黄宗智:从土地的资本化到资本的社会化:中国发展经验的新政治经济学

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黄宗智 (进入专栏)  

  

   摘要:土地国家所有是中国改革期间发展模式的一大特点。在中国发展历程中,城市建设用地成为既是新兴市场经济中的主要长期性固定资本,也是可以相当简易地被转化为短期性的流动资本。论者多将其简单理解为类似于资本主义历史中的资本,但本文论证,它实际上具有强大的“社会化资本”的特性。在最近几年中,中国中央的决策展示了一定的转向。它已经成为既和西方资本主义的资本不同,也迥异于中国过去的计划经济型社会主义中的资本。正是结合“社会主义资本”的特殊性质和“最大多数人民的根本利益”的治理理念,给予现今和未来的中国朝向新型的,上下协同治理的“人民参与化的社会主义”演变巨大的潜力和可能。其中关键在国家涉及民生的政策必须克服过去一些官僚主义化的弊端,成为真正符合人民实际需要,真正能够激发广大人民积极参与的政策。正是如此的前景呼唤着一种新型的中国政治经济学。文章最后通过对过去的主要政治经济学流派的梳理来突出基于中国发展实践经验的新型政治经济学的轮廓。

   关键词:土地资本化、中国发展模式、“社会主义资本”vs.资本主义资本、上下协同治理vs.官僚主义治理、新政治经济学

  

   土地国家所有是中国改革期间发展模式的一大特点。在中国发展历程中,城市建设用地成为既是新兴市场经济中的主要长期性固定资本,也是可以相当简易地被转化为短期性的流动资本。那样的土地资本化塑造了中国“资本”的特殊性质,其所起的作用既近似西方资本主义初始的“生产资料”资本也近似其20世纪以来的金融证券资本。论者多将其简单理解为类似于资本主义历史中的资本,但本文论证,它实际上具有强大的“社会化资本”的特性。除了国家所有的基点之外,关键在国家长远的社会经济决策。在最近几年中,中国中央的决策展示了一定的转向,从近乎一般批判意见中的“国家资本主义”性质的决策,明确转向社会化资本的决策。它已经成为既和西方的资本主义的资本不同,也迥异于中国过去的计划经济型社会主义中的资本。正是结合“社会主义资本”的特殊性质和“最大多数人民的根本利益”的治理理念,给予现今和未来的中国朝向新型的,结合社会主义和市场经济(以及资本主义)演变的巨大潜力和可能。正是如此的现实和前景呼唤着一种新型的中国政治经济学。

  

   一、中国vs.西方经济发展历史背景的不同

  

   资本主义资本比较好理解。其传统形式是企业家所掌控的资本,无论其初始来源(诸如继承、淘金、储蓄、借贷、抢取),具体体现为资本家所拥有的营业资产(“生产资料”)、资金和利润。到最近的一个多世纪,企业的资本则越来越多来自和体现于金融证券,资本主要来自“上市”(销售股权)集资和之后的股票市场增值(由于公司的高利润、股票的高回报、高声誉等)。在前金融霸权时期,“资本”主要可见于其企业的固定资产(如厂房和生产工具);如今则主要可见于其在(全球化的)金融证券市场上的股值。(关于资本主义不同阶段历史演变的总结性论析,见黄宗智2021a)

   至于土地,在地广人稀的新大陆美国,原始资本的积累首先多呈现于十九世纪后半期兴起的“强盗贵族”robber barons。 大资本家中相当部分乃是土地贵族“land barons,” 凭借金钱、政府关系、剥夺、霸占等而拥有了大量空地,借其致富、创业。这堪称“新大陆”美国资本主义的一种特殊的早期积累现象,当然也可以相当广泛见于帝国主义时期在殖民地霸占土地资产的殖民企业家和企业。虽然,在其他的西方资本主义国家(如英国和西欧各国),土地则长期以来已经大多是私有财产,主要属于贵族所有。转化为资本的话,都属于私有。

   在当代中国,改革时期所兴起的资本的性质和形式则和上述的形态都十分不同。首先,其出发点是计划经济时期的所有土地皆属于国家所有(或村社集体所有,但国家依然具有征用权),而非西欧似的私有或新大陆美国似的空闲土地。国家可以按其发展工商业和城市的需要而征用土地。

   更有进者,由于中国在改革当时已经具有一定的、计划经济时期发展的国家所有的工业基础,尤其是重工业,改革时期进入的是一个较高层次的现代制造业和服务业发展,包括较快速的城市化发展。我们也许可以用“起飞”来表达该阶段的经济发展,与初始的阶段不同。(“起飞”take off是W. W. Rostow 1962所率先使用的形象化词汇。)在那样的发展阶段中,全经济体的发展相对快速。

   伴随中国起飞阶段的发展过程是,在短短的四十年中,规模巨大的劳动力从农业进入工业和服务业(如今已经共约3亿农民工),以及极其快速的城市化,从1978年仅仅全人口的17.9%到2018年的59.6%(常住人口,区别于户籍人口的43.4%)(董继红、贾森2020:表2),亦即将近14亿人中的约8.4亿人。其城镇化的速度和幅度都超过西方的经验甚多。在西方国家,城市人口从占总人口的30%到50%的发展过程,共花了40年(如美国)到65年(如英国;法国和德国则分别花了60和65年),而中国则仅花了15年的时间。(董继红、贾森2020:表1)

   那样的城市化速度意味着全世界范围中前所未见的对城市住房的巨大需求。正是城市的快速发展,自1998年国家启动“房改”(不再提供公家房子)以来,促成一个巨型房地产市场的形成。由于人多地少的关系,中国的城市住房绝大比例是高楼的公寓式“房子”而不是美国相对更为普遍的一快块地、一栋栋“别墅”型的房子,而其按亩土地价值也因此远超过美国经验中的土地。它成为一个带有稳定的巨大需求和近乎必然增值的市场。因此,很快便促使都市房地产成为全经济体中的巨大、稳定和高报酬的部门。在主要的一线城市中,如北京和上海,房地产投资占到所有固定资产投资中的大约50%;在其他一线城市也占到较高比例(重庆21%、天津16%)。在东部沿海各省,城市化程度和速度较高,房地产也占到较大的比例和总量(如广东31%、浙江25%、福建20%、江苏18%)。(《全国30典型城市占GDP比重》,2021)它在全国民经济发展中起到关键性的作用,乃是中国经济起飞阶段中的引擎和主要动力。

  

   二、土地的资本化和中国的发展模式

  

   在那样的发展历程中,中国过去农业经济时期的人多地少负担,一定程度上倒过来成为土地资本化的发展的一个有利条件。巨大的人口成为城市新興房产经济的近乎无穷的需求的正面条件,成为其新興房地产业的持续增值的前提条件。

   正是那样的客观背景,塑造了中国独特的新興房地产市场和经济。作为商品,房地产的需求和稀缺程度远远超过其他物品。它虽然有点类似于现代经济史中的一系列特别快速扩展的商品——如收音机、家电,电视、汽车,乃至于电脑和手机——但其长期性和价值总量要远高于几乎所有其他的商品。正因为如此,私人“房子”的建筑很快成为中国快速经济发展中的主要产业。同时,它普遍使用的高楼和公寓型式也赋予其单位建设用地更大、更高的市值。它成为中国新近形成的不仅是产业和服务业,也是资本和金融市场中的强大基石。(国家统计局较勉强地将房地产划归“第三产业”,即服务业,但实际上“服务”仅是其一个侧面。问题是规范化的第一、二、三产业范畴的划分不易处理固定资产。仅据一般的统计数字来将房地产业按照国内生产总值GDP的数量的比例来考虑,并不能看到其在中国的特殊地位和作用。)

   而且,由于土地资本的其特殊性质,它既带有一般固定资产的长期价值,也带有几乎所有金融机构都乐意接纳为贷款抵押的相对高度稳定性和可预期性,也因此赋予其相对高度的资金流动性。政府/企业可以借助土地(建设用地)和房产来向金融机构贷款,融资,乃至于将其用于现金流。也就是说,它既带有资本主义初期的固定资产的性质,也带有资本主义后期的金融资本性质和流动性。其中,国家和经济整体、国家和市场、国家和资本都形成了极具“中国特色”的一系列运作关系和机制。

   首先,由于土地为国家所有,一切都基本由国家主宰——由国家决定征用多少土地、如何征用、如何补贴城郊农民、如何开发、如何掌控、如何获得长短期资金(融资),如何运作、如何与市场和开发商搭配。

   至于国家机构自身,更形成了在中央政府统帅下,如何与各地地方政府搭配的特殊运作型式。国家等于是将其至为关键的资产,建设用地,(等于是)“发包”给地方政府,由其来进行基础设施建设,然后再由其来进一步转包(“出让”)给当地的开放商来筑建公寓大楼並在公开市场上销售其所建筑的“房子”。这样的三角发包-转包-承包运作关系——由中央和地方政府和私营企业的开发商协同来开发、筑建公寓高楼——在西方资本主义经济的发展先例中乃是比较罕见的。(关于“行政发包”以及“内包”与“外包”机制的原创性和权威性研究,见周黎安,2007,2014,2019)

   在实际运作中,首先,国家(中央)决定什么程度和怎样征用土地。摸索出一条能够被人民接受而又相对可较长期运作的模式,将土地征用总量限定于全国耕地面积的不超过10%(划定保留18亿亩耕地的“红线”),即总共征用不超过全国20亿亩耕地中的2亿亩来支撑和推进城市和房地产业的发展。同时,决定补贴给被征耕地的城郊农民不低于6到30倍于其农业年收入的补偿,宅基地和房子则补偿货币或房屋安置。

   那样的城市化工程当然还需要大量的基础设施投入。以重庆市为例,其基础设施的“八大投”公司包括城市建设、高速公路发展、高等级公路、地产、城市交通、能源、水务(包括水资源开发、自来水供应、污水处理、水力发电)以及水利(灌溉和水资源管理保护)。(黄宗智,2011)其实践之中的抉择是,借助政府将土地“出让”给开发商的可预期收入来支撑其所需要的资本和开支。其运作模式是,先由地方政府将征地得来的“毛地”发展成带有基础设施的“熟地”,然后由其“出让”给开发商来筑建公寓高楼。其出让的“市值”收入,不仅超过征地补偿费用和基础设施支出,还包含未来设有房产的土地的更进一步增值利润的一定份额,剩余下来的则归开发商。模式化地来说,一亩征用的土地需要赔偿农户基本费用约1万元,但带有基础设施的熟地的价格将相当于其10倍或更多(10万元),而开发建房之后的同一亩土地的市值则将高达100万元或更多。若以1百万元/亩来计算的话,全国两亿亩建设用地经“资本化”之后的总值是200万个亿的天文数字。我们如果以此数字来比较中国的外商直接投资FDI,会发现,在达到历年最高峰值的2013年,中国全年所招引的FDI共约2900亿美元,即不到17400亿人民币,才相当于中国土地资本化后的资金总额的1/115。显然,土地资本在中国金融所起的作用要远远超过FDI的总数。(CEIC data,2021)。而且,对当时负债累累的地方政府来说,如果没有这笔来自土地的资本化的资金来源,根本就谈不上“招商引资”及其所必须的基础设施投入。正是在那样的10倍乘10倍的增值过程中,政府提取了不仅是其要支付给被征地农民的补偿,更是其城市基础设施所需的资金,而且,一般还有盈余来支撑其他发展工程。正因为如此,较发达地区的地方政府的预算外收入有足足 60~70%来自土地开发的收入。(天则经济研究所 2007) 事实是,建设用地乃是地方政府经济建设资金的最主要来源。

那正是一般所谓的“土地财政”的真正核心含义——它是地方政府在国家划拨的固定预算内的支出之上的收入,其最终来源乃是建设用地的资本化。一个很好的具体例子是重庆市前市长黄奇帆((2001-2009年任副市长,(点击此处阅读下一页)

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