唐彦林 焦健:拜登政府的东北亚政策与东北亚地区关系走向

选择字号:   本文共阅读 201 次 更新时间:2021-04-15 11:40:24

进入专题: 拜登政府   东北亚政策   美国对外战略   地区关系   中美关系  

唐彦林   焦健  

  

  

【摘要】美国总统拜登上任以来,其对外战略正逐渐成形。拜登政府表示将以同盟关系为基础重建美国的领导力,在东北亚地区继续推进印太战略的实施。美国东北亚政策的调整与变化,被普遍认为战略指向明显,拜登政府将中国视为美国最严峻的竞争对手,将继续利用台湾问题对华进行战略牵制,中美关系仍处于其东北亚政策调整的核心。拜登政府将巩固与日本的盟友关系,这一倾向也得到了菅义伟政权的积极回应。朝鲜半岛问题的走向尚未明朗,缺乏沟通和协作的氛围。受制于国内因素的影响,拜登政府对外修复盟友关系、布局战略重组并非易事。鉴于美国在东北亚的政策调整,中国必须正视可能出现的问题,这不仅直接关系到“一带一路”倡议在这一地区的推进,而且对于中国周边安全稳定也至关重要,中国要积极做好应对。

   【关键词】拜登政府;东北亚政策;美国对外战略;地区关系;中美关系

  

   2021 年 2 月 4 日,拜登在其首次外交政策演讲中将中国描述为美国“最严峻的竞争对手”,同时又强调“在符合美国利益时与北京共事”。作为应对中国的手段,拜登政府已公开表示将以同盟关系为基础“重建美国的领导力”,而美日印澳“四方机制”则被拜登政府视为“印太战略的基础”。东北亚包括中国、朝鲜、韩国、日本、蒙古国和俄罗斯东北部地区。美国在这一地区的政策调整与角色转换必然会产生外溢效应,理应引起中国的高度关注和深入研究。

  

一、拜登政府东北亚政策的背景

   2021 年 1 月 20 日,小约瑟夫·罗宾内特·拜登正式就任美国第 46 任总统。拜登早在 1972 年就当选为美国参议员,还长期任职美国参议院对外关系委员会主席,并在奥巴马执政时期任美国副总统,由此可见,外交领域是拜登最为熟悉和擅长的领域。因此,拜登政府的外交和安全战略将如何展开已然引发广泛期待。

   拜登上台以来,尚未公布其《国家安全战略报告》等正式官方战略文件,仅在当地时间 3 月 3日发布《临时国家安全战略指南》。但正所谓“管中窥豹,可见一斑”,从拜登本人及其外交、安全团队主要成员所发表的文章、讲话中,亦可得到信息,可供对拜登政府的东北亚政策进行初探。

   (一)拜登政府对外政策已初现形迹

   当地时间 2021 年 2 月 4 日下午,拜登到访美国国务院,就任后第一次就美国的外交政策正式发表讲话。拜登表示:“美国回来了。外交重新成为我们外交政策的中心。我们将修复我们的盟友关系,再次与世界接触。……美国的联盟关系是我们最宝贵的财富,通过外交发挥领导作用意味着再次与我们的盟友和主要伙伴并肩站在一起。通过外交发挥领导作用,我们还必须意味着在符合我们利益的地方与我们的对手和竞争对手进行外交接触,并增进美国人民的安全”。

   拜登刚刚就任美国总统几周,但他对待世界的方式的核心要素已经很清楚:国内重建、与盟友合作、拥抱外交、参与国际机构和倡导“民主”。所有这些都让他完全融入了他的前任唐纳德·特朗普所抛弃的、二战后基本成功的美国外交政策传统。

   拜登是主流建制派,有着丰富的从政经验,性格相对温和理性,做事也不太会走极端。拜登团队的执政风格可预期性较强。与善变无常的特朗普相比,拜登本人及其团队成员较为理性。

   上任一个月以来,美国总统拜登的对外战略正逐渐成形。在2021 年 2 月 20 日举行的慕尼黑安全会议上,拜登首次勾勒出他对国际关系和格局的构想,他表示:“我们不能只关注使世界陷入分裂的国与国竞争,也不能只关注为解决全球威胁和挑战进行的国与国合作。合作与竞争要同时进行,……这并不意味着东西方对立,也不意味着我们希望冲突。……我们不能也绝不应该倒退回冷战时期那种本能的对抗和东西阵营的撕裂,竞争不应影响我们合作解决共同面临的问题。比如说,我们必须合作,如果我们想要在世界范围内战胜疫情”。

   从讲话中可以看出,不同于特朗普,拜登重视美国与盟友的关系,表示:“跨大西洋联盟是我们共同安全与共同繁荣的坚实基础。……欧洲和美国之间的伙伴关系是而且必须继续是我们希望在 21 世纪实现的一切目标的基石,就像我们在20世纪所做的那样,……我们必须与我们的盟友和伙伴步调一致”。

   (二)拜登政府对外政策的特点

   从拜登政府执政月余的具体政策表现来看,一方面,在伊核协议问题、修复与欧洲盟友关系以及国内抗疫等领域,拜登的政策可谓对特朗普政策的“大逆转”;而另一方面,在对华关系与其他一些领域,其表现事实上未与之前有明显不同之处,在涉台、涉港、涉疆等议题上仍大肆炒作。

   拜登政府的如此表现其实并不令人意外,一方面,其本人和其主要团队成员都是民主党传统政治精英,重拾政权后必然在相当程度上贯彻自身的执政理念;而另一方面,虽然特朗普已离任,但“特朗普主义”没有消失,这体现在大选中7400 余万张选票中,而这是美国政坛谁也无法忽视的一股力量。换句话说,在某种程度上,拜登政府的政策是对特朗普政策的一种回调。具体而言,拜登政府的对外政策暂可归纳出两大特点:

   其一,重拾民主与人权的意识形态外交。不同于前任特朗普的“利益导向型”外交,拜登主张将民主价值观置于美国外交政策的核心地位。早在竞选阶段就提出,当选后将推动民主问题回归全球日程。民主党 2020 年 8 月发布的党纲中,重申民主价值观在美国对外政策中的重要作用,称要将“保护和促进美国安全、繁荣和价值观”作为外交政策的最终衡量标准和目标。拜登政府将会加强谋划和部署,统筹协调政府各部门和非政府组织,从政治、经济、军事、外交、文化等各个领域发起全方位的价值观攻势。在 2021 年 2月 4 日首次外交讲话中,拜登也表示:“我们必须从植根于美国最珍视的民主价值观的外交开始 : 捍卫自由、争取机会、维护普世权利、尊重法治、让每个人都有尊严”。

   拜登政府对卡舒吉事件的态度很好地说明了这一点。美国国家情报总监办公室 2 月 26 日发布一份篇幅为 4 页的报告,公开沙特阿拉伯籍记者贾迈勒·卡舒吉遇害事件调查报告,认定沙特王储穆罕默德批准杀害卡舒吉。拜登同一天说美方将追究“侵犯人权”人员的责任,预告即将宣布涉及双边关系的“重大变化”。美国财政部同一天以关联卡舒吉遇害事件为由,制裁沙特情报总局前副局长艾哈迈德·阿西里和沙特“快速干预部队”。虽然沙特是美国遏制伊朗的重要盟友,美国国务卿安东尼·布林肯仍表示,美方做法并非让美沙关系“破裂”,而是依据国家利益和价值观“重新校准”双边关系。

   其二,修复盟友关系,恢复美国领导地位。在就职演说中,拜登就表示“将修复我们的盟友关系,再次与世界接触”。拜登和国务卿布林肯最近几次讲话都谈到这一点。2021 年 2 月 4 日,拜登在美国国务院的演讲中说,“我们将修复盟友关系,再次与世界接触,不是为了应对昨天的挑战,而是为了应对今天和明天的挑战。美国领导层必须应对威权主义不断推进的新时刻,包括中国同美国竞争表现出来的日益增长的野心,以及俄罗斯破坏我们民主的决心。美国的同盟关系是我们最宝贵的财富,通过外交发挥领导作用,意味着我们将再次与盟友和主要伙伴并肩站在一起。”2021 年 1 月 19 日,布林肯在国会参议院听证会上表示,世界发生了变化,但美国的领导仍然重要。世界不会自我组织,如果美国不领导,要么会被其他国家以不符合美国利益和价值观的方式取而代之,要么就发生一片混乱。美国现在无力独自应对当今世界任何重大挑战,但仍有动员其他国家共迎挑战的强大能力。

   拜登和布林肯的这些言论表明,拜登政府对外政策的调整,将从“美国优先”恢复为重启同盟关系,以之来应对一些最重大的挑战和危机。本质上即是整合自由世界,搞出一套新战略和新策略,以更有效地围堵和打压中国、俄罗斯、伊朗、朝鲜等与其价值观不一致的国家。

   其中,加强与欧洲盟友关系、恢复北约的作用无疑将占据着主要的位置。而对欧洲盟友的重视似乎使得拜登对莫斯科的敌视更加尖锐。“我以一种与我的前任截然不同的方式向普京总统明确表示,美国在俄罗斯干涉我们的选举、网络攻击、毒害我们公民的侵略行为面前无所作为的日子已经结束。我们将毫不犹豫地加大对俄罗斯的打击,捍卫我们的重要利益和人民。当我们与其他志同道合的伙伴共同努力和协调时,我们将更有效地处理与俄罗斯的关系”。此外,拜登还直言“来自俄罗斯的威胁”,“克里姆林宫攻击我们的民主制度,将腐败武器化,试图破坏我们的治理体系。”“与俄罗斯的挑战可能不同于与中国的挑战,但它们都是真实存在的。”

  

二、拜登政府东北亚政策初见端倪

   2021 年 1 月 12 日,在特朗普政府任期的尾声,时任美国总统国家安全事务助理罗伯特·奥布莱恩公布《美国印太战略框架》的部分解密内容,该文分析了美国在印太地区的战略利益,详细介绍了美国对印太地区形势的认知设想以及美期望在印太地区达到的战略目标,最后针对盟友、南亚地区、中国、朝鲜半岛以及东南亚等 5 个核心方向明确了未来美将重点采取的行动。拜登上台后并没有放弃“印太”的概念。在2021年 2 月 8 日与印度总理莫迪的通话中,两国领导人“同意继续密切合作,以促进印太地区的自由和开放,包括支持航行自由、领土完整和通过四边安全对话建立一个更强大的地区架构”。

   东北亚是近年来全球经济能够一直保持稳定高速增长的地区之一,以中国、日本、韩国为代表的东北亚国家无论在经济规模上,还是工业化水平上,都在全球经济体系中处于前列位置,东北亚长期以来一直是亚太 / 印太地区最重要的次区域。美国拜登政府的东北亚政策落实于何处,需要深入地进行分析。

   (一)中美关系依然处于拜登政府东北亚政策调整的核心

   美国在欧亚大陆拥有巨大战略利益。欧洲、中东与亚太地区一直是美国对外战略的三大重要板块。而在不同时期,三者之间的排序有所不同。21世纪初以来,随着亚太地区新兴经济体的飞速发展,亚太格局发生了重大变化,其中中国扮演着尤为重要的角色。深陷中东战事泥淖的美国再遭经济危机,整体实力大受影响,美国的全球及亚太战略随之作出调整。

   亚太地区已成为全球最具活力的经济引擎,具有很高的增长动能和发展潜力。按名义汇率计算,2017 年,中国、日本、印度分列全球第二、三、五大经济体。据欧洲著名智库经济与商业分析中心(CEBR)分析预测,2030年前后,中美印将成为世界前三大经济体。美国亚太战略的调整正是基于体系结构下的亚太格局转变,一国的国内决策层面以及领导人的特性等因素虽然也对此存在影响,但这不能改变体系结构才是影响外交决策和外交行为的主要因素这一事实。亚太地区已成为美国对外战略的重点区域,而东北亚地区可谓其中的“重中之重”。既是因为域内中、日、韩等国家日益发展,更重要的是,东北亚地区一直以来就是中、美、俄、日等大国利益交汇处,包含朝鲜半岛、东海、台海等多个冲突热点。

在 2021 年 2 月 4 日国务院的讲话中,拜登把中美关系定性为竞争关系,而这一竞争的结果与美国的国运息息相关。拜登在演讲中只字未提台湾,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:2021年第1期《日本研究》

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