贺雪峰:央地关系视野下的县级治理

选择字号:   本文共阅读 693 次 更新时间:2021-03-31 10:51:06

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​贺雪峰  

  

   摘要:郡县治,天下安。县级治理是国家治理的关键与基础,又是中央与地方两个积极性的重要支撑。在中国这样一个人口众多、地域广阔、情况复杂的国家,若能充分调动县级治理的积极性,做到因地制宜,国家治理就会大有成效;若县级治理缺乏积极性,国家治理就容易陷入空转。当前,县级治理存在的最大问题是,由于强调指标化,自上而下的各种中心任务切割了县级治理的完整性,县级政权不仅难以统筹资源,其职能反被条线任务所制约,县级治理也难以做到因地制宜,缺乏积极性主动性,由此影响了国家治理的效能。因此,依据实践情况及时调整央地关系,在收放结合之间做好文章,既调动县级治理的积极性主动性,又防止县级政权借口地方情况特殊乱作为,是当前时期国家治理的重要课题。

   关键词:国家治理;县级治理;央地关系;中心工作

  

   毛泽东在《论十大关系》一文中专门讨论中央与地方的关系时指出,“中央与地方的关系也是一个矛盾”,“我们国家这样大,人口这样多,情况这样复杂,有中央和地方两个积极性,比只有一个积极性好得多”。“必须充分发挥地方的积极性,各地都要有适合当地情况的特殊”。毛泽东所讨论的“地方”有一个十分重要的层级就是县级,这一层级在中国历史上一直扮演着举足轻重的角色。郡县治,天下安。之所以要调动地方政权特别是县级政权的积极性,是因为县级治理是国家治理的关键与基础,只有县级治理能够将上级要求与地方实际有效结合起来,因地制宜进行决策,才能推动中央政策在地方落地生根,才能有效提高国家治理效能,更好地进行社会主义现代化建设。

   一、县级治理为什么重要,为什么要因地制宜治理

   我国是一个人口众多、地域广阔、情况复杂的大国,在我国的行政建制中,县一级一直十分特殊且重要。一方面,县级建制已有两千多年历史,并且一直保持了相当的稳定性;另一方面,县级政权是一级完备政府,具有较强的行政能力以及因地制宜进行统筹决策的能力。特别是县城,作为地方政治中心、经济中心、文化中心和教育中心,政权结构相当完备,具备比较强的统筹能力。从某种意义上讲,中国的国家治理是否有效,关键就在于2000多个县级区划的治理是否有效。县级治理得好,国家治理效能就会高;县级治理出了问题,国家治理就会出问题。

   当前,我国的行政建制实行五级政府,即中央、省(自治区、直辖市)、市、县(市、区)、乡镇,除五级政府以外,乡镇之下还有一级建制即行政村建制,行政村实行村民自治,不是一级政权。县以下的乡镇和村两级,规模都较小,掌握的资源也很少,既没有执法权,又没有独立财权,最主要的工作就是执行上级决策。某种意义上讲,乡镇政府类似县级政权的派出机构,结构简单,功能单一,资源有限,缺少基本的决策权和执法权。县以上的地方政府,包括省级、地市级,这两级当然也很重要,不过,中央决策和省级、地市级决策能否有效落地,终究还是要靠县级政权,尤其是通过县级政权来应对地方实践的复杂性。县级政权有较大规模、有充足资源、有完备政府、有政策统筹能力,同时又直接连接乡村两级,对基层实践情况最为了解,因此,县级政权能否因地制宜进行治理,能否将上级要求与当地实际情况相结合,是决定国家治理效能的关键。可以说,一个省有十来个设区市,几十个甚至上百个县级政权,只要县级政权有效运转,中央和省级、地市级决策就可以通过县一级统筹切实落到基层治理实践中,国家治理的效能就能够大大提高,进而有效推动国家治理体系和治理能力现代化。

   县级治理的积极性,来自因地制宜的自主决策空间,来自上级的适当放权。但是,必须注意的是,在强调上级放权的同时还要强调放权之后的权力监督,因为县级政权在获得较大决策自主权之后可能产生地方主义、本位主义,产生脱离中央的倾向,甚至产生县级政权领导者借决策自主权胡乱决策、谋取私利的问题。必须明确,上级放权的目的是通过放权来调动县级政权因地制宜进行社会主义现代化建设的积极性,而不是放任自流,更不是任由县级政权随意决策、以权谋私。因此,放权并不是不管,而是既有权力下放又有监督约束。

   之所以要因地制宜,要调动县级政权的积极性,而不是由中央或省级、地市级政府一竿子插到底进行治理,是因为“国家这样大,人口这样多,情况这样复杂”,每一个地方的情况都不一样,中央只可能提出指导性要求,不可能为所有政策的落实提供具体的操作办法。要想推动中央政策切实落地,必须经由真正了解具体情况的地方政府进行因地制宜的具体操作,进行符合当地实际的统筹与分解。

   尤其是在当前中国,不同地区之间的差异非常大。譬如,沿海发达地区与中西部地区城市化和经济发展的程度存在显著差异,边疆地区与内陆地区存在显著差异,南方农村与北方农村存在显著差异,这是大的区域差异。小的方面,每个县的县情都不同,譬如人口基数、产业优势、经济发展状况、区位情况、财政能力、民风民俗等都会有差异,因此,在落实中央决策时就会有不同的优先顺序,有不同的轻重缓急。这就需要县级政权在执行上级决策时,必须依据当地实际进行消化吸收与重新组织,再进行因地制宜的统筹安排。

   县级政权进行统筹的前提是要有进行统筹的能力和权力。如前所述,县级政权相当完备,具备了一定的统筹能力。因此,县级政权在统筹权力方面的关键在于中央给予县级政权多少统筹权力。中国是单一制国家,不是联邦制国家,中央政权具有高度权威。坚决维护党中央权威、保证全党令行禁止,是党和国家前途命运所系,是全国各族人民根本利益所在。在坚持中央集中统一领导的同时,要给地方一定的决策自主权,尤其是结合地方实际落实中央决策的权力。正如毛泽东所言,中国不能像苏联那样“把地方卡得死死的,一点机动权也没有”,而是应当调动地方积极性,如陈云所讲的“不唯上,不唯书,只唯实”,依据地方实际情况进行决策。县级政权对本县情况的了解程度肯定高于中央,如果县级政权可以“唯实”,且拥有依据地方实际情况进行因地制宜决策的权力,中央政策在县级的落地就会变得更符合实际,更容易落地生根。又因为县级政权具有因地制宜进行统筹和决策的能力,中央就可以只下达指导性计划,不同地区可以依据本地实际情况制定细致的落实方案,从而调动起中央和地方两个积极性。

   总而言之,在当前中国的国家治理体系中,县级政权极为重要,关键在于县级政权具有政策统筹能力,这是将自上而下的中央决策与地方实际结合起来的关键。但是,也要严防这样一种可能,就是中央给予地方决策自主权之后,地方政府不是因地制宜落实中央政策,而是以地方情况的特殊为借口选择性执行中央政策,从而出现地方主义偏向,以及县级主要领导以地方情况特殊为借口来谋取个人利益最大化,进而造成党群、干群关系的破坏以及国家治理的危机,这就需要高度重视在为地方赋权的同时进行权力的有效监督,防止地方决策者滥用权力。

   二、防止“上有政策、下有对策”的地方主义倾向

   中央给地方放权,上级给下级放权,意义就在于,地方可以依据本地实际进行统筹,允许地方因地制宜进行决策,也就是说地方在执行中央决策时可以结合当地实际制定落实措施,以增强贯彻落实的针对性实效性。但是,现实中,也确实存在一种现象,就是中央政策是执行了,但是因为不同地方具有不同的实际情况,具体的政策执行方案不同,执行效果也不同。有些地方通过将中央政策与地方实际情况的创造性结合,只花费很少资源就达到了中央政策目标;有些地方则是过于强调地方实际情况的特殊性,在执行政策时打折扣、搞变通,导致“政策不出中南海”,地方的特殊性威胁到了中央权威的统一性,地方主义倾向越来越严重。

   由于不同地方的实际情况不同,必然造成自上而下的中央政策在地方的执行方案和执行效果不同,而中央又很难对地方执行政策情况进行标准化的考核,最终导致一些地方大搞“上有政策、下有对策”,不是为了结合地方实际以更好地落实中央决策,而是以地方情况的特殊性为借口来应付甚至抵制中央决策,造成地方主义泛滥。给地方放权,调动地方积极性是必要的,但是如果对地方积极性的强调威胁到了中央权力的统一性,这样的地方积极性显然是不可持续的,也是不可能被允许的。也正是从这个意义上讲,地方政府应当“不唯上,不唯书,只唯实”,但绝不能借“唯实”来强化地方利益,甚至借“唯实”来实现地方官员个人利益最大化,而是要将“唯实”的落脚点真正放到最大限度地为当地人民服务和推动地方经济社会发展上来。

   改革开放以来尤其是1994年实行分税制以来,中央给了地方较大的自主权,地方的积极性被调动起来,在发展地方经济、社会建设、基础设施建设等方面的积极性都大大提高,地方经济社会发展也因此更具活力和创造性。在这样的放权条件下,一些地方利用区位优势和发展机遇,在较短时期内即获得了地方经济的迅猛发展,但是也进一步加剧了中国经济发展的区域差异。此外,地方自主权的增加,不仅调动了地方发展经济、进行建设的积极性,也被一些地方用来搞政绩工程,甚至用来谋取私利。地方政府积极性的膨胀,一方面使整个社会充满活力;另一方面也导致乱象丛生。

   譬如,在地方治理尤其是“三农”工作方面,实行联产承包责任制以后,中央对地方的限制相对较少,地方具有很大的自主权。县一级工作主要有两项:一项是发展经济,另一项是完成基本任务。当时一票否决的基本任务比较少,主要有两项任务,一项是收取农业税和“三提五统”,另一项是开展计划生育工作。计划生育是国策,不能完成计生任务就可能被一票否决问责。收取农业税和“三提五统”则是维持地方政府运转的基本条件,一旦无法及时收取税费,不仅政府难以运转,而且工作人员工资也发不出来。为了完成任务,地方政府往往采取相对激烈的手段,由此引发的“三农”问题一度成为党和政府工作的“重中之重”,直到2006年彻底取消农业税之后才有所改善。

   某种意义上说,改革开放以后,中央与地方的关系中形成了一种发包制关系,中央对地方的要求主要有两个方面:一是发展经济,二是不出问题,对于县级政权来讲,地方官员不能完成这两项要求,其工作就可能被上级一票否决,而发展经济成绩特别显著的则有可能获得升迁。

   由于一票否决的任务较少且主要考核经济发展状况,使得地方治理存在两个十分显著的特征:第一,地方积极性很高,尤其在发展经济方面,地方政府各显神通,加速了地方经济的发展,也进一步拉大了中国不同地区经济发展水平的差距。第二,地方治理中存在诸多乱象,乱作为现象很普遍,地方主义倾向严重,片面追求政绩,以权谋私现象突出,也由此造成了尖锐的干群矛盾,一些地方甚至出现了明显的地方主义倾向,导致中央权威受到影响。正因如此,党的十八大以后,中央对地方开始收权,地方自主权相对减少,维护党中央权威的要求则极大地加强了。

   三、党的十八大以来县级治理面临的全新挑战

   党的十八大以后,中央全面加强了对地方的管理,央地关系发生了显著变化,县级治理面临诸多全新挑战。

   (一)“八项规定”和“打虎拍蝇”成为常态

党的十八大以来,中央制定了“八项规定”并严格执行,极大地扭转了一个时期以来的党风政风,改善了党群干群关系,减少了权力的任性使用。“八项规定”的严格执行,提高了中央权威,强化了中央直接监督约束地方和各级干部的力度,从而使中央可以从日常生活方面介入对地方和基层干部的治理。更重要的是,党的十八大以来,中央持续对一个时期以来党内存在的贪污腐败现象进行严厉打击,强力反腐,“打虎拍蝇”,维持高压态势,构建了领导干部不敢腐不能腐不想腐的制度体系。因此,地方官员在发展地方经济时设租寻租、大搞权钱交易的情况极大地减少了。(点击此处阅读下一页)

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