郑磊:备案审查与法治体系的复调变迁

选择字号:   本文共阅读 702 次 更新时间:2022-12-27 13:37

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郑磊  

【摘要】法治体系建设发展到哪一步,决定了备案审查被激活到哪一步。行宪四十年,中国特色社会主义法治体系建设经历了“有法可依”为重点的酝酿期、“到二零一零年形成有中国特色社会主义法律体系”的奠基期、“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”的形成期,已进入全面“建设中国特色社会主义法治体系”展开期,备案审查制度在此接续发展的法治图景中,则对应经历了一脉相承的四个发展阶段:植根于1982年宪法、建制在新世纪、激活在新时代,正继续谱写着提质在新征程的新篇章。这里呈现出法治体系和备案审查同向同行、互促互进的复调篇章。


【关键词】备案审查 法治体系 法律体系 合宪性审查


引论:法治体系场景中的备案审查发展轨迹


规范性文件备案审查制度,是中国特色社会主义法治体系的关键性组成部分,是中国政治实践的产物。在不同时期法治建设中,备案审查制度扮演了不同形式的重要作用,其加强和完善制度建设的阶段和进程,同中国改革开放的阶段和进程同步,同建设中国特色社会主义法治体系的阶段和进程同步,因而也成为梳理法治体系的发展和完善的重要线索。


2022年恰逢1982年宪法颁行四十周年。作为1982年宪法上的一项重要制度,备案审查制度围绕现行宪法的发展轨迹,是四十年行宪轨迹的重要组成部分和关键线索。以行宪四十年为基础时间轴,主要围绕全国人大常委会的备案审查工作,笔者将备案审查发展轨迹梳理为一脉相承的四个阶段:植根于1982年宪法、建制在新世纪、激活在新时代、提质在新阶段。


沿着一脉相承的四阶分期,在各个阶段所处的法治体系建设背景和主题,同其中的备案审查制度建设情况之间的决定、影响、关联、促进关系上,展开连续性、结构性梳理,即形成法治体系建设所处的时代出卷、制度建设答卷结构样式的札记,以呈现出备案审查制度建设和提质同中国特色社会主义法治体系建设的展开和提速同向同行、互促互进的复调篇章。


一、植根于1982年宪法


备案审查制度于1979年地方组织法即已拉开序幕,植根于1982年宪法。直至2000年的这一时期,备案审查制度奠定了宪法基础,但只是在日常工作中积累着经验。因为这一时期的法治体系建设尚处于酝酿阶段而未正式登场,“加强社会主义法制”的中心工作主要在于“有法可依”。


(一)法治场景:“有法可依”为重点


建设中国特色社会主义法治体系,其规范意义上的正式起点,始于1982年12月4日第五届全国人大第五次会议通过现行《宪法》。自此至2010年“形成中国特色社会主义法律体系”,总体上处于“大规模立法时代”,是完整的法治体系的酝酿阶段。“加强社会主义法制”,不仅成为这一时期中国特色社会主义法治体系建设的主体工作,也成为其代名词。总体上,实现“有法可依”是这一时期法制建设的中心工作。


所有起点,皆有开端。循照宪法序言“革命、建设、改革”的三阶段历史分期,探究中国特色社会主义法律体系之规范起点之1982年宪法,至少应有限追溯至改革开放发端的十一届三中全会前后,也恰恰是1978年宪法向1982年宪法过渡的时期,这段短暂时期的法制建设的规模和节奏,突出地体现出了“大规模立法时代”法制建设的特征。


中共中央十一届三中全会吹响“全党把工作着重点转移到社会主义现代化建设”的号角,拉开了改革开放阶段民主与法制建设的序幕,会议公报着重提出了健全社会主义民主和加强社会主义法制的任务,精简而铿锵地写到:


为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。从现在起,应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。


因为改革开放拉开序幕,法制建设百废待兴,几乎空白起步。对于这一点,三中全会之前的中央工作会议闭幕会议上,邓小平在《解放思想,实事求是,团结一致向前看》的著名讲话中,将这一阶段的立法工作直言不讳地明确为:“有比没有好,快搞比慢搞好。”


五届全国人大第二次会议,是改革开放开篇后的首次全国人大会议,会议于1979年7月1日通过了《刑法》《刑事诉讼法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称“地方组织法”)、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》等七部法律,在改革开放开篇伊始迈出了社会主义法制建设的关键一步,成为中国告别了“无法无天”窘态的一个里程碑和心理标记点,彰显了“加强社会主义法制”的法制决心和战略魄力,邓小平评价其时代意义指出,“全国人民都看到了严格实行社会主义法制的希望。这不是一件小事情啊!”在加快立法的工作布局和节奏示范上,“一日七法”举措,是足以代言“大规模立法时代”的一次标志性立法活动。


然而,这只是一个开始。五届人大二次会议期间,在七部法律即将付诸表决之际,小平同志已经指出“现在只是开端”,并擘画了“民主与法制”的并行结构论,“民主要坚持下去,法制要坚持下去。这好像两只手,任何一只手削弱都不行。”


随后,面对改革开放的法制需求和法制空白的巨大落差,立法机关阶段性推出了一些积极应对的权宜举措:其中有典型者有二,例如,1979年11月,五届人大常委会第十二次会议通过《关于建国以来制定的法律、法令效力问题的决议》,宣告建国后的前十七年的法律“继续有效”,缓解改开之初无法可依这一迫切的现实问题。再如,以“有比没有好,快搞比慢搞好”为雏形,简化浓缩成的“宜粗不宜细”立法思想,在改革开放初期的法律创制实践中发挥了“绝对的指导作用”。


(二)备审主线:确立宪法基础,积累日常工作


同步于加强社会主义法制建设,备案审查制度在这一阶段发端。并且同理,备案审查制度在规范上植根于1982年宪法、并不意味着各项具体的的制度建设工作均自1982年宪法颁布后才展开,改革开放拉开序幕,备案审查的制度建设和实践即于1979年拉开序幕。这一时期备案审查工作的主线和重点,主要体现在宪法基础的确立以及日常工作的积累两个方面。


1.确立宪法基础


1979年7月1日,五届全国人大二次会议通过《地方组织法》,备案审查制度建设在法律制度层面形成雏形、拉开序幕。1979年地方组织法第6条规定,省级人大及其常委会“在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下,可以制订和颁布地方性法规,并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”。在赋予地方国家权力机关立法权同时,该法为全国人大和国务院开展备案审查工作提供了最初依据和框架。该法同时规定,县级以上地方人大有权改变或者撤销本级政府、下一级人大和政府的决议、命令。县级以上地方人大常委会有权改变或者撤销下一级人大不适当的决议。镇、人民公社人民代表大会有权通过和发布决议,有权改变或者撤销人民公社管委会、镇政府不适当的决议和命令。县级以上地方政府有权发布决议和命令,有权改变或者撤销所属各工作部门不适当的命令、指示和下级政府不适当的决议、命令。由此,1979年的地方组织法第一次规定了地方性法规的制定和备案,为1982年宪法作出规定奠定了重要基础。


1982年12月4日,五届全国人大五次会议通过的现行《宪法》,为备案审查制度提供了正式的宪法基础。这一宪法基础,不限于某条或某类条款,而是由系列宪法条款构成宪法依据,主要包括五个方面:其一,最高效力条款,规定宪法具有最高法律效力,一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触;其二,立法体制类条款,确立了以全国人大及其常委会立法权为核心的一元二级多层次的立法体制;其三,宪法解释监督保证类条款,确立了以合宪性审查为核心的备案审查制度,授权全国人大监督宪法的实施,授权常委会解释宪法和监督宪法的实施,规定地方各级人大在本行政区域内保证宪法法律的遵守和执行,确立了地方人大处理宪法议题的宪法保证权;其四,列举式的备案条款2处,规定省级地方性法规报全国人大常委会备案,自治州县的自治条例单行条例由省、自治区人大报全国人大常委会备案;其五,一元多系统的撤销以及改变或撤销类职权条款,共涉9处,其中撤销职权4处、改变或者撤销职权5处。五类条款构成了备案审查宪法依据体系,为备案审查制度进一步建章立制、加强制度和能力建设、提高工作质量,提供了明确的宪法依据和宪法起点。


通过1982年宪法同届人大同次会议上紧接着修改1979年《地方组织法》,使其宪法计基础接续到新颁布的1982年宪法上。这次修改,增加规定较大的市人大常委会拟定地方性法规草案,提请省、自治区人大常委会审议制定,并报全国人大常委会和国务院备案;增加规定省级人民政府和较大的市的人民政府可以制定规章。1986年,《地方组织法》第二次修改,规定较大的市人大及其常委会可以制定地方性法规,报省、自治区人大常委会批准,并由省、自治区人大常委会报全国人大常委会和国务院备案;规定县级以上人民代表大会有权改变或者撤销本级人大常委会不适当的决议,县级以上人大常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令。1995年,地方组织法第三次修改,完善了省级人民政府和较大的市的人民政府制定规章的程序、备案制度。规定省级人民政府制定规章报国务院和本级人大常委会备案,较大的市的人民政府制定规章报国务院和省、自治区人大常委会、人民政府以及本级人大常委会备案。以《地方组织法》的三次修改为标志,我国中央与地方立法制度和立法监督制度基本形成,进一步奠定了备案审查制度的法律基础。


此外,在宪法基础上,这一阶段还有1982年通过的《全国人大组织法》、1987年通过的《全国人大常委会议事规则》、1989年通过的《全国人大议事规则》,合称“一法两规则”,从组织结构和议事规则角度为备案审查作出了相关规定。


2.积累日常工作


根据全国人大常委会法制工作委员会研究室出版物的梳理,1979年通过地方组织法后,全国人大常委会的备案审查工作就开始了探索。这项工作由当时的全国人大常委会办公厅政法室承担,主要任务是对报备的法规登记、存档,并审查。1982年8月,常委会有关部门统计了1979年11月至1982年6月底收到的地方性法规,将审查中发现的问题和意见印发五届全国人大常委会第二十四次会议,由全国人大专门委员会对近百件法规进行审查,并将意见反馈给制定机关。“这次尝试对备案审查制度的完善提供了经验”。1987年,全国人大常委会办公厅和国务院办公厅联合发出《关于地方性法规备案工作的通知》,对地方性法规、自治条例和单行条例报送备案的时间、内容、方式作出规定。1993年以前,全国人大常委会对备案法规通常只备案、不审查。自1993年7月1日起,开始对备案法规进行审查,对存在问题的法规进行了相应处理,审查过程大致是:由办公厅秘书局将报送的法规按类别送给有关的专门委员会,由各专门委员会对备案法规进行审查。专门委员会认为有相抵触的法规,将审查意见报常委会办公厅,由办公厅秘书局向地方人大常委会转达,后者根据审查意见纠正或停止施行相关法规,或者向全国人大常委会回函阐明其不同意见及理由,审查工作一般至此为止。


这一时期的备案审查实践,纵使以全国人大常委会为例,主要日常工作层面展开,各项工作尚未制度化、也未显性化。这是由这一时期法治体系建设以“加强社会主义法制”为战略重点所决定的。如前梳理,这一时期,立法战略是“形成”中国特色社会主义法律体系,立法思想是“宜粗不宜细”,立法节奏“有比没有好,快搞比慢搞好。”立法方式以“立”为主。与之对应,备案审查工作要求“有错必纠”,纠错是其重要的程序形态,更多同改、废、释等立法方式相关联,常常需要精细斟酌系争规定的合宪性与合法性,更侧重于完善法律体系。因此,在前述宏观背景中,法治建设实践尚未对备案审查提出迫切的制度化需求,默默无闻于日常工作,是备案审查在这一阶段的常态,但也由此春田雨耕,日常积累,等待天时。


二、建制在新世纪


党的十五大提出的“到二零一零年形成有中国特色社会主义法律体系”的立法目标,划定了法治体系奠基期的收束时间点。在21世纪的第一个十年里,其号角声不绝于耳,《立法法》《监督法》等框架性法律遂相继出台,备案审查建章立制在这一阶段正式完成。受其鼓舞,审查建议不断提出,其中不乏孙志刚案、唐福珍案等热议案例,但审查建议人也未获得正式反馈。


(一)法治场景:“到二零一零年形成有中国特色社会主义法律体系”


随着社会主义法制的加强和完善,“宜粗不宜细”立法思想,在进入21世纪之后渐次退去,直至2010年“中国特色社会主义法律体系已经形成”完成历史使命。三十余年的“大规模立法时代”里,经过数年立法积累后,随着加强社会主义法治建设从初创时期进入攻坚时期,埋头创制法律的同时,也自觉抬头设想进一步的法治布局,举其中两项里程碑为例。其一,1992年,邓小平同志在南巡讲话指出,“恐怕再有三十年的时间,我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策,也将更加定型化。”这正是党的十九届四中全会分“三步走”设定国家治理体系和治理能力现代化的总体目标中的第一步:“到我们党成立一百年时,在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效”。其二,1997年,为实现“更加成熟、更加定型的制度”这一目标,党的十五大设定了中段目标“到二零一零年形成有中国特色社会主义法律体系”,确定了法治体系建设奠基期的收束时间;并初步提出了接续法治体系建设形成时期的进阶立法目的“加强立法工作,提高立法质量”;同时,在健全社会主义法制基础上,将“依法治国,建设社会主义法治国家”确立为党领导人民治理国家的基本方略,并在两年后的1999年通过修宪载入宪法。


形成中国特色社会主义法律体系作为重要的立法工作目标提出后,立法资源的配制围绕之展开,那些构成中国特色社会主义法律体系之结构性组成部分之立法,若尚未出台,势必需要在2010年之前应出尽出,以确保中国特色社会主义法律体系按时上梁封顶,确保具有明确年份标记的立法工作目标如期实现。


(二)备审主线:建章立制,鸭子凫水


备案审查制度作为一项宪法制度,本身就是中国特色社会主义法律体系的结构性组成部分,若其基本架构尚未通过立法具体化,对于法律体系的形成则是结构性缺失。因此,伴随着2010年临近,构成法律体系基本面的备案审查制度结构的法律化,被提上议事日程。于是,进入21世纪,相继出台的立法法、监督法,对备案审查制度进行建章立制;另一方面,循此制度和程序,审查建议持续出现,但在备案审查程序上并未得到正面回应,这构成21世纪前十年备案审查工作的基本面。


1.建章立制、机构专配


2000年,九届全国人大三次会议通过《立法法》,是规范性文件备案审查制度建立、形成备案审查制度建设的重要标志。该法第五章“适用与备案”对立法监督的原则和程序集中作了一系列明确具体的规定:一是规定了法律和各类立法型规范性文件的效力位阶;二是改变或者撤销权行使的条件情形和权限配置,分两条分别作出系统完整的专条规定;三是系统完整对备案制度作出专题规定;四是增设了依申请审查,明确赋予相关主体审查要求权、审查建议权,形成审查申请的双规渠道;五是规定了全国人大常委会的审查程序,明确了的法律委员会与有关的专门委员会的程序分工,规定了以同制定机关沟通为必经程序和首选方案、以撤销决定为后盾程序和例外方案的程序组合。立法法制定,“第一次从法律层面较为全面、系统地规定备案审查制度,标志着规范性文件备案审查法律制度的形成和确立。”“立法法通过以后,备案审查工作进入了一个新的发展阶段。”


为贯彻实施《宪法》和《立法法》,规范有效地开展备案审查工作,全国人大常委会委员长会议于2000年通过《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》(以下简称《法规备案审查工作程序》),将《立法法》规定的全国人大常委会备案审查程序进一步具体化,该工作程序于2003年、2005年先后两次修订,汇入备案审查实践中的经验。2005年修订的同次委员长会议,审议通过了《司法解释备案审查工作程序》,将未能作为备案审查对象列入立法法的司法解释,先在工作程序层面规定了其备案审查对象地位。两个工作程序,一为备案审查工作的开展提供了更具可操作性的依据,二为工作机制制度化打开了委员长会议通过的工作程序渠道,三为备案审查工作程序的进一步完善提供了参照。然而,从规定文本的公开看,2000年《法规备案审查工作程序》可以获得查阅之外,其2005年版本以及《司法解释备案审查工作程序》当时无法从公开渠道获得查阅。


2006年,十届全国人大常委会第二十三次会议通过《各级人民代表大会常务委员会监督法》(文中简称“监督法”),前后历经五届全国人大、“二十年磨一剑”的监督法,终于在2010年之前出台。监督法第五章专章规定“规范性文件的备案审查”,在法律层面,将司法解释纳入备案审查范围,将“下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序”纳入县级以上各级人大常委会备案审查范围,使各级人大常委会的备案审查范围拓展至非立法型规范性文件,备案审查制度进一步发展完善。


制度建设展开的同时,组织建设持续推进。2004年,在全国人大常委会法制工作委员会内新设立的法规备案审查室,作为协助全国人大及其常委会备案职权的专门机构。此前,承担备案审查职权的具体机构一直处于变化中,1979年开始,法规备案工作是由当时的办公厅政法室承担的,主要任务是对报送备案的法规、自治条例和单行条例登记、存档,并对其开展违法审查;1984年开始,法规备案工作由联络局承担;从1989年开始,此项工作改由秘书局承担。2004年改由新设立的法规备案审查室负责,为我国合宪性审查、备案审查制度的建立“填下了一块基石”,或者说是“发射了一支嚆矢”。从成立法规备案审查室起,法制工作委员会在全国人大常委会的领导下,“积极稳妥地开展法规、司法解释备案审查工作,对公民、组织的审查建议逐件进行接收登记,认真审查研究,作出妥善处理;适度有重点地开展主动审查,从2006年起,对当年新制定的司法解释全部进行主动审查,从2010年起,对当年新制定的行政法规全部进行主动审查,对地方性法规,以依申请审查即受动审查为主,有重点地进行主动审查。”


2.外静内动、“鸭子凫水”


随着经济社会的发展,法律法规规章规范性文件数量持续增加的同时,追溯到规范源头解决矛盾纠纷的备案审查诉求持续增加。2000年《立法法》增加规定的审查建议程序为这一诉求提供了渠道。然而,2015年《立法法》修改之前,并无审查建议人正式收到反馈的披露或报道,即使是社会高度关注热点案件,如孙志刚案、唐福珍案。


2003年3月,湖北籍公民孙志刚在广州被错误收容后,在收容遣送所不幸死亡。5月,三位法学博士以公民名义向全国人大常委会递交审查建议书,建议对国务院1982年颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》予以审查。该案引发社会各界的广泛关注,但并没有引发备案审查程序的启动,审查建议人也没有获得全国人大常委会的正式答复。6月,国务院常务会议审议并原则通过了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法(草案)》,同时《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》即由制定机关废止了系争条例。


2009年11月,成都市金牛区城管执法局对一处“违章建筑”进行强拆,唐福珍为抗拒暴力拆迁保护三层楼房,在楼顶天台自焚致死,引发社会广泛关注。12月,五位学者向全国人大常委会递交了《关于对〈城市房屋拆迁管理条例〉进行审查的建议》。全国人大常委会法工委尽管在新闻发布会上回应:“《城市房屋拆迁管理条例》应当修改”,却仍未见备案审查程序启动。2011年1月,国务院常务会议通过《国有土地上房屋征收与补偿条例》时,《城市房屋拆迁管理条例》同时废止,即舆论热议后系争条例仍由制定机关自废。


由此可见,这一时期虽然已经根据立法法确立了备案审查制度和审查建议渠道,但是,在政治自信和审查能力方面尚未做好充分准备的情况下,纵使有社会舆论的竭力推动加持,备案审查程序仍未启动。由于这一时期没有运用适当的方式对外公布,长期以来社会各界对备案审查制度运行情况缺乏了解。新时代之前的合宪性审查、备案审查工作,总体而言,外观状态上,一直处于“鸭子凫水”的样态。


但是,这一时期的备案审查工作,丝毫没有停歇,一直低调但积极地开展着。换言之,同样处于“鸭子凫水”的状态,即努力使劲。据法工委法规备案审查室出版物披露,法工委这一时期按照常委会的工作思路要求,“以受动审查为主、适度进行有重点的主动审查”,并且一直“积极开展审查研究,慎重提出研究意见,主要通过沟通协商的方式解决处理问题。”从关于审查建议的处理方面来看,“2004年法规备案审查室成立至2011年期间,共收到公民、组织审查建议900多件,”而至2014年的十年间,这一数字累计至1132件,“对每一件都进行登记,认真审查研究,提出研究意见,根据不同情况作出处理。”其中,也有一些典型例子,例如,“2005年,根据公民审查建议对国务院投机倒把行政处罚暂行条例进行了审查研究,将研究意见送国务院法制办研究,推动废止了该行政法规;”2009年唐福珍案中,法工委根据审查建议对拆迁条例“进行审查研究,向国务院有关部门通报了研究意见,推动了该行政法规的修改工作”。从主动审查看,也不乏典型例子,例如,“2005年3月,对31个省、自治区、直辖市的地方性法规中关于乡镇人大主席团的规定进行了审查研究,发现11件地方性法规关于乡镇人大主席团职权和任期的规定不符合地方组织法规定,采取在全国人大常委会会议期间由全国人大常委会领导向列席的地方人大常委会负责同志通报的方式,督促地方自行纠正”。此外,对专项审查工作也进行了探索。


三、激活在新时代


宣告2010年“中国特色社会主义法律体系已经形成”的里程碑意义,并不在于2010年我们已经形成了完备自洽的法律体系,而恰恰在于明确以立法质量为工作核心、追求完备法律体系的新时代拉开序幕,即拉开了中国特色社会主义法治体系建设的新时代的序幕,也拉开了备案审查制度建设的新时代的序幕。在建设中国特色社会主义法律体系的进程中,这是一项起承转合的里程碑,在完成这一立法目标的基础上,进一步的法治体系建设逐阶系统展开,备案审查制度则是其中的关键制度。备案审查制度随着“中国特色社会主义法律体系已经形成”的宣告被唤醒,随之被有效激活。这一时期直至2021年中央人大工作会议,在“加强备案审查制度和能力建设”的集结号下,备案审查工作“小步快跑”多方展开、系列推进,因为这一时期法治体系建设的阶段和使命,已经发展至“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”。


(一)法治场景:“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”


紧跟着“中国特色社会主义法律体系已经形成”,立法目标、立法思想等从定位到表述,出现了一系列重要调整,这集中体现在2014年党的十八届四中全会正式提出“建设中国特色社会主义法治体系”,其所蕴含的法治场景的扩容和提升中,同备案审查制度密切相关者,可以通过四项极具辨识度的调整来清晰呈现:


第一,提升法治布局,明确将“建设中国特色社会主义法治体系”确立为全面推进依法治国的总目标,不仅实现从建成“法律体系”到建设“法治体系”跃升,而且实现从建设“法治国家”到“法治体系”扩容,从而打开了备案审查的用武之地。


第二,明确良法目标,并聚焦“以宪法为核心”兑现良法标准。中共中央十八届四中全会首提“良法是善治之前提”,“良法善治”成为新时代法治的标志词,极具识别度地更替了“有法可依”立法方针。然而,何谓“良法”,伦理学上价值多元的“良”、“善”在法治实践中如何操作,“以宪法为核心”正是良法观的法理转换,也成为“抓住提高立法质量这个关键”的关键。聚焦“以宪法为核心”完善法律体系,要有效落地实现良法标准,需要合宪性审查、备案审查来实现制度兑现。


第三,调适立法思想,以“推进立法精细化”为“抓住提高立法质量这个关键”的主线,对比鲜明地更替了“宜粗不宜细”的立法思想。事后的备案审查把关来倒逼和维系立法进程。


第四,升格立法目的,明确以“提高立法质量”为法治体系建设之“关键”,并写入立法法立法目的条款。处于以“有比没有好”的数量目标主导的“大规模立法时代”,2000年制定立法法之时,实事求是地暂未列入关于立法质量的立法目的;1997年党的十五大开始提到“提高立法质量”,接续谋划“到二零一零年形成有中国特色社会主义法律体系”后的立法目标调整。中共中央十八届四中全会在首次提出法治体系的同时,明确聚焦“抓住提高立法质量这个关键”,2015年立法法修改将“提高立法质量”增列入第一条立法目的,也随之也确立对通过纠错渠道来提高立法质量之备案审查制度的规范需求。


上述四者淋漓尽致地展示出备案审查水到渠成地激活在新时代的法治场景(如下表),法治场景转换间对比鲜明的转换升格,正是备案审查一展宏图的时代契机。


表 备案审查激活在新时代的法治场景接续对比表


(二)备审主线:“加强备案审查制度和能力建设”


2014年,中共中央十八届四中全会以“加强备案审查的制度和能力建设”吹响新时代备案审查工作的集结号,并明确具体地提出了有力的要求:“加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件”。


新时代以来,备案审查改革举措批量持续、丰富饱满,使得各类概括都难尽全面。篇幅所限,笔者按照“有件必备、有备必审、有错必纠”之“三有要求”以及备案审查制度建设和研究进展五方面所形成的“备—审—纠—制—研”五字诀,主要以各年备案审查工作情况报告为素材库,结构性地简要列举新时代以来加强备案审查制度和能力建设的工作布局和进展。


1.有件必备:以规范性文件全覆盖为结构型抓手


“全覆盖”,是“把所有规范性文件纳入备案审查范围”要求的形象简称,是备案神审查工作关键抓手,也是从备案入手的一条结构性线索:“以备案全覆盖带动审查全覆盖,以审查全覆盖实现监督全覆盖”。全国人大常委会既强调自身的备案工作,例如,2019年,监察法规增补为备案审查对象,开始将特区立法备审情况列入备案审查工作情况报告;持续强调“凡涉及公民、组织权利义务或者国家机关职权职责并设有法律责任内容的决议、决定,都属于法规性质文件、规范性文件,应当纳入报送备案的范围”。同时也持续推动地方“一府一委两院”制定的规范性文件纳入同级地方人大常委会备案范围。推动各类审查主体各司其职、应备尽备,通过各系统分覆盖组合连贯,基本实现全覆盖。


2.有备必审:四大审查方式分工审查履职


审查实践中形成的四大审查方式,即依职权审查、依申请审查、移送审查和专项审查,发挥各自特点充分履行审查职责。


第一,着力加强主动审查力度,根据2015年立法法修改规定的全国人大专门委员会和常委会工作机构可以对法规、司法解释开展主动审查,对制定机关报备件逐件开展审查,对审查中发现存在合宪性、合法性、适当性等问题的,及时与制定机关沟通,督促解决。


第二,审查建议数量不断新高,法工委“认真接收、研究、处理公民、组织提出的审查建议并及时反馈”,“坚持拓宽人民利益表达渠道,激发人民群众参与热情”,保障全过程人民民主落到备案审查实处;2019年国家宪法日,全国人大官网正式上线备案审查建议在线提交功能,很快远超书面寄送形式成为审查建议的主要来源形式;审查建议中属于常委会审查范围的比例不断提高;审查建议主体不断丰富,2021年开始出现国务院主管部门的合宪性审查建议。


第三,备案审查实践中发展而来的专项审查,是一种“主动选题+主动启动”的“双重主动审查”,在集中保障各项中心工作“于法有据”、聚焦新法推动集中清理方面作用突出,例如,2020年,围绕新冠疫情防控、禁止非法野生动物交易、《民法典》相关规范性文件清理、保障食品药品安全、优化营商环境等中心工作形成五大专项审查案例;2021年,聚焦新通过的长江保护法、新修订的行政处罚法、新修正的人口计生法开展集中清理和专项审查。


第四,移送审查是有又一类源自审查实践的新审查方式,因多系统审查主体收到无审查权限的报备件或审查建议向审查主体转交而产生,是一种特殊的依申请审查,司法部通过衔接联动机制向全国人大常委会移送审查地方性法规,是移送审查的主要实践。


3.有错必纠:四元审查基准各有发展


比较法上常见的合宪性、合法性、适当性基准,结合实践中产生的政治性基准,形成了备案审查的四元审查基准,其中,以合宪性、政治性基准的发展更为显著、更有特色。


2017年,党的十九大强调“推进合宪性审查工作”,直击肯綮,为加强备案审查建设画出点睛之笔。备案审查,是事后合宪性审查的主要平台,在这一平台上,虽然2019年废止收容教育法律规定和制度错过了合宪性审查的出场,2020、2021两年的备案审查工作报告中持续出现了5件次合宪性涉宪性案例,例如,2次出现的地方性法规民族学校民族语言文字授课案,以及国务院文件部门规章民航发展基金征收案、司法解释人身损害赔偿同命不同价案、地方性法规强制亲子鉴定案。


政治性标准,是指对法规、司法解释等规范性文件是否与党中央的重大方针政策、决策部署以及国家重大改革方向保持一致进行审查时适用的标准。从其适用案例观之,称之为“政策性基准”更加名副其用。这类基准在备案审查工作报告中虽然尚未具名出现,但相关案例的使用并不在少数,计生领域案例是其典型。地方性法规超生即辞退、超生即处罚、以及将个人生育情况与入学、入户、入职等相挂钩等规定的相关案例,连续五年持续出现在备案审查工作报告中,审查基准的适用,主要的论证逻辑是“总的看已经不适应、不符合党和国家关于改革完善计划生育服务管理的精神和方向,应予适时调整”;近期,这一逻辑又被运用于不当限制生育保险主体资格法规规章规范性文件集中清理案。


支持型案例的出现,是审查基准相关的一项发展。这类案例是为保护地方立法的探索积极性,避免备案审查在纠错中带来误伤式“寒蝉效应”,自2019年备案审查工作报告开始连续出现的案例类型,其案例涉及的内容领域以及原理议题都在不断拓展。


备案审查案例公开的官方化、批量化、持续化,是审查基准适用深入发展的素材基础。近年来,出现了备案审查案例公开的多元形式和渠道,例如,2020年8月,全国人大常委会法工委法规备案审查室遴选169件案例集结出版首部案例集《规范性文件备案审查案例选编》;每年备案审查工作情况报告中披露的案例,五年已积累71件案例;“备审动态”作为全国人大常委会法工委的备案审查工作公众号,陆续推送的案例也是一种披露方式的尝试。


4.制度建设:机制制度化多管齐下


新时代的备案审查制度建设,高度重视制度建设和不断丰富工作机制同时推进,这是制度建设的两个方面。首先,备案审查制度有了新的长足发展,主要体现三个方面:


第一,2015年修改《立法法》补充完善了备案审查程序。第五章更名为“适用与备案审查”,增加细化规定:经济特区法规报送备案时,应当说明对法律、行政法规、地方性法规变通的情况;专门委员会和常委会工作机构对报送备案的规范性文件进行主动审查;常委会工作机构审查研究认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向制定机关提出书面审查研究意见;书面审查研究意见提出后,制定机关对同宪法或者法律相抵触的法规不予修改的,常委会工作机构可以向委员长会议提出予以撤销的议案、建议。同时,健全了向审查建议人反馈的机制。明确规定:有关专门委员会和常委会工作机构应当按照规定要求,将审查研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈,并可以向社会公开。


第二,2018年3月,十三届全国人大第一次会议修改《宪法》,将全国人大“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”。该年6月,十三届全国人大常委会第三次会议通过关于全国人大宪法和法律委员会职责问题的决定,明确规定宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上,增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。


第三,2019年10月,十三届全国人大常委会第十四次会议通过《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》,授权国家监察委员会根据宪法和法律制定监察法规,明确规定监察法规不得与宪法、法律相抵触,监察法规应当在公布后三十日内报全国人大常委会备案,全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的监察法规。


其次,工作机制的丰富和深化,典型体现在如下三个方面:


第一,《法规、司法解释备案审查工作办法》的通过。2019年委员长会议通过的这项工作办法,这是对2005年修改或制定的《法规备案审查工作程序》、《司法解释备案审查工作程序》两者的合并完善。与此同时,新时代以来,全国人大常委会法工委先后通过了《对提出审查建议的公民、组织进行反馈的工作办法》(2014)、《法规、司法解释备案审查工作规程(试行)》(2016)、《关于建立健全备案审查衔接联动机制的若干规定》(2021)等规定。


第二,备案审查工作报告制度的确立。自2017年首份报告以来,迄今已届第五份年度工作报告,通过报告工作既实现了备案审查工作在常委会乃至全社会层面的显性化,使各方认识到备案审查不只是备案审查科室或者法工委、法制委层面的工作,还是常委会层面的工作;而且实现了通过报告工作来推动工作,因为只有实际开展工作,才有内容可以报告。备审年报,也是全国人大联系指导地方人大备审工作的两大全覆盖(备审对象全覆盖和备审报告全覆盖)抓手之一,2019年报告起对此连续提及。2022年第六次修正的《地方组织法》,在第50条“县级以上地方各级人大常委会职权”增列第(十)项规定了“听取和审议备案审查工作情况报告”。备审年报由此从一项工作机制升格为地方各级人大常委会的法定职权。


第三,多系统备案审查主体之间的衔接联动机制。我国备案审查的主体结构“一元多系统”,要求在其之间实现法制统一、达至法治统合,各系统之间的衔接联动是前提性的程序机制和保障机制。2015年,中央办公厅出台工作指导性文件提出,建立党委、人大、政府和军队系统之间的规范性文件备案审查衔接联动机制,按照党中央文件要求,建立起法工委与中央办公厅、国务院法制工作机构、中央军委办公厅之间的备案审查衔接联动机制,积极运用这一机制增强工作协同。在移交审查建议、共商研究意见、共享工作信息、共同培训研讨、协调解决问题等方面逐步建立起常态化工作机制。以全国人大常委会法工委为基点的衔接联动工作情况和制度建设情况,是五年来备审年报中的关键性内容。全国人大常委会多方位的转送线路体现了多线索的衔接联动的机制,主要可以结构化为两大部分:人大系统内的移送、跨出人大系统的转送,由其两者构成全国人大常委会主导下的备案审查衔接联动两翼结构。


5.研究积累:促进中国宪法学研究的进一步显性化


备案审查实践极大地丰富了中国宪法学的各类素材,尤其是备案审查案例是的中国宪法案例研究成为“有米之炊”,而系统深入的备案审查研究,不仅促进着备案审查制度的完善,而且本身就是备案审查制度建设、尤其是能力建设的组成部分。新时代以来备案审查研究的加强,主要体现在如下方面:


其一,成立全国人大常委会法工委备案审查专家委员会,为法工委开展备案审查制度建设、理论研究、重要审查工作等提供专家咨询意见。


其二,逐渐形成加强理论研究的四大机制,召开专题研讨会、出版备案审查专题连续出版物、出版专题学术丛书、设置专题课程。例如,浙江大学公法与比较法研究所、耶鲁大学法学院蔡中曾中国中心、浙江大学光华法学院举办“2021年备案审查比较研究国际研讨会”,聚焦中国备案审查主题的首次国际研讨会;《备案审查研究》作为国内首部备案审查研究方面的专业连续出版物,由全国人大常委会法工委指导、北京航空航天大学备案审查制度研究中心主办,自2021年期起持续推出;《备案审查研究丛书》作为首部聚焦备案审查主题的系列丛书,2021年8月,该笔者专著《备案审查工作报告研究》忝列为丛书首部著作推出;“推动备案审查学科建设”、“开展备案审查案例分析研究”,2021年3月,浙江大学率先开设“备案审查案例分析”课程,9月,北京航空航天大学备案审查制度研究中心与全国人大常委会法工委法规备案审查室联合开讲《备案审查理论与实务》。


四、未尽的进行时:提质在新征程


2022年,党的二十大召开后,中国人民迈上全面建设社会主义现代化国家新征程。“建设中国特色社会主义法治体系”这一总抓手的统揽引领功能在当前阶段不断凸显,以其五大体系为纲,可擘画备案审查新征程。2021年首次中央人大工作会议提出了提高“备案审查工作质量”的新要求,强调了备案审查深入推进的主线,而且开启了备案审查新征程。


(一)法治场景:“建设中国特色社会主义法治体系”


党的十八大以来,统筹推进法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系建设,“基本形成全面依法治国总体格局”。全面开启新征程,“建设中国特色社会主义法治体系”,作为全面依法治国的“总目标和总抓手”,在实际工作中需要越来越充分地发挥出总揽全局、牵引各方、明确重点的结构功能。


2020年中共中央印发的《法治中国建设规划(2020-2025年)》,是党和国家历史上的首份法治规划,正是遵循法治体系的逻辑而作出的顶层设计。法治体系的五大子体系展开为如下五个方面:“建设完备的法律规范体系,以良法促进发展、保障善治”、“建设高效的法治实施体系,深入推进严格执法、公正司法、全民守法”、“建设严密的法治监督体系,切实加强对立法、执法、司法工作的监督”、“建设有力的法治保障体系,筑牢法治中国建设的坚实后盾”、“建设完善的党内法规体系,坚定不移推进依规治党”,作为法治中国建设规划的主体结构,发挥出纲举目张的重要功能。


2021年12月6日,中共中央政治局第三十五次集体学习,这是进入第二个一百年后中央政治局法治话题的首场学习,学习的主题是“建设中国特色社会主义法治体系”。习近平总书记在主持学习时强调:“要坚定不移走中国特色社会主义法治道路,以解决法治领域突出问题为着力点,更好推进中国特色社会主义法治体系建设,提高全面依法治国能力和水平,为全面建设社会主义现代化国家、实现第二个百年奋斗目标提供有力法治保障。”


(二)备审主线:“提高合宪性审查、备案审查工作质量”


开启新征程,法治体系与备案审查将体现出更为密切的互相促进。所谓全面依法治国的总抓手,“依法治国各项工作都要围绕这个总抓手来谋划、来推进”,这也为开启新征程的备案审查工作提供了对接全局、融贯各方、突出重点的结构背景。建设中国特色社会主义法治体系的基本任务所包括五大子体系,也是布局备案审查工作的分析工具和内容板块。不同于前文的梳理,这一部分是正在展开的工作,笔者尝试以五大子体系为纲,对备案审查新征程略作结构式展望。


其一,建设完备的法律规范体系,其外延超越了以宪法为核心、由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系,还包含部委规章、政府规章、监察法规、司法解释、司法规范性文件以及其他各类规范性文件。可以说,但凡各级国家机关在其职权范围内按照一定程序制定,涉及不特定的公民、法人和其他组织的权利和义务,具有普遍约束力并可反复适用,有国家强制力保证实施的规范性文件,均在完备的法律规范体系的视野之内。从法律体系到法律规范体系的扩容,使得“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的“全覆盖”重合对接,即全覆盖的备案审查对象同法律规范体系重合。


其二,建设高效的法治实施体系,其前提在于良法。良法是善治的前提,瑕疵规范是批量实施困境的肇始,备案审查,有错必纠,及时发现瑕疵规范所在,源头处理,正本清源,是深入推进严格执法、公正司法、全民守法的前提和关键。同时,高效的法治实施体系,也及时发现规范瑕疵端倪的集中线索来源,通过衔接联动、筛选启动等程序机制积极连通备案审查和执法、司法、守法,例如,形成备案审查同行政复议中发现的执法依据一并审查、行政诉讼中发现的执法依据一并审查以及对守法过程中产生的审查建议认真接收、研究、处理并及时反馈。


其三,建设严密的法治监督体系,包括加强立法监督工作、加强对执法权的监督、加强对监察权的监督、加强对司法权的监督,其中,备案审查制度是立法监督的主要组成部分,事后合宪性审查则是备案审查制度的核心。合宪性审查与备案审查的体系结构,是法治监督体系的关键内容,是提高合宪性审查、备案审查工作质量的结构基础。应确立以合宪性审查为核心备案审查制度,并以备案审查为支点,促进事前、事中、事后不同阶段、各有侧重的全过程合宪性审查。


其四,建设有力的法治保障体系,包括政治和组织保障、队伍和人才保障、科技和信息保障,这不仅在法治体系中具有基础性地位,也为备案审查制度保障体系建设提供了类型框架。循此类型化、体系化建设备案审查保障体系,在备案审查制度中有效发挥保障体系的基础性地位,为备案审查工作提供重要支撑。


第五,完善的党内法规体系,既揭示了全面依法治国的关键所在,同时也揭示了一元多系统备案审查制度的关键所在。依法治国、法治国家,主要限于国家领域。全面依法治国超越依法治国之处、法治体系超越法治国家之处,正在于将依规治党纳入法治体系的有机组成部分,这不仅扩大的法治的范围和外延,也直接回应了中国法治建设最核心、最根本的问题。该问题的根本性也投射在备案审查制度等诸多领域,如何在人大备案审查同党内备案审查之间有效实现衔接联动,实现审查统一,是实现法治统一的关键所在。


备案审查开启新征程,不仅以五大子体系为纲系统展开,而且以提高工作质量为主线纵深推进。


2021年10月13日至14日,中央人大工作会议首次召开,习近平总书记在讲话中强调:“加强对宪法法律实施情况的监督检查,提高合宪性审查、备案审查工作质量,坚决纠正违宪违法行为;落实宪法解释程序机制,积极回应涉及宪法有关问题的关切”,对合宪性审查、备案审查工作提出了新的要求和结构布局。以此为标志,备案审查工作进入“提质增效”新阶段。


贯彻中央人大工作会议讲话精神,同年12月2日,栗战书委员长第二十七次全国地方立法工作座谈会上的讲话中就备案审查工作明确要求:“提高合宪性审查、备案审查工作质量,审查中若发现涉宪性、合宪性问题,要及时向全国人大常委会有关工作机构提出,促进合宪性审查与备案审查有序衔接、相互贯通。”王晨副委员长10月26日在全国人大宪法法律委、常委会法工委调研时同样具体强调:“推动宪法全面贯彻实施,推进宪法相关法律制度的完善,提高合宪性审查、备案审查工作质量。”

余论:四十不惑?弦歌不辍!复调续篇……


行宪四十年,备案审查制度,在宪法基础之上,且接续且交替地经历了“蛰伏积累-建章立制-激活建制”。备案审查制度的积累、确立和发展,深深地嵌入在中国特色社会主义法治体系的酝酿、形成和完善的场景中。法治体系和备案审查对位耦合,形成复调篇章:法治体系建设发展到哪一步,决定了备案审查被激活到哪一步,也提供了备案审查可以推进到哪一步的契机和空间;双向奔赴的是,备案审查加强到哪一步,也夯实并促进着法治体系继续深化到哪一步。


中国特色社会主义法律体系建设为备案审查制度建设所展开的法治场景,既是内容互动的空间图景,又是阶段分期的时间背景,在提高备案审查工作质量的新征程中,法治体系之五大体系还是其可资依循的结构愿景。四十不惑?弦歌不辍!党的二十大接续明确并升格强调“完善和加强备案审查制度”。植根于1982年宪法、建制在新世纪的备案审查制度,正于激活在新时代的基础上,继续谱写着提质完善在新征程的新篇章。


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:本文转自《中国政法大学学报》2022年第6期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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