梁君瑜:行政行为瑕疵的补救

选择字号:   本文共阅读 171 次 更新时间:2022-04-06 09:25:51

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梁君瑜  

   摘要:  行政法上关于“瑕疵”的理解存在狭义与广义之分。能被补救的行政行为瑕疵,限于“行政上微小的缺点”,且仅限于行政行为在实施程序方面的瑕疵(即程序瑕疵),及在事实与证据方面、规范依据方面的瑕疵(属实体瑕疵)。面向程序瑕疵与实体瑕疵的补救机制,分别为补正制度与理由之替换,二者均产生治愈行政行为违法性的效果。但行为意义上的替换理由不等于结果意义上的理由之替换:前者仅在一定范围内才产生治愈违法性的效果。在我国,补正行政行为程序瑕疵的时点被限于提起行政诉讼前,一旦进入诉讼阶段,补正的效果将被推翻。事实与证据、规范依据都属于可以为行政行为合法性提供支持的“理由”,适用理由之替换将面临三项限制:用作替换的证据必须在行政行为作出时就已被收集;不得因替换证据而架空法定的陈述意见程序或听证程序;不得因替换证据或规范依据而改变行政行为的同一性。

   关键词:  程序瑕疵 实体瑕疵 补正制度 理由之替换 行政行为同一性

   近年来,“程序瑕疵”的提法常常出现在我国的行政裁判文书里。但“程序瑕疵”并非我国的法规范用语,《行政诉讼法》第70、74条仅提及“违反法定程序”“程序轻微违法”这两种“程序违法”的情形。那么,“程序瑕疵”与“程序违法”究竟存在何种关系?欲回答该问题,归根结底,需要对“瑕疵”的概念加以界定。对此,立法层面并未加以明确,而学理层面及司法层面均存在分歧,亟待厘清。另外,一个存在“程序瑕疵”的行政行为,是否存在被补救的可能性?对此,学理上持肯定观点者居多,这具体反映在关于补正行政行为程序瑕疵的一系列探讨中。[1]但是,要将补正行政行为程序瑕疵的相关理论落到实处,则不得不反思另一个问题:我国现有法规范究竟为补正程序瑕疵留下了多大空间?相比而言,针对一个存在“实体瑕疵”的行政行为,学理上甚少探讨其补救问题。[2]我国部分省份出台的地方性行政程序立法所规定的补正制度,也并未适用于实体瑕疵。那么,就应然层面来看,“实体瑕疵”就一定不能被补救吗?本文旨在回答上述问题。

  

   一、“瑕疵”的界定及其在实践中的具体样态

  

   (一)“瑕疵”的概念之争

  

   在学理层面,关于“瑕疵”的理解存在狭义与广义之分。狭义的观点将“瑕疵”理解为一种十分轻微的违法,即行政瑕疵行为是轻微或微小的行政违法行为,是“行政上微小的缺点”,[3]而“程序瑕疵”的轻微程度甚至比《行政诉讼法》第74条规定的“程序轻微违法”还要轻微。[4]相比而言,广义的观点将“瑕疵”理解为“不当”与“违法”的上位概念,即不当行为与大部分违法行为具有相同的性质——同属瑕疵行为。[5]在此基础上,瑕疵的程度可分为明显轻微瑕疵、一般瑕疵、重大且明显瑕疵等类型。[6]与广义的观点相类似,我国学者所翻译的德、日行政法著作也大多是在广义上理解“瑕疵”一词。例如,有著作指出,“行政行为的瑕疵”表现为违法、不正确(如明显的书写错误或计算错误)、不合目的性三种。[7]又如,有著作将“行政行为的瑕疵”区分为“应予撤销的瑕疵”“无效的瑕疵”与“可治愈的瑕疵”,其中,当瑕疵轻微时,才存在被治愈的可能性。[8]亦即“瑕疵”并非“轻微或微小违法”的代名词。

  

   在司法层面,以最高人民法院的行政判决书为考察对象,可以发现:对“瑕疵”一词的使用也存在狭义与广义之分。在“易志明等诉溆浦县政府等撤销土地使用证纠纷案”中,法院在狭义上使用“瑕疵”一词。该案一审判决指出:“溆浦县人民政府的发证程序存有瑕疵,但尚未达到程序违法应予撤销原行政行为的程度,可以依照相关规定的程序予以补正。”[9]法院经过再审,对一审判决予以维持。由此可见,“程序违法”的一般法律后果为可撤销,而“程序瑕疵”尚未达到可撤销的程度,亦即仅构成轻微或微小的违法。但是,在“潮州市金亨鞋业公司等诉潮州市政府行政复议纠纷案”中,法院又在广义上使用“瑕疵”一词,认为:“只有在该行政行为的瑕疵足以影响到实质处理结果时,才采用撤销的方式进行纠错。对于行为仅存在轻微瑕疵但并不影响实质处理结果且对利害关系人权利不产生实际影响的,或者通过补正等事后补救方式可以‘治愈’的瑕疵……则应当考虑采取其他方式进行纠错。”[10]换言之,“瑕疵”既可能因轻微等事由而不被撤销,也可能因不够轻微等事由而被撤销,即“瑕疵”一词并非专指轻微或微小的违法情形。

  

   笔者认为,关于“瑕疵”的狭义与广义理解都有一定道理。当采用广义的理解时,并不是说所有的行政行为瑕疵均可被补救。事实上,能被补救的瑕疵仍是少数,且仅限于“行政上微小的缺点”。既然如此,为了使研究对象更精确,下文将在狭义上使用“瑕疵”的概念。

  

   (二)不同瑕疵在实践中的具体样态

  

   学理上,对行政行为予以合法性评价的考量因素包含事实与证据、规范依据、实施程序、主体权限、处理结果等,而各项考量因素又对应于具体的审查标准。一般认为,《行政诉讼法》第70条关于撤销判决的规定包含了行政行为合法性评价的考量因素与审查标准。即事实与证据之审查标准为“主要证据不足”,规范依据之审查标准为“适用法律、法规错误”,实施程序之审查标准为“违反法定程序”,主体权限之审查标准为“超越职权”(即突破外部权限)与“滥用职权”(即突破内部权限),处理结果之审查标准为“明显不当”。在这些审查标准之下,当任何一项考量因素出现问题时,行政行为将达到可被撤销的程度,自然也就不存在补救行政行为瑕疵的余地。那么,就各项考量因素而言,是否存在一些尚未触及各项审查标准、轻微或微小且可以被补救的瑕疵情形?

  

   笔者认为,对行政行为瑕疵予以补救,意味着治愈该行为的违法性且视违法情形从未发生。若行政行为被确认违法、撤销或确认无效,又或者因采取补救措施而导致一个新的行政行为产生,则不能称为“对(某个)行政行为瑕疵的补救”。基于此,当行政行为在主体权限或处理结果方面出现瑕疵时,这些瑕疵不存在被补救的可能性。首先,主体权限方面的瑕疵往往需要通过改变主体来“补救”,[11]但这种“补救”名不副实。原因在于,改变主体势必会导致新主体所作的行政行为是一个有别于原行政行为的新行为,毕竟,与新、旧两行为对应的两份行政决定书上的落款就已不同。其次,处理结果方面的瑕疵需要通过改变结果来“补救”,但改变结果意味着产生一个新的行政行为,这显然超出了“补救”的范畴。相比而言,当行政行为在事实与证据、规范依据或实施程序方面出现瑕疵时,这些瑕疵存在被补救的可能性。其中,实施程序方面的瑕疵即程序瑕疵,而事实与证据方面的瑕疵、规范依据方面的瑕疵均属于实体瑕疵。

  

   1.关于行政行为之程序瑕疵的补救问题,在“易志明等诉溆浦县政府等撤销土地使用证纠纷案”中有所体现。在该案中,易志明等人的土地使用证被溆浦县政府撤销,一审法院认为,地籍调查和权属审核系土地管理部门的法定职责,溆浦县国土资源局应根据易志明等人的土地登记申请进行地籍调查,并根据调查结果对土地权属、面积等进行全面审核,填写审批意见。由于溆浦县国土资源局怠于行使工作职责,导致溆浦县政府未经地籍调查和权属审核程序即向易志明等人颁发涉案土地使用证,该“发证程序存有瑕疵,但尚未达到程序违法应予撤销原行政行为的程度,可以依照相关规定的程序予以补正”。申言之,溆浦县政府可通过溆浦县国土资源局进行地籍调查和权属审核,借此补正发证程序的瑕疵,没必要撤销涉案土地使用证。再审法院最终维持了一审判决的以上观点。[12]

  

   2.关于行政行为之事实与证据瑕疵的补救问题,在“王福珍诉天津市滨海新区政府信息公开案”中有所体现。在该案中,滨海新区政府拒绝了王福珍的信息公开申请,且在信息公开处理环节与诉讼环节分别使用了“不属于本行政机关公开”和“政府信息不存在”这两个答复理由。法院认为:“行政机关在保持与基本事实同一性的范围之内追加和变更理由一般可以允许,即以本案为例,行政机关在信息公开答复中称不公开是因为‘不属于本行政机关公开’,这一理由并没有涉及政府信息是否存在的问题,当其在诉讼中将理由替换为‘政府信息不存在’,而实际情况确实不存在时,就具备与基本事实的同一性。”[13]换言之,被告通过替换事实(证据)而治愈了被诉行政行为的违法性。

  

   3.关于行政行为之规范依据瑕疵的补救问题,在“雷秀兰诉乐山市公安局峨眉山景区分局信息公开案”中有所体现。在该案中,雷秀兰申请公开五项信息,但峨眉山景区分局以《政府信息公开条例》第16条第1款规定的“行政机关内部事务信息可以不公开”为由拒绝公开。经法院查明,涉案的五项信息并非“内部事务信息”,而是有三项信息属于“行政执法案卷信息”、一项信息不存在、一项信息并非由峨眉山景区分局制作或保存。故而,峨眉山景区分局本应分别以《政府信息公开条例》第16条第2款、第2条、第10条第1款作为拒绝公开的事由。[14]但法院认为,“虽然峨眉山景区分局在答复中以该五项信息系内部信息而不予公开,但并未对雷秀兰的权利义务产生实际影响”,最终维持了一审判决的观点——不能认定峨眉山景区分局不予公开行为的适用依据错误。[15]

  

   二、行政行为程序瑕疵应借助补正制度来补救

  

   学理上,行政行为程序瑕疵的补救机制即“补正制度”。所谓补正,是指对实质上合法但程序和形式上有一定瑕疵的行政行为予以补充和改正,使其修正成完全合法的行政行为。[16]通常认为,补正的适用范围仅限于行政行为程序或形式上的瑕疵,若为实体瑕疵或虽为程序瑕疵但已影响相对人的权利,则无法适用补正制度。与确认无效、可撤销、确认违法等法律后果相比,“可补正”既未消灭行政行为的效力,也未对行政行为予以违法性评价,而是产生治愈该行政行为之违法性的效果。

  

《联邦德国行政程序法》第45条是关于补正制度的规定。本条将五种尚未导致行政行为无效的程序或形式瑕疵纳入可补正的范畴,具体包括:依申请行政行为,当事人已于事后提出申请;应说明理由的,事后已说明;应给予当事人陈述意见机会的,事后已给予;应由委员会决议作出决定的,事后已决议;需借助其他机关协力作出决定的,事后已获此协力。从立法沿革来看,该法第45条在1996年和2002年经历了重要修改。在1996年以前,对行政行为程序瑕疵的补正只能在诉愿程序终结前完成,若无须经过诉愿程序,则只能在向行政法院起诉前完成。在1996年修法后,对行政行为程序瑕疵的补正被允许在“行政诉讼程序终结前”完成。此种宽松设定曾在德国学界引发诸多非议。例如,有学者提出尖锐批评:“如果违反法定程序而没有任何制裁后果,法治国家和基本权利保护要求提供的程序保障就不可能落实。”[17]面对类似非议,德国在2002年修法时,将补正行政行为程序瑕疵的时点缩减为“行政诉讼事实审程序终结前”。同时,学界也出现了限制适用补正制度的声音。例如,有学者认为,下列四种情形不适用补正制度:(1)法律已强令程序行为须在行政行为作出前完成,而补正将破坏程序规范的保护目的;(2)通过补正也无法令利害关系人恢复到正常的初始程序中的应有状态;(3)本该随行政行为同时进行的程序环节,即便事后被补正也无法再充分发挥其本来作用;(4)背负程序瑕疵的行政行为在因执行完毕或期限届满等缘由而终结后,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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