戴长征:全球治理中全球化与逆全球化的较量

选择字号:   本文共阅读 5057 次 更新时间:2024-01-08 00:14

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戴长征  

引子

近年来,特朗普当选美国总统、英国脱欧、民粹主义泛起,在全球范围内合流形成了逆全球化和反全球化思潮。同时,全球性生产、市场、信息和劳动的加速流动、科学技术的新发展,以及以中国为代表的新兴经济体力量的增强,推动着全球化向更深层次发展。全球治理的未来,取决于这两种力量之间的此消彼长。中国提出“共商共建共享”为推动全球治理提供了“中国方案”。这一方案及其实现形式“一带一路”倡议的推进和落实表明,治理赤字、信任赤字、和平赤字和发展赤字问题的解决,是完全有可能的。

自唐纳德·特朗普2016年当选美国总统以来,逆全球化便成为各国高度关注的问题。此外,在昔日全球化发展的“优等生”——欧洲地区,由于英国脱欧、难民危机、经济发展停滞、主权债务危机等影响,以某些右翼政党为代表的逆全球化思潮也愈演愈烈。叠加新冠肺炎疫情对国际社会造成的影响,国际局面日益复杂。

与此同时,尽管面临各种困难和挑战,中国等新兴经济体总体上仍在蓬勃发展,并且进一步带动了全球政治、经济、文化乃至生态环境等各领域的制度和“游戏规则”的转变。一方面,大国博弈全面加剧,国际秩序面临着深刻变革,各种挑战不断涌现,国际关系的发展面临着前所未有的不确定性。另一方面,新的进步性变革因素,如科学技术的新发展、以中国为代表的发展中国家对西方发达国家的奋力赶超、经济全球化的加速推进等,也越来越凸显其重要性,成为维护世界政治稳定的重要因素。正是在这一大变革时代背景之下,我国作出了“百年未有之大变局”的重要战略判断。未来的发展取决于全球化与逆全球化力量之间的博弈,尽管全球化代表人类社会的发展方向,但单边主义、利己主义、霸权主义等逆全球化力量不会自动退出历史舞台。因而,妥善推进全球化发展,克服全球化进程中的种种弊端,就成为世界各国共同面对的重要课题。

全球治理现状

“治理赤字”问题的提出

从理论上讲,全球化从来不是一个单一维度的过程,其影响也不完全是正面的。20世纪90年代中期便有学者指出,在国与国之间相互依赖不断增长,国家之间的共同利益日益凸显,科技发展推动世界一体化市场加速形成的背景下,大规模杀伤性武器的进一步研发投入、军备竞赛加剧、相对贫困现象愈演愈烈等问题便阻碍了全球化进程。

与此同时,人们并没有为解决上述问题寻找到行之有效的方案。2010年联合国经济和社会事务部《2010年世界经济与社会概览:重探全球发展之路》报告进一步指出,2008—2009年席卷全球的金融危机暴露了金融市场运作的体制性失效和经济决策的核心缺陷,同时粮食、燃料、气候等多重危机接踵而至,也暴露了全球治理机制在应对这些挑战方面存在的缺陷。但是时至今日,国际社会仍未探寻到对这些问题的有效解决之策,“治理赤字”问题变得越来越引人关注。在当前世界上,“世界经济增长需要新动力,发展需要更加普惠平衡,贫富差距鸿沟有待弥合……和平赤字、发展赤字、治理赤字是摆在全人类面前的严峻挑战”。“治理赤字”一方面表明现有国际制度或规则并没有达到预期目标,另一方面则意味着“民主赤字”,即非西方国家代表性和发言权的缺失导致了这些制度或规则的低效或失败。这背后隐含的问题是不同国家在治理理念、治理偏好方面的巨大差异,即西方和非西方国家在围绕现有全球治理方式、治理制度、治理目标等问题上还存在相当大的分歧。

“非中性”的全球治理规则

当前全球治理主要依赖于西方国家制定并主导的各种规则。但是这些规则具有非中性特点,也就是说同一种制度对于不同的人而言其含义是不同的,而那些从既定的制度当中,或者可能从未来的某种制度安排当中获益的个人或集团会极力争取或维护对他们有利的制度安排。

不可否认,同任何治理一样,全球治理需要规则和制度的约束,规则和制度在推动全球治理发展方面也确实起到了重要作用。但是,即使西方学者也承认,治理规则需要依赖于主体间意义而存在,或者说只有当它被绝大多数人所接受的时候才能发挥作用。很明显,非中性的规则很难推动西方和非西方国家之间达成共识。这种非中性导致的一个后果,就是在全球治理实践中,所遵循的不同机制给不同国家或国际集团带来的实际收益或损失情况是不同的。在西方发达国家在全球治理体系中占绝对垄断地位的时代,这种非中性尽管也一直存在,但并没有像现今这样突出。不过当越来越多的非西方国家进入全球治理体系时,治理规则的非中性问题就会更加凸显。同时,非西方传统中的行为体也会将自身实践经验带入现有治理体系,从而动摇以工具理性为主导的治理模式。

因而,治理赤字背后的基本原因是“规则之后”,就是说全球治理理念、原则和方式已经不能适应全球化迅速发展和全球性问题大量涌现的现实,发达国家所供应的规则远远落后于现实需求。同时,受到历史和现实因素影响,非西方国家在规则供应方面仍然处于边缘化位置,不仅在规则制定方面缺乏话语权,而且在现有各种规则和制度中也处于不利地位。例如,在世界银行、国际货币基金组织等全球经济治理机构当中,非西方国家的话语权明显低于西方国家,完全不能反映出非西方国家对世界经济增长贡献日益增大、在世界经济中所占比重日益提高的现实。

这些制度的组织结构、人员安排、主要职能等大体上也是按照西方国家(特别是美国)的设想所构成的,非西方国家事实上在这些制度中处于不利地位。有研究显示,世界银行对各国的贷款显著地受到美国利益的影响,而国际货币基金组织对其他国家的贷款条件也因为这些国家同美国的关系不同而有多寡之别。

疫情中的“强权”

国际规则、制度和程序的建立固然是基于利益和权利的分配,但是这种利益和权利的分配必须是相对均衡和公平的,并且是随着形势的发展能够不断得到改进的,是向着更加包容、开放和平等的方向发展的。如果国际规则、制度和程序被游戏中的强者把控,被用于无限扩大和维护强者的利益,那么最终将导致这套规则、制度和程序的危机,并极有可能导致其废弛,WTO的境遇就是一个鲜活的例子。

最新的案例体现在全球疫情的治理问题上。作为全球性公共卫生应对协调机构的世界卫生组织,仅仅因为基于各国在抗击疫情中的不同表现,而对这些国家有所赞扬和批评,便引来美国这一超级大国的不满和抵制,甚至威胁要退出这一国际合作组织。美国政府这一对待国际制度和程序的“顺我者昌、逆我者亡”“唯我独尊”的态度和行为,不但损害国际社会在疫情治理中迫切需要的团结和协作,其得到的最终结果也只能是损人不利己。病毒不分种族、不分国界,是对全人类的威胁。如果在这一威胁到世界所有国家和人民的疫情面前,都要实现本国“优先”,表现得高人一等,甚至是委过于人、嫁祸他人,那就不仅是自大,而且是愚蠢。

 

西方国家内部逆全球化思潮涌现

 

美国国内逆全球化力量增强

近年来泛起的逆全球化浪潮表明,当某些西方国家发现即使是非中性的治理规则和制度也无法充分满足其要求时,采取单边主义行动,通过损害国际共同体的“公义”来维护自身“私利”便成为了更好的选择。逆全球化来自于民粹主义的回潮,而民粹主义回潮又同全球化不均衡发展和全球治理的失效紧密相关。

事实上,现有治理规则和制度的非中性不仅反映在国家间关系中,也充分反映在某些国家国内社会经济发展方面,从而导致这些国家内部出现了大批全球化的“失意者”,他们同那些全球化的受益者同时存在,进而造成其国内社会分裂和政治极化现象。例如,全球化的意义对于美国华尔街的精英和五大湖区“铁锈地带”的工人而言根本不同,前者从全球化中获得了丰厚的回报,因而成为全球化的支持者,而后者则由于全球化所带动的产业转移而失业,因而成为全球化的激烈反对者。特朗普的当选表明,在美国国内,全球化和逆全球化力量之间的较量相当激烈。尽管特朗普的最后胜出具有某种偶然性,但逆全球化力量不断增大是美国国内某些问题长期得不到解决的必然结果,而这也势必会在2020年的总统大选中进一步表现出来。

欧洲国家的“尴尬”境地

欧洲国家由于饱受经济发展迟缓、主权债务危机、难民危机、文化分裂等问题困扰,其逆全球化思潮也在进一步发酵。相比于美国,欧洲国家的境地显得更加“尴尬”。这些国家一方面对“美国优先”政策多有不满,因为美国的政策事实上正在损害欧洲国家利益,但另一方面受意识形态等因素影响,又不愿意接受中国等新兴经济体发展壮大的现实,更不愿意这些非西方国家取代它们在世界政治经济中的现有地位。

一些西方国家的矛盾心态也表现在应对新冠肺炎疫情危机上。一方面,这些西方国家对于美国在此次新冠肺炎疫情中的自私行为和国际合作上的无所作为非常不满。甚至在西方“七国集团”会议上特朗普提出要“调查”世界卫生组织时,在态度上不予响应,在行动上加以抵制。另一方面,由于中国政府采取了最坚决、最严格、最彻底的防控举措,从而迅速遏制了疫情的扩大,表现出强大的制度优势和行动能力,极大冲击了这些国家的心理底线。又由于这些国家在相当程度上仰赖中国的防控物质、医疗用品和设备的供应,甚至期望得到更多的医疗援助与合作。在上述种种作用力面前,一些西方国家表现得愈发矛盾和犹疑。如果追随美国,将什么也得不到,甚至会错失通过国际合作取得抗疫胜利的良机。如果积极与中国合作,推动建立国际疫情治理的共同阵线,又惧怕进一步提升中国参与全球治理的影响力和主导权。事实上,对于这些国家来说,抛弃意识形态偏见,勇敢面对现实,并与中国等国际社会健康力量真诚合作,携手并肩,共同应对疫情防控的严峻局面,才是唯一正确的选择。

中国将成为全球化的有力捍卫者

未来全球化发展方向取决于全球化和逆全球化力量之间的博弈。当然可以预见,作为人类历史的发展趋势,全球化力量最终会战胜逆全球化力量,但逆全球化力量的强大仍然会对全球化进程造成阻碍。因而应通过完善全球治理机制进一步克服全球化的各种负面影响,增强全球化的凝聚力,从而为全球化赢得更多国家支持,以便有效对冲逆全球化力量的壮大,促进全球化朝着更加均衡、普惠、共赢的方向发展。

推动全球治理变革的首要任务是创新治理理念。随着非西方国家不断进入全球治理体系,这些国家也必然将迎来治理理念的多元化,将自身的历史文化传统和对世界秩序的理解带入到全球治理当中,从而动摇西方治理理念的霸权地位。

主体间观念是维持全球秩序的首要因素,它决定了人们感知、看待和理解各种事物得以安排的方式,并且包含了关于世界政治的运作方式的心理状态、信念体系和共享观念等内容。也就是说,只有当非西方国家将自身的背景知识转变成世界各国所共享的主体间治理理念时,这种治理理念才能成为推动全球治理变革的社会力量。

正是在这一背景之下,中国提出以“共商共建共享”为核心的全球治理理念。它反映了治理中所蕴含的关系性,也就是说治理在本质上是治理主体之间的一种关系模式,它只能存在于主体间关系当中。它并不排斥规则治理,但也认为需要通过协商的过程来维持治理主体之间关系的和谐。规则治理可以帮助治理主体塑造共同预期,推动制度性合作,维持秩序并且使治理制度更加有效运行。关系治理则将治理看作是动态达成协议的过程,它的基础是国际间的协商和谈判,而不是一方对另一方施加控制,或强迫另一方接受以自我利益为中心的规则。在中国看来,国与国之间不论大小、贫富或强弱,都是国际社会的平等成员,因此都应当平等参与决策。全球治理的规则制定不能由少数国家所垄断,治理成果也不能被少数国家所独占。要破解“治理赤字”,就要坚持全球事务由各国人民商量着办,推动治理规则民主化。

“一带一路”倡议是“共商共建共享”理念在实践中的具体体现,它倡导“世界的命运必须由各国人民共同掌握,世界上的事情应该由各国政府和人民共同商量来办”。在践行“一带一路”倡议时,中国不谋求把自己的发展模式、发展道路、发展计划和发展战略强加于别国,而是将本国政策同他国政策相对接,尊重各国现有的发展计划和政策,实现共同发展、共同繁荣。因此,尽管“一带一路”是中国提出的发展倡议,但不是以中国为主导,中国也不寻求通过“一带一路”建立“势力范围”或扩大地缘政治影响力。“一带一路”秉持开放包容原则,既强调同各种已有的发展倡议相对接,而不是“另起炉灶”,又对所有愿意参与的国家敞开大门,不为合作预设任何先决条件。在建设“一带一路”进程中,各个国家都有平等的话语权,无论大国或小国,都在涉及自身利益的问题上拥有充分自主权。从本质上讲,“一带一路”倡导的合作是次区域合作与区域协调发展问题的结合,关注在合作过程中合作主体的协调性和互利性,体现了国家间的共生而非排斥关系。

同时,“一带一路”也不谋求取代现有治理制度,而是寄望于同各种现有制度加强合作、优势互补。正是基于这种理念,自提出“一带一路”倡议六年多以来,中国已经同136个国家和30个国际组织签署了195份政府间合作协议。对此,联合国秘书长古特雷斯表示,“一带一路”可以帮助发展中国家实现可持续发展目标,同时世界也将从一个快速发展的“一带一路”中获益,因为这一倡议可以推动“能够产生包容的、可持续的和持久的社会和环境收益的经济增长”。当前,中国正在努力推动“一带一路”向各领域延伸,如提出了“冰上丝绸之路”等,这对于推动全球治理全方位均衡发展是很有帮助的。

当然,未来的全球治理并不能排斥西方发达国家所发挥的作用,而是需要发达国家和发展中国家责任共担、收益共享。同时,发达国家也应当在应对气候变化、难民危机、贫富差距扩大等问题上积极承担而非推卸责任。只有发达国家和发展中国家在“共商共建共享”原则下承担责任、履行义务、相互协商、共同参与,才能顺应全球治理体系变革的内在要求,推动全球化力量的健康发展,克服逆全球化思潮带来的消极影响,在百年未有之大变局时代维护国际关系中的公平与正义。

事实将证明,中国在“一带一路”倡议中所树立的“共商共建共享”原则,所提出的构建人类命运共同体的高远理想,是逆全球化的一副解药。当前,新冠肺炎疫情仍然在全球范围内蔓延,严重威胁着各个国家人民的生命和健康安全。这也从侧面说明,全球范围内已形成了你中有我、我中有你的利益共同体、责任共同体,也呼唤着治理共同体。全球治理只有在“人类命运共同体”意识的引领下,达成战略合作、采取共同行动,才能取得切实的成效。就全球化和全球治理的未来而言,国际社会是否能够积极合作起来,共同取得抗击疫情的胜利,将对其产生深远影响。

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