李义虎:拜登对华政策:战略定位与战略竞争 | 海外看世界

选择字号:   本文共阅读 265 次 更新时间:2021-03-28 09:54:30

进入专题: 拜登政府   中美关系   战略竞争  

李义虎 (进入专栏)  

  

   在政治极化严重、法治精神依存的复杂国家情势下,拜登开始了可能仅有四年的总统任期。一个不可回避的问题是,近乎江山半壁的选民结构以及阴魂不散的特朗普遗产(或“特朗普主义”),对拜登内外施政会有什么影响?拜登政府宣称“回来了”,表示要重启美国政治,恢复国内经济,重塑美国的领导地位和盟国体系,甚至包括“重建国务院”;但又如何达到想要的目的和效果?对于中国来讲,美国在对华政策方面会有重启动作吗?要回答这个问题,先要弄清:

  

一、特朗普对中国的定位是否仍然有效?

   2017年底到2018年前几个月,特朗普政府对中国作出新的战略定位,锁定中国为“战略竞争对手”和“修正主义国家”。完成这一定位经历了推出三个战略报告和一个文件(“对华战略方针”)的“充足”过程,其结论被认为是两党、府会、战略精英和社会多数的“共识”,是政治极化严重态势中的“最大公约数”,换言之,在偏保守的美国这已是“政治正确”。拜登上台后,人们关注他如何定位中国,是否延续前朝的“既定方针”。在几次重要讲话涉及中国定位时,拜登使用了“战略竞争对手”、“最严峻的战略竞争对手”等措辞,布林肯国务卿强调中美是“对抗性与竞争性的关系”,“这种关系越来越带有敌对性(adversarial)的一面”。当然,拜登、布林肯等表示“在符合美国利益的情况下也准备与中国合作”,例如在气候变化等领域。

   从“战略竞争对手”和“修正主义国家”的双定位到“最严峻的战略竞争对手”,尽管表述有所改变,但美国对中国的定位、特别是战略意图的本意并无实质性调整,而是有着较强的延续性。这不仅因为拜登及其团队在讲话和文章背后透露出的政策导向,而且更因为:首先,形塑其对华定位的基础性、结构性条件没有发生任何变化。中国的实力增长与美国的相对衰落,促使美国从负面评估中国崛起,认定中国是其霸权的主要挑战者。特别是,去年中国国力的逆势成长和疫情的偶然性影响,使中国GDP从占美国60%多些悄然发展到70%,超过苏联和日本成为百年来GDP总量最接近美国的国家;如果中国顺利步入2035远景规划,中美实力将很快进入综合指标80%对比的快速变化期(按多个战略分析机构预测,2030年左右中国GDP可能超过美国),这意味着中美实力对比的交替期,也就是双方关系最为敏感的阶段还未到来、但即将到来。因此,在拜登执政期间,中美之间的结构性矛盾不会消失,反而会进一步突出。拜登去年一篇文章就认定“中国代表了一种特殊的挑战”,而在不久前的国务院讲话中,他强调中国在经济发展、强制性外交、少数民族政策、知识产权和全球治理五个方面对美构成巨大威胁。拜登国安团队则多次表示中国是美国的最重要竞争者,甚至是“与美国匹敌的威胁”(pacing threat)。布林肯干脆说特朗普对中国的定位没有问题,只是其政策操作的切口有问题。

   其次,所谓“战略竞争”仍将主要反映在国际秩序问题上,中美不可避免要就此进行“高端竞争”。应该说,特朗普政府对华定位中曾经使用的“修正主义国家”比“战略竞争对手”用语更严重、内涵更深刻,因为它涉及到的就是国际秩序问题,即中美对待国际秩序的态度和做法。特朗普认为中国是美国主导的国际秩序的挑战者,必须实行全面遏制、极限施压。拜登执政后,这个问题并没有消失,依旧真切存在,必然促使其对华政策在内嵌逻辑上予以充分反映。其实,拜登所谓“战略竞争对手”、“要与中国进行高强度的竞争”等说法,就仍凸显着国际秩序问题的重要性。当然,拜登与特朗普在这方面有两点区别:第一,在维护国际秩序中美国霸权的手段上,特朗普迷信单边主义和霸凌打压做法,不断退群弃约,忽视与疏远盟国,实际上削弱了美国的领导地位和战略信誉;拜登则在上任伊始重返世卫组织和巴黎协定,高扬多边主义旗帜,恢复盟友关系并重建盟国体系,这必然强化美国在国际秩序中的领导地位。第二,更重要的是从国际秩序构成要素来看,两人的侧重明显有别。我们知道,国际秩序包括结构(实力)、规则和价值,国际秩序之争是这三个方面的综合性竞争。特朗普对华定位表明他首先关注实力结构,他发动贸易战、经济战、科技战乃至采取极限施压的做法,首先打压的是对手的力量,所谓“美国第一”实际上是要保证自己实力的优先地位。而拜登和民主党更注重国际秩序中的规则和价值,奥巴马曾说绝不让中国掌握规则制定权,拜登则更不会示弱,强硬要求中俄遵守“基于规则的国际秩序”;最近慕尼黑安全会议讲话就告诉世界“美国回来了”、“大西洋联盟回来了”,以“重拾领导力”、“捍卫共同价值观”为基本诉求,G7讲话更被认为带有“世界秩序的意义”。总之,从特朗普到拜登,对中国崛起带来的结构性影响及其对规则、价值的争夺因素都存在,但拜登更注重后者,特朗普注重前者,今后中美对后者的竞争将是重点。从相当意义上讲,对国际秩序中规则和价值的“战略竞争”属于“高端竞争”,具有长期性和根本性,越往后越会成为“峰巅对决”,因此,拜登对中国如何定位不会脱离这个背景和趋势。

   再次,国内政治因素发挥溢出作用,尤其是特朗普遗产不断作祟,会使拜登的内外施政受到较大牵制和影响,对华定位很难改变或重来。多年来,尽管政治极化严重,在多数议题上国内存在尖锐对立,但美国两党、府会、社会最大的共识是中国实力增长已经构成威胁,对华政策需要采取更强硬的立场。“对中国强硬是使美国这个两极分化的国家团结起来的原因。我们在政治上是两极化的,但在中国问题上我们不存在两极化”。再有,特朗普对华政策遗产仍有较强惯性。有人说拜登国安团队很多是奥巴马的“老人”,因此认为拜登政府是奥巴马政府的继承者,但实际情况是拜登在更多承载着特朗普政治遗产。正如一位前政要所说,“拜登对中国政策的调整,势必将建立在特朗普时代的基础之上——事实上,对华政策的彻底改变,可能正是特朗普政府留给美国最大的政治遗产”。拜登上台可能给中美关系提供一个止损点,但并不会是自然增长点;中美关系仍将在很大程度上受制于国会立法、两党共识、民众情绪、特朗普遗产等国内因素。

  

   二、拜登语境下“激烈的战略竞争”的含义及特点

   拜登及其幕僚近来频繁使用“战略竞争”一词,主要表达三种意思:一是中国是“最严峻的竞争对手”,但不是“敌人”,俄罗斯才是“主要敌人”;二是中国是“主要威胁”,中美要进行“最激烈的竞争”,但美国不跟中国进行冷战;三是拜登本人表示“在符合美国利益的情况下也准备与中国合作”。由此,大致形成拜登语境下的“战略竞争”,其中比较显眼的形容词有“严峻”、“激烈”、“长期”、“高强度”。那么,在这些形容词遮掩下的“战略竞争”究竟有什么核心含义和特点,又与特朗普语境下的“战略竞争”有什么异同?

   虽然拜登政府的全球战略包括对华政策尚在形成之中,但历数拜登就职、国务院、慕尼黑安全会议和G7等重要讲话,可以看出:拜登所说“战略竞争”的根本目标是要继续保持美国的霸权地位,包括在同盟体系中的霸主地位,在国际组织等多边框架中的领导地位,对国际规则与价值的主导地位。总的来讲,就是美国仍然要掌控国际秩序,如果遇到“战略竞争对手”,美国要在“战略竞争”中取胜。

   在此之下,拜登所说的“战略竞争”有如下特点:

   第一是“高”。拜登对中国展开的“战略竞争”将集中在高位阶、高政治领域,而不是简单的“全方位、全政府”极限施压。

   特朗普政府从2018年发起贸易战,在2020年对中国实行极限施压,包括采取经济脱钩、科技断链、政治敌视、文旅禁限等极端做法,但主要集中在进出口贸易、企业运营、人文交流项目、入境旅游等低位阶、低政治领域,明显表现出“低”的特点。虽然后来也扩展到意识形态、价值观等高政治领域,但基本是蓬佩奥在乱打一气,特朗普似乎兴趣不大。与这种“低”有别,拜登所要进行的“战略竞争”更多是在高位阶、高政治领域进行的。这主要体现在两个方面:一是紧盯高经济、高科技问题。在经贸领域,拜登会接收特朗普的部分遗产,但这方面的“战略竞争”大概率不再简单诉诸贸易战,而是更多通过贸易规则、协议承诺、多边框架来施压。所谓“高经济”更包括监督与干预国内经济与贸易体制的结构性改革,要求取消国家补贴,以及与盟国一道重组供应链等。在这方面将以谈判与打压并举。而在科技问题上,拜登认为科技竞争是保持美国长期优势的核心,特别是高科技领域是中美“大国竞争”的决定性场所。因此,美国不仅严格限制对华高科技出口及中国投资高科技领域,而且不排除实行高科技领域对华脱钩。但与特朗普断崖式的科技断链不同,拜登的高科技脱钩将是有选择的、部分的,因为站在美国国家利益的立场,只有在高科技关键领域实行脱钩,才能把中国限制在产业链、技术链的低端,这是保持美国世界霸权的重要手段。二是突出高政治议题。民主党一向强调价值观因素,看重人权与民主议题,民主党在国际上力推“人权外交”,也擅长搞颜色革命。拜登两位重量级幕僚坎贝尔和沙利文曾撰文认定“中国最终对美国的意识形态挑战将超过前苏联”。拜登竞选期间就屡对中国的新疆政策、香港政策和西藏政策进行攻击,近来他多次表示上任第一年将召集全球民主峰会,聚集世界民主国家,制定共同的国际议程。这个由美国倡导的民主同盟被普遍认为有针对中国的意味,可能是“灯塔”效应的滥觞。由此可以预见,拜登政府在相关议题上对中国的攻击性会更强,中美战略竞争中的价值观之争可能升高。

   第二是“巧”。拜登所要进行的“战略竞争”将集中在重点领域,打出组合拳。

   拜登团队表示要实施“更加精巧的大国竞争战略”,这话是针对特朗普说的。特朗普推动的“大国竞争”以霸凌粗暴为基调,动辄使用加税、要钱、封杀企业、抓扣人员、禁限往来等低级手法。而拜登喜欢的竞争方式与此有很大不同,从某种意义上讲,方式的不同也很重要。拜登与中国、俄罗斯等大国所要进行的是“精准、灵巧的竞争”,通过提高战略信誉、控制竞争成本、优化利益来护持自己主导的国际秩序。

   在此背景下,拜登所采取的对华政策手段和做法有可能理性温和的成分多些,行为的预期性也强些。跟特朗普极限施压乱打一气的做法不同,拜登会精心选择议题,突出重点,保证美国的主动和收益。但另一方面,他将使用多方面的手段和方法,多管齐下,很可能也难以应付。在国际关系中,民主党擅长打组合拳,可以预期拜登将在一些重点领域对华打出组合拳,而非过去的单挑。沙利文就强调要通过强有力方式同中国竞争,充分运用四大力量,即美国自身力量、盟友力量、在多边机构中的领导力和价值观。从近期拜登团队的政策行动来讲,这套组合拳已亮出了同盟牌、多边牌、价值牌等几个套路:1、拜登强调西方同盟体系的内部团结和传统关系,美国在从事“大国竞争”时将以联盟整体之力对付中国,因而特朗普式单挑将转为群殴方式;2、美国近来重返世卫组织和巴黎协定等多边机制,希望在全球治理中发挥主导作用,并在多边框架内约束和限制中国;3、民主党的外交政策向来有强烈的价值观取向,从拜登对华政策中能够明显感觉到意识形态气息,沙利文甚至提出要与盟友进行“民主原则大合唱”。有学者指出,跟特朗普关注现实利益相比,拜登会更看重中国国内的政策取向,从意识形态角度干预中国内部事务的冲动更强烈,有意在人权民主、劳工权益、少数民族等问题上对华施加压力;此外,在香港、台湾、新疆等纯属中国内政的问题上,其对中国的施压和干预不会减弱。

   总之,拜登式“战略竞争”的特点是高而巧,而非特氏的低而烂。今后一段时间,拜登首先要处理的是国内“四大优先事项”,中国议题并不位列首要。在谈到对华政策时,拜登等也表示在竞争的同时不排除与中国合作,在有共识的相关议题上,如应对气候变化、全球公共卫生、武器扩散等,中美双方还是可以进行合作的。这些可能给中美关系带来一定的“喘息期”。但是,一旦拜登从特朗普留下的烂摊子中缓过劲来,他就有可能在“战略竞争”中出手;而且,在其组合拳的套路中,不排除在哪个时候、哪个议题上玩狠的,或给上“温柔的一刀”,这跟“巧实力”的运用有些异曲同工。就此,文末最后做个注脚,这里的“高”兼有“高技术高情感”和“高处不胜寒”的意思,这里的“巧”兼有“巧实力”和“巧妇难为无米之炊”的意思。

  

进入 李义虎 的专栏     进入专题: 拜登政府   中美关系   战略竞争  

本文责编:wangpeng
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 国际关系 > 国际关系时评
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/125754.html

2 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2021 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统