、也不需要对其进行监督。从提前介入的法律规范看,介入的启动是监察机关商请,介入的阶段是调查已然完毕并进入案件审理阶段,介入后提出的意见需要经监察机关审核确认。由此可见,监察活动应该是监察机关主导的,检察介入调查应是为监察机关办理职务犯罪案件提供协助的。从介入的工作内容看,法律只是明确可以对证据标准、事实认定、案件定性及法律适用等提出意见;从权威人士的解释看,检察机关在查看现有材料或听取介绍基础上,提出调查中存在的不足。可见,这种介入的确类似于“监察机关主导、检察机关参与的重大案件决策咨询机制”。

然而,这种不具监督目的的介入有时会使检察机关陷入无所适从的境地。其一,检察机关如果发现监察机关的调查、处置存在违法情形怎么办?如,发现监察调查过程中存在违法取证,检察机关能否就此提出监督意见?结合《人民检察院刑事诉讼规则》第14条、《衔接办法》第74条规定,检察机关在事实认定、法律适用时都有可能对证据进行合法性审查,从而在提交的书面意见中提出补证意见等,这里难道对非法取证行为本身“视而不见”或“缄默不言”?作为宪法明确的“国家的法律监督机关”,发现其他国家机关的执法活动没有严格执行法律、影响法制统一,应该有提出意见和建议的权力,毕竟普通公民都有批评建议的权利。类似地,如果只是发现存在违法调查的线索,检察机关能否展开核实进而提出意见?如果不核实,此时提出意见的基础可能是不牢靠的,由此会影响意见的效力,乃至检察权威;进行核实,显然超越了此种介入下的合作意图,也没有核实的权力。其二,对监察机关不认可自己的意见,也不作出任何回应,检察机关怎么办?我国检察机关是法律监督机关,监督由同级人大产生的其他国家机关履职的合法性;作为权力行使的表现,检察介入后提出的意见和建议不应是“咨询性的”,而应具有一定的强制效力,一般认为主要是程序性的。然而,检察介入调查中提出的意见,完全取决于监察机关的认可,无法体现出应有的权力行使效果,与检察机关应有的地位不相符。

面对上述处境,我们有必要反思,检察介入调查的目的是否仅止于或应止于配合,还是也可以容纳监督或应当具有监督性?检察介入侦查的机制在我国建立较早,与其的比较可以作为研究检察介入调查机制目的的重要路径。如果与其同样具有监督性,则“‘五大监督’确保监察权力不被滥用”的结论就需要再商榷,以这种介入为契机完善监督或建立新的监督形式,如检察监督,就应被提上议程;当然,对这种介入应具备监督性的理论基础讨论也不可或缺。

二、介入比较:从检察介入侦查的目的反思介入调查

检察介入调查无论是否受到介入侦查的启发,两者显然有不少类似地方;与后者进行对比,对前者目的的研究应该具有一定参考价值。

(一)检察介入侦查的监督性

我国检察介入侦查一直徘徊在配合与监督之间。其一,从机制初创时期看,配合协作与法律监督都是制度明确规定的。检察介入侦查是上个世纪60年代前后公检法“一竿子到底”刑事办案方法的进一步发展,是检察机关介入并协助侦查的“联合办案”;规定这一机制的《关于加强检察、公安机关相互联系的通知》在要求搞好侦检之间“配合、协作”的同时,也明确有“更好地履行法律监督职责”的规范目的。在具体内容上,应公安机关通知介入下的协助侦查与检察机关主动介入的监督侦查是并存的。其二,从当时学者对该机制的解读与反思看,监督在其中应当具有重要地位。有学者就该机制提出,提前介入的任务包括掌握案情以减少审查批捕、审查起诉的时间、配合侦查和监督侦查;提前介入是有效法律监督、贯彻落实从重从快方针和配合制约原则的要求。也有学者从实践视角提出,提前介入成为检察机关提起公诉的准备性活动是不妥的,更主要是对侦查活动的监督。还有学者提出,提前介入的法律本质属于侦查监督,介入的任务首要是监督侦查活动,其次才是了解案情、熟悉证据,两个任务不能颠倒。其三,随着实践的发展,检察介入侦查中监督目的受到不同程度的削弱。从最高人民检察院工作报告看,该机制建立之后的一段时间里一直是侦查监督的一项重要内容,但近些年只是作为“严惩严重刑事犯罪”部分的一项内容,甚至部分年份与引导取证一起被作为“严惩”犯罪的手段。从实践情况看,检察机关近年频频介入一些热点事件,取得了较好的效果,但很多案件介入时根本还没有牵涉提请批捕,甚至只是刚开始侦查,检察机关的介入更多是为侦查提供协助,监督的意味更弱。最高人民检察院的部分领导也支持介入侦查的监督作用,并认为从公诉的角度指挥、指导侦查,会失去法律监督机关应有的客观地位。值得关注的是,这种监督目的的削弱主要是检察职能在司法实践中的异化或不同表现,相关制度特别是法律层面的规定并没有这方面的明确倾向。在检察机关的宪法定位、人民检察院组织法界定的检察职能没有发生变化的情况下,监督侦查仍然是检察介入侦查的基本责任。

(二)检察介入调查与检察介入侦查的异同

检察介入调查与检察介入侦查都是刑事犯罪案件办理中不同国家机关之间的衔接机制,由此,介入侦查的监督目的能否延伸到介入调查呢?这需要从两者之间的异同进行分析。

毫无疑问,检察介入调查与介入侦查存在不少差异。表现为:其一,从法律依据看,前者的主要根据是《衔接办法》,后者则是《关于加强检察、公安机关相互联系的通知》。《人民检察院刑事诉讼规则》对两者也有不同程度的细化,可以作为参照。其二,从介入启动看,前者只提及了监察机关的商请,以及检察机关的“应当”介入。后者则既包括公安机关通知下的介入,也包括检察机关认为需要而介入;在最终是否介入上,检察机关应通知而不介入的,只需向公安机关说明情况。其三,从介入阶段看,前者是在监察调查的后期,也即监察机关的调查部门已经调查完毕并移送审理部门;后者在早期的制度中明确为现场勘查或预审时,当前的制度基本明确在批捕前后,也即在侦查进行一段时间后。其四,从介入工作或任务看,前者较为具体,限于对证据标准、事实认定、案件定性及法律适用提出意见,并审查是否需要采取强制措施。后者的内容在早期并没有很明确,似乎只要有助于准确及时打击犯罪分子、保证办案质量都可以,当下则聚焦于案件性质、证据收集和法律适用等,更具开放性。更为关键的是,后者明确提及了“监督侦查活动是否合法”,而前者没有。其五,从介入效果看,前者在介入后提出的书面意见,一般由监察机关审理部门自行审核决定是否采信。后者的意见要分两部分,对侦查的指导、引导或协助的,公安机关也会自行决定是否听取;对于侦查活动不合法的监督意见,则对公安机关具有一定的强制性,表现为涉及检察院管辖的犯罪的,检察机关可以立案侦查;其他违法行为,检察机关可以采取发出纠正违法意见书等措施要求其改正并回复。

不过,两种介入机制在规范内容上的差异,更多是自我设限,并不意味着有根本性区别。其一,检察机关介入工作的规范具有同一性。2019年底颁布的《人民检察院刑事诉讼规则》将两种介入都规定在第256条中,其中第1款对介入侦查作了全面规定,第2款对介入监察调查作了简单规定,适用第2款显然要结合第1款进行。介入后,检察机关依据刑事诉讼法律、刑事法律从审查起诉、审判需要对有关案件材料进行查看,并提出意见;《监察法》对有关证据收集、固定、审查和运用的要求与标准上也作了与刑事诉讼法相同的规定,为检察机关介入后的审查提供了相同的标准。其二,介入的程序性框架方面差异都是细微的。一是介入启动上,介入调查的检察机关缺少主动权,不过,出于提高办案质量的要求,检察机关介入调查比例较高,甚至引发担忧,而侦查介入则没有。可见,实践中检察机关介入主动权的不足对介入的多寡影响可能不大。二是介入阶段上,相对于介入调查明确为调查后期的审理阶段,介入侦查则没有明确时间限制。当前的司法实践中,检察机关较早介入侦查也有不少案例,如昆山于海明反杀案,案件发生于2018年8月27日晚,昆山市公安机关当日决定立案侦查,检察机关于8月28日晚提前介入侦查;携程亲子园虐童案,上海长宁公安分局于2018年11月8日应举报介入案件,而长宁检察机关也于次日介入案件。且不论公安机关存在刑事案件不破不立现象,从介入后的任务看,在侦查机关收集到较多证据情况下介入更为合适,否则检察机关可以审查的材料将很少;介入侦查存在较早的情况,主要也是案件本身已有较多的证据积累或证据已经较为充足、明显,这与监察调查中的介入情形是基本一致的,只是因监察调查案件涉及多种类型,在移送审理阶段才能较为明确确定职务犯罪而已。其三,介入的具体工作内容基本雷同,这是两者的根本。尽管两种介入机制存在前述的一些差别,由此可能会在一定程度上影响介入作用的发挥,但介入后检察机关工作的实质内容才是介入机制的核心。从《衔接办法》看,检察介入调查后,通过审核案件材料,对“证据标准、事实认定、案件定性及法律适用”提出书面意见,并对是否采取强制措施进行审查,其中“证据标准、事实认定”都是根据证据认定事实,侧重于对证据的采信。如此,提出意见的内容可以分类为“证据采信”“案件定性”“法律适用”三方面。相比介入侦查后证据方面提出意见仅限于“收集”,其他证据方面的意见能否提出只能从“等”字上予以解释,介入监察调查中提出意见的适用范围甚至更广。至于介入监察调查时审查是否需要采取强制措施问题,由于《监察法》中没有强制措施,检察机关的审查更多是有利于审查起诉中节约时间或保障后续诉讼顺利进行的需要,并不是针对监察机关的;介入侦查时没有提及这一工作内容,主要原因是同样适用刑事诉讼法中的强制措施,衔接是没有问题,检察机关当然可以审查强制措施是否合适、是否需要变更等。其四,介入效果事实上相当。检察介入调查是处于监察审理期间,此时书面意见中提出补证意见或需要研究和说明的问题等,也许本身并不直接包含要求监察机关注意规范执法或纠正违法等内容,但即使是补证的意见也意味着对此前相关行为的否定及规范后续取证行为的建议,只是监督性更弱。相对于介入侦查,这种机制下的意见虽缺少明确的强制效力,但监察机关仍应慎重对待。检察机关在商请下提出的一些书面意见,本身就非常正式,甚至还要经过检察长的批准。相对于监察机关,检察机关更熟悉庭审对专业知识、诉讼技巧等方面的要求,意见具有相当的针对性和实践性;不仅如此,在后续的审查起诉程序中,检察机关享有“制约”的权力,可能会对监察机关移送的案件作出退回补充调查、排除有关证据、甚至作出不起诉的决定,这都将在不同程度上影响监察机关对其意见的反应。

至此,“监督侦查活动是否合法”可能是两种介入机制在制度功能上最明显的差异。结合监察体制改革及《人民检察院刑事诉讼规则》规定,笔者认为此处的“监督侦查活动是否合法”可能有两种意思。第一种可能是对检察介入侦查的总结。根据《人民检察院组织法》中“对于公安机关的侦查活动是否合法,实行监督”或“对诉讼活动实行法律监督”的规定,此处的“监督侦查活动是否合法”可能是检察机关职权的体现,也即检察介入侦查的各种活动都是监督侦查的表现,只是在此单独予以点明。第二种可能是与其之前的活动区分,是单独的一项活动。前面的提出意见与此处的“监督侦查活动是否合法”不是同一内容,前面的内容不具有监督性质。此时该“监督”具有以下特点:其一,监督侦查是介入侦查的一项单独目的或任务,是在介入侦查、参加讨论基础上与提出意见相区分的一项活动。相对于介入后的其他诸多内容事实上主要是配合、协助侦查,这里的“监督侦查活动是否合法”实质是与侦查机关制约关系的体现,是检察机关监督侦查职权的一部分,具有监督性无疑。不过,这里的监督侦查可能并非在每一次介入中都会单独表现为一项检察活动,只有在发现违法侦查下才以口头或书面形式提出纠正违法意见、对一类问题的检察建议、构成犯罪的移送追究刑事责任等形式表现。其二,监督侦查下,检察机关对涉嫌的违法事实具有调查核实权。虽然检察机关作出的决定具有程序性,但考虑到国家权力行使的审慎性和检察权威,检察机关应当对有关违法事实进行确认才能提出监督的具体意见。当然,有的违法现象较为突出,检察机关通过审阅材料就可以认定。其三,监督侦查目的下,检察机关提出监督意见一般具有约束侦查机关的效力,侦查机关应当予以回应,否则检察机关可以督促回复、向上一级检察院报告等。如此,介入侦查下的监督侦查事实上并不是检察机关需要单独进行的一项重大活动,而是与配合协作侦查同时交融进行的,大多可能只是在提出意见的表述上有差异,如针对非法取证,引导配合侦查下可能提出“这种供述在庭审中证明力不高,需要找到一些关键性细节对应”的意见,而监督侦查下可能提出“这种证据是非法的,你们要及时纠正”的意见。

可见,“监督侦查活动是否合法”也没有成为两种机制的根本性差异。如果这种监督属于第一种情况,则两种介入机制的内容基本相同,只是介入监察调查没有“明确”监督而已。如果这种监督属于第二种情形,则并非每次介入过程中都存在监督活动;即使存在监督,也由于不少可以直接认定,与配合活动基本类似。也即,这种单独的监督活动与配合活动无论从介入内容上还是提出意见上几乎没有实质性差别。

(三)类比视角下检察介入调查应该具有监督性

检察介入活动主要包括检察人员阅卷、听取情况介绍等了解案情的过程和提出意见建议等。相比介入调查明确在审理阶段,介入侦查的时间较为灵活,从而介入后了解案情的方式也更多,如参与现场勘查等,但也仅限于此。至于提出意见建议,可能会因“监督”是否存在而有些许差别,如监督的直接性或间接性、监督性的强弱等,但针对违法侦查的“纠正意见”,与针对违法调查下的非法证据提出补充收集的意见,就是监督与配合的差异吗?如前文所述,除了概念或用词上的差异,两种机制并无太大区别,以配合为目的的检察介入调查也内含监督。

无视检察介入调查的监督性,不仅两种相似机制对比下无法自圆其说,更可能会导致一些消极影响。其一,监察程序法治可能被无视。检察介入侦查的监督性可以督促公安机关依法侦查,维护程序法制。检察介入调查也应如此。在当前监察调查程序总体较为封闭的情况下,监察人员的违法调查现象并不容易被揭露。在监察改革理论与法律框架之外,检察机关可以在监察机关商请介入下一窥监察权力运行的部分面貌,无论从监察程序比例原则下的正当性要求看还是有关监察权力的法定性要求看,检察机关对监察机关可能存在的滥用权力行为、侵害被调查人权利行为等都应当予以纠正,而不仅仅只是提出“意见”、完全有待于对方认可,否则监察法的程序性规范将难以得到严格的遵守。其二,国家机关的权威受到削弱。作为国家的法律监督机关,检察介入侦查既是法律监督职能履行的需要,也有利于督促侦查机关依法侦查,增进权力行使的正当性,维护国家机关的权威。检察介入调查也应如此。对于介入调查时发现的监察机关违法问题,检察机关因没有监督权力,不能提出纠正意见,至多将有关线索移交监察机关自行处理。这种处理将检察机关定位于类似普通公民、组织,对监察机关职权行为只能以类似检举权利予以监督,降低了检察机关法律监督的宪法定位,削弱了检察权威。相对的是,如违法行为没有被提出或纠正,监察机关将给公众“拥有凌驾于法律之上的特权”的观感,与国家机关都应遵守宪法法律的宪法原则相悖。监察机关的权威在于权力行使的合法、准确和有效,在于反腐的高效;错误或违法不能得到及时纠正的监察机关只会产生“掩耳盗铃”式的权威,最终将反噬监察机关自身,这与监察体制改革的目的是相悖的。

三、监督缺陷:对监督监察机关形式的评析

监察体制改革一方面是加强对其他权力行使监督的需要,另一方面因自身形成集中统一、权威高效的监察权,也需要被“关进制度的笼子里”,不能例外。

作为监察机关职务犯罪调查的主要依据,《监察法》有专章对监察机关的监督作出明确规定,包括人大监督、民主监督、社会监督、舆论监督和内部监督;结合该法的其他部分,对监察机关的监督还包括党的监督和与司法机关的制约。不过,监督监察机关的几种形式总体上还有较多不足,在具体职务犯罪案件办理中更是无从着力。

(一)宏观视角下对公安司法机关监督的普遍性与特殊性

在人民代表大会制下,由权力机关产生的各国家机关都面临普遍的监督,对监察机关进行监督的几种形式并非其独有。与其类似的其他刑事办案机关既面临普遍监督,还有一些特殊监督。

以公安司法机关面临的普遍监督为例,从与权力机关关系看,检察院、法院由人大直接产生,公安机关负责人则在政府首长提名下由人大间接产生,都受人大监督。从内部关系看,检察机关内部上下级是领导关系,公安机关也是;法院上下之间是监督关系。也即,公安司法机关内部都存在各个层级的内部监督。至于民主监督、社会监督、舆论监督等,都是人民主权理念和人民代表大会制度下各机关必然面对的。至于党的领导,虽然刑事诉讼法没有直接规定,但从法理上讲,作为“根据宪法”制定的基本法律,必然遵循《宪法》中明确的“坚持党的领导”这一社会主义最本质的特征;从我国当前的司法实践看,坚持党的领导在公检法中也是客观存在的,不容置疑。至于与司法机关的制约,公检法三机关在案件办理中处于分工合作、互相配合、互相制约的关系,这是宪法和刑事诉讼法都明确规定的。

公安司法机关还面临特殊的监督。正因为公安司法机关权力行使涉及公众,乃至社会的重大利益,其刑事相关权力的行使还受到额外的监督,以防止可能的滥用。公安机关、审判机关被施加额外的监督,典型的是检察机关的法律监督。作为法律监督机关,检察机关也没有完全免于“谁来监督监督者”的质疑;在具体的案件办理中,检察机关受到人民监督员的监督、受到享有诸多诉讼权利的当事人对其权力行使的及时监督。不仅如此,刑事诉讼程序相对更为公开、更为理性,主张说理,关注控辩平衡与审判中立,由此不仅便利各诉讼参与人发挥监督作用,也有利于其他监督形式的开展,如民主监督、社会监督、舆论监督等。

因涉及公民的人身自由、生命财产等重大权益,公安司法机关在办理刑事案件时需要在普遍监督之外增加额外的监督;同理,办理职务犯罪调查的监察机关在普遍监督之外可能也需要额外的监督。

(二)微观视角下监督监察力不从心

从各个具体监督形式看,这些监督在职务犯罪处理的法定程序中要么无法实现监督,要么本身就存在较大缺陷,不足以对监察机关形成完备的监督。

1.对监察办案程序的外部监督缺少明确法律支撑

监察办案具有综合性,包括违纪违法与犯罪等多方面内容;与法院、检察院权力行使类似,我国也明确了监察权行使的独立性。由此,其他机关对监察机关具体办案的监督就需要明确的法律赋权,否则就有“干涉”之嫌。

首先是党对监察机关的监督。在我国,中国共产党是执政党,对社会主义现代化建设进行全面领导;在监察机关与党的纪律检查机关合署后,党对监察机关的领导和监督合一,也更为直接。不过,监察调查程序中仍然要适当区分党监督的方式。的确,党是领导一切的,但要抓住“始终坚持党总揽全局、协调各方的领导核心地位”这一关键,坚持“总揽不包揽、协调不取代”。现代国家治理需要进行权力分离和专业分工,我国显然也是如此。人民代表大会制下的国家权力行使细分为行政权授予政府、检察权授予检察机关、审判权授予法院、军事权授予军事机关等,人民代表大会只保留了立法权和对由其产生的国家机关的监督权。党的领导贯穿于分离的权力中,但又都统一于中央的集中领导。在国家机关权力分离的状态下,党的“领导”主要通过“把方向、谋大局、定政策、促改革”实现;党在凝聚人民意志的基础上形成自己的意志,通过各级各类立法主体予以法律化、制度化,从而真正实现依法治国。由于职务犯罪及其他职务违法行为形成的腐败态势,已经成为关系执政党和国家生死存亡的重大政治问题,对职务犯罪的惩治就不仅是法律问题,也是政治问题;在治理腐败的过程中,党应从政治高度构建法律框架、组织机构与体制机制,形成打击犯罪合力,如当前正在构建的“不敢腐、不能腐和不想腐”、以《监察法》为中心的反腐法律体系等。在具体的职务犯罪刑事程序中,《宪法》和《监察法》在明确监察机关依法独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人干涉的同时,又规定了监察机关与审判机关、检察机关和执法部门的相互配合、互相制约。党与监察机关显然不是配合与制约的关系。《监察法》在总则中明确了监察机关要坚持党的领导,并以党的方针作为自己的指导思想。笔者认为,这主要是对党的领导地位的确认,对监察工作思想的重申。考虑到我国法律直接体现党的意志、监察机关与纪律检查机关的合署办公、监察机关领导及人员接受党的直接领导且大多都是党的成员等因素,只要监察机关依法办案,党的领导也不需要直接体现在具体的案件办理中;即使有部分大要案,需要依法报党的有关机构审批,这仍然是依法定监察程序办案的组成部分,既不具有普遍性,也不是党从程序外进行的监督。至于监察机关是否依法办案,从目前监察法、刑事诉讼法的规定看,检察机关与审判机关作为刑事程序的后手,也是司法裁判者,有判断的权力;作为党领导下的司法机关,党应当放心其对司法权的依法独立行使,这应是“实现统一领导与简政放权相结合,优化坚持和加强党的领导的方式方法”,也是“提供坚持和加强党的领导的制度保障”。

其次是人民代表大会对监察机关的监督。根据《宪法》的规定,监察机关由同级人民代表大会产生,对其负责,受其监督,目前主要体现为人民代表大会对监察机关工作的监督和对其主要领导人员的任免。根据《监察法》,各级人大常委会的监督主要体现为通过听取和审议本级监察机关的专项工作报告、组织执法检查两种形式;至于类似政府、检察机关、审判机关向本级人民代表大会直接作工作报告的形式,由于不少监察调查涉及国家安全和国家利益,保密要求高,可能并不适合直接公开,目前并没有建立这种形式。可见,相比人民代表大会对检察机关、审判机关的监督,人民代表大会对监察机关监督的形式更少;在人民代表大会直接监督检察机关、审判机关具体办案都不是很合适的情况下,人民代表大会直接监督监察机关办案的可能性也将更小。更为重要的是,与监督检察机关、审判机关的具体办案一样,人民代表大会直接对监察机关的个案监督也不具科学性、合法性。从科学性视角看,监察权无论是针对违法还是犯罪行为,都是运用、执行法律的行为,监察人员需要且应当经过严格的法律运用训练才能胜任,这也是我国要推行监察官制度的重要原因;人民代表大会主要是在宪法地位和政治权威上高于监察机关,并不代表其法律能力上的优越性而具有监督个案的科学性。从合法性视角看,根据《各级人民代表大会常务委员会监督法》的规定,人大常委会监督由其产生国家机关的形式包括听取报告、法律检查、规范性文件审查、询问和质询、特定问题调查等,在具体个案监督上可能涉及的是质询和特定问题的调查。质询主要是人大常委会组成人员针对议案、报告的相关内容或其他内容进行的,一般不会涉及具体的司法个案;即使部分人员提及个案,由于这种质询是集体进行、公开进行,并非是个别代表私人、私下进行,也只能要求司法机关答复,不能也不应直接替代司法机关作出决定,在具体办案程序中也无从置喙。特定问题的调查是针对人大常委会职权范围内的事项进行的;根据《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定,人民代表大会及其常委会对涉及司法机关的事项只有对其相关人员的任免权和听取审查其工作报告的权力,不能也不应该就具体案件进行调查。

最后是对监察机关的民主监督、社会监督与舆论监督。随着我国民主法治建设的开展与深入,包括各民主党派、社会组织和个人的法律意识增强,对国家权力行使的监督意识也在增强,从而事实上形成了对包括监察机关在内的国家机关予以监督的氛围;特别是当前网络社会与信息社会叠加的状态下,各种声音与意见都能得到传播,甚至在一定程度上形成了舆论干预办案的问题。总体来说,这种监督是《宪法》规定的公民批评建议权的组成部分,必须依照法律的规定进行,且不应达到干扰监察、司法的程度,这是监察权、检察权、审判权依法独立行使的重要内容;从刑事案件办理的具体程序规范和实体规范看,这些监督都没有、也不应有直接进入个案办理的空间。实践中,相关监督主体可能无法掌握案件的准确情况,甚至部分案件或案件的部分内容还涉及不公开问题,伴随网络舆情的沉默螺旋效应、群体极化效应和暴力倾向,这些监督很多时候事实上加大了国家机关的办案压力,但却并不可靠、更不理性。作为一种民意的表达,这三种监督是必要的,也是允许的;但作为对正在办理案件的具体监督,不仅是难以实现的,甚至是危险的。

2.对监察办案程序的内部监督不足以规范监察权行使

在监察机关查办职务犯罪案件中,内部监督主要体现为程序性的上下级监察机关之间的监督和与法院、检察院之间的配合制约。

关于监察机关内部的层级监督。在刑事诉讼程序中,侦查的重要决定一般由县级公安机关负责人决定,且侦查权并没有被要求“依法独立行使”;法检的权力在“依法独立行使”原则下,一般都由本院行使,较少需要上一级机关批准,而且检察官、法官也可以依法独立行使部分权力。相对的是,监察权的集中行使是职务犯罪案件办理的重要特点。“依法独立行使”的监察权,其中的具体监察人员几乎没有“依法独立”作出决定的权力,甚至监察机关不少决定的作出还需要上一级机关的批准,如留置、从宽处罚的建议等。毫无疑问的是,在严格的层级监督下,普通的监察人员和层级较低的监察机关在行使有关权力时将受到较多的约束,但作为整体的监察机关或较高层级监察机关存在违法行使权力时,如何保证能及时被发现、公正处理?严格的内部层级监督下,权力行使的保障与平衡将主要基于监察机关自身的权威,是从内省主体的假设出发来塑造主体,通过对监察机关的“贤人”假定来保障法律运用的妥当性,很容易被主体自身的力量关系扭曲。在我国科层制传统下,首长负责制的监察机关整体意志将可能很大程度上受到个别领导的影响,而且这种影响还易于受到组织意志“庇护”而被掩盖。因此,内部监督不足以保障权力规范运行。

关于与司法机关的制约。我国监检之间是配合制约关系,这是宪法和监察法都明确规定的。在以审判为中心的刑事诉讼制度下,作为唯一的公诉案件起诉机关,检察机关可以通过事后的审查来制约监察调查,但这种制约存在多方面问题。其一是制约滞后。相对于检察机关近年来追求的同步监督、及时监督的趋势或现象,这种只能在审查起诉阶段才可以对监察调查阶段进行的制约,既没能及时制止违法的调查行为,又没能及时保护被调查人的相关权利。其二是制约片面。监察机关移送检察机关审查起诉的案件只限于其“认为犯罪事实清楚,证据确实、充分的”,是监察机关自向证明下的意见;在监察机关对涉嫌犯罪案件的处置没有裁量权的情况下,如果其认定错误,将是对检察机关追诉权的侵犯。从监察机关运用“四种形态”处理情况看,2021—2022年以“第四种形态”分别处理了7.4万人次(3.5%)、6.4万人次(3.5%);考虑到严重违纪涉嫌违法的处理包括政务处分和移送审查起诉,也即绝大部分监察机关处理的案件,即使可能涉嫌犯罪而被政务处分了,检察机关连事后监督的机会也没有。其三是忽视程序公正。即使事后审查可以在一定程度上倒逼监察调查严格依法进行,但在调查程序甚至刑事诉讼程序总体上重视结果而忽视程序的情况下,缺乏外部的监督,调查中的程序违法可能难以得到应有的重视。其四是可能影响实体公正。由于程序违法没有得到应有的重视,已然不多的程序性权利可能也难以保障。程序不公一方面会影响最终结果的接受度,另一方面也可能直接导致实体不公,如有证据灭失、人员串供等风险。

四、理论反思:检察介入调查的监督目的

检察介入调查机制没有直接规定在法律中,但其仍应是监检互相配合、互相制约原则和检察机关法律监督机关定位的体现。

(一)检察介入调查的监督必要性

认为检察介入调查不具有监督性,除了监察体制改革的政策、监察法的有关规定外,还包括一些监督难题,如与介入侦查相比,被监督对象非实质意义上的单一主体,可能导致监督停留在表面;调查程序具有闭合性、调查逻辑具有自我演绎等特点。毫无疑问的是,我国监察体制改革具有面临严峻腐败形势的背景,当前的具体监察制度设计应该具有阶段性特征,未来进行一定程度的修改完善是必然的趋势。由此,对当前的一些理论、制度或实践应有更为客观的辨析,以免妨碍监察制度的未来完善。

首先,监察机关兼具政治属性与法律属性,监察权的规范行使应强调其法律属性。国家监察体制改革是重大的政治性改革,监察机关具有强烈的政治属性,这不仅体现在前述有关监察改革的权威解释,更有纪监合署等因素。值得注意的是,监察体制改革的政治属性,并不能直接推导出监察机关、监察权的政治属性是其唯一属性或主要属性。在党的全面领导下,所有的国家机关,包括检察机关都有政治属性,而且政治属性应该是它们的根本属性;在这一语境下,“监察委员会本质上是党的工作机构”的论点具有合理性。然而,监察机关首先是作为国家机构的形式明确规定在宪法中的,是人民代表大会制下行使监察权的专责机关;监察机关通过依法对公职人员的监察、对职务违法和职务犯罪的调查以及对相关人员的处分,开展廉政建设和反腐工作,以维护宪法和法律的尊严。监察机关的产生、其权力运作的依据、手段和目的都在法律规范授权之下,法律属性是监察机关的首要属性。在全面依法治国的当下,对监察机关及其权力行使的顶层设计强调其法律性而不是其政治属性,有利于借鉴成熟的法律规制经验,也可以防止监察权脱离法治轨道。

其次,监察权运行具有合法的制度保障,但仍应不断致力于正当性的完善。反对检察机关对监察调查的监督可以从当前的一些制度中予以演绎,如,检察机关的法律监督地位没有在《监察法》中确立;类似逮捕的留置措施,也主要是通过严格的内部层级监督而不是由检察机关来审查批准;监察机关的调查过程是封闭的,检察机关并没有介入的具体制度路径。的确,上述制度都明确规定在相关法律中。不过,监察调查中权力过于集中、权利设置不足形成的权力制约与权利保障的严重失衡,无论对处理的程序公正还是实体公正都可能产生严重影响;基于严峻的腐败形势而进行的监察体制改革,不少规定具有针对性和阶段性特点,平衡监察调查中的权利保障与权力制约、一般性与特殊性可能是当下及未来最为紧迫的任务。

最后,监察权运行的特点限制了对其的监督,但客观需求要求加强对其监督。我国职务犯罪监察调查程序形成的以有效反腐为导向,通过专责机构的建立、管辖上的主导、内部层级监督的强化与强制性措施的放宽适用等实现了权力集中统一行使,以限制被调查人防御性权利、不允许律师帮助、不提供司法救济等方式限制了被调查人可能对程序运行的干扰;同时,监察机关又非常重视与外界的执法合作。如此,监察机关具有发现案件真实的诸多权力与便利,职务犯罪的实体公正总体是有保障的,监察程序的封闭具有一定的合理性,检察机关介入监督的困难显而易见,而必要性似乎微乎其微。不仅如此,监察机关有较高的政治地位,且也高于同样被介入的侦查机关,检察机关监督监察机关的难度可想而知。不过,从前文对监察机关监督的分析中可以看出,当前的诸多监督不足以在具体案件办理中实现对权力必要的制约与权利适当的保护;监察机关反腐成就的取得主要体现在反腐案件处理的实体公正,但监察调查程序的公正及被调查人程序权利的保障不应被忽视,否则可能会反噬案件的实体公正。当前检察机关介入监察调查主要通过监察机关“商请”的方式,且有介入比例过高的声音,从不同程度上说明这种介入,特别是由检察机关提供法律上的“帮助”是切实需要的;这一过程中,及时制止违法的调查行为,以免影响案件质量导致后续的审查起诉被退回、被不起诉,甚至审判中对被告人的无罪释放,监察实践同样具有监督的客观需求。

(二)检察介入调查的监督可能性

监检衔接实践需要下建立的检察介入调查,虽没有检察监督监察之名,但为监督提供了现实可能。

首先,检察监督的理论仍然具有合理性。在监察体制改革及《监察法》中存在不少过度强调监察机关的政治属性等理论,成为检察介入调查进行监督的主要障碍,但这种理论并没有明确而坚定的制度支持。如果说在监察改革试点期间,因检察机关权力的较大变动而导致对其法律监督地位的怀疑,由此否定检察机关监督监察机关,但《宪法》对检察机关定位的重申具有“一槌定音”的效果,这种质疑也被“釜底抽薪”。从政治理论视角看,作为人民代表大会制度下的“一府一委两院”,人民代表大会授权检察机关进行法律监督,并没有为监察机关提供例外;区别于司法机关、行政机关,监察机关也没有获得免于检察机关法律监督的必然正当性。从检察机关作为专门的法律监督机关的权力框架看,在国家权力分工的情况下,对人民代表大会立法权外的其他权力进行专门监督的必要性仍然成立。

其次,检察监督监察仍然存在一定的制度基础。检察机关对职务犯罪监察调查的监督具有多层次的制度保障。从宪法层次看,检察机关的法律监督地位仍然明确规定在《宪法》中,《监察法》作为《宪法》的下位法具有实施检察监督的必要性。从基本法律层次看,与侦检关系的法律规范相同,《监察法》明确案件办理中的监检关系也是配合制约,如此,侦检关系中存在的监督性延伸适用于监检关系具有一定的合理性;从刑事诉讼法的一些规定看,检察机关事实上在审查起诉阶段对监察机关移送的案件进行了与侦查案件类似的审查,这种审查对侦查机关是事后监督,对监察机关也应是一种事后监督。从规范性文件确立的介入机制的内容看,检察机关对监察机关职务犯罪监察调查的介入与对公安机关侦查的介入具有高度相似性,明面上介入职务犯罪监察调查没有监督目的,但在检察官审核材料后提出的有关证据事实、案件定性与法律适用的书面意见,内容具有相似性、效果具有相当性,只是在是否具有直接否定性评价上具有表述差异。

再次,当前的介入机制避免了监督的诸多难题。监察机关是专责反腐的国家机关,纪监合署下对违纪违法与犯罪行为都行使监察权,为此,由检察机关对监察调查进行全面监督,不仅监察体制改革前不存在,在政治上也不合理。但当前的介入机制避开了这些问题,如介入的案件仅限于重大疑难复杂的职务犯罪案件;介入的阶段只在案件调查结束、进入案件审理时,案件是否涉嫌犯罪已然明了;介入的启动只由监察机关商请,避免检察机关主动直接介入可能会涉及其他非犯罪案件等,避免了违纪违法案件进入监督的可能性。

最后,介入实践的完善也为监督提供了可能。正如前文所述,对介入工作产生实质性影响的主要是工作的方式方法与内容。有实务人士对这方面作了归纳,包括听取案件与证据的介绍、查阅文书与材料、调看同步录音录像以及其他必要的工作方式,大大突破了《衔接办法》中规定的审查材料的形式;在此基础上,检察机关可以对下列问题提出意见:证据材料的进一步补充、固定和完善,案件事实和性质认定、法律适用以及涉案财物处理等,非法证据和瑕疵证据的应对,案件管辖问题,监察文书是否齐全、卷宗材料是否齐备等;一些地方还对是否存在自首、立功、漏罪和漏犯等问题提出意见和建议。这些介入工作方式、提出意见的内容等与检察机关提前介入侦查并没有太大的差异,甚至其中“对审查发现的非法证据提出依法排除或者重新收集的意见,对瑕疵证据提出完善补正的意见”,具有较为典型的监督活动的内涵。

结语

否定检察机关对监察调查监督的主张,主要是考虑到这项改革的政治属性及监察范围的复杂性、综合性,但从整个宪法体制及刑事案件办理程序视角看,检察机关的法律监督仍应具有全面性,包括对监察机关职务犯罪调查活动的监督,无论是与检察机关介入公安机关侦查对比,还是考虑到监察监督的诸多缺陷下、检察监督理论与监察实践中可以得到不同程度的支持。不仅如此,明确肯定检察机关介入职务犯罪调查的监督性具有非常积极的价值,如,符合检察机关的法律监督机关定位、顺应了权力制约与权利保障的理念;有利于弥补监察体制改革下检察监督的缺陷,丰富检察职能;有利于监察权行使的正当性完善,推动监察制度和监察理论的发展。

2021年,《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》从提升法律监督质效的角度提出,“完善监察机关商请检察机关派员提前介入办理职务犯罪案件工作机制”。毫无疑问,无论是否有意,执政党的政策文件已经明确了检察机关介入职务犯罪监察调查是其进行法律监督的一部分。明确检察机关介入职务犯罪监察调查的监督性,目前应该是万事俱备、只欠法律“认可”。

 

陈海锋(法学博士,上海社会科学院法学研究所副研究员)

来源:《法学家》2024年第3期“视点”栏目。

因篇幅较长,已略去原文注释。

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