梁君瑜:行政复议的功能定位再辨——兼评《行政复议法(修订)(征求意见稿)》

选择字号:   本文共阅读 205 次 更新时间:2022-01-04 16:52:37

进入专题: 行政复议   功能定位   监督行政  

梁君瑜  

   摘要:  我国学界对行政复议兼有多元功能这一点几乎没有争议,但对行政复议首要功能之认识仍有分歧。在学理层面,既有学说采用局限于行政复议自身的内部视角,而忽略了致力于发挥行政复议与行政诉讼功能合力的外部视角。有必要在确定我国行政复议之首要功能时,坚持以下基本原则:行政复议并非行政诉讼的复制品或附庸;行政复议应具备程序正义的基本要素,但这并不意味着与行政诉讼趋同。在法规范层面,行政复议经历了内部监督理念的强弱反复,其虽已从行政诉讼之附庸走向独立,但因缺乏程序正义的基本要素,以致还很难获得民众青睐。有必要将决定“高效”优势的“监督行政”功能与决定“公正”色彩的“纠纷解决”功能并列作为行政复议的首要功能或称主导功能。在双重主导功能的检视之下,2020年司法部发布的《行政复议法(修订)(征求意见稿)》在经复议案件的被告确定、复议前置案件的范围确定、复议案件的审理方式及审理后的处理方式、复议决定的执行机制等方面都尚有完善的空间。

   关键词:  行政复议 功能定位 监督行政 纠纷解决 双重主导功能

   一、问题的提出

  

   行政复议与行政诉讼均属行政纠纷解决机制中的一员,且为最成熟的两种解纷途径。[1]早在2014年,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就提出:“健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。”可见,在倡导多元化纠纷解决机制的当下,如何发挥行政复议与行政诉讼的制度合力已成为重要课题之一。就法律运行的一般规律而言,制度合力的形成仰赖于制度功能之间的衔接、协调,因此,行政复议与行政诉讼的功能定位直接决定了二者究竟呈现制度竞争关系抑或合理分工、优势互补关系,进而也会影响到二者的制度合力能否彰显。

  

   2014年,我国《行政诉讼法》经历首次系统修改。新法在原有的“维护和监督职权”“保护合法权益”的基础上新增“解决行政争议”之立法目的,同时删除“维护职权”的表述。与这项变化相因应的制度设计,体现为行政机关负责人出庭应诉、复议维持“双被告制”、相关民事争议一并审理、规范性文件一并审查、简易程序等内容的引入,以及调解与变更判决之适用范围的扩大、确认无效判决适用情形的细化、维持判决的废除等。此外,新法对原告资格、受案范围分别采取契合主观诉讼的“利害关系”与“合法权益”作为判定标准,[2]而对审查对象则秉持蕴含客观诉讼色彩的“行政行为合法性审查原则”,[3]故“保护合法权益”和“监督职权”的立法目的也分别得以体现。这种内在统一的立法目的与具体设计,使行政诉讼呈现出权利救济、监督行政与纠纷解决“三位一体”的功能定位。

  

   相比而言,我国行政复议制度并未伴随《行政诉讼法》之系统修改而一并作出调整。在立法目的方面,《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)延续了原《行政复议条例》中的“监督职权”“保护合法权益”之双重目的。[4]《行政复议法实施条例》(以下简称《复议实施条例》)新增“解决行政争议”之立法目的,似乎与上述双重目的形成“三足鼎立”的格局。然而,无论是《行政复议条例》,还是《行政复议法》都出现了立法目的与具体设计之间的背离,而《复议实施条例》也未能将“解决行政争议”之立法目的落到实处。在行政复议相关法规范变迁的背后,立法者预设的行政内部监督之“反司法化”定位与实践中公正化解纠纷所立足的“司法化”定位相互龃龉,而立法目的之摇摆不定,既直接影响了条文的具体设计,又从根本上损及复议制度功能的发挥,最终无助于行政复议成为化解行政争议的主渠道。

  

   上述困境究竟缘于行政复议“司法化不足”还是“错误选择司法化”,至今尚无定论。[5]2020年11月24日,司法部公布了《行政复议法(修订)(征求意见稿)》(以下简称《复议修订稿》),[6]将“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”列为立法目的之一。这项改动具有双重意义:(1)将“解决行政争议”之立法目的由行政法规上升至法律位阶。(2)对“主渠道”的强调,一来要求激活行政复议相较于其他纠纷解决机制的优势,以便吸引当事人首先申请复议,而非直接选择诉讼;二来意味着要塑造行政复议独立、公正的秉性,以便使当事人服膺复议结果,经复议后不再提起诉讼。行政复议优势之激活及其独立、公正秉性之塑造,都离不开对其功能定位的调适。本文拟从学理及法规范层面对行政复议的功能定位加以反思,并结合《复议修订稿》的相关条款,尝试提出配合上述功能定位的修改建议。

  

   二、行政复议功能定位的学理纷争与规范意旨

  

   (一)学理纷争的终结之道:由内部视角转向内、外部视角的融合

  

   行政复议的功能定位一直是学界争论不休的话题。[7]立法目的对整部法规范具有统摄作用,基于此,其对复议制度的微观设计与运行都将产生连锁效应,进而影响到该制度整体功能的实现。[8]在此背景下,既有研究大多因循由“立法目的”条款解读行政复议的功能定位这一路径。[9]《行政复议条例》《行政复议法》中的“立法目的”条款包含了“维护(或保障)和监督行政机关依法行使职权”“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为”“保护公民、法人和其他组织的合法权益”三项内容,《复议实施条例》中的“立法目的”条款则增加“解决行政争议”之表述并将其置于首位。其中,维护(或保障)职权只是制度运行的当然结果,而非制度设计的初衷,否则,复议程序就应由上级行政机关依职权启动为宜,而不是现行法采取的由相对人或利害关系人申请启动。至于监督职权、防止和纠正违法或不当行为,二者共同体现的是“监督行政”之立法目的。保护合法权益与解决行政争议则分别体现“权利救济”与“纠纷解决”之立法目的。可见,我国行政复议制度确立了多元、复合的立法目的。相应地,学界的基本共识是“行政复议的功能不应是单一的,而应是解决纠纷、内部监督与权利救济的有机结合”。[10]

  

   然而,在多元功能的内部,学界对首要功能的认识尚有分歧。其一,“监督行政优位说”强调行政复议应首先体现出行政自我监督及纠错功能。[11]理由是,以层级监督作为行政复议的基本定位,具有积极意义。例如,这可以使行政复议获得较行政诉讼更大的受案范围与审查强度以及更高的审理效率,也更利于实质性化解纠纷。[12]其二,“权利救济优位说”认为,行政复议应更多地强调权利救济功能,[13]监督行政功能仅处在第二位。[14]该学说的主要理由如下:(1)复议程序有别于依职权启动的层级监督机制,它需以相对人之申请为前提,这意味着权利救济才是行政复议的主要功能,而监督行政只是副产品。[15](2)行政纠纷产生的根源正是相对人认为其权利受违法行政行为所侵害,故权利救济乃是纠纷解决的出发点和归宿,更适合作为行政复议的主导功能。[16]其三,“纠纷解决优位说”主张“复议的功能定位在于解决纠纷”,[17]应以积极、动态地实现纠纷解决作为第一要务;[18]复议在本质上是通过解决行政纠纷来提供权利救济的制度,而监督行政只是其附属功能。[19]

  

   笔者认为,以上学说都有一定道理。它们的支持者各自基于不同的出发点进行选择,尝试从该选择背后的积极意义与行政复议的契合度等方面自圆其说。但是,这种局限于行政复议自身的内部视角并不利于形成多元化纠纷解决机制之间的功能合力,更别谈发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用了。相反,转变“画地为牢”的内部视角,引入致力于发挥上述功能合力的外部视角,将行政复议打造为与行政诉讼合理分工、优势互补的一项制度,才有望在“多渠道”良性运作的同时凸显“主渠道”的优势。据此,对行政复议首要功能之确定,应坚持两项基本原则:(1)行政复议不是行政诉讼的复制品或附庸,而应体现高效性、便捷性以及行政管理领域的专业优势。(2)行政复议作为一种纠纷解决程序,理应具备程序正义的基本要素,但这并不意味着它与行政诉讼趋同,更不应陷入“司法化”与“反司法化”的无谓之争。那么,立法者在制定既有的行政复议相关法规范时,是否遵循了上述原则呢?这需要在对规范意旨加以分析之后才能得出答案。

  

   (二)规范意旨的变迁之径:内部监督理念的强调、重申与淡化

  

   早在20世纪50年代,《中央人民政府财政部设置财政检查机构办法》(1950年)第6条就规定:“被检查部门,对检查机构之措施,认为不当时,得具备理由,向其上级检查机构,声请复核处理。”一般认为,此处的“复核”是新中国成立后最早有关行政复议制度的记载。[20]随后,由中央人民政府政务院公布的《税务复议委员会组织通则》(1950年)首次在法规范层面使用了“复议”的概念,但针对行政复议的称谓并未随之统一。[21]截至1990年《行政复议条例》出台前,我国已有100余部法律、法规或规章对行政复议作出规定,但这些规定大多较为原则、可操作性不强,[22]且对于如何申请复议、复议的受案范围与审查程序等内容要么阙如,要么缺乏统一规范。

  

   1989年通过的《行政诉讼法》对经复议案件的地域管辖与被告(第17条,第25条第2款)、复议与行政诉讼的程序衔接(第37条)、复议期限与经复议案件的起诉期限(第38条)等内容作出规定,但彼时出台《行政复议法》的条件尚未成熟。在此背景下,1990年发布的《行政复议条例》作为行政诉讼的配套制度应运而生,[23]其标志着我国统一行政复议制度的形成。随后,《国务院法制局关于贯彻实施〈行政复议条例〉的通知》(1991年)指出:“认真贯彻实施《行政复议条例》,对保护公民、法人和其他组织的合法权益,强化行政机关内部的层级监督,提高行政管理水平,加强政府的工作,都有重要意义。”这句话点出了该条例背后的“权利救济”与“内部监督”两大功能。但在原国务院法制局对该条例草案的说明中,“加强行政机关的自身监督,提高行政机关依法行政的水平”被明确作为制定该条例的动因,这意味着行政内部监督成为该条例的首要功能,而权利救济仅为附随效果。[24]1994年,国务院对《行政复议条例》作了两处修改:一是将行政裁决纳入复议的受案范围;二是将“条条管辖”改为“条块结合管辖”。但这都未动摇《行政复议条例》所强调的内部监督理念。

  

1999年通过的《行政复议法》褪去了《行政复议条例》对行政诉讼的复刻痕迹,[25]标志着行政复议成为独立于行政诉讼的法律制度。事实上,在1996年5月,由原国务院法制局组织的起草班子曾主张以“行政复议制度的核心目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益”作为起草《行政复议法》最基本的指导思想。[26]但在1998年10月,时任国务院法制办主任杨景宇所作的《关于〈行政复议法(草案)〉的说明》采取了相反立场:“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度……体现行政复议作为行政机关内部监督的特点,不宜、也不必搬用司法机关办案的程序,使行政复议‘司法’化。”[27]随后,《国务院关于贯彻实施〈行政复议法〉的通知》(1999年)再次强调:“行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度”。可见,《行政复议法》重申了内部监督理念。值得一提的是,在某些具体设计上,《行政复议法》甚至体现出比《行政复议条例》更浓厚的内部监督色彩。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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