内容提要：当今世界充满不稳定性和不确定性、全球性挑战不断增多，但全球治理体系面临时效、制度和行动等诸多困境，难以及时有效应对。全球治理体系代表性和包容性不足、国际环境深刻演变、大国行为及大国关系变化、政治思潮多元碰撞等是导致全球治理深陷困境的主要原因。中国作为负责任大国，高度重视全球治理，不断提出新理念新主张，为改革完善全球治理贡献新思路；强化制度建设，搭建新平台，提升发展中国家代表性和发言权，为全球治理提供制度支撑；坚持行动导向，以中国之治赋能和推进全球治理取得切实成效，为推动构建人类命运共同体贡献中国智慧和中国力量。
关键词：全球治理 全球治理体系 全球治理倡议 中国方案
当今世界，国际秩序正在发生深刻变化，国际环境日趋复杂，世界充满不稳定性、不确定性，全球性挑战不断增多。国际金融市场动荡，气候变化、贫困、公共卫生、跨国犯罪等老问题沉疴难解，网络、太空、深海、极地、人工智能、生物科技等新疆域带来的新挑战层出不穷，新老问题交织，加剧治理赤字。面对复杂交织的全球性问题，任何国家都无法独善其身，必须合作应对。然而，既有全球治理体系已无法适应世界之变、时代之变和历史之变，治理理念落后，代表性、包容性、普惠性、有效性不足等问题凸显，治理失灵和失效困境加剧，如何改革完善全球治理日益紧迫且重要。在此时代背景下，中国特色大国外交以推动构建人类命运共同体为总目标，围绕解决全球性问题提出一系列新理念新思路。从共商共建共享的全球治理观到四大全球倡议，从价值理念到制度架构，从行动计划到务实举措，中国不断以大国担当为改革完善全球治理贡献智慧、方案和力量。
全球治理面临的主要困境
近年来，全球性挑战此起彼伏，不断威胁地区与世界的和平安全，影响人类发展、进步与福祉，甚至是未来生存，但是当前全球治理体系难以及时有效应对，面临诸多困境。
第一，全球性挑战不断增多，新老问题交织，全球治理面临时效困境。当今世界各国高度相互依存，人类已成为一个共同体，各类全球性问题的影响更加广泛且严重。一方面，传统安全、发展、气候变化等老问题沉疴难解。一是地区冲突等传统安全问题强势回归，诸多国家和地区陷入持续动荡。《2026全球和平指数》报告显示，2024年共发生61起国家间武装冲突，为二战结束后最多。2025年全球和平水平连续第12年下滑，99个国家和平状况变差，全球暴力冲突死亡人数超18.1万，是2008年的6倍。部分地区领土争端、民族与宗教矛盾等长期难以化解。乌克兰危机、巴以冲突、美以伊战事等持续延宕，在直接损害地区和平与安全的同时，引发能源、粮食、难民等领域连锁反应，影响不断外溢，拖累世界经济增长。二是发展不平衡不充分问题日益突出。2024年全球人类发展指数增幅创35年来最低，人类发展进程明显放缓，南北国家差距再度拉大。2024年中低收入国家外债总额达到8.9万亿美元的历史新高，不少国家偿债支出超过教育、医疗投入。2026年全球约有12亿人生活在严重的多维贫困中。2030年预计仍将有5.12亿人面临饥饿，其中近60%集中在非洲。三是气候变化、公共卫生、金融、跨国犯罪等问题久治不绝。全球气候变暖持续加剧，2015—2025年是有观测记录以来最热的11年，海洋热含量、北极海冰年均覆盖范围同步突破历史纪录，极端高温、强降雨、热带气旋频发，冲击粮食安全和生态系统稳定，加剧气候移民风险。另一方面，全球治理新疆域不时涌现新问题，网络、太空、深海、极地、人工智能、生物科技等新领域存在诸多治理盲区，制度供给明显不足。例如，人工智能技术快速迭代改变各国竞争模态，如何加强监管、确保人工智能始终处于人类有效控制之下成为关乎世界和平与安全的新课题。
第二，全球治理体系无法有效解决诸多全球性问题，全球治理面临制度困境。既有全球治理体系建立在二战结束后形成的国际格局之上，其中，以联合国为核心的国际政治体系，以国际货币基金组织、世界银行、关贸总协定（世界贸易组织）为支柱的国际经济和贸易体系等，在维护世界和平与稳定、促进人类发展和进步等方面发挥了重要作用。然而，近年来既有全球治理体系面临的困境不断加剧，改革完善全球治理体系成为国际社会普遍共识。一方面，需要提升应对全球性问题的有效性。从应对公共卫生危机到应对气候变化，从解决地区冲突到维护自由开放的国际贸易秩序，既有全球治理体系都表现乏力。另一方面，新兴领域需要增加制度供给，填补治理盲区。人工智能、网络犯罪、生物科技等领域的新问题不仅关乎安全，也涉及伦理道德，亟须各国凝聚共识并将其转化为具体治理规则与规范。此外，一些制度机制在运行过程中经常面临机构众多、规则复杂、执行僵化、议而不决等问题。不同组织在同一议题上各自制定规则，导致制度重叠甚至相互冲突，引发制度复合体困境。这些具体问题的解决成为改革完善全球治理体系的关键。
第三，各类议程、协定等落实不力、执行滞后，全球治理面临行动困境。多年来，国际社会针对各类全球性问题签订诸多协定、议程等，形成广泛共识，但这些成果未能及时充分转化为治理成效，执行落实经常缺位，难以实现治理目标。例如，尽管《巴黎协定》确立了应对气候变化的温控目标，但各国承诺与实际减排行动之间存在巨大执行缺口，发达国家未能完全兑现率先减排、向发展中国家提供气候资金并转让绿色技术等承诺。一些岛屿国家以及非洲等脆弱地区承受最严重冲击，却缺乏开展适应行动的充足资金支持。全球发展治理同样行动滞后，国际发展承诺常面临资金投入、技术转让等配套措施落实不到位的挑战。早在1970年，发达国家就承诺将其国民总收入的0.75%用于官方发展援助，但多数国家长期未能达标。发达国家官方发展援助、气候资金、绿色技术转让等承诺兑现不足，发展中国家缺乏充足资源推进转型，导致全球发展赤字持续扩大。2018年联合国通过《难民问题全球契约》，承诺难民责任共担、减轻难民接收国负担，但各国兑现资金、安置承诺不足，人道主义援助缺口持续扩大，难民保护的全球协同行动远滞后于难民规模增长。如何把全球治理的理念、主张、协定充分转化为治理成效是推进全球治理的重要课题。
全球治理陷入困境的主要原因
当前，全球治理陷入困境的主要原因是全球治理体系代表性和包容性不足、国际环境演变、大国行为与大国关系变化，以及政治思潮多元碰撞等。
第一，全球治理体系代表性、包容性、公平性、适配性等结构性矛盾日益突出，影响其权威性和公信力。当今世界局势已发生巨大改变，而全球治理体系未能充分反映世界之变、时代之变和历史之变。近年来，国际力量对比不断变化，发展中国家群体性崛起，与发达国家之间的差距不断缩小。按购买力平价计算，2025年新兴市场与发展中经济体GDP占全球比重已达60.1%，成为拉动世界经济增长的主要动力。发展中国家在全球经济、贸易与产业格局中的比重持续提升，但其在全球治理体系中的代表性和发言权仍严重不足。在国际金融治理领域，国际货币基金组织投票权结构改革滞后，发达国家合计投票权占比仍超过57%，美国拥有约16.5%投票权，事实上对重大事项掌握否决权。国际货币基金组织总裁、世界银行行长长期由欧美国家人员担任。在国际贸易、气候治理、数字技术规则制定等领域，发展中国家同样面临话语权不足的困境。长期以来，少数发达国家主导国际规则，发展中国家往往被视为治理对象而非平等参与主体。针对知识产权、绿色技术标准等议题，其通常被动接受发达国家主导制定的规则。在具体执行过程中，“双重标准”更是不时出现。如何改革完善全球治理体系，把全球南方国家的实力与需求变化转化为代表性、发言权以及议程设置和规则制定权，使全球治理体系更加公平、包容、普惠，成为全球治理体系改革的时代之需。
第二，国际战略环境深刻演变，影响全球治理的合作根基。当今世界正经历百年未有之大变局，对抗增多影响各国合作意愿，干扰合作进程。一方面，传统安全问题不时出现，地区冲突延宕，影响国际合作议程。2022年以来，乌克兰危机、巴以冲突、美以伊战事等对地区局势乃至世界政治产生多方面影响，也深刻冲击国际合作议程。国际舆论场不时充斥冲突、对抗话语，泛安全化、泛政治化甚至“泛武器化”现象加重，加深各国不安全感，加剧和平赤字和信任赤字，削减合作意愿，弱化合作动能。另一方面，全球治理资源和投入受到负面冲击。随着地缘政治、经济及科技竞争加剧，不少国家大幅提升军费开支，挤占全球治理的可用资源。例如，欧洲各国基于对抗性思维，大幅提升军费预算，公共财政资源向防务倾斜，挤压了投入全球治理、对外发展援助的资金空间。2025年，欧盟27国防务总开支达4180亿欧元，同比增长20%，2026年预计增至4540亿欧元，占欧盟GDP比重升至2.4%。在财政总量约束下，多国削减官方发展援助等投入。发达国家官方发展援助在2025年出现历史性大幅下滑，2026年预计将继续走低。2025财年美国政府大幅缩减联合国常规预算、维和预算出资，削减对世界粮食计划署、联合国人口基金等多边机构的资金支持，关闭美国国际开发署，用于气候、减贫、人道主义援助等全球公共产品的资金被大幅压缩。英国计划到2027年将官方发展援助占国民总收入比重由0.5%下调至0.3%。德国、法国2025年对外援助规模分别下降17.4%和10.9%。同时，各国际组织普遍面临资金短缺困境。联合国常规预算、维和预算长期存在缺口，2024/25财年末，未缴纳的维和行动摊款达21亿美元。资金短缺迫使国际组织减少开支、缩减项目，全球公共产品供给不足，直接影响全球治理成效。
第三，大国行为与大国关系变化，影响全球治理合作效果。大国是全球治理体系的重要主体，对规则制定、公共产品供给与危机协调等有着举足轻重的影响，其价值取向与行动选择关乎全球治理议程设置、机制运行与治理成效。近年来，美国奉行实用主义和交易主义外交，接连退出伊朗核问题全面协议、《中导条约》、联合国人权理事会、世界卫生组织等多个国际组织与多边协定，同时推动构建美日印澳“四方安全对话”（QUAD）、美英澳“三边安全伙伴关系”（AUKUS）、“印太经济框架”（IPEF）等一系列排他性小多边机制，以盟友圈层划定合作边界，将经贸、技术等议题泛安全化，削弱多边机构的权威性和全球公共产品供给，加剧全球治理碎片化和圈层化态势。大国关系演变给全球治理体系带来严重冲击。如美俄关系因地区冲突深度对峙，俄欧关系出现断崖式下滑，一些欧洲国家大幅削减俄罗斯能源进口，终止多项经贸与科技合作项目，地缘安全对立持续加剧。整体而言，大国竞争深刻影响全球战略稳定，阻碍全球治理领域的大国合作。无论是在国际安全、粮食与能源、全球经贸与数字科技、气候变化与公共卫生等治理领域，还是在联合国、二十国集团等多边机制中，国际协调时常受到大国竞争外溢干扰，沟通协商成本抬升，大国合作选择性更加突出，难以形成稳定持续的集体行动，进一步加大全球治理难度。
第四，政治思潮交织叠加、多元碰撞，国际共识塑造难度加大。近年来，各种思潮混杂。一方面，国际社会针对全球化、自由贸易、开放型世界经济的基本共识被打破，反全球化、逆全球化、保护主义、孤立主义、民粹主义等成为一些国家的主导理念，直接影响其政策取向。霸权主义、单边主义沉渣泛起，大国博弈与意识形态对抗回潮，部分国家以价值观划线、组建排他性集团，泛安全化、泛政治化甚至“泛武器化”成为国际政治经济常态。全球性议题谈判不时陷入对立，民粹主义与本土优先思潮在不少国家兴起，零和博弈思维抬头，多边合作的价值共识不断被侵蚀，影响国际社会对多边主义的认同。另一方面，全球南方独立性自主性不断增强，多极化持续深入，主权平等、文明多样、共商共建共享理念的影响力持续提升，全球南方国家主张构建更加包容的全球治理秩序。这些变化使国际政治处于多种理念角力的十字路口，共识塑造更为困难，直接影响全球治理的思想根基，也影响各国合作意愿与进程。
改革完善全球治理的中国方案
中国高度重视全球治理，持续提出新理念新主张，为改革完善全球治理贡献新思路。中国积极推动治理制度建设，改革完善现有机制，搭建新平台，提升发展中国家的代表性和发言权，为全球治理提供制度支撑，同时采取务实举措，促进国际合作，推动全球治理不断取得新成效。
第一，提出新理念新思路，为改革完善全球治理提供方向指引。面对全球治理领域的突出问题，中国基于中华优秀传统文化、外交实践传统、国内治理经验，响应国际社会共同需求，提出一系列新理念新主张。中国提出推动构建人类命运共同体，将推动全球治理作为实现这一目标的重要路径。中国秉持共商共建共享的全球治理观，强调以公平正义为理念引领全球治理体系变革。面对单边主义、霸权主义冲击，中国主张践行真正的多边主义、弘扬全人类共同价值，推动平等有序的世界多极化、普惠包容的经济全球化，与各国一道构建更加公正合理的全球治理体系。尤为重要的是，针对日益加剧的和平赤字、发展赤字、安全赤字、治理赤字，中国先后提出全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议、全球治理倡议，并发布《全球发展倡议（概念文件）》《全球安全倡议概念文件》《全球治理倡议概念文件》等，为改革完善全球治理提供系统方案。其中，全球治理倡议明确推动全球治理的根本保障、基本路径、价值取向和重要原则，为破解治理赤字提供具体方向和行动指南。2026年6月，国务院新闻办公室发布《构建更加公正合理的全球治理体系：中国的理念、倡议与行动》白皮书，系统介绍中国关于全球治理的理念倡议和实践行动，明确目标方向、原则立场、行动计划。四大全球倡议相互协同的理念框架更趋成熟，全球发展倡议夯实物质基础、全球安全倡议筑牢安全保障、全球文明倡议促进文明互鉴、全球治理倡议完善制度机制，四大全球倡议各有侧重，点面结合、标本兼治，系统应对各类全球性挑战，形成关联施策、整体推进、汇聚强大合力、协同破解“四大赤字”的治理闭环，为改革完善全球治理体系、推动构建人类命运共同体提供系统性思想支撑。
在具体治理领域，中国同样注重以正确理念指引行动。中国坚持发展是解决一切问题的总钥匙，强调发展优先，高度重视发展治理，在国际社会努力凝聚发展优先的共识，强化以人民为中心的发展思想，不断提升在发展领域的国际话语权和影响力。例如，面对快速迭代的人工智能技术，中国秉持“以人为本”理念和“智能向善”宗旨，不断弥合智能鸿沟，推动人工智能普惠共享、造福全人类，构建公正合理的全球人工智能治理体系。针对贫困治理，中国倡导尊重各国自主选择减贫发展道路，主张通过互利合作和能力建设助力发展中国家增强内生动力，推动国际社会落实联合国2030年可持续发展议程，建设共同繁荣的世界。
第二，推动制度建设，为全球治理体系变革提供制度保障。全球治理需要各国合作，而国际合作需要强有力的制度作为依托。中国积极助力改革完善现有机制，努力搭建新平台，拓展新空间，推动全球治理体系向更加公正合理的方向发展。针对现有治理体系包容性、代表性、普惠性不足等问题，中国积极推动制度改革与完善。中国支持联合国改革，主张纠正非洲国家在安理会代表性不足的历史不公，率先提出就优先解决非洲诉求作出特殊安排。同时，中国团结广大发展中国家，积极推动国际货币基金组织、世界银行等国际金融机构份额与投票权改革，努力提升全球南方国家的代表性与发言权，使之更好地适应时代之变。在全球卫生治理领域，中国支持世卫组织内部机构改革，推动世卫组织牵头《大流行协定》谈判磋商，从技术、财政和资源层面进一步加大对发展中国家的支持力度，弥合南北卫生能力鸿沟。中国努力发挥在上海合作组织、金砖机制、亚洲基础设施投资银行、新开发银行等区域与全球多边机制中的作用，在不同平台推进全球治理。例如，上海合作组织践行共同、综合、合作、可持续的安全观，合作议题从传统安全延伸至跨境互联互通、绿色发展、数字经济、减贫、能源、教育、人文交流等，为地区和平稳定提供多样方案。亚投行、新开发银行面向发展中国家基础设施建设和可持续发展项目提供融资，有效弥补现有国际金融体系的短板。
为填补新兴领域治理机制空白，中国努力搭建新平台新架构、提出新倡议。为落实全球治理倡议，2025年12月，“全球治理之友小组”在纽约联合国总部正式启动，之后该小组在日内瓦和维也纳相继成立，60多个国家踊跃加入，为落实全球治理倡议搭建协商平台，也显示出发展中国家希望获得更多代表权，渴望主权得到尊重，期待国际法在实践中切实发挥作用。2025年10月，中国同多国共同发起组建的国际调解院正式成立，为各方和平解决国际争端提供新平台。为促进人工智能国际合作和全球治理，及时提供国际公共产品，2026年，世界数据组织、世界人工智能合作组织在中国倡议下相继成立，推动弥合数字鸿沟、促进数据安全有序流动。中国连续多年举办世界人工智能大会，先后发布《全球人工智能治理倡议》《人工智能能力建设普惠计划》《“人工智能+”国际合作倡议》《人工智能合作发展行动计划》等多份文件，从治理理念到具体行动逐步推进，为人工智能发展提出新思路。为治理跨国电信网络诈骗，中国发起成立国际打击电信网络诈骗联盟。为推动不同文明平等对话交流、落实全球文明倡议，2024年6月，第78届联合国大会协商一致通过由中国提出、80余国共同提案的决议，将每年6月10日设立为“文明对话国际日”。
第三，坚持行动导向，以中国之治赋能和推动全球治理取得切实成效。面对各领域挑战，中国高度重视国内治理，以中国之治为全球治理贡献力量。中国成功使8亿多人摆脱贫困，改变全人类整体发展格局，也为广大发展中国家注入信心。中国式现代化为全球南方发展提供宝贵经验。中国坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，以自身高质量发展为全球治理贡献方案。例如，中国坚持绿色低碳转型，积极落实“双碳”目标，宣布2035年国家自主贡献目标，为应对气候变化作出表率。在生态领域，践行绿色发展理念，推进生物多样性保护，推动《昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架》落地，优化全球生态环境治理。中国将“积极参与和引领全球经济治理”“推动构建新型国际关系”“提供更多国际公共产品”等写入“十五五”规划，彰显国家意志和决心。中国始终把发展置于国际议程的中心，通过基础设施建设、产业合作等途径，扩大发展中国家的发展空间，为各国民众带来实实在在的获得感。
中国力所能及为发展中国家提供帮助，重视“授人以渔”，助力治理能力提升。中国通过人才培训、技术交流与能力建设等多种方式分享减贫、农业、气候、数字、海洋等领域治理经验，提升发展中国家治理能力及参与全球治理的能力。中国携手各方共建共享气象智能预警方案“妈祖”，助力发展中国家补齐气候灾害预警短板。中国提出将面向发展中国家提供5000个人工智能专题研修培训名额，面向东盟、阿盟、非盟等建设国际人工智能应用合作中心，帮助发展中国家提升数智能力，跟上数智发展步伐。同时，中国依托中非合作论坛，为非洲国家开展多领域人才培训，通过中非合作论坛—减贫与发展会议，积极开展减贫经验交流，成立中非减贫与发展伙伴联盟，助力非洲自主推进减贫事业、探索减贫路径。
中国积极采取举措，同各国推进不同领域务实合作，赋能共同发展。在安全领域，中国以全球安全倡议为指引，开展一系列劝和促谈、维和维稳、非传统安全合作等行动。作为联合国第二大维和摊款国和会费国，以及安理会常任理事国中第一大维和行动出兵国，中国已成为联合国维和行动的关键力量，累计派出维和人员5万余人次，赴20多个国家和地区参加近30项维和行动。在经贸领域，中国全面深入参与世贸组织改革，坚定推进高水平对外开放，扩大高标准自由贸易区网络，持续推进加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》《数字经济伙伴关系协定》，高质量实施《区域全面经济伙伴关系协定》，加快推动中国—东盟自贸区3.0版落地见效。面对全球产业格局调整，中国努力维护全球产供链稳定畅通，捍卫多边贸易体制。中国对53个非洲建交国全面实施零关税举措，助力非洲国家扩大对华出口、拓展外部市场，提升其在全球经贸治理体系中的参与度，彰显中国助力全球南方共同发展的决心和诚意。中国向160多个国家提供发展援助，同各方开展2000多个合作项目，惠及120多个国家的人民，通过务实行动支持发展中国家发展。在减贫领域，中国联合53个国家、9个国际机构发起成立全球减贫与发展伙伴联盟，助力各国落实联合国2030年可持续发展议程。这些务实举措为改革完善全球治理、维护国际安全、促进共同发展注入有效力量。
【本文是教育部2024年哲学社会科学研究重大专项研究项目“习近平外交思想与人类命运共同体的构建与国际传播”（项目批准号：2024JZDZ011）的阶段性成果】
作者系外交学院副院长、教授，人类命运共同体研究中心副秘书长
文章原载于《当代世界》2026年第10期，注释略
