梁君瑜:论行政诉讼中的重复起诉

选择字号:   本文共阅读 110 次 更新时间:2021-11-09 10:01:00

进入专题: 行政诉讼   重复起诉  

梁君瑜  

   摘要:  重复起诉不仅浪费司法资源、增加被告讼累,也可能增加法院的矛盾裁判。在理论层面,以“当事人”“诉讼标的”两要素识别行政重复起诉具有广泛市场,且关于行政诉讼标的之应然立场宜采用三分肢说。在规范层面,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》在两要素之基础上增加“诉讼请求”这一第三要素,而此种将“诉讼标的”与“诉讼请求”相并列之逻辑无法兼容于包含三分肢说在内的诉讼法本质论及动态的本质论,仅可与实体法本质论实现自洽。在实体法本质论的诸学说中,行政行为违法性说最契合我国法律对于行政诉讼标的之规范立场,在本土化改造时,我国宜采用行政行为个别违法性说。在司法层面,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》设置的行政重复起诉之判断标准未被严格遵循。为了保障法院对行政重复起诉的正确判断,应从准确辨析行政重复起诉与相关概念、细化解读行政重复起诉之要件、矫正实践中行政重复起诉之错误认定等方面作出努力。

   关键词:  行政重复起诉 诉讼标的 既判力 三分肢说 行政行为个别违法性说

   一、问题的提出

  

   重复起诉是对诉讼系属效力或既判力之消极作用(一事不再理)的抵触,既耗费司法资源,徒增被告应诉负担,又可能增加法院的矛盾裁判。鉴于此,诉讼法学一贯奉行“禁止重复起诉”之理念。我国最高人民法院于2000年、2015年先后出台的两部行政诉讼法司法解释均出现了“重复起诉”字眼,且都明确规定了其法律后果为裁定不予立案(受理)或者驳回起诉,但未明确相关的判断标准。[1]相比而言,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释〔2018〕1号)(以下简称《行诉法解释》)第106条首次明确规定了行政诉讼中的重复起诉(以下简称“行政重复起诉”)的判断标准,并形成了“三同型重复起诉”与“诉求包含型重复起诉”的二分格局,[2]为行政审判提供了规范指引。但是,因理论研究不足、规范设置过于原则化以及司法实践任意突破判断标准,我国法院在行政重复起诉的判断方面尚存许多缺憾。

  

   首先,在理论层面,行政重复起诉与无理缠诉、恶意诉讼、滥诉、滥用诉权等概念常被混淆。例如,在以陆红霞诉南通市发改委政府信息公开答复案(以下简称“陆红霞案”)[3]为典型的类案中,法院频繁作出以下论断:“当事人反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或者类似的诉讼请求,或者明知无正当理由而反复提起诉讼,人民法院应对其起诉严格依法审查,对于缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信的起诉行为,因违背了诉权行使的必要性,丧失了权利行使的正当性,应认定构成滥用诉权行为。”[4]此处言及的“反复多次提起”“明知无正当理由”分别包含“纠缠”“恶意”起诉之意旨,那么,二者是否等于重复起诉?另外,重复起诉属于欠缺权利保护必要性的传统情形之一,其与上述论断中的“缺乏诉的利益”同义,[5]那么,这是否意味着重复起诉构成上述论断中的“滥用诉权”?

  

   其次,在规范层面,行政重复起诉的判断标准过于原则化,解释空间极大。对“三同型重复起诉”而言,如何认定当事人相同、诉讼标的相同、诉讼请求相同,仍有待进一步解释。尤其是关于“诉讼标的”之确定,至今存在多种学说,而基于学说立场的不同,得出的判断重复起诉的结论往往大相径庭。如何在既有规范框架之下选择逻辑自洽的学说,值得深思。对“诉求包含型重复起诉”而言,问题在于,“后诉请求被前诉裁判所包含”之范围是否涵盖了后诉请求被前诉的诉讼请求所包含、后诉请求被前诉的判决主文所包含、后诉请求被前诉的判决理由所包含三种情形?

  

   最后,在司法层面,法院往往突破《行诉法解释》第106条所设的标准,而倾向于通过宽泛解读该解释第69条第1款第9项来识别重复起诉。[6]依该项规定,诉讼标的已为生效裁判或调解书所羁束的,若法院已立案,则应驳回起诉。在实践中,此种“羁束”效力因缺乏限定,其范围比既判力的客观范围更广泛,[7]以致“三同型重复起诉”与“诉求包含型重复起诉”无法囊括司法实践中行政重复起诉的具体样态。对于这种规范与实践相背离的现状,亟待在正确识别行政重复起诉之基础上加以扭转。

  

   本文拟从理论、规范、司法三个层面对行政重复起诉予以考察:一是结合学理上对于行政诉讼标的之应然立场,厘清我国行政重复起诉的意涵,进而与相关概念进行区分。二是对《行诉法解释》设置的行政重复起诉标准进行解读,揭示其潜在的(亦即规范层面的)对于行政诉讼标的之立场,并基于该规范立场考察当前标准产生的实际效果。三是反思司法实践中被随意放大的“重复起诉”具体样态,为矫正我国行政重复起诉之错误认定提供参考。

  

   二、概念辨识:两要素下的行政重复起诉之应然界定

  

   在学理上,有关重复起诉的意涵可谓众说纷纭。例如,有观点认为,重复起诉仅指诉讼系属后、判决确定前的再诉,[8]而判决确定后的再诉则被纳入既判力消极作用之范围。又如,在满足当事人同一性的前提下,重复起诉有狭义与广义之别:前者以诉讼标的相同为前提,后者则包括诉讼标的相同、诉讼标的不同但主要争点具有共通性两种情形。[9]其中,广义的重复起诉的第二种情形本不属于同一纠纷,故被禁止的仅是“另行起诉”,而不限制前诉法院以强制合并的方式审理被告提出之反诉。对此,有学者称之为“重复起诉禁止原则之扩大”,其出发点乃是避免矛盾裁判并追求诉讼经济,旨在一次性化解纠纷。[10]再如,学者们就重复起诉的方式为何也有不同认识。有学者认为,重复起诉的方式不以独立起诉为限,反诉、参加诉讼、追加或变更诉讼等也在重复起诉之列。[11]另有学者主张,重复起诉意味着提起独立的诉,在诉讼系属中提起反诉或进行诉的追加或变更,均不属于被禁止的行为。[12]那么,我国对行政重复起诉的界定应选择何种立场?

  

   (一)中国语境下的禁止重复起诉

  

   在我国语境下,重复起诉是指涉及同一纠纷,在前诉尚处于诉讼系属中或前诉判决已产生既判力后,一方当事人提起的后诉。如此界定的理由在于,我国的法规范尚未明确引入诉讼系属与既判力理论,若过分强调诉讼系属阶段与既判力产生后阶段之重复起诉行为的差异性,则恐难实现预期效果。[13]另外,以避免矛盾裁判为由禁止另行起诉,颇有混淆既判力的消极作用与积极作用之嫌。详言之,前、后两诉的“审判对象(即诉讼标的)相同或近似”与“争点共通”在判决效力中分别对应既判力与争点效。[14]其中,既判力的客观范围限于确定判决之主文对诉讼标的之判断,若诉讼标的相同,则由法院直接驳回后诉,此即既判力的消极作用;争点效的客观范围则是判决理由中经由双方当事人充分辩论的部分,其作用机理并非禁止再诉,而是避免法院在后诉中作出与前诉相矛盾之判断,此乃既判力积极作用之补强,即把拘束后诉法院的判断事项由前诉之判决主文扩展至判决理由。以上两种作用的适用对象本就有别,故重复起诉的广义概念实不足取。

  

   综上,鉴于重复起诉的理论基础包括诉讼系属效力和既判力两方面,禁止重复起诉可引申出两层含义:其一,禁止诉讼的二度系属,即诉讼仍在进行中,确定判决(特指可作为法院执行依据的判决)尚未形成,但因同一纠纷已系属于法院,故产生诉讼系属效力,依此效力,“当事人不得就已起诉之事件于诉讼系属中,更行起诉”。[15]其二,禁止在判决确定后再诉,即诉讼系属效力虽伴随裁判之作出而消灭,但在确定判决形成后,其产生的既判力将禁止当事人就同一纠纷再度起诉,从而延续禁止重复起诉之效果。

  

   (二)基于两要素的行政重复起诉之界定

  

   通常认为,界定重复起诉的关键在于识别“同一纠纷”,即以“当事人”“诉讼标的”两要素相同作为判断标准。[16]纵观域外法治发达国家(地区)的经验,以两要素识别“同一纠纷”具有广泛的认同度。在德国,若相同当事人之间的同一“争议案件”已系属于法院,则不允许当事人于另一法院重新起诉,其中,“争议案件”同一意味着诉讼标的相同。[17]在日本,诉讼系属后的禁止再诉以当事人与审理对象为判断标准,除当事人相同外,审理对象须为“同一案件”,包括诉讼标的相同、诉讼标的不同但主要争点共通两种情形。[18]如前文所述,考虑到后一种情形之禁止再诉将混淆既判力的消极作用与积极作用,故对案件同一性的认定应以诉讼标的相同为标准。在我国台湾地区,虽以当事人、诉讼标的及诉之声明(即诉讼请求)相同来判断重复起诉的观点拥有一定市场,但因持此观点的学者均对诉讼标的采用二分肢说,[19]故诉讼请求被诉讼标的所吸纳,实际上仍遵循两要素的判断思路。

  

   关于当事人的同一性,笔者留待后文解读《行诉法解释》第106条时展开,这里重点探讨诉讼标的的同一性。在此之前,必须先明确行政诉讼标的之本质。学界关于诉讼标的本质的理论存在实体法本质论、诉讼法本质论与动态的本质论之争。与前两者不同,动态的本质论摈弃统一的诉讼标的学说,主张在涉及诉讼标的之不同问题时(如诉之客观合并、既判力的客观范围),应基于不同诉讼阶段的特殊需要,从功能主义立场出发,分别择取不同的诉讼标的学说。[20]鉴于该理论难以为具体问题的解决提供明确且统一的方案,故非司法实务之首选。下文将仅对实体法本质论与诉讼法本质论展开分析。

  

   1.实体法本质论与诉讼法本质论之主要学说

  

   实体法本质论主张诉讼标的属于实体法概念。下文将以撤销诉讼为例,简要介绍实体法本质论主要包含的五种学说。旧实体法说认为,诉讼标的应以原告主张之实体权利或法律关系的个数作为诉讼标的之个数。新实体法说对前者作了补充,强调当数个实体请求权皆因同一事实而生并以同一给付为目的时,这种情形属于请求权基础竞合,应被视为一个诉讼标的。[21]相比而言,行政行为说指出,诉讼标的即原告诉请撤销的行政行为。行政行为违法性说则主张,诉讼标的应被解释为系争行政行为之违法性。作为德国通说的权利主张说认为,诉讼标的即原告提出的系争行政行为违法且损害其权利之主张。[22]

  

   诉讼法本质论主张诉讼标的属于诉讼法概念,与实体请求权无涉。诉讼法本质论主要包含以下几种学说:一分肢说认为,诉讼标的由诉讼请求构成。二分肢说认为,诉讼标的应由诉讼请求与原因事实共同构成,其中,原因事实特指引起诉讼之生活事实,但该学说并未明确界定生活事实。三分肢说提倡在二分肢说的基础上增加“个案中应适用之实体法规”,借此限定生活事实之范围。[23]例如,根据三分肢说,连续行政处罚便是实体法规范对同一生活事实依时间、地点等因素进行切割,形成若干可被分别评价的对象,从而不构成重复处罚,后续对此提起的诉讼不构成重复起诉。

  

   2.关于行政诉讼标的之应然立场:三分肢说

  

相比于诉讼法本质论,实体法本质论因无法准确解释请求权基础竞合、消极确认诉讼等情形中的诉讼标的,[24]故在总体上不占优势,仅权利主张说在德国受到推崇。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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