苏长和，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、院长。

摘要：随着20世纪80年代相互承认的主权国际体系的定型，国际关系发展进入全面国际关系时代，由此带来超大规模国际关系政治系统的治理问题，这是国际关系发展历史和逻辑的结果。中国提出的全球治理倡议展现了改进与塑造国际关系的意愿和行动。作者在中国自主的政治学、国际关系学和外交学知识体系框架下，主要通过国内政治—国际关系分析法，全面比较了人类命运共同体的全球治理方案和新自由主义全球治理方案的优劣，并在总结过去十几年全球治理增量改进的制度性成果基础上，从国内政治—国际关系的内在运行矛盾中揭示全球治理体系存在的结构性问题，由此指出全球治理体系改革进入增量改进和结构改革的并行期。全球治理体系的结构改革逐渐成为全球治理的重要问题，有必要充分讨论全球治理体系进入结构改革阶段需要遵循的原则、结构改革的内容以及结构改革的方法，以展望未来全球治理体系改革和建设方向。人类命运共同体的全球治理方案有效激发了全球治理活力，为构建公道、民主、等序的全球治理体系注入新能量。

关键词：全面国际关系；国际关系制度；增量改进；结构改革；全球治理

《世界经济与政治》2026年第2期。

一、引言

2025年9月，习近平主席在“上海合作组织+”天津峰会上提出全球治理倡议。这是中国领导人自提出全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议后，在关系人类前途和命运重大问题上提出的第四个倡议，在国际社会特别是全球南方国家引发热烈反响。当今世界处于深刻变化中，给人类提出了一系列棘手难题。各国如何实现互利共赢的共同发展，避免以邻为壑的贸易集团化乃至爆发贸易战？世界能否在新安全观基础上构建全球和地区安全架构，减少日益增加的全球不稳定和地区动荡？人类文明间关系如何通过交流互鉴实现和谐共生，而不是激化对抗走向冲突？各国如何通过全球治理体系的改善，解决彼此之间以及人类面临的共同问题，推动构建人类命运共同体？面对这一系列挑战，中国在发展、安全、文明和治理四个重要领域提出四大全球倡议，及时抓住了当今世界面临的最突出的问题症结，给出中国的倡议和方案，对推进新型国际关系构建产生了积极的塑造效应。

然而，当今世界全球治理面临的根本问题究竟是什么仍有待回答。支持新自由主义全球治理理论的学者认为，当前世界已有一套全球治理体系，中国为何还要提出全球治理倡议？全球治理体系改革的重点在哪里？目前存在哪些难点和症结？改革的目标、原则和准则是什么？这些都是全球治理研究必须面对的理论和现实问题，也是全球治理倡议提出后中国学界需要从学理上对中外听众讲清楚的重大问题。本文以习近平外交思想为指导，以中国自主的政治学、国际关系学和外交学知识体系为基础，遵循全球治理发展的历史和逻辑，尝试对上述重大理论和实践问题进行回应，并提出一些建设性举措。

二、全面国际关系时代的到来和全球治理问题

今天，人类站在一个重要的政治十字路口。这一判断主要基于两点理由，即历史的理由与逻辑的理由。做出这一判断，有助于加深我们对全球治理倡议和全球治理体系改革问题重要性的认识。

所谓历史的理由，是指自近代主权观念产生及其实践的几百年以来，到20世纪80年代，人类社会首次出现一个主权国家定型的国际体系，笔者将这一定型状态的形成称为全面国际关系时代的到来。主权观念在近代西欧以及整个西方世界的实践产生了西方内部国际关系，在资本主义国际关系向世界扩张过程中形成了殖民主义和不平等条约体系。那个时代的国际关系是局部、不平等与残酷的。真正全面的国际关系的到来始于世界反法西斯战争和第二次世界大战胜利后，随着第三世界民族的政治觉醒，历经民族解放和非殖民化运动，它们纷纷独立并建国，进入与加入以联合国为核心的主权国际体系。到20世纪80年代殖民体系彻底瓦解后，主权国家构成的国际体系基本定型，这是战后国际政治文明的最大成果。它不是由殖民主义国家施舍的，而是处于奴役和压迫下的民族通过艰苦斗争争取来的。这一历史和政治成果的意义在于其形成首次为各国创造了平等参与世界共同事务治理的政治条件，在这个基础上，各国才具备条件和可能性来讨论制定国际关系的治理和制度架构。全球治理体系和议题变得重要也正是在国际关系发展进入全面国际关系时代的环境下提出的。这便是历史的理由。

相互承认的主权国际体系的形成和定型是国际关系从野蛮丛林状态进化到相对和平有序状态的一个重要时间节点。这个阶段的重要标志是公认的规则和规范（尤其是对主权的承认和保护）以及相互承认的外交体系得以形成。战争和动荡虽然屡禁不止，但国际社会对非正义战争、干涉和强权等形成了不容置疑的政治判断标准，从而对国际社会成员构成了较为强大的道义压力系统，以谴责、孤立和制裁等形式将侵害主权原则的国家置于不义境地。然而，这一阶段国际关系仍存在突出矛盾，即在生产的国际化以及各国日益密切的联系中，出现越来越多脱离单个主权国家控制、需要各国各方共同合作才能解决的全球公共问题。在生产及其扩大发生在较小地域范围时，人们之间的共同问题是通过国家化进程来解决的，即建立国家以保障安全和发展。但当生产和联系进一步扩大以致形成国际关系范畴时，单个国家的努力明显不足以解决越来越多国家之间的共同问题，而这类问题若不得以解决，就无法保障各国的安全和发展。这就是全面国际关系时代——也是我们今天所处的时代——国际关系发展阶段面临的最大的政治经济难题，或者说由乱到治的难题。这个过程背后有一个逻辑的道理，也就是创造和发明国家是人类政治生活的第一次飞跃，不同民族和地区自此开始渐次进入国家状态；国家具有的共同特征和原理成为国内治理以及创造国内秩序的基本参照；但由此带来国家间关系即国际关系的处理成为人类政治的一个新问题：假设国家作为一种制度为固定领域提供了治理和秩序，但国际关系显然还没有发展和成熟到能够作为天下国家间关系治理和秩序的制度。在全面国际关系尚未形成或主权国际体系没有定型之前，这个问题并不突出，因为国际关系只是局部、零星和松散的；但当这一状态到来和形成的时候，天下所有国家间关系的治理自然成为人类政治在国家出现后其发展面临的新的重大政治问题。

以上简要的历史理由和逻辑理由可以通过马克思主义世界政治经济理论关于人类从生产到解放的过程中推导揭示出来。在更加深刻地理解和讨论当今时代的全球治理问题上，人类处于一个政治十字路口意味着人们应该在巩固相互承认的主权国际体系前提下构建公道、民主、等序的全球治理体系，而不是破坏或瓦解全面国际关系时代的主权基石。与此相比，新自由主义的全球治理规则试图通过削弱国家来改造全球治理体系，这种削弱并非针对西方国家自身，而是通过将一些非西方国家纳入全球资本主义霸权治理体系来实现。因此，全球治理体系的改革方案自然存在竞争，具体表现为致力于维护有利于全球资本主义霸权治理体系的落后力量同推动全面国际关系的治理朝向公道、民主、等序的进步力量之间的竞争。通过历史的理由，人们能够很容易地做出分辨和判断，在当今重要的政治十字路口上，究竟哪种力量站在历史正确的一边。

逻辑的理由则提示人们，随着主权国际体系的定型和全面国际关系的到来，作为一个整体的人类社会以及国与国之间面临共同问题的数量之多、种类之广、规模之大，已前所未有地暴露在所有国家面前。这在逻辑上提出了一个重要的政治命题，即人类的政治系统自国家诞生以来仅仅或主要局限在国内议题的治理，首次上升和扩大到超大规模的国际关系系统内公共问题的治理。一个全面国际关系的制度化、组织化——或者说是全球治理问题——就成为20世纪90年代至今以及今后较长一段时期国际关系的突出问题。这对政治理论和实践提出了挑战，政治学理论尚没有像国家出现时与之后那样，在围绕国家理论的生产和建设上对早期学科知识体系构建产生突破性意义。新的突破需要来自国际关系理论的变革，也就是说，在国家之后，对超大规模的国际关系系统内公共问题的治理构成当今时代政治学和国际关系学最重要的学术前沿命题。在这个逻辑演绎意义上，我们才能够理解为什么今天全球治理体系改革的价值、内容和方向对人类社会政治进步具有重要的转折点意义。

国际关系进入全面国际关系时代呈现出一些新特征，对进一步理解全球治理体系具有逻辑启示意义：第一，国家与国际关系的关系已不仅仅限于由外到内、由内到外的单向影响，促进国内政治与国际关系整合的内外联系机制开始涌现。第二，国内政治与国际关系之间出现越来越多的机制化联系，价格、利率、汇率、安全、政策和舆论等要素在内外联动中扮演了媒介作用，从而更有可能推进国内政治与国际关系融合为新的国际政治体系。第三，国内政治与国际关系共同构成一个新的国际政治系统，其有内在甚至独立的政治、经济和社会运行规律。第四，国家融入具有人类命运共同体相互依存性和共生性的国际社会，比孤立在外能够实现更大的发展和权益，没有一个国家可以置身事外而发展。第五，在新的国际政治系统中，各国均要重新审视国内政治—国际关系互动模式。第六，全面国际关系是一个超大规模政治系统，给各国带来的突出问题就是全球治理问题。这些新特征提示我们，全面国际关系时代的全球治理需要将国内政治与国际关系结合起来，而不是像传统政治学那样仅仅将两者视为相互独立的系统来对待，唯有如此才能把握其内在规律，进而循序改革。

三、增量改进导向下的全球治理改革成果

通过对国际关系历史和演进逻辑的简要阐述可以得出这样一个观点，即全球治理的兴起是随着进入全面国际关系时代各国对更大范围政治治理和秩序的诉求而出现的。进入这个阶段，国际关系中主权国家的数量空前增加，但由于新生国家普遍缺席战后国际组织和制度构建的讨论，在其中的代表权和影响力有限，这类机构通常面临少数国家决定多数国家命运、多数国家缺乏制度性的渠道以平等身份参与治理的缺陷。同时，20世纪90年代后的经济全球化浪潮席卷世界，各国之间的经济社会交往日益深化，全球性问题与日俱增，围绕这类问题的治理成为摆在各国面前的复杂课题。广大全球南方国家首次群体性地作为全球绝大多数的新兴力量代表，与少数仍然盘踞国际组织和制度权力高位的守成力量（欧美国家）同台讨论全球治理问题。可见，全球治理建设和体系改革问题同20世纪80年代后全面国际关系的形成紧密相关，此前并不存在一个全球治理体系。

在讨论全球治理体系的结构问题之前，需要梳理过去十几年全球治理体系改革的成果，这些成果为结构改革提供了必要准备。一般而言，体系是指遵循某种价值和原则，按照制度和规则将各个部分组成一个有序运行的整体。根据这个定义，可以说全球治理体系是指国际关系行为体（主权国家、国际组织和跨国公司等）基于全人类共同价值（和平、发展、公平、正义、民主、自由），通过共商共建共享的民主方式达成一系列制度和规则（国际法、国际制度和国际机制），对共同面对的全球和地区公共问题进行有效治理，从而努力创造一个彼此共生的共同体（人类命运共同体）。所谓全球治理体系改革，就是对体系中阻碍或不利于更多国家共同发展的体制性、结构性因素进行改革。值得注意的是，改革力量并不只是来自广大发展中国家或新兴国家，守成国家也试图通过改革引导全球治理体系继续朝着有利于自己的方向发展，但双方的目标、内容和指向不同。围绕全球治理体系构成内容的改革，过去几十年特别是近十几年来逐渐形成了两种影响较大的竞争性方案，分别是共商共建共享理念指导下公道民主等序的人类命运共同体方案以及新自由主义全球治理观强化的依附差序的全球治理方案。两种方案均在维护还是弱化主权制度、对国家—国际组织—跨国公司关系的定位、国际组织代表权分配、经济贸易规则制定、国际发展援助、公共产品供给、新兴全球性议题解决途径以及新兴国际组织建设等方面提出不同见解，且均呈现出显著的体系化特征。同一些零星、局部和即兴的全球治理方案相比，这两种方案的影响要更大，也更具代表性，因而得到人们更多的关注。

过去十几年，公道、民主、等序的人类命运共同体全球治理方案通过增量改进的方式为全球治理体系的进化积累了早期成果，这些成果在同霸道、依附、差序的新自由主义全球治理方案造成日益扩大的治理赤字、发展赤字、信任赤字、安全赤字的对照中彰显出人类命运共同体的全球治理方案的活力。作为国际体系和全球治理体系渐进改革的重要方式之一，增量改进在学界积累了较为丰硕的成果。近十几年来，增量改进的制度性成果主要集中在五方面：其一，始终坚持巩固和维护全球治理体系的基础性制度即主权制度，反对新自由主义及其变体霸权治理方案主张的削弱主权制度。其二，在推进战后国际组织改革的同时建立新兴国际组织和国际合作平台，新兴国际组织力图保持同既有国际组织对话和合作关系，而不是对立对抗的关系。其三，在遵守公认国际规则中完善规则，维护以公认国际规则为基础的秩序，推进公道而非霸道为基础的国际秩序建设。其四，在共商共建共享治理观指导下，在全球治理新旧议题治理中引入大量共生导向的创新性机制和政策，如比例原则、利害权衡、共同改进、责任伦理、补偿机制、代际共生、多元共生、包容互惠、有序更替、自主贡献和国际组织廉政等，以此激发全球治理的组织和机制活力。其五，推动大量国家、地区以及议题领域命运共同体的构建。

在此基础上，人们在全球治理方案对比中能够更加清晰地进行辨析和选择。新自由主义全球治理叙事将新兴力量的全球治理方案视为对国际秩序“推倒重来”，是要在现行国际体系之外“另起炉灶”。这种话语具有迷惑性与误导性，有必要予以纠正和驳斥。人类命运共同体方案是对主权平等原则的坚持，是在捍卫以主权制度为核心的国际体系，“推倒重来”“另起炉灶”的恰恰是那些弱化或绕开主权制度的全球治理方案即新自由主义及其变体的霸权方案；对国际法治的遵循，维护的是以国际法为基础的国际秩序；对共商共建共享治理观的坚持以及对全球治理成果可及性的重视，是在巩固国际关系民主化以及全人类共同价值之民主；对治理行动和实效的专注，体现的是通过有力的国际团结以提升集体行动能力，有效地解决问题。近年来，新自由主义全球治理观在其发源地和集中地出现内部反思、批判和转向，政策上表现为对待国际组织和全球治理合作协议态度日趋消极；而作为新自由主义的变体，霸权治理往往将基本的国际规则和民主置于一边，在维护有利于自己但不利于国际社会的秩序方面，该变体同新自由主义没有本质区别。这也反过来证明人类命运共同体方案能够增进全球治理的能量和活力，确保全球治理体系的结构改革坚持主权制度的正确轨道。

四、全球治理体系的结构性问题

增量改进的成果仍然在不断涌现，越来越多的国家加入这一改进进程，推动着全球治理体系的变革。然而，全球治理增量改进取得的成果虽然促进全球治理体系结构在某些领域发生变化，但本身并不能掩盖或完全改变现行全球治理体系存在的结构性矛盾。换句话说，增量改进的成果积累到一定规模的时候，人们仍然不得不面对全球治理体系的结构性问题给全球治理体系改革带来的障碍。为更准确把握住全球治理体系改革的方向和重点，有必要对全球治理体系存在的结构性问题进行阐述。

一般来说，事物各部分会按照某种原则和规则组合为一个整体即体系；体系中各个单位按照相互作用的方式受组合排序规则影响，从而形成结构，结构赋予体系不同的功能，依附、对称、制衡、对立、等序、差序、榫卯、共生和从属等词汇常被用来形容结构；格局则是单位力量大小对比形成的状态。可以通过一段话来理解体系、结构与格局三个概念：当前国际关系处于加速变化时期，国际力量对比出现分化组合，世界不再是一个单极世界，国际格局的多极化趋势更为明朗；国际结构仍然呈现不平等不均衡的状态，霸权国家试图维护于己有利的结构和秩序；战后国际秩序正在发生变化，世界处于新的动荡期；中国认为国际体系只有一个，即以联合国为核心的主权国家构成的国际体系。在正确理解和使用国际格局、国际结构、国际体系和国际秩序的概念基础上，可将其机理引申到对全球治理体系的理解上。根据这几个概念之间的逻辑关系，大致可以识别出全球治理体系的三方面结构性问题。

（一）行为体关系

从参与全球治理的各行为体尤其是国家、跨国企业和国际组织三方关系来看，它们之间的关系目前处于微妙的状态。国家是全球治理的主角，而体现一国在全球治理中参与能力的主要指标便是政府能力。过去几十年来，受新自由主义政治经济学关于小政府、弱政府、政府为恶、有限政府理论、公共部门私有化理论以及公共服务外包理论影响，很多国家的政府能力出现下降或遇到提升瓶颈，从而制约了其参与全球治理的行动能力。进入21世纪以来，人类社会积压了越来越多的全球治理议题，但人们发现，政府面对这些问题时显得作用越来越小、能力越来越弱；无论是发达国家还是发展中国家，均存在潜在或突出的政府债务问题。世界范围的政府贫困化、政府治理能力降低限制了相关国家在全球治理议题上的积极性和行动力，这也成为像联合国2030年可持续发展议程这样的全球性治理议程难以在国内得到有效推进和实施的原因之一。对此，人们很少从反思和批判新自由主义政治经济学的政府观入手。与此同时，由于越来越多的国家面临着国内财政问题，其在国际上对国际组织的财政支持意愿降低，国际组织不得不开拓资源。由此，在公私合作伙伴（PPP）理论影响下，全球治理领域开始出现一种新现象，即一些私人跨国企业借助雄厚的财力将自己的议程通过与国际组织的合作嵌入全球治理议程。这种做法看似弥补了国际组织财政不足的问题，但却不可避免地影响了国际组织的独立性和中立性。政府间国际组织本是在全球治理中代表各国履行责任，如果越来越多的私人跨国企业通过资金影响甚至左右国际组织在全球公共议题上的内容和方向，国际组织在全球治理中的形象和声誉必然会受损。此外，在全球经济治理领域，行会、评级机构、认证机构和商业组织等所谓第三方组织已在治理体系中掌握越来越多的权力，然而这些第三方组织并非其自身标榜的完全中立、非党派和非政治的，反而往往是高度政治化的。当今世界经济体系具有较强的资本主义属性，在这个本质属性没有发生变化前，行会、评级机构、认证机构和商业组织往往与霸权国家利益紧密结合在一起，维护对霸权国家有利的全球治理体系。可见，全球治理中多方力量的分化——包括政府能力的衰弱、大型私人跨国企业对国际组织中立性的干扰、缺乏约束的市场组织等——多多少少都与新自由主义全球治理理念的盛行有关。当下思考全球治理存在的问题，应从反思和批评新自由主义全球治理理念开始，逐步寻找和探索真正有利于全球治理的思想理念和方案。

（二）差序结构与等序结构

国家力量的对比和变化引起了国际格局的调整，从而为由力量对比以及排序方式所决定的全球治理体系结构的变化提供条件。然而，具备这个条件并不必然带来全球治理体系结构从霸权、差序、依附、不公正向公道、民主、等序、普惠方向的转化和突破。在西方内部的国际关系历史或资本主义属性支配的国际关系中，格局变动产生的结果呈现周期性循环的规律，表现为周期性的霸权争夺和更替，其所创造的地区性内部霸权治理结构在向世界扩张时深刻影响了战后国际秩序的形态，是当下全球治理体系结构呈现不民主、差序、依附和不公道特征的根源。因此，全球治理体系结构的第二个问题是要进行一系列制度性改革，促进过去由霸权控制、少数国家主导的治理结构向民主与多边主义的结构状态发展，推动全球治理体系结构从差序向等序转型。

人们一般认为，差序结构的全球治理体系主要影响国际关系层面的稳定和发展，国家内部发展则能够免于这个结构的影响。然而实际上，在国内政治与国际关系高度联动的全面国际关系时代，正如马克思主义政治经济学深刻揭示的那样，差序结构不仅仅成为全球南方国家国内发展以及经济、人权条件改善的国际关系制约因素，也如《２１世纪资本论》描述的那样在欧美国家内部制造着不平等和对立。如果全球治理体系的改革举措仅仅有利于少数国家以及所谓１％的“世界公民”或精英群体，由此形成的任何全球治理制度安排将始终处于世界最大多数人的对立面，难以得到有力的国内支持。换言之，公正合理的全球治理体系除有利于国际关系的稳定和发展外，还应使参与全球治理的更多国家及其人民意识到其状态的改善得益于现存的全球治理体系，从而壮大全球治理体系的国内民众支持基础。只有明确了这一点，才能理解中国领导人提出的全球治理体系改革要坚持“以人为本”的深远用意。

（三）国内政治与国际关系的结构性冲突

国内政治与国际关系的结构性冲突是全面国际关系时代的一个经典难题，这个难题在目前的政治学理论和国际关系理论中仍未得到解决。国内政治与国际关系的结构性冲突主要包含两层含义：其一，从单位和体系互动构成的结构来看，国家主权的排他性同维护一个体系运行需要的合作性面临两难困境。主权原则支配的国内政治内含对外排他性和利益优先性，这同需要各国合作甚至做出必要的妥协与让步才能解决的全球性问题之间存在天然的对立与张力。其二，对抗式制度及其扩散所造成的较为普遍的国内政治的制衡、分裂和对抗从内部限制了采用这类制度的国家参与全球治理的能力，这种结构性冲突在当前全球治理体系中表现得尤为突出。从全球治理的本义来看，各国之间应该通过国际合作共同处理关乎彼此利害的问题。然而，良好的国际合作需要建立在更多国家国内共识的基础上。第二次世界大战结束后，对抗式制度经过学术改造与包装，被视为“民主”政治的典范，由于国家建设经验不足，世界上不少国家仓促复制并在国内定型了这套制度体系。很多本就缺乏国内团结的国家在引入对抗式制度体系后，造成民众分裂、政治对抗、党派掣肘、集团制衡和央地失衡等后果，政府往往很难制定并连贯地执行治理政策。国内的对抗式制度体系还会波及国际合作，国内极化政治和否决政治导致地区与国际合作的国内支持极为脆弱，构成了困扰２１世纪国际关系和全球治理的一大结构性问题。它促使人们重新认识和反思：过去１００多年来流行于世界、被认为是不二选择的西方政治制度，由于同全球治理需要的国际合作产生了越来越多的结构性冲突，是否正在成为建立更加公正合理的国际秩序和全球治理优化的最大阻力和障碍。

概括来说，在全面国际关系时代，霸权的惯性以及主权国家—国际关系之间的张力关系产生了三个结构性难题：一是全球治理体系结构从差序向等序的转化和突破难题；二是排他性的主权对国际合作的抑制同全球性问题治理需要各国采取合作和集体行动的矛盾；三是日益分化和对立的国内政治无法为全球治理需要的各国集体行动提供国内支持。如果这个判断比较贴切，我们可以在全球治理体系结构改革的原则、重点和方法上找到明确的侧重方向。

五、结构改革的原则

全球治理倡议的五大主张明确了全球治理改革遵循的原则和准则，即奉行主权平等、遵守国际法治、践行多边主义、倡导以人为本以及注重行动导向。主权平等意味着全球治理体系的改革不应削弱主权制度，而应该有利于维护大小国家的平等地位以及平等参与治理的权利；国际法治主要是指遵循公认的国际法准则和各国共同接受的国际规则来处理共同事务；多边主义就是坚持共商共建共享的原则对各国共同事务进行民主化管理，促进国际关系民主化；以人为本指的是全球治理的成果要产生普惠性和可及性，让更多国家及其人民能够均衡地享受到全球治理的成果；行动导向强调的是全球议题治理要有规划、执行及效率。由于一些国家未能严格坚持与遵循这五点，导致当今世界很多全球性问题得不到治理或存在治理赤字：新自由主义全球治理观对主权的肢解导致在实践中发生无数以自由名义干涉别国内政的事例，严重危害了主权平等原则；少数国家将自身规则凌驾于普遍公认的国际规则之上，以“多边主义”为名组建排他性的政治经济甚至军事集团；全球治理成果为少数人所享而不是让大多数国家及其人民可及；国内的极化政治和对抗式制度造成频繁否决国际合作协议或退出国际组织的现象，影响了全球治理行动和效率。自由是全人类的共同价值，从马克思主义政治经济学的自由理论来看，自由的终极含义是个人及人类的解放，解放的价值和自由的价值紧密联系在一起。如果一种所谓自由主义全球治理理念在实践中造成世界范围的动荡、干涉、贫困、混乱、奴役，这种自由主义反映的便不是真正的自由，而恰恰是反自由的。

对照前文所述的三个结构性难题，后两个看上去都与主权制度将国内政治与国际关系分割成两种政治造成的冲突有关，这是否意味着全球治理体系结构改革需要通过否定或弱化主权制度来实现两种政治的融合？虽然不同的全球治理理论都意识到全球治理存在结构性问题，但给出的解决方案各不相同。其中中国的理论和方案恰恰将捍卫主权原则放在了最重要的位置，重视等序、民主和效用等价值。

（一）等序

等序意味着平等有序。对于一个等序的全球治理体系而言，首要之处在于确立主权平等原则，主权平等和相互承认的外交体系对全面国际关系来说具有基础性意义。主权的排他性对全球治理需要的国际合作造成的约束性影响要远远小于为实施全球治理而破坏主权原则对国际秩序的危害。就此而言，主权可谓国际秩序和全球治理体系的第一原则，目前人们还没有找到比主权更好的制度能够确保大小不一国家组成的国际社会的秩序。在探索出更好的制度或国际关系过渡到更高阶段之前，主权制度仍然是一个最合适的制度。我们可以做一个反事实推理，假设失去主权制度这一根基，相互承认的外交体系和全面国际关系便不复存在，国际关系将分裂为多个对抗的外交关系体系；对于弱小国家来说，由于没有主权制度的保障，其生存和安全将极为脆弱。主权制度的优点之一正在于它是保护弱小国家权利的最后一道防线，离开了主权制度，世界就会陷入弱肉强食的丛林中。正是基于此，可以说主权制度对构造全球治理体系的等序性具有基石性意义。

在平等之外，等序的另外一层含义是有序，等序并不必然建立在事物相等的基础上，更多是立基于公道。在现实国际关系中，国家之间的力量和能力存在差异，发展程度有高有低，发展阶段有先有后，国体政体也不尽相同，它们并非简单地混合在一起便成为国际体系，而是按照一定原则、规则和规范结合为国际体系。主权只是最基础性的制度，相应的经济、社会、文化互动及其制度将各国各方联结成了一个体系。制度和规则是否公道决定了这个体系的结构是差序还是等序。人们很难将资本主义式的、霸权的、帝国主义的、新自由主义主导的全球治理体系与等序等同起来。现实的全球治理体系正因为存在许多差序特征，才产生了改革的必要性。在全球治理改革的声浪中，人们常常听到比例原则、责任伦理、补偿机制、代际共生、多元共生、增量改进、包容互惠、有序更替和自主贡献等概念，它们实际上代表着希望推动全球治理体系从差序状态走向等序状态的呼声。

（二）民主

对全球治理体系而言，民主的首要意义在于国际关系民主化以及共同事务管理的民主化，而非新自由主义全球治理观所定义的西方式民主化，即将霸权国家内部制度作为民主推广到世界上其他国家或作用于国际关系的过程就是民主化。由此，在现实中就出现了两种不同的全球治理的民主叙事。西方政治理论的民主化叙事将西方式民主制度——本质上是对抗式制度——作为世界民主的唯一模式，认为它适用于一切国家国内政治的发展；各国接受和移植西方式民主制度即为民主化，拒绝这套制度模式或探索自主政治发展道路的国家则被视为违背民主化；依此设计国际组织和全球治理体系则属于“国际关系民主”。然而，判断民主的标准并不是票决和权力分割这些形式，民主本质上是人民按照法律和程序管理公共事务。在全球南方国家的倡导下，另一种更有说服力和竞争力的全球治理民主叙事开始上升，其叙事线索是：民主在国内政治领域是指各国人民争取独立和解放，建立制度并管理国家；在国际关系领域则是指各国平等地在制度框架下采取共商共建共享方式，参与各国以及人类面临的共同问题的管理，即国际关系民主化。民主化的第二种叙事彻底颠倒了第一种叙事，认为一种基于强制、压迫、等级和干涉的霸权全球治理体系显然不能称为民主的全球治理体系，它甚至是反民主的。

既然霸权治理体系是民主全球治理体系的反面或威胁，而非像新自由主义全球治理观所声称的是为巩固和促进“国际关系民主”，那么推进全球治理体系真正的民主转型和过渡就成了改革的突出问题。对于民主的全球治理体系的想象和设计大致覆盖八方面问题：一是基于民主、集中和协商的原则形成的一套国际关系管理制度，二是国际共识决策如何在国内获得支持并进行转化，三是国内政治与国际关系之间是合作协商而不是对抗冲突，四是减少对抗式制度体系下国内党派和利益集团政治对全球议题治理的干扰，五是国际组织的行政能力和执行能力建设，六是采取较为普遍而不是双重标准的治理规则，七是解决全球议题治理需要的人才人事队伍，八是国际组织中廉政和反腐败问题。

民主的全球治理体系同健全的国家治理体系在道理上是相通的。如前所述，全面国际关系时代需要各国形成“将国际关系作为一种制度”的认识思维，国际关系不再只是各国关系的总和，而是一种制度。如此，作为制度的国际关系同作为制度的国家就具有了相通性，国家治理的道理一定意义上也适用于广泛的国家间关系的管理，对某一时代处于领导地位的国家或国家群体而言，其国家治理模式会影响到对国际关系制度的设计和运转。

（三）效用

中国的全球治理倡议提到要重视以人为本和行动导向，这触及了全球治理体系改革的效用问题。可以从效用的对立面失效来理解这个原则。一个体系的失效或失灵是指其内部组织衰落、退化、僵化，或者因为受某种内外力冲击导致结构的损坏，不能应对出现的新问题以致瓦解或被新体系所取代。今天的全球治理体系并非没有失灵的风险。虽然在多数人看来，相互承认的主权国际体系不太可能走向崩溃，但当下国际关系中出现的一些反常现象仍然值得警惕。例如，一国领导人公然在国际上声称合并某个国家，这种言论本身已开始动摇现行国际秩序的基础，更令人意外的则是联合国面对这种言论几乎无动于衷。各国生活在相互承认的外交体系中，该体系为各国交往提供了便利，各国可谓日用而不觉，人们难以想象这个体系一旦遭受破坏国际关系将会退回到何种状态。就全球治理体系中的大国关系结构而言，当对体系具有战略稳定性意义的几个大国彼此关系处于对立冲突状态时，全球治理体系的结构就会出现相互否决的僵局状态，围绕重大全球议题的治理则容易陷入失败。从这个意义上说，避免大国关系回到阵营对抗的历史老路、防止出现所谓“新冷战”是当今世界大国的责任所在。前文在揭示国内政治—国际关系的矛盾时，阐述了国内否决政治对全球治理合作协议的影响，当某个阶段国际关系中同时出现大国关系相互否决以及国内政治相互否决的状态时——即国内和国际双重相互否决，全球治理体系由于结构问题自然出现失效结果。

本部分仅从结构角度列举了全球治理体系失灵的原因。全球治理体系失灵现象实际上是从反面告诫人们全球治理体系效用的意义。有效的全球治理是指全球治理价值体系是人心所向，制度体系基于公道进行设计，组织体系相互分工衔接，政策体系保证有效回应、运行和执行，治理成果具有广泛的可及性。当然这只是理想的状态，再精巧的制度设计如果离开了优秀领导者和人事团队的支撑，仅仅依靠制度本身，也并不必然就会带来有效治理。

六、结构改革的内容

在确立全球治理体系改革的价值原则并识别结构难题后，随之而来的一个问题便是明确改革的重点，具体可从三方面展开。

（一）行为体关系

主权以及主权平等是全球治理体系改革坚守的第一原则，这条原则突出的是国家的重要性，但并不排除其他行为体在全球治理中的意义。除主权国家外，越来越多的非国家行为体尤其是跨国企业和社会组织在全球治理中也非常活跃。按照《财富》2025年7月发布的最新世界500强企业统计，世界500强企业营业收入超过全球国内生产总值总量的1/3，世界前15强跨国公司的营业收入（3100亿—6800亿美元）相当于2024年世界各国及地区经济体经济规模排名的第22—46位。跨国企业在从经济上将世界组织起来方面发挥着不可替代的作用，是全球经济治理不容忽视的主体。然而，当今世界并没有一个全球性的政治协商机构能够将这类行为体有序地吸纳进全球治理的制度安排中。因此，构建一个新型的国家—国际组织—跨国企业的合作框架对全球治理的资源、效率和质量而言尤为必要。这里需要对新自由主义全球治理观关于三者的关系进行批判性反思。新自由主义全球治理观的政治经济学在三者关系上的核心观点和政策导向大致可以概括为三点：一是通过去国家化、攻击主权的一套学说和政策，削弱国家在国内以及国际关系中的治理能力；二是通过对国际组织的资金渗透，影响国际组织的独立性和中立性，试图控制并使国际组织成为私人跨国企业的代理机构；三是通过贬损跨国国有企业在国家治理和全球治理中的地位，夸大私人跨国企业在全球治理中的作用，将两者放在对立的位置。结果导致国家—国际组织—跨国企业三者关系陷入一个怪圈，即国家参与全球治理的能力弱化、国际组织中立性被侵蚀、跨国国有企业参与全球治理遭到抑制，而与此同时大型私人跨国企业在全球治理中的影响日益增强。

无可否认，私人大型跨国企业在全球治理中扮演着重要角色，一些私人跨国企业治理模式也出现向社会型企业转型的趋势。但要促进普惠的全球治理，必须在国家—国际组织—跨国企业之间构建起新的公私合作伙伴关系。具有战略性、互惠性、基础性、社会性和稳定性意义的国有企业既是国家内部治理和经济稳定必要的依靠，也开始在促进世界互联互通的发展中扮演重要角色，尤其是在国家间或地区内基础设施公共产品（如电力、通信、交通、网络、能源和港口等）供给上以及推进地区互联互通合作上，国有企业发挥的作用是私人跨国企业不可比拟的，它们的积极介入恰恰是推进地区内互联互通的重要动力。在新的全球治理体系中，应该将更多国有跨国企业吸引到治理过程中。在这方面，中国的国有跨国企业在地区合作和共建“一带一路”领域提供了积极和正面的案例。因此，如果国家—国际组织—跨国企业构成新的合作关系，形成多方共治提供全球治理公共产品的格局，无疑能够为当下全球治理进程和全球治理结构的完善赋予新的意义。

（二）负责任国家与全球治理自主贡献

每一个国家都是全球治理体系中的权益相关者，承担着建设和维护良好全球治理体系的责任。这是全面国际关系时代给主权国家提出的新要求。然而，由于各国在全球治理中总会存在潜在和现实的政策抵牾甚至冲突，很容易造成双边与多边国际关系的紧张。减少国与国政策之间的冲突需要通过国际谈判和协调，但也同样依赖各国在制定国内和国际政策时将外部行为体以及国际关系的正当关切纳入考虑。实施对抗式制度的国家天然具有将国内矛盾和问题归咎于他国或国际因素、通过对外转嫁国内矛盾的方式解决此类问题的倾向和动机。这类制度在设计上便存在一种激励机制，鼓励政府将国内治理不善造成的问题归咎于外部，从而转移选民的注意力；其在问责上也存在自动豁免机制，执政党领导的政府往往会做出明显损害他国或全球治理的言行，但政党轮替机制的存在又使该政府在下台后可以轻易地豁免或逃避其责任。这种现象屡见不鲜，表现为出现大量不负责任的国内政治外溢到国际关系中的难问责问题。

与此相比，中国不会通过对外转嫁的方式处理国内的矛盾和问题，中国的理论和经验尤其是和平发展理论和道路值得重视与借鉴。和平发展理论包含一个重要内涵：走和平发展道路的国家在出现内部矛盾和压力时并不倾向于采取对外扩张或转嫁危机的政策，而是尽力通过内部制度创新的方式化解矛盾和压力。由此可见，政策最小负外部性和非排他性可以作为定义国际社会中负责任国家的一个标准。所谓最小负外部性，就是国内公共政策的制定和实施要将潜在的国际关系消极影响以及他国的合理正当关切纳入评估；所谓非排他性，就是政策应兼顾大多数国家，而不是以排他性集团或针对第三方作为政策出发点。全球治理体系改革需要借鉴中国式现代化道路进程中国家—国际关系的和平发展关系模式。中国式现代化大致遵循了内政外交政策对他国和国际关系产生最小负外部性和非排他性的原则，将他国合理权益和正当安全关切纳入政策制定考量，中国的新型政党制度也有效确保了在参与全球治理建设中始终保持较强的政策连续性、确定性和可预期性。这是中国和平发展道路的内部节制和自我约束对全球治理重要的自主贡献，为人们思考国家在国际关系和全球治理中的责任提供了理论和实践参考。

（三）国内政治—国际关系的结构性冲突及其克服

如前所述，全球治理本需要各国集体行动与合作，这同盛行于许多国家国内政治中的党派政治、利益集团政治、极化政治产生的否决政治相对，构成了国内政治—国际关系的一个结构性矛盾。在相当长一段时期内，这个矛盾几乎不可克服。因为不少国家国内政治采取的是对抗式制度模式，短时间内很难看到这类国家国内政治出现从对抗式制度向合作协商式制度转变的可能。只要对抗式制度仍然广泛存在，国内政治与国际关系之间这种结构性的矛盾和冲突就不会轻易消失。

改变和解决这一矛盾可从两方面入手。一是将公认的国际法作为各国行为的基本准则，以抑制国家违背公认的国际法给他国和国际关系造成的危害。当今世界基本形成了以主权为核心、得到各国批准并接受的国际公法体系，虽然这在现实中并不能完全阻止一些国家对他国的干涉甚至侵略，但同１８—１９世纪的国际关系相比已是巨大进步。以主权国家体系定型为标志的全面国际关系时代的到来是国际政治文明史无前例的成就。当代国际关系中较为集中和突出的问题是一些国家对公认的国际法和国际规则采取双重标准，以至于围绕这种双重标准的治理本身便成为全球治理讨论的一大问题。还有一种值得警惕甚至危险的国际法趋势，就是将国际法的任务从规范国家间关系延伸到介入和调控霸权国家不喜欢的那类国家的内部事务，新自由主义全球治理观的法学理论为这种行为提供了不少法学辩护。

二是将全球治理协议进行必要的国内法律和政策转化，以保证其被稳定地执行。国内政治与国际关系的结构冲突广泛表现在围绕气候、环境、网络、发展、跨国有组织犯罪和数据安全等全球公共问题的国际合作上。在这类全球性问题上，各国政府历经波折达成了一些治理协议，即便是政府之间已经达成一致，但由于主要国家国内对抗式制度的存在，这些协议要么在国内立法机构遭受否决，要么由于政党轮替和政府的变换而被轻率退出。此类现象屡见不鲜，成为当今全球治理中越来越多不负责任的“退群”现象的国内制度根源。尽管如此，在采取对抗式制度的国家，法律比政府的连续性和稳定性相对要强，政府可能不断变化，但法律相对较为稳定。因此，对于全球治理协议的有效执行来说，国家之间能否集体行动，取决于那些采取对抗式制度的国家将这类全球合作协议进行国内立法转化的速度和程度。这一国内政治—国际关系的结构性问题在中国这样采取合作协商制度体系的国家则不太容易出现。议行合一以及新型政党制度确保中国接受的全球治理协议在国内转化、国际承诺和履约效力能力以及自主贡献等方面都较为顺畅。这表明在全面国际关系时代，中国的制度体系日益显示出在全球治理上的能力和优势。然而，在各国相互依存的世界上，中国制度体系所发挥的全球治理优势或贡献一定意义上被当今世界流行的国内对抗式制度体系国家在全球治理上的逆势抵消了。联合国2030年可持续发展议程行将结束，作为21世纪以来第二个全面的世界性发展议程，该议程的执行效果是验证国内政治—国际关系的结构性冲突对全球治理效率的一个最佳案例。当一些国家还停留在做不做、如何做的问题上时，中国在这方面的自主贡献已经成绩显著。在气候变化问题上，2025年9月24日，中国领导人在联合国气候变化峰会上宣布中国新一轮国家自主贡献，即到2035年，中国全经济范围温室气体净排放量比峰值下降7%—10%。这是中国对照气候变化《巴黎协定》要求制定的最大努力的目标。

因此，国家自主贡献——鼓励各国内部节制和约束从而减少其公共政策对国际关系的负效应以及各国对照在国际上已被广泛接受的全球治理协议进行国内转化并有效执行——是减少国内政治—国际关系的结构性冲突对全球治理消极影响的有效举措。如果能够逐步打通这一结构性症结，对全球治理体系的完善将大有裨益。

七、规划引领的全球和地区治理

习近平主席在全球治理倡议中强调行动导向。那么行动导向的着力点是什么？前文讨论了影响国家在全球治理中有效行动的国内政治—国际关系结构性矛盾以及遵守国际法治和国内立法转化两种解决办法。本部分则从中国治理知识体系出发，提出改革和完善全球治理的第三种办法，即以行动为导向、以规划来引领的治理在克服国内政治—国际关系结构性矛盾、促进全球治理建设上的意义。

在全面国际关系时代，国际关系深化的一个重要表现是国家间的合作关系（inter-state relations）深入到各国政府之间的关系（inter-governmental relations），因为当一个主权国家体系定型之后，各国之间的政治、经济、社会和文化合作虽然仍以国家形式表现出来，但更加需要各国政府行政部门之间的合作，从而加强国家间全方位的联系；对于全球性议题的治理，大多数治理目标也主要依靠主权国家政府之间的行政合作来实现。因此，各国政府间通过有效行政合作解决共同关切的问题成为一种新的国际合作形式，赋予了国际关系更多“政府间关系”的内涵，这就突显了跨国行政合作议题的重要性。不过，在国内对抗式制度得不到根本改革的前提下，国内政治与国际关系的结构性矛盾将长期存在。具体到参与到全球治理中的政府来说，政府的稳定性、连贯性和一致性对一国参与全球治理的能力和行动至关重要，而在新自由主义治理观影响下，政府的不稳定、政策的不连贯以及政府能力的削弱制约着一国参与全球治理的动力和能力。作为一种渐进选择，鼓励政府之间开展通过规划引领的形式多样的双边或多边跨国行政合作未尝不是一种有效选择。

规划引领的治理是在中国治理经验基础上提出的创新理论。中国共产党领导人民通过规划治理国家是中国治理的一个特征和优势，规划治理也成为中国政治学中的一个标识性概念。该理论主要观点包括：国家治理需要有中长期规划；中长期规划由强有力的政党领导，各方积极参与，通过协商民主和全过程人民民主方式制定全面或者局部领域的中长期发展规划；规划的执行需要部门、财政、人力、督察监督，并持续推进；规划需要新型政党制度保证其连贯性和持续性。作为中国国家治理的重要特征和优势，规划治理也被运用于外交和全球治理领域。为规避合作对象国内部的不确定性，中国在对外关系中正积极通过规划引领的治理方式同对象国和地区进行合作，促进全球和地区共同议题的解决，并通过中长期规划锁定的方式克服对象国和地区内部对抗式制度的干扰。据不完全统计，自2012年以来，中国对外关系中拥有450份左右的双多边及全球议题领域规划文件（包括谅解备忘录、行动计划、行动框架、规划纲要等），合作主体包括154个国家和16个多边机制，构成了中国特色大国外交规划和政策体系的重要组成部分，也是中国参与地区和全球治理的行动指导。

值得注意的是，近年来中国也开始在国际组织层面如联合国等机构重视长期规划引领的治理，可持续发展议程的执行就是一个典型案例。这一促进治理持续行动和有效性的方法对地区治理和全球治理具有借鉴价值。虽然国际规划的执行仍然会碰到国内政治的阻碍，当国际规划需要在各国内部进行接受、转化和执行时，时常遭到利益集团政治和政党政治变化的干扰。要在不改变或难以改变多数国家内部对抗式制度的前提下推进合作，规划引领的治理这一新国际合作形式大致遵循这样的步骤：第一，在国际规划制定环节主要以政府间部门谈判为主，进一步吸纳多方界别力量参与；第二，形成双多边政府部门工作机制，举行特定议题相关方的谈判；第三，制定双多边长期规划；第四，内部达成该议题治理的多方一致，进而有效进行内部转化和并行执行；第五，建立跨周期政治的跨国双边多边行政工作机制，保持规划执行的稳定性和连贯性；第六，督促机制；第七，评估和后续规划。

前文讨论了以立法形式将国际合作协议在国内进行批准和转化，本部分介绍的规划引领的治理则是在行政合作上试图超越跨政治周期影响，使某一国际合作协议和双多边规划在这类国家即便出现政党轮替时，其在行政上的执行不至于被其他政党否决而遭到中断。克服这一难题并不容易，但它是全球治理行动中不得不重视的选项。中国的新型政党制度以及合作协商的制度体系能够保证双多边规划按照既定的工作计划稳步推进，并由此为全球治理提供确定性。但对采用对抗式制度的合作方国家而言，由于政党变化导致政府更替，这些国家的外交政策经常出现不连贯和不一致性。在这种情况下，为解决这一国内政治—国际关系的结构性难题，可通过将国际合作协议或中长期规划在国内政治议程中进行锁定，形成超党派共识，以减少对抗性制度下党派政治的干扰。

八、构建公道、民主、等序的全球治理体系

在全面国际关系时代，天下的国家由乱到治再到天下大治，是新型国际关系构建的任务，也是全球治理倡议的目标。本文提供了一个较为系统的理论框架，在中国政治学、国际关系学和外交学知识体系基础上，主要通过国内政治—国际关系分析法，对全面国际关系时代全球治理体系改革从增量改进发展到结构改革阶段面临的问题、解决办法及其前景进行了理论和政策思考。

对任何一种社会而言，国内社会也好，人类社会也罢，由乱到治的道理大致都遵循四点：一是有一套共同价值团结和凝聚人心，二是形成各方遵循的公道的制度安排，三是得力的组织机构保障政策的连贯和执行，四是具备有力的财政和人事保障支撑。这是由乱到治的一般政治学道理。全面国际关系是一个超大规模的政治系统，这决定了全球治理的规模和复杂性是国家治理所不可比拟的。但它带来的启示在于，全球治理和国家治理二者的原理是相通的，需要将国际关系像国家一样作为一种制度来对待，从而促进我们从价值、制度、政策、内外、实践和效果层面来思考全面国际关系这个超大规模政治领域的全球治理问题。回到前文关于全面国际关系的历史理由和逻辑理由，这一类比更重要的意义在于，公道、民主和等序的全球治理体系的构建和形成代表着一种新型国际关系的发展趋势。这种新型国际关系作为一种制度——毋宁说是一种抽象与放大的“国家”，它会不会是人类进入国家后的漫长时段以来，在国家间关系超大规模政治系统的处理上，历经王朝、帝国和霸权国家这些组织形态教训后，最终到达的天下国家治理和秩序状态？这个历史和逻辑的进程和目标留给读者思考，也许需要后续研究做进一步讨论。

构建一个公道、民主、等序而不是霸道、依附、差序的全球治理体系格局，对中国和世界而言都是极为重要的议题。人类命运共同体的全球治理方案不应因为是由中国提出的，就被简单理解为是特殊、局部与有限意义的。正如有学者在论述人类命运共同体理念时所论述的：人类命运共同体不是中国人发明出来的，而是中国人发现的；中国人只是发现了人类社会这个发展规律，从而融入这个规律、用人类命运共同体来表述这一规律而已。人类命运共同体的全球治理方案也是在人类社会发展到向人类命运共同体发展的规律性进程中，中国在对国际社会性质和发展阶段准确认识的基础上提出的一个开放的倡议和方案。任何站在世界历史正确一边的力量如果对国际社会性质及其发展阶段进行基于道德和理性的判断，或许都会提出接近或类似该方案的主要观点；在弱肉强食的丛林政治频繁出现的今天，坚持遵循人类社会发展规律的理念和方案的国家最有可能站在历史的最前沿并发挥引领作用。